Il corretto utilizzo dei criteri  territoriali nelle gare d’appalto

E’ possibile utilizzare l’elemento della territorialità in una gara d’appalto quale requisito di partecipazione? Oppure è legittimo inserire tale elemento  solo quale requisito premiale in sede di offerta tecnica?

Sono questi gli interrogativi che gli operatori si pongono quando si approcciano alla redazione di una documentazione di gara ed in particolare nel momento in cui decidono quali siano gli elementi utili per selezionare gli operatori da invitare o da ammettere alla procedura.

Prima di affrontare la questione vediamo come si è arrivati all’attuale disciplina partendo dalla ricostruzione operata da ANAC nella delibera n. 1/2024.

Il quadro normativo e giurisprudenziale antecedente l’attuale Codice dei Contratti

Nella vigenza del precedente codice degli appalti (d.lgs. 50/2016), secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale (ex plurimis Cons. St., V, 605/2019; Cons. St., V, 2238/2017; Delibera ANAC 1142/2018), era considerato illegittimo il requisito di partecipazione condizionato da una clausola territoriale, in quanto quest’ultima era ritenuta limitativa della concorrenza e della par condicio competitorum, anche se prevista nell’ambito degli affidamenti sotto soglia comunitaria (cfr. C. Cost. 98/2020; C. Cost. 28/2013, che hanno dichiarato la illegittimità costituzionale di alcune norme regionali).

Più di recente, si è efficacemente affermato che “sulla questione della legittimità delle clausole della lex specialis che prescrivono requisiti di partecipazione alla gara correlati ad elementi di localizzazione territoriale, o che ad essi attribuiscono un maggior punteggio in sede di valutazione delle offerte, la giurisprudenza ha avuto modo, anzitutto, di precisare che il criterio della territorialità è illegittimo soltanto ove posto come requisito di partecipazione, impattando frontalmente una previsione di tal tipo con i principi del favor partecipationis e della par condicio tra i concorrenti, in ogni possibile loro declinazione.

Viceversa, ove detto criterio venga posto quale requisito di esecuzione del contratto o rilevi come parametro per l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo, la valutazione della compatibilità della clausola con i principi che informano la materia della contrattualistica pubblica dev’essere condotta caso per caso, non potendo a priori la valorizzazione del collegamento con il territorio ritenersi irragionevole” (TAR Calabria, 901/2021).

Sempre nella vigenza del precedente codice, in materia di appalti di rifiuti, la giurisprudenza ha talvolta considerato ammissibile un requisito di partecipazione condizionato dalla clausola di territorialità (disponibilità del sito di conferimento nel raggio di 30 km dal comune di Roma – Cons. St., V, 2238/2017 – o addirittura di n. 3 regioni -Cons. St., III, 2293/2020 -) , in via eccezionale e sulla base della considerazione per cui tale clausola fosse concretamente prevista a tutela dell’ambiente, in applicazione del principio di prossimità previsto dall’art. 181 D. Lgs. n. 152/2006.1“

Il quadro normativo di riferimento

Il criterio della territorialità è contemplato dall’attuale codice dei Contratti Pubblici all’interno dell’art 108 ed in particolare nel comma 7 ove si stabilisce che:

“Ai fini della tutela della libera concorrenza e della promozione del pluralismo degli operatori nel mercato, le procedure relative agli affidamenti di cui al Libro  II Parte IV possono prevedere, nel bando di gara, nell’avviso o nell’invito, criteri premiali atti a favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese nella valutazione dell’offerta e a promuovere, per le prestazioni dipendenti dal principio di prossimità per la loro efficiente gestione, l’affidamento ad operatori economici con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento.“

Nell’ambito del nuovo codice, mentre i requisiti di partecipazione sembrano tassativi ed eventualmente integrabili prevalentemente in ottica pro-concorrenziale ( si veda l’art. 100 co. 12 d.lgs. 36/2023 che stabilisce che le stazioni appaltanti richiedono i requisiti di partecipazione previsti esclusivamente dall’art. 100 stesso, dall’art. 102 d.lgs. 36/2023 o da leggi speciali; nonché l’art. 10 co. 3 d.lgs. 36/2023 che  prevede “Fermi i necessari requisiti di abilitazione all’esercizio dell’attività professionale, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono introdurre requisiti speciali, di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale, attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto, tenendo presente l’interesse pubblico al più ampio numero di potenziali concorrenti e favorendo, purché sia compatibile con le prestazioni da acquisire e con l’esigenza di realizzare economie di scala funzionali alla riduzione della spesa pubblica, l’accesso al mercato e la possibilità di crescita delle micro, piccole e medie imprese”.) al contrario, le clausole territoriali, disciplinate dal citato art. 108 co. 7 d.lgs. 36/2023  appaiono, alla luce della posizione assunta da Anac  di cui al punto successivo,, essere esclusivamente previste quale requisito premiale.

La posizione di Anac

Nel parere n.130/2025 l’Autorità, chiamata ad esprimersi sulla legittimità, o meno, di clausole territoriali, stabilite nella legge di gara, “attributive di un punteggio premiale”, evidenzia che la questione delle clausole “territoriali” è stata ampiamente affrontata dall’Autorità (ed anche dalla giurisprudenza).

Già nella citata delibera n,1/2024 veniva evidenziato che, “ le clausole territoriali, disciplinate dal citato art. 108 co. 7 d.lgs. 36/2023 – sembrano essere esclusivamente previste quale requisito premiale, in quanto volte “a promuovere, per le prestazioni dipendenti dal principio di prossimità per la loro efficiente gestione, l’affidamento ad operatori economici con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento” compatibilmente “con il diritto dell’Unione europea e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità”.

In sintesi, allo stato e sulla base dei più recenti approdi giurisprudenziali, il principio concorrenziale sembra prevalere rispetto al principio di prossimità ambientale (di cui le clausole territoriali sono un portato). Sicché, ove nell’ambito dell’evidenza pubblica sia necessario integrare i due principi, la clausola territoriale appare declinabile quale criterio premiale da valorizzare nell’ambito dell’offerta tecnica e non quale requisito di partecipazione. “

La posizione è stata successivamente ribadita da Anac nel parere n. 130/2025 secondo cui  “il nuovo codice consente la possibilità di introdurre clausole territoriali (clausole relative alla vicinanza delle sedi dell’operatore economico con il luogo di esecuzione del servizio) ma, esclusivamente, valorizzandole come criteri premiali “nell’offerta tecnica (art. 108) e non anche quale requisito di partecipazione, deponendo in tal senso sia i principi codicistici (artt. 3, 4 e 10) sia le disposizioni sui requisiti di partecipazione (art. 100), che richiedono di tenere conto della necessità di garantire la massima apertura al mercato”.

Correlata alla natura premiale del criterio territoriale , è la necessità di una puntuale predeterminazione dei criteri di attribuzione del relativo punteggio.

A tale riguardo appare significativa la recente pronuncia dell’Autorità (delibera 24 marzo 2026 n 106).

Anac, censurando la genericità del disciplinare di gara oggetto di scrutinio, ha evidenziato come l’inserimento del criterio di prossimità, tra i criteri premiali, necessiti di una dettagliata predeterminazione dei criteri di attribuzione dei punteggi, al fine di consentire agli operatori economici di presentare un’offerta consapevole. In particolare, è necessario che la lex specialis predetermini i criteri premiali, nonché i criteri motivazionali (non discriminatori) posti a base di gara, anche al fine di permettere alla commissione di gara di esprimere una valutazione delle offerte coerente con gli obiettivi della stazione appaltante. I criteri motivazionali, cui deve attenersi la commissione di gara per la valutazione delle offerte, e la conseguente attribuzione dei punteggi devono dunque essere definiti in modo chiaro, così come devono essere descritti in modo altrettanto chiaro i livelli qualitativi ai quali corrispondono i punteggi, affinché la commissione di gara si possa limitare ad accertare la corrispondenza tra punteggio e livello predefinito.

In sintesi, per l’ANAC, il criterio della prossimità territoriale, in quanto criterio premiale, deve essere adeguatamente predeterminato nella lex specialis, al fine di rendere comprensibile l’iter logico seguito in concreto nella successiva fase di valutazione, nonché di evitare possibili strumentalizzazioni e arbitri in sede di valutazione delle offerte; ciò peraltro consente, anche ex post, un controllo sulla logicità e congruità della valutazione effettuata. In difetto di questa condizione, si rende necessaria una motivazione dei punteggi numerici.