Appalti pubblici e concorrenza. La valorizzazione del radicamento territoriale

Dott. Marco Boni

Se è pacifica la possibilità di prevedere in un bando di gara l’obbligo di acquisire localmente una sede di esecuzione del contratto (o altra prescrizione da eseguirsi localmente), sussistendone motivate esigenze, diversa questione riguarda la premialità di punteggio per una localizzazione territoriale dell’impresa preesistente alla gara. 

In proposito, il D.lgs. n. 36/2033 sembra modificare in senso più possibilista un precedente quadro normativo più restrittivo. Una recente sentenza (Tar Catania n. 1153 del 21.4.2026) legittima, in applicazione del principio di risultato, il riconoscimento di plus qualitativi a chi abbia già operato nel contesto specifico oggetto dell’appalto.

Quadro regolatorio relativo al radicamento territoriale

Relativamente alla ipotesi di valorizzazione del radicamento territoriale, i principi del Codice dei contratti pubblici, in linea con il diritto dell’Unione europea, e confermati in ambito giurisprudenziale prevedono che:

• i criteri di aggiudicazione devono essere collegati all’oggetto dell’appalto;
• non possono determinare discriminazioni fondate sulla provenienza geografica o favorire gli operatori economici già presenti sul territorio;
• devono rispettare i principi di parità di trattamento, concorrenza e proporzionalità.

Il discrimine principale è tra:

• clausole territoriali come requisiti di partecipazione, generalmente illegittime;
• clausole territoriali come criteri premiali, ammissibili solo se non producono discriminazioni ingiustificate;
• clausole territoriali come condizioni di esecuzione, ammissibili se il radicamento territoriale è richiesto solo dopo l’aggiudicazione e risulta funzionale all’esecuzione del contratto.

Quindi le clausole territoriali non sono vietate in assoluto, ma sono ammissibili solo entro limiti molto rigorosi di proporzionalità, stretta connessione con l’oggetto dell’appalto e tutela della concorrenza.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici

Il d.lgs. 36/2023 non contiene un divieto espresso delle clausole territoriali.

La disciplina deve essere ricostruita attraverso i principi generali:

• principio del risultato;
• principio della fiducia;
• accesso al mercato;
• concorrenza;
• proporzionalità;
• massima partecipazione.

Particolare rilievo assume l’art. 108, comma 7, il quale consente criteri premiali riferiti alla prossimità territoriale quando essa incida effettivamente sulla qualità della prestazione.

La disciplina va quindi ricostruita attraverso:

• artt. 1-3 (principio del risultato, fiducia e accesso al mercato);
• art. 10 (massima partecipazione);
• art. 100 (requisiti di partecipazione);
• art. 108 (criteri di aggiudicazione).

Da tali disposizioni emerge che qualsiasi requisito che limiti l’accesso al mercato deve essere: necessario; proporzionato; strettamente collegato all’oggetto dell’appalto.
Il semplice radicamento territoriale dell’operatore non costituisce, di regola, un indice di migliore capacità tecnica.

Radicamento territoriale come criterio di qualità

Conseguentemente premiare caratteristiche soggettive dell’operatore, attribuendo punteggi per elementi quali:

• avere una sede nel territorio;
• aver già operato nel territorio;
• conoscere il contesto locale;
• avere rapporti consolidati con enti o soggetti del territorio,

non è, in via generale e ordinaria, ammissibile in quanto non riguarda la qualità dell’offerta.

I più recenti interventi dell’ANAC

Parere n. 130/2025

Con il parere di precontenzioso n. 130/2025 l’ANAC ha affrontato il tema dell’utilizzo della sede operativa quale elemento valutativo.

L’Autorità ha affermato che:

• la prossimità territoriale non può costituire requisito di partecipazione;
• può essere valorizzata quale criterio premiale;
• la relativa scelta rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante purché sia motivata e proporzionata.

Delibera n.106/2026

Il criterio della prossimità territoriale – in quanto criterio premiale – deve essere adeguatamente predeterminato nella lex specialis di gara al fine di rendere comprensibile l’iter logico seguito in concreto nella successiva fase di valutazione, nonché di evitare possibili strumentalizzazioni e arbitri in sede di valutazione delle offerte; ciò consente, anche ex post, un controllo sulla logicità e congruità della valutazione effettuata. Ne consegue che in difetto di questa condizione si rende necessaria una motivazione dei punteggi numerici.

L’Autorità ha contestato che, ai sensi dell’art. 108, comma 7 d. lgs. n. 36/2023, l’inserimento del criterio di prossimità tra i criteri premiali avrebbe necessitato di una dettagliata predeterminazione dei criteri di attribuzione dei punteggi, al fine di consentire agli operatori economici di presentare un’offerta consapevole; il disciplinare di gara, viceversa, contiene generici riferimenti alla presenza di una sede operativa nell’ambito territoriale di realizzazione dell’opera, non chiarendo né gli aspetti concreti da valorizzare per l’attribuzione del punteggio, né la gradualità dello stesso.

La documentazione di gara, infatti, si limita ad affermare unicamente che “sarà valutata positivamente la presenza della sede operativa nell’ambito territoriale di realizzazione dell’opera”. Pertanto, la platea dei concorrenti non avrebbe potuto in alcun modo aprioristicamente prevedere, in sede di presentazione delle offerte, quali elementi sarebbero stati maggiormente valorizzati ai fini dell’attribuzione del rilevante punteggio premiale riservato al criterio citato. Sotto altro profilo, è stata evidenziata la possibile sproporzione del criterio, al quale sono riservati 15 punti sui 90 totali dell’offerta tecnica, rendendolo prevalente anche rispetto alle “Modalità esecutive dell’incarico”, a cui sono stati riservati 10 punti.

Delibera n. 244 del 24 giugno 2026

Con la Delibera n. 244 del 24 giugno 2026, l’ANAC è intervenuta su una gara per l’affidamento in concessione del servizio di riscossione delle entrate tributarie e dei proventi da sanzioni del Codice della Strada di un Comune, aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il parere riguarda due clausole del disciplinare: un sub-criterio tecnico premiale legato alla presenza di sportelli e personale entro 70 km e un requisito di capacità tecnica basato sulla presenza di personale con qualifica di dirigente.

L’Autorità ha ritenuto illegittima tale previsione osservando che:

• favoriva gli operatori già insediati;
• introduceva una discriminazione indiretta;
• alterava la concorrenza;
• privilegiava il gestore uscente.

Qualora la presenza territoriale sia realmente necessaria ai fini dell’esecuzione del servizio, essa deve essere configurata come obbligo esecutivo e non come criterio di valutazione dell’offerta.

La medesima delibera censura inoltre il requisito relativo alla presenza di un dirigente, ritenuto sproporzionato e lesivo dell’autonomia organizzativa dell’operatore economico.

In particolare l’ANAC ha svolto le seguenti considerazioni:
– la possibilità di introdurre, come criteri premiali, le cosiddette clausole territoriali, di cui all’art. 108, comma 7, del D. Leg.vo 36/2023, ha la finalità di favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese mediante la valorizzazione, che comunque deve essere ragionevole e proporzionata, della presenza di una sede operativa nell’ambito del territorio di riferimento;
– nel caso di specie si attribuiva una parte consistente di punteggio per la preesistente presenza di una rete di sportelli piuttosto strutturata e di relativo personale ad essi assegnati che andava ben oltre la definizione di sede operativa e che, anzi, appariva caratteristica peculiare, oltre che del concessionario uscente, anche delle imprese di grandi dimensioni, piuttosto che di quelle medio-piccole che vorrebbe favorire la norma;
– tale previsione risultava essere lesiva del principio di concorrenza e della par condicio competitorum, sia perché comportava un vantaggio competitivo concreto e significativo per il/i concorrente/i già radicato/i sul territorio di riferimento, sia perché poteva costituire – verosimilmente – un motivo di non partecipazione alla gara da parte degli operatori potenzialmente interessati, ma privi di tale articolata rete organizzativa;
– inoltre, le legittime e apprezzabili ragioni della più efficiente gestione dei servizi in affidamento erano ugualmente perseguibili, senza determinare discutibili limitazioni della concorrenza, mediante la trasformazione del contestato sub-criterio valutativo da criterio premiale a requisito di esecuzione del contratto.

La giurisprudenza

La valorizzazione a punteggio di un preesistente radicamento territoriale viene in evidenza anche in relazione all’affidamento di servizi socio- assistenziali.

Un bando di gara per l’affidamento di servizi sociali (SPRAR – gestione di azioni e servizi di accoglienza integrata per titolari di protezione internazionale) prevedeva, tra i criteri per l’attribuzione dei punteggi nell’ambito dell’offerta tecnica, uno specifico sub-criterio volto a premiare (fino a 10 punti) il “radicamento territoriale in ambito regionale”.

 Il Tar Calabria, Reggio Calabria, con sentenza 30 novembre 2021, n. 901 ha ritenuto illegittima una siffatta clausola:

“Lamenta al riguardo la ricorrente che la previsione della lex specialis (bando e capitolato) di attribuzione di un punteggio per l’anzidetto criterio di matrice territoriale sarebbe sotto plurimi profili illegittima, in primis per genericità, finendo con il favorire, in modo del tutto irragionevole, le imprese che hanno un collegamento organizzativo con il territorio regionale, con evidente violazione dei principi di parità di trattamento e concorrenza. La genericità della clausola, così come formulata, impedirebbe inoltre di enuclearne con sufficiente precisione il relativo significato, potendo esso riferirsi a svariate e tra loro eterogenee circostanze, quali, in via del tutto esemplificativa, il pregresso svolgimento di appalti della medesima specie o lo svolgimento di altre attività all’interno della regione o, ancora, la presenza di sedi o strutture organizzative in detto ambito territoriale.

L’illegittimità della previsione si apprezzerebbe, inoltre, anche in relazione a distinti profili, comportando una indebita commistione fra i requisiti soggettivi dell’impresa e le caratteristiche tecniche dell’offerta, stante l’inidoneità del dato del radicamento sul territorio ad esprimere valenza sul piano delle caratteristiche tecniche e qualitative dell’offerta, non potendo perciò figurare fra i criteri che valgono a valutare l’offerta economicamente e qualitativamente più vantaggiosa ai sensi dell’art. 95 del codice dei contratti. Parimenti violato ne risulterebbe il canone della concorrenza, il cui rispetto è imposto dall’art. 30 del medesimo codice.

(….) La giurisprudenza ha avuto modo, anzitutto, di precisare che il criterio della territorialità è illegittimo soltanto ove posto come requisito di partecipazione, impattando frontalmente una previsione di tal tipo con i principi del favor partecipationis e della par condicio tra i concorrenti, in ogni possibile loro declinazione. Viceversa, ove detto criterio venga posto quale requisito di esecuzione del contratto o rilevi come parametro per l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo, la valutazione della compatibilità della clausola con i principi che informano la materia della contrattualistica pubblica dev’essere condotta caso per caso, non potendo a priori la valorizzazione del collegamento con il territorio ritenersi irragionevole (ex multis, Cons. St., sez. V, 15 maggio 2019, n. 3147). In tale prospettiva, rilievo determinante assume, evidentemente, la considerazione delle caratteristiche della prestazione oggetto di gara, non potendo che misurarsi la ragionevolezza della clausola di territorialità, pur a fronte dell’ampia discrezionalità di cui gode la stazione appaltante nella fissazione dei requisiti di esecuzione della prestazione, nella relativa funzionalità alle specifiche esigenze poste dalla natura e dalle caratteristiche della prestazione medesima (TAR Veneto, sez. I, 21 giugno 2018, n. 673).

Quanto poi al rischio, derivante da siffatta impostazione, che le clausole de quibus finiscano con il generare una indebita commistione tra gli elementi di valutazione dell’offerta tecnica e i requisiti soggettivi richiesti ai concorrenti, la giurisprudenza ha avuto modo di osservare che “la possibilità di applicare in maniera ‘attenuata’ il divieto generale, di derivazione comunitaria, di commistione tra le caratteristiche oggettive della offerta e i requisiti soggettivi della impresa concorrente, è da ritenere ammessa soltanto: a) se aspetti dell’attività dell’impresa possano effettivamente ‘illuminare’ la qualità della offerta (cfr. CdS, VI, 2770/08 e sez. V n. 837/09), e b) a condizione che lo specifico punteggio assegnato, ai fini dell’aggiudicazione, per attività analoghe a quella oggetto dell’appalto, non incida in maniera rilevante sulla determinazione del punteggio complessivo” (Cons. St., sez. V, 3 ottobre 2012, n. 5197).

In definitiva, pur riconfermando il fondamento del divieto di commistione tra requisiti soggettivi di partecipazione e requisiti oggettivi di valutazione dell’offerta, la giurisprudenza è ormai attestata nel ritenerne consentita “un’applicazione attenuata, secondo criteri di proporzionalità, ragionevolezza ed adeguatezza, quando sia dimostrato, caso per caso, che per le qualificazioni possedute il concorrente offra garanzie di qualità nell’esecuzione del contratto apprezzabili in sede di valutazione tecnica delle offerte” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 27 settembre 2016, n. 3970; Id., Sez. V, 17.3.2020, n. 1916).

(….) Per un primo verso, infatti, la delineata dimensione ‘regionale’ del criterio di collegamento al territorio degli operatori economici partecipanti alla gara ne rende palpabile l’irragionevolezza, non essendo dato comprendere come la presenza ‘radicata’ di un’impresa in una qualsiasi area del vastissimo territorio regionale calabrese, magari distante centinaia di chilometri dal piccolo Comune di Sant’Ilario dello Jonio, possa meglio ‘illuminare’ la qualità dell’offerta.

Sotto questo versante, allora, le critiche articolate dal ricorso colgono pienamente nel segno, non potendo dubitarsi del fatto che la prevista valorizzazione del radicamento nella realtà regionale, anziché in quella locale o comunale, “priva di razionalità, proporzionalità e coerenza anche l’intento … di volere assicurare la migliore capacità di intessere relazioni col territorio. Se, infatti, si fosse valorizzato il radicamento territoriale comunale o provinciale, la previsione del bando avrebbe potuto, forse, soddisfare il raggiungimento dello scopo prefissato dall’amministrazione, ma il radicamento territoriale regionale premierebbe anche un’impresa che potrebbe vantare rapporti con le realtà sociali distanti centinaia di chilometri (da Santi’Ilario) che risulterebbero del tutto ininfluenti ai fini della tutela dell’interesse individuato dall’amministrazione”.

Applicazione del nuovo Codice – Tar Catania sentenza n. 1153 del 21.4.2026

Il pronunciamento riguarda una procedura aperta per l’affidamento del servizio di asilo nido e spazio giochi.

La ratio consiste nel premiare la conoscenza del contesto socio-educativo e degli specifici problemi organizzativi locali, in coerenza con l’art. 108, comma 7, del decreto legislativo n. 36/2023 e con le indicazioni di cui alla delibera ANAC n. 117/2025;

(….) l’esperienza maturata in altro distretto non è, quindi, equiparabile, poiché coinvolge una diversa utenza, diverse reti formali e informali, differenti protocolli operativi e differenti referenti, sicché la limitazione del punteggio premiale è espressione del principio del risultato di cui all’art. 1 del decreto legislativo n. 36/2023, in quanto riduce i tempi di avvio dell’affidamento, garantisce continuità e maggiore efficienza del servizio e non incide sulla possibilità di partecipazione, potendo gli operatori privi di tale esperienza conseguire comunque la quasi totalità del punteggio tecnico; 

(….) il sub-criterio territoriale ha natura premiale, incide in misura limitata sul punteggio tecnico (6 punti), è circoscritto ai dodici mesi antecedenti il bando ed è correlato alla qualità del servizio nel contesto locale; g) le clausole territoriali sono illegittime se previse come requisiti di partecipazione, ma sono ammissibili se configurate come criteri premiali da applicare in modo proporzionato e non discriminatorio (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, n. 1268/2019; Cons. Stato, Sez. V, n. 4419/2021; art. 108, comma 7, del decreto legislativo n. 36/2023; pareri ANAC n. 1/2024, n. 117/2025 e n. 130/2025; T.A.R. Campania, Napoli, n. 2957/2025)

(….) Vanno richiamati i principi consolidati espressi dalla giurisprudenza amministrativa nella materia di cui si tratta, la quale ha precisato che le stazioni appaltanti “possono prevedere nel bando di gara anche elementi di valutazione dell’offerta tecnica di tipo soggettivo, concernenti, in particolare, la specifica attitudine del concorrente, anche sulla base di analoghe esperienze pregresse, a realizzare lo specifico progetto oggetto di gara. Secondo il pacifico orientamento della giurisprudenza amministrativa, tuttavia, la possibilità di prevedere nel bando di gara anche elementi di valutazione dell’offerta tecnica di tipo soggettivo riguarda solo gli appalti di servizi e sempre che ricorrano determinate condizioni, come nel caso in cui aspetti dell’attività dell’impresa possano effettivamente illuminare la qualità dell’offerta; inoltre, lo specifico punteggio assegnato, ai fini dell’aggiudicazione, per attività analoghe a quella oggetto dell’appalto, non deve incidere in maniera rilevante sulla determinazione del punteggio complessivo” (Cons. Stato, Sez. V, 17 gennaio 2018, n. 279).

Con particolare riferimento alle cosiddette clausole di territorialità, ossia alle “clausole della lex specialis che prescrivono requisiti di partecipazione alla gara correlati ad elementi di localizzazione territoriale, o che ad essi attribuiscono un maggior punteggio in sede di valutazione delle offerte”, inoltre, la giurisprudenza ha avuto modo di rimarcare che “il criterio della territorialità è illegittimo soltanto ove posto come requisito di partecipazione, impattando frontalmente una previsione di tal tipo con i principi del favor partecipationis e della par condicio tra i concorrenti, in ogni possibile loro declinazione. Viceversa, ove detto criterio venga posto quale requisito di esecuzione del contratto o rilevi come parametro per l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo, la valutazione della compatibilità della clausola con i principi che informano la materia della contrattualistica pubblica dev’essere condotta caso per caso, non potendo a priori la valorizzazione del collegamento con il territorio ritenersi irragionevole (ex multis, Cons. St., sez. V, 15 maggio 2019, n. 3147). In tale prospettiva, rilievo determinante assume, evidentemente, la considerazione delle caratteristiche della prestazione oggetto di gara, non potendo che misurarsi la ragionevolezza della clausola di territorialità, pur a fronte dell’ampia discrezionalità di cui gode la stazione appaltante nella fissazione dei requisiti di esecuzione della prestazione, nella relativa funzionalità alle specifiche esigenze poste dalla natura e dalle caratteristiche della prestazione medesima” (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 30 novembre 2021, n. 901; in senso conforme, T.A.R. Campania, Sez. IX, 8 aprile 2025, n. 2957).

Invero, e più in generale, va rimarcato che “nell’ambito delle procedure di affidamento da aggiudicarsi col criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la scelta dei criteri di valutazione delle offerte operata dalla stazione appaltante, ivi compreso il peso da attribuire a singoli elementi, specificamente indicati nella lex specialis, è espressione dell’ampia discrezionalità attribuitale dalla legge per meglio perseguire l’interesse pubblico, come tale sindacabile in sede di legittimità solo allorché sia manifestamente illogica, abnorme ed irragionevole e i criteri non siano trasparenti ed intellegibili” (Cons. Stato, Sez. V, 22 luglio 2021, n. 5513).

I principi giurisprudenziali richiamati trovano, nell’attuale sistema, un aggancio normativo nella previsione di cui all’art. 108, comma 7, del decreto legislativo n. 36/2023, a norma del quale, “Ai fini della tutela della libera concorrenza e della promozione del pluralismo degli operatori nel mercato, le procedure relative agli affidamenti di cui al Libro II, parte IV, possono prevedere, nel bando di gara, nell’avviso o nell’invito, criteri premiali atti a favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese nella valutazione dell’offerta e a promuovere, per le prestazioni dipendenti dal principio di prossimità per la loro efficiente gestione, l’affidamento ad operatori economici con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento”,compatibilmente“con il diritto dell’Unione europea e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità”.

La norma richiamata, dunque, legittima la previsione negli atti di gara di criteri premiali dell’offerta tecnica in favore di soggetti che operino (o che abbiano operato) in un determinato ambito territoriale, allorquando detta localizzazione territoriale garantisca una più efficiente gestione delle prestazioni appaltate.

La clausola territoriale in esame appare, dunque, legittima, ragionevole e coerente con i principi normativi richiamati, in quanto volta a premiare un elemento qualitativo aggiuntivo dell’offerta, non meramente geografico, ma funzionale alla migliore gestione del servizio appaltato, senza impedire la partecipazione di operatori privi di esperienza nel distretto, per i quali il bando prevede altri canali di valorizzazione dell’esperienza.

In definitiva, quindi, la clausola di cui si tratta deve considerarsi legittima, in quanto: a) non impedisce la partecipazione alla gara degli operatori non radicati nel territorio, ma si limita ad attribuire un punteggio aggiuntivo, non determinante ai fini dell’aggiudicazione; b) il criterio territoriale prescelto dall’Amministrazione non consiste in un mero riferimento geografico, rapportandosi ad un vantaggio qualitativo concreto ai fini dell’esecuzione del contratto, in quanto presuppone la conoscenza del contesto locale, delle reti di servizi sociali e sanitari, dei protocolli operativi e dei referenti istituzionali, cioè di elementi idonei a garantire una maggiore qualità e una più rapida ed efficiente attivazione del servizio, in linea con il principio del risultato di cui all’art. 1 del decreto legislativo n. 36/2023; c) il punteggio attribuito è certamente limitato e non sproporzionato rispetto al punteggio complessivo, sicché non risulta vanificato il confronto competitivo sugli altri elementi dell’offerta.