Consultazione sul sito dell’ANAC dello schema di bando tipo per l’affidamento di contratti pubblici di servizi e forniture nei settori ordinari sopra soglia, da aggiudicarsi con il criterio dell’OEPV

Il Nuovo Codice dei Contratti di cui al d.lgs. n. 36/2023 prevede al primo periodo del comma 2 dell’Art. 222 rubricato “Autorità nazionale anticorruzione (ANAC)” che “L’ANAC, attraverso bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo e altri atti amministrativi generali, garantisce la promozione dell’efficienza, della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneità dei procedimenti amministrativi e favorisce lo sviluppo delle migliori pratiche.”.

Ovviamente si tratta di un “dejà vu” in quanto tale identico periodo è possibile riscontrarlo nell’ancora vigente Codice dei contratti di cui al d.lgs. n. 50/2016 al comma 2 dell’articolo 213.

A seguito dell’adozione del nuovo codice, l’Autorità ha inteso procedere con la massima tempestività all’adozione di uno schema aggiornato di bando tipo al fine di agevolare le stazioni appaltanti nella fase di prima applicazione del nuovo codice. Si è ritenuto, infatti, che l’applicazione delle nuove disposizioni potesse ingenerare difficoltà interpretative e applicative diffuse, con il rischio del rallentamento delle procedure e dell’adozione di comportamenti difformi da parte delle stazioni appaltanti. 
Attesa la particolare rilevanza dell’atto, presso l’ANAC è stato istituito un apposito gruppo di lavoro cui hanno partecipato Consip, Invitalia, rappresentanti dei soggetti aggregatori, Itaca e Fondazione IFEL, che ha collaborato alla stesura del documento.

Al fine di garantire la massima trasparenza e partecipazione ai procedimenti di regolazione si pone in consultazione il disciplinare tipo, assegnando per la presentazione dei contributi il termine di trenta giorni che scadrà inderogabilmente il 22 maggio 2023 alle ore 23.59.

Gli Stakeholder interessati possono far pervenire le proprie osservazioni sul documento posto in consultazione esclusivamente mediante la compilazione del questionario on line.

Va ricordato che l’art. 83, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023, prevede che “Successivamente all’adozione da parte dell’ANAC di bandi tipo, i bandi di gara sono redatti in conformità degli stessi. Le stazioni appaltanti, nella delibera a contrarre, motivano espressamente in ordine alle deroghe al bando-tipo”.

Sui rimedi da adottare per non determinare l’interruzione di approvvigionamenti di beni o servizi indispensabili e indifferibili si esprime l’ANAC con il parere n.  12 del 28.3.2023 

didascalia 

la pendenza di contenziosi giudiziari e i loro esiti possono costituire, in riferimento agli appalti di servizi indispensabili ed indifferibili, evenienza atta a rendere lecito il ricorso alla procedura negoziata senza bando ai sensi dell’art. 63, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 50 del 2016, (c.d. “contratto -ponte”) previa valutazione caso per caso e «tenendo conto delle modalità e dei tempi di insorgenza del contenzioso giudiziario, del contenuto più o meno controverso del thema decidendum, degli esiti, anche cautelari, dell’intero giudizio» 

La “proroga tecnica” 

Dispone l’art. 106, comma 11 del d.lgs. n. 50/2016 che «La durata del contratto può essere modificata esclusivamente per i contratti in corso di esecuzione se è prevista nel bando e nei documenti di gara una opzione di proroga. La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente. In tal caso il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante». 

Il “bando-tipo” ANAC n. 1/2021 

[Facoltativo. Opzione di proroga tecnica di cui all’articolo 106, comma 11, del Codice] “La durata del contratto in corso di esecuzione può essere modificata per il tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione del nuovo contraente, avviate prima della scadenza del contratto. In tal caso il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante.” 

Il “contratto-ponte” 

L’art. 63, comma 2 lett. c), del d.l.vo n. 50/2016 consente l’attivazione di una procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, tra l’altro, “c) nella misura strettamente necessaria quando, per ragioni di estrema urgenza derivante da eventi imprevedibili dall’amministrazione aggiudicatrice, i termini per le procedure aperte o per le procedure ristrette o per le procedure competitive con negoziazione non possono essere rispettati. Le circostanze invocate a giustificazione del ricorso alla procedura di cui al presente articolo non devono essere in alcun caso imputabili alle amministrazioni aggiudicatrici”; 

– il comma 6 dell’art. 63 precisa che “Le amministrazioni aggiudicatrici individuano gli operatori economici da consultare sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economica e finanziaria e tecniche e professionali desunte dal mercato, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza, rotazione, e selezionano almeno cinque operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei. L’amministrazione aggiudicatrice sceglie l’operatore economico che ha offerto le condizioni più vantaggiose, ai sensi dell’articolo 95, previa verifica del possesso dei requisiti di partecipazione previsti per l’affidamento di contratti di uguale importo mediante procedura aperta, ristretta o mediante procedura competitiva con negoziazione”; 

Quesito 
Il quesito proposto all’ANAC riguardava la possibilità per l’amministrazione aggiudicatrice di disporre la proroga di un contratto ai sensi dell’art. 106, comma 11, del D. Leg.vo 50/2016, tenuto conto del provvedimento giurisdizionale che aveva dichiarato l’inefficacia del contratto stesso, disponendone il differimento sino ad una certa data, o, se anteriore, sino alla stipula di un nuovo contratto all’esito della rinnovata procedura di evidenza pubblica. 

Conclusioni ANAC 
L’ANAC conclude che non sembrano sussistere le condizioni per procedere ad una proroga tecnica ai sensi dell’art. 106, comma 11, del D. Leg.vo 50/2016, in presenza della dichiarazione giurisdizionale di inefficacia del contratto d’appalto e del suo differimento. 
In casi come quello descritto, pertanto, ove sussista la necessità di assicurare il servizio pubblico oggetto del pregresso affidamento, nelle more della nuova selezione ordinaria, l’amministrazione potrebbe valutare l’opportunità di procedere mediante stipula di un contratto-ponte (Sent. C. Stato 22/11/2021, n. 7827).  

A mente del citato provvedimento “La sussistenza dei presupposti per ricorrere alla pur eccezionale procedura negoziata senza bando ed il corretto esercizio della discrezionalità amministrativa nella scelta dello strumento più idoneo a garantire la continuità del servizio, nei limiti della sua sindacabilità in sede giurisdizionale, vanno perciò valutati caso per caso, tenendo conto delle modalità e dei tempi di insorgenza del contenzioso giudiziario, del contenuto più o meno controverso del thema decidendum, degli esiti, anche cautelari, dell’intero giudizio.” 

La fattispecie della proroga tecnica è trattata nel nuovo Codice all’art.  120.  La proroga tecnica sembrerebbe opzionabile anche se non prevista dal contratto cessante.  

(….) 10. Nel caso in cui nel bando e nei documenti di gara iniziali sia prevista un’opzione di proroga il contraente originario è tenuto a eseguire le prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni stabiliti nel contratto o, se previsto nei documenti di gara, alle condizioni di mercato ove più favorevoli per la stazione appaltante.  

11. In casi eccezionali nei quali risultino oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della procedura di affidamento del contratto, è consentito, per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, prorogare il contratto con l’appaltatore uscente qualora l’interruzione delle prestazioni possa determinare situazioni di pericolo per persone, animali, cose, oppure per l’igiene pubblica, oppure nei casi in cui l’interruzione della prestazione dedotta nella gara determinerebbe un grave danno all’interesse pubblico che è destinata a soddisfare. In tale ipotesi il contraente originario è tenuto all’esecuzione delle prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni previsti nel contratto. 

Si legge nella relazione tecnica che “Si è mantenuta, nel comma 10, la disposizione sull’opzione di proroga, contenuta nel comma 11 dell’art. 106, provvedendo tuttavia a distinguere questa fattispecie – che sostanzialmente rientra nella previsione del comma 1, lett. a) – dalla c.d. proroga tecnica, resa necessaria da eccezionali situazioni collegate alla successione degli affidamenti. Nel testo dell’art. 120 proposto è stato pertanto eliminato dal comma 10, relativo all’opzione di proroga, il riferimento, contenuto nell’art. 106, comma 11, al “tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente” ed è stato inserito un apposito comma 11, che disciplina specificamente la c.d. proroga tecnica. Per quest’ultima, è stata esclusa la possibilità per l’amministrazione di applicare prezzi più favorevoli, poiché il gestore uscente “subisce” una proroga che è indipendente dalla sua volontà. L’opzione di proroga può invece prevedere la variabilità dei prezzi (da inserire peraltro in corrispondenti clausole contrattuali) 

Schema di Bando tipo n.1 /2023 

(….) 3.3. MODIFICA DEL CONTRATTO IN FASE DI ESECUZIONE [ [Facoltativo].(….) Opzione di proroga del contratto (…..)  In casi eccezionali, il contratto in corso di esecuzione può prorogato per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di individuazione del nuovo contraente se si verificano le condizioni indicate all’art. 120 comma 11, In tal caso il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni previsti nel contratto.  

Il parere dell’ANAC 

Oggetto Servizio di copertura assicurativa RCT/O per le aziende sanitarie ed ospedaliere della …..OMISSIS….. – richiesta di parere. FUNZ CONS 12/2023  

. Il quesito proposto attiene al contratto in oggetto e alla possibilità per l’amministrazione aggiudicatrice, di disporne la proroga ai sensi dell’art. 106, comma 11, del d.lgs. 50/2016, tenuto conto del provvedimento giurisdizionale che ha dichiarato l’inefficacia del contratto stesso, disponendone il differimento «sino al 31 dicembre 2022, o, se anteriore, sino alla stipula di un nuovo contratto all’esito della rinnovata procedura di evidenza pubblica». In relazione a quanto richiesto, sembra opportuno evidenziare in primo luogo e in via generale che vige nell’ordinamento il divieto di proroga e di rinnovo dei contratti pubblici, secondo quanto stabilito dall’art. 23 della legge 18 aprile 2005 n. 62 e ribadito nel d.lgs. 50/2016, il quale dispone all’art. 106, comma 11, che «La durata del contratto può essere modificata esclusivamente per i contratti in corso di esecuzione se è prevista nel bando e nei documenti di gara una opzione di proroga. La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente. In tal caso il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante». Il principio del divieto di rinnovo e proroga dei contratti di appalto scaduti, sancito dal citato art. 23 della l. n. 62/2005 «ha valenza generale e preclusiva sulle altre e contrarie disposizioni dell’ordinamento; il predetto divieto esprime un principio generale, attuativo di un vincolo comunitario discendente dal Trattato CE (che, in quanto tale, opera per la generalità dei contratti pubblici) …» (TAR Campania, Napoli n. 1312/2020). La proroga ed il rinnovo si traducono infatti «in una fattispecie di affidamento senza gara, con violazione dei principi comunitari di libera concorrenza e parità di trattamento, enunciati dall’art. 2 comma 1 del d.lgs. 163/2006, oggi art. 30 comma 1 del d.lgs. 50/2016» (Delibera n. 304/2020).  Per ciò che concerne la cd. “proroga tecnica”, preme evidenziare l’orientamento restrittivo dell’Autorità e della giurisprudenza, che ammettono il ricorso a tale istituto solo in via del tutto eccezionale. Più in dettaglio, l’Autorità (ex multis parere AG33/2013 e Comunicato del Presidente dell’Autorità del 4 novembre 2015), dopo aver ribadito che al di fuori dei casi strettamente previsti dalla legge (art. 23, legge n. 62/2005) la proroga dei contratti pubblici costituisce una violazione dei principi enunciati dall’art. 30 del d.lgs. 50/2016, ha sottolineato che la stessa, nella sua accezione tecnica, ha carattere di temporaneità e di strumento atto esclusivamente ad assicurare il passaggio da un regime contrattuale ad un altro. Una volta scaduto un contratto, quindi, l’amministrazione, qualora abbia ancora necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazione, deve effettuare una nuova gara. Tale avviso è stato ribadito e confermato dall’Autorità in numerose pronunce (tra le tante, deliberazioni n. 263/2018, n. 384/2018, n. 536/2020 n. 147/2021, n. 576/2021, n. 591/2021, atto del Pres. 13.4.2022-fasc.336/2021), chiarendo che affinché la proroga “tecnica” possa ritenersi legittimamente disposta, devono ricorrere taluni presupposti: 

 – la proroga deve rivestire carattere eccezionale, utilizzabile solo quando non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali, nei soli e limitati casi in cui vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento di un nuovo contraente;  

– la proroga è ammessa solo quando ha carattere temporaneo, rappresentando uno strumento finalizzato esclusivamente ad assicurare il passaggio da un vincolo contrattuale ad un altro; inoltre, la nuova gara deve essere già stata avviata al momento della proroga;  

– l’amministrazione non deve rendersi responsabile di ritardi nell’indizione della procedura di selezione del nuovo affidatario. Infatti la proroga tecnica trova giustificazione solo nei casi in cui, per ragioni obiettivamente non dipendenti dall’amministrazione, vi sia l’effettiva esigenza di assicurare il servizio nelle more del reperimento di un altro contraente;  

– l’opzione di proroga tecnica deve essere stata prevista nell’originario bando di gara e di conseguenza nel contratto. 

 Il legislatore in tema di proroga ha inoltre disposto chiaramente con l’art. 23 della L. 62/2005 che «I contratti per acquisti e forniture di beni e servizi, già scaduti o che vengano a scadere nei sei mesi successivi alla data di entrata in vigore della presente legge, possono essere prorogati per il tempo necessario alla stipula dei nuovi contratti a seguito di espletamento di gare ad evidenza pubblica a condizione che la proroga non superi comunque i sei mesi…». Va ricordato infine che, come previsto dall’art. 106, comma 11, del Codice, in caso di proroga di un contratto pubblico «il contraente è tenuto all’esecuzione delle prestazioni previste nel contratto agli stessi prezzi, patti e condizioni o più favorevoli per la stazione appaltante». Il ricorso alla proroga tecnica, alle condizioni ed entro i limiti sopra indicati, presuppone inoltre che il contratto d’appalto, validamente stipulato all’esito di una procedura di aggiudicazione, sia in corso di esecuzione e in scadenza. Tenuto conto di quanto sopra, con specifico riferimento al quesito proposto dall’Amministrazione richiedente, sulla base degli elementi forniti nell’istanza, può osservarsi che non sembrano sussistere le condizioni per procedere ad una proroga tecnica ai sensi dell’art. 106, comma 11 del Codice, in presenza della dichiarazione giurisdizionale di inefficacia del contratto d’appalto e del suo differimento non oltre il 31 dicembre 2022. In casi come quello descritto, pertanto, ove sussista la necessità di assicurare il servizio pubblico oggetto del pregresso affidamento, nelle more della nuova selezione ordinaria, l’amministrazione potrebbe valutare l’opportunità di procedere mediante stipula di un contratto ponte (in tale senso, TAR Toscana, n. 1667/2021  (….) “l’amministrazione, in esito all’ultimo annullamento d’ufficio, conseguente a pronunce giurisdizionali che avevano evidenziato l’illegittimità della procedura, ha disposto una proroga tecnica dell’affidamento in corso, ma la stessa, secondo quanto statuito dalla Corte dei Conti in sede di controllo, non può andare oltre il 31 dicembre 2021, con la conseguente necessità di provvedere in altro modo (cioè proprio attraverso la procedura negoziata) all’affidamento provvisorio nelle more della conclusione della nuova indetta selezione ordinaria.”).   

. L’art. 63, comma 2, lett. c) d.lgs. n. 50 del 2016 consente, infatti, di ricorrere alla procedura negoziata senza bando «nella misura strettamente necessaria quando, per ragioni di estrema urgenza derivante da eventi imprevedibili dall’amministrazione aggiudicatrice, i termini per le procedure aperte o per le procedure ristrette o per le procedure competitive con negoziazione non possono essere rispettati. Le circostanze invocate a giustificazione del ricorso alla procedura di cui al presente articolo non devono essere in alcun caso imputabili alle amministrazioni aggiudicatrici». Tale procedura semplificata «è utilizzata, come disposto dalla norma, “nella misura strettamente necessaria”, cioè non per addivenire all’affidamento a regime, bensì per stipulare un contratto ponte, di durata temporale limitata, funzionale a consentire l’espletamento della procedura ordinaria secondo le regole di evidenza pubblica comunitaria» (Tar Toscana cit.). Il giudice amministrativo – dopo aver evidenziato la portata eccezionale della procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara, quale si evince dal considerando 50 della direttiva 24/2014/UE e dall’art. 32 della stessa direttiva, testualmente trasposto nell’art. 63, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 50 del 2016 – ha aggiunto a quanto sopra che la pendenza di contenziosi giudiziari e i loro esiti possono costituire, in riferimento agli appalti di servizi indispensabili ed indifferibili, evenienza atta a rendere lecito il ricorso alla procedura negoziata senza bando ai sensi dell’art. 63, comma 2, lett. c), del d.lgs. n. 50 del 2016, previa valutazione caso per caso e «tenendo conto delle modalità e dei tempi di insorgenza del contenzioso giudiziario, del contenuto più o meno controverso del thema decidendum, degli esiti, anche cautelari, dell’intero giudizio» (Cons. di Stato n. 7827/2021). La predetta norma infatti «consente, di regola, la stipula del c.d. contratto-ponte, in alternativa alla c.d. proroga tecnica, ove sussista la necessità di garantire il servizio nel tempo strettamente necessario all’indizione di una nuova gara o alla stipulazione del contratto con l’aggiudicatario della gara sub iudice (cfr. Cons. Stato, III, 26 aprile 2019, n. 2687), con scelta tra le possibili soluzioni alternative rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione aggiudicatrice» (Cons. di Stato n. 7827/2021 cit.). Ai fini del ricorso alla procedura negoziata senza bando, inoltre, come chiaramente stabilito dall’art. 63, comma 6, del d.lgs. 50/2016 «Le amministrazioni aggiudicatrici individuano gli operatori economici da consultare sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economica e finanziaria e tecniche e professionali desunte dal mercato, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza, rotazione, e selezionano almeno cinque operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei. L’amministrazione aggiudicatrice sceglie l’operatore economico che ha offerto le condizioni più vantaggiose, ai sensi dell’articolo 95, previa verifica del possesso dei requisiti di partecipazione previsti per l’affidamento di contratti di uguale importo mediante procedura aperta, ristretta o mediante procedura competitiva con negoziazione». Lo svolgimento della procedura negoziata senza bando, richiede pertanto il preliminare confronto competitivo tra gli operatori economici individuati dall’amministrazione aggiudicatrice, secondo il procedimento disciplinato dal citato art. 63, comma 6, del Codice. 

La segnalazione viene da Anac, l’Autorità Anticorruzione, che già all’indomani dell’approvazione del testo dal consiglio dei ministri aveva espresso criticità, sollevando dubbi sulle soglie troppo alte, introdotte dal ministero rispetto al testo del Cds

Codice appalti appena nato e già da rifare. Il nuovo Codice (dlgs 36/2023) entrato formalmente in vigore lo scorso 1° aprile (per centrare gli obiettivi Pnrr) ma efficace dal 1° luglio, dovrà essere al più presto emendato per evitare la procedura di infrazione europea. La segnalazione viene da Anac, l’Autorità Anticorruzione, che già all’indomani dell’approvazione del testo dal consiglio dei ministri aveva espresso criticità, sollevando dubbi sulle soglie troppo alte, introdotte dal ministero rispetto al testo approvato dal Consiglio di Stato. Ora però, dopo un esame approfondito dei tecnici Anac, è emersa una falla che, se non corretta per tempo, rischia di far scattare il cartellino giallo di Bruxelles. E la modifica andrà fatta al più presto, entro il 1° luglio, prima che il Codice diventi pienamente operativo.
Il punto critico secondo l’Authority presieduta da Giuseppe Busía risiede nell’articolo 15, comma 6 del dlgs dove si prevede che il Responsabile unico del procedimento (Rup) possa affidare direttamente (quindi scegliendo senza confrontare alcun preventivo) in maniera discrezionale servizi a supporto della propria attività. Il limite assegnato al Rup per questi affidamenti diretti é che non superi l’1% dell’importo posto a base di gara. Ma, osserva Busia, questa norma “comporta per gli appalti di importo più elevato cifre a disposizione diretta del Rup di molto superiori ai 215mila euro previsti come limite per i servizi dalle direttive europee”. “Pensiamo all’appalto della telemedicina pari a 700 milioni di euro: il Rup potrebbe assegnare direttamente servizi per 7 milioni di euro. Per non parlare di alcune tratte dell’alta velocità ferroviaria, del valore di 1-2 miliardi di euro. Qui il Rup potrebbe disporre affidamenti diretti fino a 10-20 milioni di euro”. Ma quali servizi potrebbero essere assegnati direttamente dal Rup a supporto della propria attività? Si tratta essenzialmente di servizi di supporto di cui il Rup può dotarsi per procedere con la gara. Per esempio, servizi tecnici o legali che lo possano aiutare a gestire al meglio l’appalto. Peccato però che per procedere senza gara il tetto massimo stabilito dall’Ue per i servizi sia di 215 mila euro (5,382 milioni per le opere), mentre i servizi assegnabili senza gara dal Rup rischiano di superare tale soglia, il che realizzerebbe un aggiramento di fatto della norma comunitaria. “Tale soglia andrà, pertanto, modificata per non incorrere in una procedura di infrazione”, ha concluso Busia che si è detto pronto a collaborare col governo “su questo e su altri aggiustamenti del Codice in spirito costruttivo. (fonte: Italia Oggi)

Lo schema di decreto legislativo sul nuovo Codice Appalti, attuativo dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78 (legge delega), è stato approvato definitivamente dal Consiglio dei Ministri del 28 marzo 2023.
È importante segnalare che l’entrata in vigore del nuovo Codice è disposta al 1° aprile 2023, ma le sue disposizioni trovano applicazione a decorrere dal 1° luglio 2023.
È inoltre previsto un periodo transitorio, fino al 31 dicembre 2023, che prevede l’estensione della vigenza di alcune disposizioni del d. lgs 50/2016 e dei decreti semplificazioni (dl 76/2020) e semplificazioni bis (dl 77/2021).
LE PRINCIPALI NOVITÀ DI INTERESSE
 Responsabile Unico di Progetto: il RUP diventa il responsabile unico del progetto per le fasi di programmazione, progettazione, affidamento e per l’esecuzione di ciascuna procedura soggetta al codice. È previsto che possa essere nominato tra i dipendenti assunti anche a tempo determinato della stazione appaltante o dell’ente concedente;
 Subappalto: nel recepire i rilievi della Corte di Giustizia e dalla Commissione UE, è consentito il subappalto senza limiti percentuali e il c.d. subappalto a cascata, permettendo tuttavia ai funzionari pubblici di limitare tali possibilità, proprio in ossequio ai principi di fiducia e risultato, inserendo nel documento di gara motivazioni specifiche;
 Conflitto di interesse: le stazioni appaltanti adottano misure adeguate per individuare, prevenire e risolvere ogni ipotesi di conflitto di interesse nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione degli appalti e delle concessioni;
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 Opere di interesse locale o statale: nel caso di opere pubbliche di interesse locale o di interesse statale per le quali non è richiesto il parere del CSLP o del Provveditorato interregionale per le opere pubbliche, la stazione appaltante o l’ente concedente trasmette il progetto alle autorità competenti per la VIA;
 Progettazione in materia di lavori pubblici: sono stati semplificati i livelli di progettazione che diventano due: progetto di fattibilità tecnico-economica e progetto esecutivo;
 Appalto integrato: è prevista la possibilità di affidare la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato. Tale facoltà non può essere esercitata per gli appalti di opere di manutenzione ordinaria. La norma è efficace dal 1° luglio 2023 e dunque in continuità con la proroga al 30 giugno 2023 della sospensione del divieto di appalto integrato (previsto dall’articolo 59 del decreto legislativo n. 50/2016), già disposta dal dl 77/2021.
 Affidamento diretto: per servizi e forniture, ivi inclusi servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, la soglia limite è quella di importo inferiore a 140.000.00 euro; negoziata senza bando possibile per importi da 140.000,00 fino a 215.000,00 (750.000,00 per appalti di servizi sociali e assimilati), previa consultazione di almeno 5 operatori economici.
Per i lavori, invece, la soglia per affidamenti diretti è fissata ad importi inferiori a 150.000,00 euro. È prevista la procedura negoziata, senza bando, per lavori da 150.000,00 euro fino a 1 mln di euro e da 1 mln di euro fino a 5,382 mln di euro, con numero di operatori da invitare, rispettivamente da 5 a 10. Inoltre, per l’affidamento di lavori di importo pari o superiore a 1 milione di euro e fino 5,382 milioni di euro è fatta salva la possibilità di procedere con gara ad evidenza pubblica senza necessità di motivazione.
 Revisione prezzi: nelle procedure di affidamento obbligo di inserimento delle clausole di revisione prezzi che si attivano per variazioni del costo dell’opera, della fornitura o del servizio, in aumento o in diminuzione, superiori al 5% dell’importo complessivo e operano nella misura dell’80% della variazione stessa, in relazione alle prestazioni da eseguire in maniera prevalente. Si utilizzano indici elaborati
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dall’ISTAT pubblicati, unitamente alla relativa metodologia di calcolo, sul portale istituzionale dell’Istituto. Il MIT può prevedere ulteriori indici da utilizzare, previo decreto, in accordo con ISTAT.
In merito a ciò, è specificato che i prezzari elaborati dalle regioni e dalle province autonome, di concerto con le articolazioni territoriali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, devono essere utilizzati ai fini della quantificazione definitiva del limite di spesa per la realizzazione di un’opera. Tali prezzari cessano di avere validità al 31 dicembre di ogni anno e possono essere transitoriamente utilizzati fino al 30 giugno dell’anno successivo, per i progetti a base di gara la cui approvazione sia intervenuta entro tale data, ovvero secondo le specifiche casistiche indicate nell’allegato I.14 del nuovo codice.
 Qualificazione SA e CC: prevista la qualificazione per procedure di importo superiore alle soglie per l’affidamento diretto di forniture e servizi e per importi superiori a 500.000 euro per l’affidamento di lavori.
Il sistema di qualificazione entrerà in vigore il 1° gennaio 2024.
In sede di prima applicazione, le stazioni appaltanti delle Unioni di comuni, costituite nelle forme previste dall’ordinamento, delle Provincie e delle Città metropolitane, dei Comuni capoluogo di provincia e delle Regioni sono iscritte nell’elenco ANAC delle stazioni appalti qualificate con riserva. Le succitate stazioni appaltanti devono presentare domanda di scrizione con riserva agli elenchi delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza qualificate a partire dal 1° luglio 2023, così da prestare ausilio in favore di altre SA non qualificate. Le stesse, a decorrere dal 1°gennaio 2024 dovranno presentare domanda per l’iscrizione a regime nei medesimi elenchi. L’iscrizione con riserva ha una durata non superiore al 30 giugno 2024.
È previsto l’utilizzo di piattaforme digitali come elemento premiante fino al 31 dicembre 2023. Diventa requisito fisso la disponibilità di piattaforme digitali di approvvigionamento dal 1° gennaio 2024.
 Procedura di affidamento SA non qualificate: Le stazioni appaltanti non qualificate consultano, su una apposita sezione del sito istituzionale dell’ANAC, l’elenco delle stazioni appaltanti qualificate e delle centrali di committenza qualificate. In caso di mancata risposta da parte di una SA/CC qualificata, entro 10 gg dalla richiesta effettuata dalla SA non qualificata, tale richiesta si intende accolta.
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In caso di risposta negativa, la SA non qualificata si rivolge ad ANAC che, entro 15 giorni dalla richiesta, assegna d’ufficio la procedura ad una SA qualificata.
PERIODO TRANSITORIO
L’entrata in vigore del nuovo Codice è fissata al 1° aprile 2023, ma le sue disposizioni trovano applicazione a decorrere dal 1° luglio 2023.
Per avvisi o bandi già pubblicati prima del 1° luglio 2023 si continuano ad applicare le norme procedurali di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
Fino al 31 dicembre 2023, inoltre, continuano ad essere in vigore e ad applicarsi le seguenti specifiche norme di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50:
a) – Articolo 70 – Avvisi di preinformazione

• Articolo 72 – Redazione e modalità di pubblicazione dei bandi e degli avvisi
• Articolo 73 – Pubblicazione a livello nazionale
• Articolo 127, comma 2 – Pubblicità e avviso periodico indicativo
• Articolo 129, comma 4 – Bandi di gara e avvisi relativi agli appalti aggiudicati
  b) il decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, adottato in attuazione dell’articolo 73, comma 4 del medesimo codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 del 2016 e recante “Definizione degli indirizzi generali di pubblicazione degli avvisi e dei bandi di gara”.
  Continuano a trovare attuazione le norme in materia di pubblicazioni sulla piattaforma del Servizio contratti pubblici del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, realizzata in collaborazione con le regioni e province autonome di cui all’Allegato B del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi degli articoli 66, 122 e 124 del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163.
  c) Sempre fino al 31 dicembre 2023, solo per lo svolgimento delle seguenti attività:
  a) redazione o acquisizione degli atti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione dei contratti;
  b) trasmissione dei dati e documenti relativi alle procedure di cui alla lettera a);
  c) accesso alla documentazione di gara;
  d) presentazione del documento di gara unico europeo;
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  e) presentazione delle offerte;
  f) apertura e la conservazione del fascicolo di gara;
  g) controllo tecnico, contabile e amministrativo dei contratti anche in fase di esecuzione e la gestione delle garanzie
  continuano ad applicarsi, i seguenti articoli del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50:
• Articolo 21, comma 7- Programma degli acquisti e programmazione dei lavori pubblici
• Articolo 29 – Principi in materia di trasparenza
• Articolo 40 – Obbligo di uso dei mezzi di comunicazione elettronici nello svolgimento di procedure di aggiudicazione
• Articolo 41 comma 2-bis – Misure di semplificazione delle procedure di gara svolte da centrali di committenza
• Articolo 44 – Digitalizzazione delle procedure
• Articolo 52 – Regole applicabili alle comunicazioni
• Articolo 53 – Accesso agli atti e riservatezza
• Articolo 58 – Procedure svolte attraverso piattaforme telematiche di negoziazione
• Articolo 74 – Disponibilità elettronica dei documenti di gara
• Articolo 81 – Documentazione di gara
• Articolo 85 – Documento di gara unico europeo
• Articolo 105, comma 7 – Subappalto (deposito del contratto di subappalto presso la SA da parte dell’affidatario)
• Articolo 111, comma 2-bis – Controllo tecnico, contabile e amministrativo (metodologie e strumentazioni elettroniche per collegamento a banca dati ANAC)
• Articolo 213, commi 8, 9 e 10 – Autorità Nazionale Anticorruzione (Gestione da parte dell’ANAC della banca dati Nazionale dei Contratti Pubblici)
• Articolo 214, comma 6 – Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e struttura tecnica di missione (abilitazione da parte del MIT di commissari straordinari nel caso di inadempienza dei soggetti competenti).
  Conseguentemente, dal 1° gennaio 2024, anche per le succitate attività, acquistano invece efficacia le disposizioni dei seguenti articoli del Nuovo Codice Appalti:
   Articolo 19 – Principi e diritti digitali
   Articolo 20 – Principi in materia di trasparenza
   Articolo 21 – Ciclo di vita digitale dei contratti pubblici
   Articolo 22 – Ecosistema nazionale di approvvigionamento digitale (e-procurement).
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   Articolo 23 – Banca dati nazionale dei contratti pubblici
   Articolo 24 – Fascicolo virtuale dell’operatore economico
   Articolo 25 – Piattaforme di approvvigionamento digitale
   Articolo 26 – Regole tecniche
   Articolo 27 – Pubblicità legale degli atti
   Articolo 28 – Trasparenza dei contratti pubblici
   Articolo 29 – Regole applicabili alle comunicazioni
   Articolo 30 – Uso di procedure automatizzate nel ciclo di vita dei contratti pubblici
   Articolo 31 – Anagrafe degli operatori economici partecipanti agli appalti
   Articolo 35 – Accesso agli atti e riservatezza
   Articolo 36 – Norme procedimentali e processuali in tema di accesso
   Articolo 37, comma 4 – Programmazione dei lavori e degli acquisti di beni e servizi.
   Articolo 81 – Avvisi di preinformazione
   Articolo 83 – Bandi e avvisi: contenuti e modalità di redazione
   Articolo 84 – Pubblicazione a livello europeo
   Articolo 85 – Pubblicazione a livello nazionale
   Articolo 99 – Verifica del possesso dei requisiti
   Articolo 106, comma 3, ultimo periodo, – Garanzie per la partecipazione alla procedura
   Articolo 115, comma 5 – Controllo tecnico contabile e amministrativo
   Articolo 119, comma 5 – Subappalto “a cascata”
   Articolo 224, comma 6 – Disposizioni ulteriori
  Per gli affidamenti e i contratti a valere su progetti PNC e PNRR e sulle relative infrastrutture di supporto, anche successivamente al 1° luglio 2023, si applicano le disposizioni di cui al decreto-legge 31 maggio 202, n. 77, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 108 del 2021, nonché le specifiche disposizioni legislative finalizzate a semplificare e agevolare la realizzazione degli obiettivi stabiliti dal PNRR e dal PNC.
  E’ inoltre previsto, in via generale che, nel caso in cui l’incarico di redazione del progetto di fattibilità tecnico economica sia stato formalizzato prima del 1° luglio 2023, la stazione appaltante può procedere all’affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione dei lavori sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica oppure sulla base di un progetto definitivo redatto ai sensi dell’articolo 23 (Livelli della progettazione per gli appalti, per le concessioni di lavori nonché per i servizi) del codice dei contratti pubblici, di cui decreto legislativo 18 aprile 2016 n. 50.
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  Specifiche procedure, inoltre, attengono gli interventi infrastrutturali e strategici, le procedure di impatto ambientale grandi opere e le proroghe della dichiarazione di pubblica utilità sui progetti già approvati dal CIPESS.
  Vi sono, altresì, norme transitorie per la partecipazione alle gare per appalti di servizi, forniture e lavori dei consorzi stabili.
  Infine, a decorrere dal 1° luglio 2023, in luogo dei regolamenti e delle linee guida dell’ANAC, adottati in attuazione del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo n. 50 del 2016 e delle linee guida adottate dall’ANAC, laddove non diversamente previsto nel nuovo codice, si applicano le corrispondenti disposizioni dello stesso e dei suoi allegati.

L’audizione è avvenuta in VIII Commissione Lavori Pubblici presso la Camera dei Deputati, rappresentata dal Presidente, avv. Daniele Ricciardi.

Nel suo intervento, Ricciardi ha ricordato come il settore degli appalti sia in continua evoluzione e come sia molto cambiato nel tempo; per altro, nel corso dei decenni la normativa sui contratti è stata adottata in attuazione di direttive europee, senza una verifica su quanti appalti transfrontalieri si realizzino nel nostro paese e, quindi, senza accertare se queste direttive, che coprono tutte le fasi del contratto, limitando fortemente la potestà legislativa nazionale, abbiano raggiunto lo scopo e la ragione della loro attuazione.

Sicuramente di rilievo, al centro del dibattito normativo e tecnico, il ruolo del RUP, quale responsabile unico del procedimento, o meglio di progetto, come stabilisce l’art. 15 dello schema di d.Lgs.

Spiega Ricciardi che, procedimento o progetto, poco cambia se i funzionari ed i dirigenti che ricoprono questa funzione sono sempre e soltanto semplici destinatari e mai protagonisti delle riforme: “Il Parlamento ed il Governo sono davanti ad una scelta importante. Apportare migliorie ad un edificio che manca di una fondamenta essenziale, ovvero riconoscere centralità a coloro che quotidianamente si sporcano le mani, con la preoccupazione di pene severe e sanzioni dell’autorità nazionale anticorruzione che pare sovrapporsi alla corte dei conti ed alla magistratura, piuttosto che dare supporto e sostegno ai RUP”.

Certificare e qualificare i RUP, non le organizzazioni

Secondo ASSORUP, va proposta la certificazione e l’incentivazione dei responsabili unici del procedimento, facendoli diventare una specifica categoria professionale, fatto che sarebbe semplicemente l’attuazione delle raccomandazioni europee. Il riferimento è alla proposta, fatta nel 2020 dalla Commissione UE, di un sistema di valutazione e classificazione delle competenze negli appalti che ASSORUP ha associato alla possibilità di gestire le diverse procedure di affidamento. Ad esempio, un RUP base potrebbe fare solo affidamenti diretti, mentre un RUP esperto potrebbe occuparsi di procedure complesse.

Ricciardi invita a riconoscere come il RUP guidi le procedure e vada qualificato: “Si qualificano le persone, non le organizzazioni. Le organizzazioni senza le persone sono veicoli senza conducente”.

Si chiede anche un nuovo meccanismo di incentivazione visto che quello individuato dal 2006 ha poco e mal funzionato. “Siamo consapevoli del valore economico di questo emendamento, che supera 2 miliardi di euro/anno. Per questo vi chiediamo il coraggio di cambiare e di dare la giusta attenzione all’esercito di oltre 200 mila RUP che gestiscono oltre 200 miliardi in appalti e che servono la Nazione e meritano il giusto riconoscimento”.

Il programma di razionalizzazione della spesa pubblica

Altro punto fondamentale per ASSORUP è il programma di razionalizzazione della spesa pubblica avviato nel 2000 dal MEF con il contributo di Consip: “Si tratta di un programma ben noto alle PA che sono obbligate a usare il sistema telematico del portale acquistinretepa.it attraverso il quale nel 2022 si sono gestiti 24 miliardi di appalti di servizi, forniture e lavori. Ma di questo programma non vi è traccia nel testo in esame”. La proposta è quindi di un emendamento finalizzato, spiega il presidente, ad abrogare decine di norme e dotare il Codice di una disciplina organica.

Conclude Ricciardi con un appello al buonsenso di Governo e Parlamento nel rivedere queste norme, con l’impegno da parte dell’associazione a collaborare con le Istituzioni di ogni livello, “in primis l’ANAC, per migliorare la qualità delle procedure in questi anni complessi in cui anche il PNRR richiede di fare presto e fare bene”.

a cura del dott. Marco Boni

Nel quadrimestre gennaio-aprile 2022, per prodotti/servizi sanitari, sono state assegnate in Italia 19.223 procedure di affidamento per un valore di circa 35,9 miliardi di euro.

I discussi, in termini generali,  “affidamenti diretti”,  hanno rappresentato il 18,6% delle procedure e l’1,8% in termini di valore.
E’ quanto emerge dal Rapporto Anac sulla spesa sanitaria, all’interno dell’analisi quadrimestrale del mercato dei contratti pubblici.

didascalia

gli appalti hanno interessato principalmente il settore delle forniture: circa 33,5 miliardi di euro, pari al 93,2% del valore complessivo degli appalti. Un dato fortemente influenzato da un importante bando multilotto della Centrale di Committenza della Regione Lombardia

Il quadro generale di tutta la Pubblica Amministrazione nel I° quadrimestre 2022

 Il 1° quadrimestre del 2022 è caratterizzato, rispetto al quadrimestre precedente, da un aumento, a livello di importo, delle forniture di circa il 40% (forniture che rappresentano circa il 51% dei circa 84,5 miliardi complessivi) ed una diminuzione dei lavori di circa 33% (lavori che rappresentano circa il 15,4% dei circa 84,5 miliardi complessivi). L’aumento delle forniture è dipesa in gran parte da un importante bando multilotto esperito dalla Centrale di Committenza della Regione Lombardia, Azienda Regionale per l’Innovazione e Acquisti (ARIA SPA), con un bando di oltre 6,3 miliardi di euro in cui è stata considerata l’opzione del rinnovo e l’aumento del quinto d’obbligo per un totale di circa 14,7 miliardi di euro. Mentre la flessione dei lavori è dipesa in gran parte da una diminuzione degli appalti nel settore servizi di interesse generale (elettricità, gas, trasporti, telecomunicazioni, servizi postali, gestione rifiuti, approvvigionamento idrico, ecc.). In termini di numeri si ha diminuzione rispetto al quadrimestre precedente, nei settori lavori e servizi, che diminuiscono rispettivamente del 45,6% e del 13,6% e un aumento delle forniture del 12,5%.

Analisi comparata per fasce d’importo

Rispetto al primo quadrimestre dell’anno precedente si osserva, a livello di numerosità, una crescita sia per i settori ordinari sia per i settori speciali nelle fasce di importo ≥ € 5.000.000 < € 25.000.000 e ≥ € 25.000.000, rispettivamente per i settori ordinari del 18,0% e del 15,2% e per quelli speciali del 30,4% e 92,3%. Analogamente a livello di importo, sempre per le fasce di importo ≥ € 5.000.000 < € 25.000.000 e ≥ € 25.000.000 si registra, sia per i settori ordinari sia per i settori speciali, un aumento rispettivamente del 16,7% e del 36,5% per i settori ordinari e un aumento del 23,6% e 26,4% per i settori speciali.

L’analisi comparata per procedura di scelta del contraente mostra un significativo incremento, in termini di importo, per le procedure aperte nei settori ordinari e speciali (rispettivamente del 68,5% e 113,1%), una diminuzione delle procedure ristrette in particolare nei settori ordinari (-71,5%) nonché una flessione degli affidamenti diretti in particolare nei settori ordinari (-52,5%) e delle procedure negoziate senza bando in particolare nei settori speciali (-82,9%). Da segnalare l’aumento cospicuo, sempre a livello di importo, della voce “Altro” in entrambi i settori ordinari e speciali, dovuto esclusivamente a un grosso appalto per il settore ordinario di circa 800 Mln di euro effettuato come “partenariato dell’innovazione” e di circa 292Mln di euro relativo a una procedura effettuata attraverso il “dialogo competitivo”. A livello di numerosità si registra una flessione delle procedure ristrette in entrambi i settori ordinari e speciali (rispettivamente del -21,0% e -37,0%) e un aumento degli affidamenti diretti, sempre in entrambi i settori ordinari e speciali (rispettivamente del 18,8% e del 19,1%).

Focus Sanità – spesa totale (dati riportati nel rapporto generale sulla spesa)

Distribuzione delle procedure di affidamento di importo uguale o superiore a € 40.000 relative ad alcune tipologie di stazione appaltante (Periodo: gennaio – aprile 2022)

                                                                                    n. CIG        importo in Euro

Agenzie Regionali Sanitarie                                       453         1.716.000.000

Aziende SSN                                                              7.976         4.333.000.000

Aziende Ospedaliere/Policlinici                             5.095         2.266.000.000

Centrali di committenza-settore Sanità                1.059         2.046.000.000

IRCS                                                                                365            108.000.000

Focus Sanità – spesa specifica

In riferimento al quadrimestre in esame viene presentato un approfondimento sugli appalti esperiti in ambito sanitario – da tutte le tipologie di stazione appaltante – in relazione alle CPV (appartenenti alle macro-categorie 33* e 85*) riferibili alle forniture di prodotti farmaceutici, prodotti per la cura alla persona e apparecchiature mediche, nonché ai servizi sanitari e di assistenza sociale.

Distribuzione delle procedure di affidamento di importo uguale o superiore a € 40.000 suddivise per tipologia di contratto

Complessivamente, nel quadrimestre gennaio-aprile 2022, in ambito sanitario, così come sopra definito, si sono espletate 19.223 procedure di affidamento per un valore di circa 35,9 miliardi di euro. Dalla distribuzione delle procedure per tipologia di contratto emerge che per il quadrimestre in esame, considerando gli importi complessivi, si sono esperiti appalti principalmente nel settore delle forniture (circa 33,5 Mld di euro pari al 93,2% del valore complessivo degli appalti) seguiti dal settore dei servizi (circa 2,5 Mld di euro pari al 6,8% del valore complessivo degli appalti). È opportuno evidenziare che nel settore delle forniture oltre un terzo del suo valore è riferibile ad un importante bando multilotto esperito dalla Centrale di Committenza della Regione Lombardia, Azienda Regionale per l’Innovazione e Acquisti (ARIA SPA), per la fornitura di farmaci e servizi connessi; bando di oltre 6,3 miliardi di euro in cui è stata considerata l’opzione rinnovo e l’aumento del quinto d’obbligo per un totale di circa 14,7 miliardi di euro.

La classe d’importo con valore maggiore risulta essere quella relativa agli appalti della fascia d’importo ≥ € 25.000.000, circa17,3 Mld di euro con circa il 48,3% del valore complessivo degli appalti, seguita da quella relativa alla fascia d’importo ≥ € 5.000.000 < € 25.000.000, circa 10,6 Mld di euro con circa il 29,5% del valore complessivo degli appalti.

La tipologia di stazioni appaltanti con valore maggiore risulta essere quella relativa agli appalti esperiti da Centrali di Committenza (ivi inclusi i soggetti aggregatori), circa 22,1 Mld di euro con circa il 61,6% del valore complessivo degli appalti, seguita dalle Aziende del Servizio Sanitario Nazionale con circa 3 Mld di euro e l’8,3% del valore complessivo degli appalti e dalle Centrali di Committenza specifiche del settore sanitario con circa 1,9 Mld di euro e il 5,2% del valore complessivo degli appalti. Si precisa che 14,7 Mld dei 23,4 Mld di euro delle Centrali di Committenza,  sono riferibili al bando multilotto esperito dalla Centrale di Committenza della Regione Lombardia, Azienda Regionale per l’Innovazione e Acquisti (ARIA SPA).

In termini di importo, ben il 50,4% del valore complessivo è rappresentato da appalti avviati da Stazioni Appaltanti della Lombardia; ciò è dipeso, come già specificato, da una grossa gara di appalto di circa 14,7 Mld di euro esperita dalla Centrale di Committenza della Regione Lombardia, Azienda Regionale per l’Innovazione e Acquisti (ARIA SPA) per la fornitura di farmaci e servizi connessi. A seguire il Piemonte con circa l’8,7% e il Veneto e la Puglia con rispettivamente il 5,2% e il 5,1% circa del valore complessivo degli appalti. Mentre a livello di numerosità le Stazioni Appaltanti della Lombardia risultano essere sempre quelle che espletano il numero maggiore di appalti, con il 22%. A seguire il Piemonte con l’11,9% e subito dopo la Sicilia e il Lazio con rispettivamente il 10,1% e il 7,7% del numero complessivo degli appalti.

Scendendo nell’albero delle CPV, risulta che, a livello di importo, queste sono relative in gran parte ai prodotti farmaceutici e alle apparecchiature mediche (rispettivamente il 76,6% e il 16,5% del valore complessivo degli appalti in ambito sanitario). A seguire i servizi di assistenza sociale e servizi affini, nonché i servizi sanitari.

Se in termini di numero di procedure sono state principalmente utilizzate la procedura aperta e la procedura negoziata senza bando (rispettivamente per il 35,6% e il 29,6% del totale appalti in ambito sanitario), in termini di importo la procedura aperta rappresenta il 59,5% del valore complessivamente affidato, seguita dalla procedura ristretta con il 25,7% del valore complessivo degli appalti, essendo queste tipologie di procedure utilizzate per gli appalti di maggiore importo.

Per gli affidamenti diretti sono stati perfezionati 3.573 CIG (18,6% del tot.), per un importo di euro 645.900.000 (1,8% del tot.)

Raffronto Sanità (spesa specifica) – Comuni

Può essere interessante confrontare le tipologie di affidamento di ambito sanitario con quelle adottate dai Comuni (con popolazione superiore a 15.000 ab.), ovviamente considerando le diverse tipologie di fabbisogno di beni e servizi.

Spesa dei Comuni

Relativamente ai CIG perfezionati, prevalgono gli affidamenti diretti (49% del tot.), seguiti dalla procedura negoziata senza bando (32,2% del tot.) e dalla procedura aperta (17,2% del tot.)

In termini di valore, prevale la procedura aperta (77% del tot.), seguita dalla negoziata senza bando (14,4%) e dagli affidamenti diretti (8,2%)

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Con questo focus sulla spesa sanitaria l’ANAC ha fornito informazioni su uno dei maggior e più significativi aggregati di spesa della pubblica amministrazione.

Per essere utile, anche in termini di marketing di acquisto e benchmark, l’analisi dovrebbe essere non episodica ma sistematica, raffrontando non micro-periodi economici, ma confrontando i dati almeno anno su anno, a costituire serie storiche, considerato il preponderante dispiegarsi almeno annuale delle forniture ricorrenti in somministrazione. Inoltre, la significatività del dato è pregiudicata dalla eterogeneità dello stesso.  L’informazione andrebbe segmentata nelle voci più dettagliate della classificazione CPV, con riferimento alle tipologie di acquisto utilizzate.  Con elencazione, ad evitare errate interpretazioni di classificazione e commistioni, delle stazioni appaltanti incluse nelle varie tipologie.

In capo alla stazione appaltante incombe sia l’onere di motivare la scelta di richiedere un fatturato minimo (globale e specifico), sia l’onere più rigoroso di indicare le circostanze in presenza delle quali si sia ritenuto di superare la soglia del doppio del valore dell’appalto. Nel caso di specie, l’amministrazione aggiudicatrice non ha adeguatamente motivato, in relazione ai rischi specifici connessi alla natura delle forniture oggetto di affidamento, il superamento delle soglie previste dalla norma.

Le stazioni appaltanti, nel caso di suddivisione di un appalto in lotti, devono adeguarne il relativo valore in modo da garantire l’effettiva possibilità di partecipazione da parte delle microimprese, piccole e medie imprese al fine di favorire la concorrenza nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici.

DELIBERA n. 47 dell’8 febbraio 2023 Fascicolo Anac n. 3706/2022 Oggetto: Fornitura di materiale di vestiario operativo, vestiario per climi rigidi, vestiario per climi caldi per le esigenze del personale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

(…..)

Sussiste In capo alla stazione appaltante incombe sia l’onere di motivare la scelta di richiedere un fatturato minimo (globale e specifico), sia l’onere più rigoroso di indicare le circostanze in presenza delle quali si sia ritenuto di superare la soglia del doppio del valore dell’appalto.

Nel caso di specie, l’amministrazione aggiudicatrice non ha adeguatamente motivato, in relazione ai rischi specifici connessi alla natura delle forniture oggetto di affidamento, il superamento delle soglie previste dalla norma.

Le stazioni appaltanti, nel caso di suddivisione di un appalto in lotti, devono adeguarne il relativo valore in modo da garantire l’effettiva possibilità di partecipazione da parte delle microimprese, piccole e medie imprese al fine di favorire la concorrenza nel rispetto della disciplina comunitaria in materia di appalti pubblici.

(….)

Premessa

Con nota acquisita al protocollo Anac n. 57641 del 13 luglio 2022 è pervenuta all’Autorità un’istanza di parere di precontenzioso relativa alla procedura di gara indetta dall’Agenzia delle Accise, Dogane e Monopoli (di seguito ADM) avente ad oggetto la fornitura di materiale di vestiario operativo vestiario per climi rigidi vestiario per climi caldi per le esigenze del personale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

(…..)

Fatto

Con determinazione prot. n. 212006/RU del 19 maggio 2022 l’Agenzia delle Accise, delle Dogane e dei Monopoli deliberava di indire una gara comunitaria con procedura aperta ai sensi dell’art. 60 del d.lgs. 50/2016 avente ad oggetto la fornitura di materiale di vestiario operativo, vestiario per climi rigidi e vestiario per climi caldi per le esigenze del proprio personale, per un periodo di 60 mesi consecutivi decorrenti dalla data di stipula del contratto.

(…)

Nel disciplinare di gara all’art. 6.2 rubricato “Requisiti di capacità economica e finanziaria” è richiesto: – un fatturato globale minimo annuo riferito a ciascuno degli esercizi finanziari 2019-2021 (somma del fatturato delle tre annualità indicate diviso tre) non inferiore ad € 35.465.000,00 Iva esclusa per il lotto 1 e ad € 6.832.000,00 Iva esclusa per il lotto 2; Ø un fatturato specifico minimo annuo nel settore di attività oggetto dell’appalto riferito a ciascuno degli esercizi finanziari 2019-2021 (somma del fatturato delle tre annualità indicate diviso tre) non inferiore ad € 17.732.500,00 Iva esclusa per il lotto 1 e ad € 3.416.000,00 Iva esclusa per il lotto 2. Il settore di attività risulta, in specie, essere individuato a mezzo della CPV 35811200-4 “indumenti da lavoro e delle uniformi”. Nel disciplinare, la richiesta del fatturato minimo, sia globale che specifico, viene motivata con «la necessità di selezionare operatori economici dotati di capacità economico – finanziaria proporzionata al valore presunto del contratto, tale da garantire la congruità della capacità produttiva dell’operatore economico con l’impegno da assumere per la realizzazione dell’intera fornitura. La più ampia partecipazione alla gara da parte degli operatori economici è comunque garantita dalla possibilità di costituire Raggruppamenti temporanei d’impresa e/o Consorzi, in fase di pre-qualifica». In proposito occorre evidenziare che l’art. 83, comma 4 del d.lgs. 50/2016, stabilisce che per gli appalti di servizi e forniture, ai fini della verifica del possesso dei requisiti attinenti alla capacità economica e finanziaria, le stazioni appaltanti nel bando di gara possono richiedere che gli operatori economici abbiano un fatturato minimo annuo, compreso un determinato fatturato minimo nel settore di attività oggetto dell’appalto. Il successivo comma 5 dell’art. 83, nel disciplinare il requisito del fatturato minimo annuo, prevede tuttavia che questo non può superare il doppio del valore stimato dell’appalto, calcolato in relazione al periodo di riferimento dello stesso, salvo in circostanze adeguatamente motivate relative ai rischi specifici connessi alla natura dei servizi e forniture, oggetto di affidamento. L’Autorità, con specifico riferimento al fatturato, ha poi precisato che nell’individuazione del requisito del fatturato annuale il richiamo al “periodo di riferimento’’ del contratto esprime la necessità che vi sia proporzionalità e adeguatezza tra la durata del contratto e il periodo di riferimento richiesto per il fatturato, che può essere annuale, biennale o triennale, fermo restando che il valore complessivo del fatturato richiesto non può superare il doppio dell’importo posto a base di gara (cfr. delibera Anac n. 187 del 3 marzo 2021). Nel disciplinare della gara indetta dall’ADM, essendo prevista una durata dell’appalto di 60 mesi, ossia cinque anni, risulta che sia stato richiesto un fatturato globale e specifico superiore al doppio dell’importo a base d’asta.

(…). Dagli atti di gara, tuttavia, non si evincono le circostanze adeguatamente motivate relative ai rischi specifici connessi alla natura dei servizi e forniture, oggetto di affidamento, che, ai sensi dell’art. 83 comma 5 del d.lgs. 50/2016, avrebbero potuto legittimare la richiesta di un fatturato superiore al doppio della base di gara.

(….)

L’Autorità, in linea con la giurisprudenza, ha più volte affermato come i bandi di gara possano prevedere requisiti di capacità particolarmente rigorosi, purché non siano discriminanti e abnormi rispetto alle regole proprie del settore e parametrati all’oggetto complessivo del contratto di appalto, giacché rientra nella discrezionalità dell’amministrazione aggiudicatrice la possibilità di fissare requisiti di partecipazione ad una singola gara anche molto rigorosi e superiori a quelli previsti dalla legge (cfr. ex multis delibera n. 830 del 27 luglio 2017). Come già evidenziato, nel caso di specie rilevano le disposizioni dell’art. 83 comma 5 del d.lgs. 50/2016 per cui il fatturato richiesto ai sensi del comma 4, lettera a) non può comunque superare il doppio del valore stimato dell’appalto, calcolato in relazione al periodo di riferimento dello stesso, salvo in «circostanze adeguatamente motivate relative ai rischi specifici connessi alla natura dei servizi e forniture oggetto dell’affidamento». Si ritiene che le diverse argomentazioni illustrate dall’ADM in corso di istruttoria non abbiano fornito elementi attinenti alla sussistenza di rischi specifici connessi alla natura delle forniture oggetto di affidamento, che, in base al dettato normativo, possono giustificare la fissazione del requisito di partecipazione concernente il fatturato in misura superiore a quella prevista dall’art. 83 comma 5 del d.lgs. 50/2016. Né si ritiene condivisibile il percorso logico-giuridico che sottende al criterio di calcolo utilizzato dalla stazione appaltante per la definizione dei livelli minimi di fatturato richiesti per la partecipazione alla gara (Cfr. Delibera Anac n. 506 del 23 giugno 2021).

1. Sotto un diverso profilo, l’ADM nel corso dell’istruttoria ha collegato la richiesta del fatturato globale e specifico alla capacità produttiva dell’impresa, mentre in realtà la capacità economico finanziaria, espressa nel fatturato, mira a misurare la solidità economica e patrimoniale dell’impresa partecipante ed a garantire la capacità dell’impresa stessa a far fronte agli impegni economici derivanti dal contratto di appalto anche in caso di inadempimento. Nelle controdeduzioni del 15 dicembre 2022 l’ADM ha affermato che la richiesta di un volume di fatturato nel settore oggetto dell’appalto può in ipotesi essere considerato dalla stazione appaltante come indice di capacità tecnica, se diretto ad accertare che la capacità di produrre ricavi nel settore di attività oggetto dell’appalto sia derivante da una dotazione di risorse aziendali e di esperienza rilevante sul piano della corretta esecuzione delle prestazioni dedotte nel contratto (Cons. Stato, Sez. V, 2 settembre 2019, n. 6066; 19 luglio 2018, n. 4396). Relativamente a quanto sopra si evidenzia che lo stesso Consiglio di Stato ha precisato che anche laddove nel disciplinare la richiesta del fatturato specifico venga inserito tra i requisiti di capacità tecnica e professionale (cosa che tra l’altro non è avvenuta nel caso di specie, in cui sono stati distinti i requisiti di capacità economica e quelli di capacità tecnica) questo non sia sufficiente. Infatti, in base al combinato disposto dei commi 4 e 6 dell’art. 83 del d.lgs. 50/2016, a tale qualificazione, cioè del fatturato come indice di capacità tecnica, deve accompagnarsi la richiesta di dimostrare il possesso «di risorse umane e tecniche e più in generale dell’esperienza necessaria ad eseguire l’appalto» (Cons. Stato, Sez. V, 26.11.2020 n. 7436). Si ritiene che nel caso oggetto di istruttoria l’esame degli atti della gara smentisca la possibilità di considerare il fatturato (globale o specifico) di per sé indice di capacità tecnica e produttiva dell’affidatario.
2. (….)

Sulla base di tutte le considerazioni sopra svolte, si ritiene che la richiesta del requisito di partecipazione relativa al fatturato contenuta nel disciplinare della gara indetta dall’ADM, di importo superiore al doppio della base d’asta, non sia congrua, ragionevole e proporzionata in relazione all’oggetto ed alla durata dell’appalto. (….)

a cura del dott. Marco Boni

Nel 2022 sono stati rilevati i prezzi praticati nell’anno 2019  rispetto a quelli di riferimento pubblicati nel 2014.   Il 48% dei prezzi dei farmaci comunicati dalle Regioni ad Anac supera il prezzo di riferimento. Una questione – sostiene l’ANAC – di “mancato ricalcolo” del prezzo di riferimento. Anche nella dichiarata prospettiva di un approfondimento dell’analisi, è comunque evidente la scarsa  significatività attuale di dati risalenti nel tempo. Considerando, ad esempio, le variazioni di mercato connesse alla scadenza dei brevetti. Nessun richiamo nell’indagine alla vincolatività dei prezzi di riferimento e alla nullità dei contratti difformi.

La nomenclazione e codificazione univoche dei farmaci  – caratteristiche uniche nel panorama dei beni sanitari acquistati dal SSN –  e la riduzione del numero delle gare (di fatto in capo solo ai Soggetti aggregatori) dovrebbero consentire tempestività e sistematicità nel rilascio dei prezzi di riferimento, condizioni necessarie per la loro significatività.

La rilevazione del 2014

L’Osservatorio dei contratti pubblici ha avviato, nel corso del 2014, una seconda rilevazione dei dati sugli acquisti di beni e servizi in ambito sanitario al fine di aggiornare i prezzi di riferimento pubblicati nel 2012. La rilevazione del 2014 è stata preceduta da una Consultazione dei soggetti interessati e degli stakeholders del settore che si è tenuta nel mese di ottobre 2013.
Nella rilevazione sono state coinvolte le amministrazioni pubbliche operanti nel settore sanitario nonché le centrali regionali di acquisito con competenza in sanità censite all’interno della Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP). La richiesta di dati è stata rivolta a 283 amministrazioni rispetto alle 66 della rilevazione del 2012, passando così da una rilevazione di tipo campionario ad una rilevazione censuaria.

Nella Tabella sono forniti 115 prezzi di riferimento ottenuti dalla disaggregazione, per dosaggio e forma farmaceutica, di 69 principi attivi di uso ospedaliero. Il prezzo di riferimento fornito rappresenta, per la maggior parte dei farmaci pubblicati, il 10° percentile, data l’elevata omogeneità di questi prodotti e la significatività statistica riscontrata. Per altri farmaci la scelta del percentile è ricaduta, così come previsto dalla norma, sul 20° ovvero sul 25° percentile in base a considerazioni sulla significatività statistica e sull’eterogeneità dei dati osservati.

Nel 2018 è stato rilasciato un aggiornamento di detti prezzi di riferimento.

Il quadro normativo e regolatorio

 I c.d. prezzi di riferimento in ambito sanitario sono stati previsti dall’art. 17 del decreto-legge n. 98/2011, convertito con legge n. 111/2011, tra le misure di razionalizzazione della spesa sanitaria adottate nell’ambito della Spending Review. Nei media campeggiava all’epoca  il prezzo ballerino della mitica siringa.

La norma ha attribuito all’Osservatorio dei contratti pubblici dell’Autorità di vigilanza (AVCP ora ANAC ) il compito di pubblicare sul proprio sito web, a partire dal 1° luglio 2012, le elaborazioni dei prezzi di riferimento relativamente a dispositivi medici, farmaci per uso ospedaliero, servizi sanitari e non sanitariindividuati dall’Agenzia per i servizi sanitari regionali (AGENAS) tra quelli di maggiore impatto sulla spesa sanitaria complessiva.

In particolare, l’art. 17, comma 1, lett. a) del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito dalla l. 15 luglio 2011, n. 111 e s.m.i.,  prevede che l’ANAC fornisca «alle regioni un’elaborazione dei prezzi di riferimento, ivi compresi quelli eventualmente previsti dalle convenzioni Consip, anche ai sensi di quanto disposto all’articolo 11, alle condizioni di maggiore efficienza dei beni, ivi compresi i dispositivi medici ed i farmaci per uso ospedaliero, delle prestazioni e dei servizi sanitari e non sanitari individuati dall’Agenzia per i servizi sanitari regionali di cui all’articolo 5 del d.lgs 30 giugno 1993, n. 266, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico del Servizio sanitario nazionale, nonché la pubblicazione sul sito web dei prezzi unitari corrisposti dalle aziende sanitarie locali per gli acquisti di beni e servizi»;

Si stabilisce  altresì, che «Per prezzo di riferimento alle condizioni di maggiore efficienza si intende il 5° percentile, ovvero il 10° percentile, ovvero il 20° percentile, ovvero il 25° percentile dei prezzi rilevati per ciascun bene o servizio oggetto di analisi sulla base della significatività statistica e della eterogeneità dei beni e dei servizi riscontrate dal predetto Osservatorio. Il percentile è tanto più piccolo quanto maggiore risulta essere l’omogeneità del bene o del servizio. Il prezzo è rilasciato in presenza di almeno tre rilevazioni»;

L’art. 9, c.8  del DL n.66/214, convertito con modificazioni dalla L. 23 giugno 2014, n. 89,  prevede che i prezzi di  riferimento  pubblicati dall’Autorita’ e dalla stessa aggiornati entro il 1° ottobre di  ogni anno,  sono   utilizzati   per   la   programmazione   dell’attivita’ contrattuale della pubblica amministrazione  e  costituiscono  prezzo massimo di aggiudicazione, anche per le procedure di gara aggiudicate all’offerta piu’ vantaggiosa, in tutti i casi in cui non e’  presente una convenzione stipulata ai sensi dell’articolo 26, comma  1,  della legge  23  dicembre  1999,  n.  488,  in  ambito   nazionale   ovvero nell’ambito territoriale di riferimento.  I  contratti  stipulati  in violazione di tale prezzo massimo sono nulli.

 Il D.Lgs. n. 50/2016 – art. 213 c. 3  h-bis)-  al fine di favorire l’economicita’ dei contratti pubblici  e la trasparenza delle condizioni di acquisto, prevede che l’ANAC  provveda  con  apposite linee guida, fatte salve le normative  di  settore,  all’elaborazione dei costi standard dei lavori e dei prezzi di riferimento di  beni  e servizi, avvalendosi a tal fine, sulla base di apposite  convenzioni, del supporto dell’ISTAT e degli altri  enti  del  Sistema  statistico nazionale, alle condizioni di  maggiore  efficienza,  tra  quelli  di maggiore  impatto  in  termini  di  costo  a  carico  della  pubblica amministrazione, avvalendosi eventualmente anche  delle  informazioni contenute nelle banche dati esistenti  presso  altre  Amministrazioni pubbliche  e  altri  soggetti  operanti  nel  settore  dei  contratti pubblici.

L’atto dell’Autorità, con cui ha preso avvio la rilevazione dei dati necessari alla determinazione dei prezzi di riferimento, in attuazione alle disposizioni previste dal d.l. n. 66/2014, è la delibera n. C.P-22 del 26 novembre 2014 “Attuazione delle disposizioni di cui agli artt. 9, comma 7 e 10, commi 3 e 4, lettere a) e b) del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66 convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89”. In essa sono contenente le modalità operative con le quali le amministrazioni aggiudicatrici provvederanno allatrasmissione dei dati relativi all’acquisto di beni e servizi necessari per la successiva pubblicazione da parte dell’ANAC dei prezzi di riferimento  di cui all’art. 9, comma 7 del d.l. 66/2014;

L’Anac ha realizzato nel corso del 2022 anno un’indagine conoscitiva sul livello di compliance da parte delle Stazioni Appaltanti rispetto ai Prezzi di riferimento dei farmaci (PRif), attraverso una rilevazione pilota avviata nel mese di gennaio  seguita dall’indagine su tutto il territorio nazionale avviata nel mese di marzo. Le Regioni, destinatarie dell’indagine, hanno quindi proceduto alla compilazione del questionario inviato dall’Autorità, selezionando – in riferimento ad ognuna delle oltre 100 voci relative ai singoli farmaci– i dati di quantità e prezzo corrispondenti alle specifiche tecniche fornite, quali ad es. la forma farmaceutica e il dosaggio di ogni principio attivo, ed estraendo per ognuno di farmaci i dati relativi a tutte le case farmaceutiche produttrici, aggregando i dati per codice ATC (Anatomical Therapeutic Chemical Classification System, ossia il sistema di codifica per la classificazione sistematica dei farmaci), coinvolgendo i vari centri di costo articolati sul territorio che detengono tali dati e procedendo quindi ad una aggregazione su base regionale.

L’ANAC, dopo una attività di sollecito nei confronti dei soggetti che non avevano fornito riscontro (o lo avevano fornito in un formato non elaborabile) ha provveduto alla revisione puntuale dei dati attraverso una serie di attività:

1. la ri-conduzione dei prezzi ricevuti alle specifiche ufficiali ossia quelle concordate con Agenas ai tempi della rilevazione dei dati che hanno preceduto la determinazione dei PRif: specifico principio attivo, dosaggio e forma farmaceutica;

2. l’individuazione ed espunzione dei dati non utilizzabili in quanto palesemente “fuori scala” se raffrontati con il prezzo di riferimento e con i dati forniti dalle altre Regioni (si ipotizza che ciò possa essere dovuto al sistema di riferimento dei prezzi utilizzato ad es. a scatola piuttosto che a mg di farmaco);

3. attraverso controlli di coerenza quali la compatibilità degli importi della spesa comunicati rispetto a quelli calcolati (prezzi per quantità); rispetto al range di variazione (anch’esso comunicato); rispetto al prezzo di riferimento.

Sempre a fini del controllo di coerenza sono stati conteggiati i prezzi che eccedevano quello di riferimento ed il confronto tra i valori comunicati dalle varie Regioni ha consentito di valutare la correttezza del dato fornito. In alcuni casi tali verifiche incrociate hanno portato a non prendere in considerazione il dato sullo specifico farmaco della Regione; tuttavia in generale ciò non ha inficiato l’analisi complessiva.

I farmaci sono quindi stati valutati singolarmente, in considerazione delle particolarità che li contraddistinguono. In alcuni casi si è dovuto ricercare l’elenco dei brevetti scaduti per verificarne la riconducibilità dei vari principi attivi.

In considerazione di tutte le criticità sopra illustrate l’Autorità ritiene opportuno pubblicare in un primo momento alcune elaborazioni di carattere generale, procedendo contestualmente ad una ulteriore fase di verifica dei dati trasmessi. A valle di tale fase, si potrà ritenere definito il processo di consolidamento dei dati acquisiti e, pertanto, l’Autorità procederà alla realizzazione di un ulteriore approfondimento di analisi e alla successiva pubblicazione dei risultati più significativi.

E’ emerso come oltre l’80% della spesa riguardi un gruppo ristretto di 20 farmaci.

Al fine di individuare quali farmaci hanno maggiormente fatto registrare prezzi superiori ai prezzi di riferimento, è stata elaborata la tabella seguente. Sono stati riportati per brevità unicamente i farmaci  che più frequentemente (almeno nella metà dei casi) hanno superato il prezzo di riferimento. Tale elenco fornisce una indicazione dei principi attivi che hanno maggiore necessità di manutenzione (ricalcolo del prezzo di riferimento) in considerazione della frequenza del superamento, e sono stati corredati dall’informazione relativa alla spesa sostenuta dalle Regioni al fine di apprezzarne più compiutamente le eventuali priorità.

Elenco dei farmaci con prezzo più frequentemente eccedente il Prif

Principio attivo                                                                                    Spesa complessiva                 % eccedenza Prif

ALGALSIDASI ALFA                                                                                         44.572.941                              62,5

AZACITIDINA                                                                                                   42.585.387                              57,9 

SODIO CLORURO                                                                                            27.378.182                              94,3

AMFOTERICINA B LIPOSOMIALE                                                                 23.882.944                              58,8

RISPERIDONE                                                                                                  14.562.089                              81,5

ANTITROMBINA III UMANA                                                                            3.918.326                              50,0

ATAZANAVIR SOLFATO                                                                                    3.888.425                              50,0

NADROPARINA CALCICA                                                                                  3.698.743                              87,5

PACLITAXEL                                                                                                        3.681.993                              96,2

ACIDO ZOLEDRONICO fiale 0,05 mg/ml 100 ml ev                                     2.994.361                              88,2

ILOPROST                                                                                                           2.438.522                              81,8

PROPOFOL                                                                                                         1.622.415                           100,0

LOPINAVIR + RITONAVIR                                                                                  1.538.423                             76,5

LENOGRASTIM                                                                                                   1.478.477                             75,0

CLARITROMICINA                                                                                              1.436.872                             73,3

PARNAPARINA SODICA                                                                                     1.377.255                             83,3

OLANZAPINA                                                                                                       1.313.555                             76,9

OXALIPLATINO                                                                                                    1.110.301                             84,4

ERITROPOIETINA PEGILATO                                                                             1.020.736                             50,0

LEVOFLOXACINA                                                                                                    977.061                             90,4

PIPERACILLINA SODICA + TAZOBACTAM SODICO                                            837.928                           100,0

PARACETAMOLO                                                                                                    721.341                             50,0

IRINOTECAN                                                                                                            621.980                             86,2

TOPOTECAN                                                                                                            234.643                             87,5

EPIRUBICINA                                                                                                           226.693                             87,5

BEMIPARINA SODICA                                                                                               22.298                            75,0

RIBAVIRINA                                                                                                                14.456                          100,0

I prezzi di riferimento dei farmaci sono stati oggetto di pronunciamenti giurisprudenziali.

Con sentenza n. 616 del 2017, confermativa della decisione del TAR Lazio n. 2821 del 2016,  sono stati annullati i prezzi di riferimento là dove si stabilisce un unico prezzo di riferimento per tutti i medicinale a base dei differenti principi attivi appartenenti alle categorie delle eritropeitine (epoetina alfa originator e suoi biosimilari, epoetina beta ed epoetina alfa). La decisione è motivata con l’assenza “a monte di una determinazione Aifa, che è il soggetto competente a rilasciare i pareri finalizzati all’immissione in commercio da parte della Commissione UE dei medicinali biologici, concernente l’equivalenza terapeutica di principi attivi diversi”.

Con sentenza del Consiglio di Stato n. 3644 del 2018,   confermativa  del provvedimento  TAR Lazio n.335  del 2017,  viene annullata la “Guida alla lettura dei prezzi di riferimento in ambito sanitario”, predisposta dall’ Anac, nella parte in cui includono i principi attivi Darbepoetina, Filgrastim, Pegfilgrastim e Panitumumab, attribuendo ai predetti principi attivi il relativo prezzo unitario di riferimento. E’ stato  accolto il ricorso di Amgen per difetto di istruttoria, non emergendo, in modo distinto e chiaramente percepibile, i criteri posti dalle amministrazioni coinvolte nel percorso procedimentale a fondamento della scelta dei principi attivi di maggiore impatto sulla spesa sanitaria nonché del calcolo dei prezzi unitari di riferimento, cosicché non risulta possibile, a valle dell’esito provvedimentale, ricostruire compiutamente l’iter logico che ha segnato le scelte in esame.

Con nota del 14 settembre 2022, l’ANAC ha rimarcato il dovere, per le Stazioni Appaltanti, di adeguarsi alle indicazioni desumibili dalle Linee Guida dell’Anac. In particolare, esse non possono discostarsi dalle linee guida in maniera irragionevole ed abnorme, e in ogni caso, qualora decidessero di non adeguarsi, lo devono motivare adeguatamente adottando un apposito atto che indichi specificamente le ragioni sottese a tale deroga (ai sensi dell’art. 71 del Codice degli Appalti). In base all’articolo 71 del Codice degli Appalti, tale motivazione deve essere particolarmente circostanziata qualora sia presente un bando-tipo che esplicita i criteri di valutazione delle offerte.

A tale riguardo, il Presidente dell’ANAC ha altresì precisato che l'”Anac, attraverso linee guida, bandi tipo, contratti tipo e altri strumenti, garantisce la promozione dell’efficienza, della qualità, dell’attività delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneità di procedimenti amministrativi, favorendo lo sviluppo delle migliori pratiche”, sottolineando che i bandi di gara devono essere redatti conformemente agli stessi stabiliti dall’Anac, motivando espressamente qualsivoglia forma di deroga.

Le Stazioni Appaltanti hanno il dovere di adeguarsi alle indicazioni delle Linee Guida dell’Anac.

A chiarirlo è la stessa Autorità Nazionale Anticorruzione con una Nota del Presidente approvata dal Consiglio che ha richiamato severamente la Città metropolitana di Firenze per una procedura riguardante i lavori del corridoio Mezzana- Perfetti Ricasoli.

Fasc. Anac n. 1298/2022

 Oggetto Città metropolitana di Firenze – Procedura aperta per l’affidamento dell’incarico di redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica per interventi di adeguamento del corridoio infrastrutturale Mezzana – Perfetti Ricasoli (CIG: 9121828299; importo della gara: € 372.487,33).

Nota di definizione ai sensi dell’articolo 21 del Regolamento sull’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di contratti pubblici.

In data 09/03/2022 perveniva per conoscenza a questa Autorità una segnalazione – acquisita al protocollo ANAC con il numero 17409 – con cui l’OICE (Associazione delle organizzazioni di ingegneria, di architettura e di consulenza tecnico-economica) lamentava la previsione nel disciplinare di gara della procedura in oggetto, di una clausola limitativa per la valutazione dell’offerta tecnica, in apparente contrasto con le linee guida ANAC n. 1 riportanti “Indirizzi generali sull’affidamento dei servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria”   (….) Prima di proseguire con l’analisi della fattispecie in oggetto, merita rilevare preliminarmente che l’art. 213, comma 2, del d.lgs. 50/2016, nel delineare le funzioni e i poteri attribuiti a questa Autorità, dispone che “L’ANAC, attraverso linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolamentazione flessibile, comunque denominati, garantisce la promozione dell’efficienza, della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti, cui fornisce supporto anche facilitando lo scambio di informazioni e la omogeneità dei procedimenti amministrativi e favorisce lo sviluppo delle migliori pratiche” mentre, con particolare riferimento all’adozione da parte della stessa dei c.d. bandi-tipo, l’art. 71 del citato decreto legislativo precisa che “Al fine di agevolare l’attività delle stazioni appaltanti omogeneizzandone le condotte, successivamente alla adozione da parte dell’ANAC di bandi tipo, i bandi di gara sono redatti in conformità agli stessi” e che “Le stazioni appaltanti nella delibera a contrarre motivano espressamente in ordine alle deroghe al bando-tipo”. Dall’analisi di tali disposizioni emerge chiaramente il ruolo di fondamentale importanza che vengono ad assumere le linee guida e i bandi-tipo nel definire indirizzi ed istruzioni operative alle stazioni appaltanti, a tutela della concorrenza e dell’efficienza della pubblica amministrazione. Se dunque è vero, come affermato dall’Ente Comunale, che la giurisprudenza amministrativa ha più volte dichiarato la natura non vincolante delle linee guida ANAC redatte ai sensi dell’art. 213, comma 2, del codice dei contratti pubblici, è altrettanto vero che la stessa giurisprudenza ha sempre affermato che qualora la stazione appaltante intenda disattendere le indicazioni riportate nelle linee guida, la stessa dovrà darne adeguata motivazione. Anche il Consiglio di Stato, infatti, nell’esercizio delle proprie funzioni consultive, ha chiarito che “In relazione al comportamento da osservare da parte delle stazioni appaltanti, questa Commissione speciale rileva che, se esse intendono discostarsi da quanto disposto dall’Autorità, devono adottare un atto che contenga una adeguata e puntuale motivazione, anche a fini di trasparenza, che indichi le ragioni della diversa scelta amministrativa” e ancora che l’amministrazione potrà non osservare le linee guida soltanto se “la peculiarità della fattispecie concreta giustifica una deviazione dall’indirizzo fornito dall’ANAC ovvero se sempre la vicenda puntuale evidenzi eventuali illegittimità delle linee guida nella fase attuativa”, precisando ulteriormente che “ Al di fuori di questa ipotesi, la violazione delle linee guida può essere considerata come elemento sintomatico dell’eccesso di potere, sulla falsariga dell’elaborazione giurisprudenziale che si è avuta con riguardo alla violazione delle circolari” (parere numero 1767 del 2016). Ne consegue che qualora le Stazioni appaltanti, in applicazione della loro discrezionalità valutativa, intendano derogare a singole disposizioni delle linee guida è necessario che le stesse, oltre a non potersene discostare in modo irragionevole e abnorme, motivino attraverso l’adozione di un apposito atto le ragioni di opportunità sottese a tale deroga. La motivazione, peraltro, a norma dell’art. 71 del codice dei contratti pubblici, dovrà essere maggiormente circostanziata qualora sia presente, come nel caso di specie, un bando-tipo che esplicita chiaramente i criteri di valutazione delle offerte.

L’Autorità Nazionale Anticorruzione   ne stigmatizza utilizzi impropri e precisa che  le prestazioni vanno chiaramente identificate negli atti di gara.

L’accordo quadro è particolarmente utile per le pubbliche amministrazioni quando non sono in grado di predeterminare, in maniera precisa e circostanziata, i quantitativi dei beni da acquistare. L’impiego degli accordi quadro è più idoneo per gli appalti che rispondono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l’esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo.  I concorrenti devono essere paritariamente posti in condizione di formulare una seria e attendibile offerta economica.

In esito ad una segnalazione, l’ANAC ha recentemente avviato un’istruttoria finalizzata alla valutazione della corretta applicazione dell’istituto dell’accordo quadro di cui all’art. 54 del D. Leg.vo 18/04/2016, n. 50, in relazione ad un accordo quadro con più operatori economici, senza riapertura di confronto competitivo, per servizi di ingegneria, con particolare riferimento al profilo inerente all’affidamento della progettazione di fattibilità tecnica ed economica, definitiva, esecutiva dei lavori di ammodernamento/manutenzione e/o nuova costruzione di strade comunali e provinciali.
In proposito, è emersa l’assenza del documento preliminare alla progettazione, quale elemento di base per lo sviluppo dei successivi livelli progettuali da eseguire in attuazione dell’accordo quadro, teso a riportare gli approfondimenti tecnici e amministrativi graduati in rapporto all’entità, alla tipologia e categoria dell’intervento da realizzare.

Rilievi dell’ANAC
In particolare, con La Delibera del Presidente ANAC del 27/07/2022,N. 2475,  è stato rilevato quanto segue:
– la progettazione del servizio non può comunque prescindere dalla preliminare individuazione dell’opera da progettare;
– se il valore dell’appalto per ciascun lotto da affidare con l’istituto dell’accordo quadro non tiene conto della reale consistenza ed entità delle prestazioni da svolgere, non è garantita la congruenza tra corrispettivi e prestazioni e la corretta remunerazione delle attività proposte;
– anche nel caso di un accordo quadro sussiste la necessità che le prestazioni da svolgersi siano chiaramente identificate negli atti di gara al fine di garantire il rispetto dei principi di concorrenza;
– l’accordo quadro è particolarmente utile per le pubbliche amministrazioni quando non sono in grado di predeterminare, in maniera precisa e circostanziata, i quantitativi dei beni da acquistare oppure nelle ipotesi in cui questi siano caratterizzati da rapida obsolescenza tecnica e/o da forti oscillazioni dei valori di mercato, così che tra accordo quadro e contratto esecutivo deve esservi necessariamente identità di oggetto (prestazioni e remunerazione delle stesse già prefissate); 
– l’impiego degli accordi quadro è più idoneo per gli appalti che rispondono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l’esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo.

Nella Deliberazione si richiama una  pronuncia del Consiglio di Stato, che ha avuto modo di precisare che “Invero, secondo quanto disposto dagli art. 3, lett. ii), e 54 del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, per accordo-quadro s’intende «l’accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici, il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda il prezzo e, se del caso, le quantità previste»; esso perciò costituisce una procedura di selezione del contraente (che non postula alcuna deroga ai principi di trasparenza e completezza dell’offerta) allo scopo di semplificare, sotto il profilo amministrativo, il processo d’aggiudicazione dei contratti fra una o più stazioni appaltanti ed uno o più operatori economici, individuando futuri contraenti, prefissando condizioni e clausole relative agli appalti in un dato arco temporale massimo, con l’indicazione dei prezzi e, se del caso, delle quantità previste. Così facendo l’amministrazione accorpa la maggior parte degli adempimenti amministrativi ed ottiene un risparmio di attività procedimentale, nonché di oneri connessi alle procedure di affidamento; in particolare, questa fattispecie contrattuale è particolarmente utile per le pubbliche amministrazioni quando non sono in grado di predeterminare, in maniera precisa e circostanziata, i quantitativi dei beni da acquistare oppure nelle ipotesi in cui questi siano caratterizzati da rapida obsolescenza tecnica e/o da forti oscillazioni dei valori di mercato, così che tra accordo quadro e contratto esecutivo deve esservi necessariamente identità di oggetto (prestazioni e remunerazione delle stesse già prefissate), di cui non vi è traccia nella fattispecie in esame” (Consiglio Stato sentenza n. 05785/2021).

Nel documento della Commissione Europea “Appalti Pubblici Orientamenti Per I Funzionari” del 2015,  è specificato che: “L’accordo quadro non è un appalto; tuttavia l’appalto per l’istituzione di un accordo quadro è sottoposto alle norme UE in materia di appalti. Gli accordi quadro possono essere applicati a tutti i tipi di appalti. Ciò non significa tuttavia che questo sia il metodo di aggiudicazione più adeguato per tutti i tipi di appalto. Per questo motivo, l’AA dovrebbe valutare l’opportunità di utilizzare l’accordo quadro tenendo conto dei vantaggi e degli svantaggi da esso derivanti in relazione alle condizioni del mercato in questione. L’impiego degli accordi quadro è più idoneo per gli appalti che rispondono ad esigenze consolidate, ripetute nel tempo, il cui numero, così come l’esatto momento del loro verificarsi, non sia noto in anticipo

Alle medesime conclusione era pervenuta la stessa Authority al termine di un’indagine (Delibera n. 742 del 10 novembre 2021), riguardante lavori ANAS previsti  senza indicare gli elementi progettuali necessari per partecipare alla gara.

In tal modo si sarebbe favorita l’impresa uscente che già conosce l’entità dei lavori, rispetto a nuovi concorrenti in un confronto di libero mercato, con offerte omogenee e complete.

Da rammentare che ANAC ha anche fornito indicazioni per le amministrazioni e gli enti nella gestione degli accordi quadro e delle convenzioni, indicando la corretta applicazione della normativa vigente e l’esatta ripartizione delle competenze tra centrale d’acquisto, fornitore e amministrazione. (Comunicato del Presidente del 7 luglio 2021 )

Nel  Comunicato si richiamano le centrali di committenza, i soggetti aggregatori e le stazioni appaltanti al rispetto delle seguenti indicazioni.

Le centrali di committenza e i soggetti aggregatori supportano le stazioni appaltanti nella pianificazione dei fabbisogni e nel monitoraggio dei consumi e della spesa, al fine della corretta quantificazione della domanda complessiva e, quindi, dell’importo da porre a base di gara per l’affidamento dell’accordo quadro o della convenzione. Sulla base dei fabbisogni comunicati dalle stazioni appaltanti interessate, le centrali di committenza e i soggetti aggregatori pianificano le gare da approntare nel periodo di riferimento. Le centrali di committenza e i soggetti aggregatori definiscono chiaramente le modalità di adesione all’accordo quadro/convenzione, la capienza massima dell’accordo e i limiti quantitativi imposti a ciascuna stazione appaltante. Definiscono, altresì, le condizioni e le modalità per l’adesione in misura superiore rispetto al fabbisogno stimato, ad esempio, richiedendo la sottoscrizione di un nuovo contratto con il fornitore nei limiti della capienza massima dell’accordo/convenzione. Le centrali di committenza e i soggetti aggregatori disciplinano, in modo chiaro e dettagliato, gli obblighi posti a carico del fornitore. Lo stesso può impegnarsi nei limiti dell’importo massimo previsto nell’accordo/convenzione; pertanto, al fine del rispetto di tale limite, è essenziale procedere al monitoraggio costante delle adesioni, prevedendo idonee azioni di comunicazione e di controllo, con individuazione dei soggetti responsabili. Con riferimento ai contratti destinati ad un elevato numero di stazioni appaltanti, sarebbe preferibile la previsione di un sistema di controllo automatizzato che blocchi nuove adesioni al raggiungimento della capienza massima dell’accordo. Le centrali di committenza/soggetti aggregatori controllano l’esecuzione dell’accordo quadro/convenzione, anche al fine del monitoraggio dei consumi e della spesa. Tale attività è distinta rispetto al controllo in merito all’esecuzione dei contratti discendenti, che è rimesso, invece, alla singola amministrazione. Ciò, a meno che la delega di funzioni in favore della centrale di committenza/soggetto aggregatore non riguardi anche la fase di esecuzione del contratto discendente. In tale ipotesi spetta al soggetto delegato anche il controllo dell’esecuzione del contratto discendente. Le centrali di committenza e i soggetti aggregatori possono prevedere, nel bando di gara, misure per garantire la continuità del servizio o della fornitura nel caso in cui la capienza massima sia raggiunta prima del termine fissato di vigenza dell’accordo quadro/convenzione, quali la possibilità dell’attivazione di lotti aggiuntivi per il caso in cui sia esaurita la capienza dell’accordo con riferimento ad alcuni lotti. Nel caso in cui, a seguito di circostanze impreviste e imprevedibili, si renda necessario procedere alla variazione dell’accordo quadro o della convenzione, la modifica deve essere autorizzata dal RUP del modulo aggregativo al ricorrere dei presupposti previsti dall’articolo 106 del codice dei contratti pubblici e nei limiti ivi previsti. La variazione autorizzata si ripercuote sui contratti di adesione, determinandone la possibilità di aumento nei limiti della nuova capienza dell’accordo quadro. Per ulteriori chiarimenti si vedano il Comunicato del Presidente del 27 marzo 2021 e la Delibera n. 461 del 16 giugno 2021.

La posizione ella Corte di giustizia UE

Le condizioni di applicazione della norma che prevede l’affidamento senza gara hanno determinato alcune difficoltà interpretative, risolte dalla Corte di giustizia prima nella sentenza del 2018, Antitrust e Coopservice, e per ultimo nella sentenza del 17 giugno 2021, Simonsen & Weel A/S c. Region Nordjylland og Region Syddanmark, causa C-23/20.

In questo provvedimento  la Corte di giustizia ha chiarito alcuni aspetti rilevanti per la determinazione delle clausole dei contratti di appalto da aggiudicare ai sensi di un accordo quadro. In particolare, all’amministrazione aggiudicatrice è richiesto di indicare il valore o la quantità massima e quella stimata delle prestazioni che l’accordo quadro riguarderà. Allo stesso tempo, i documenti di gara possono indicare requisiti ulteriori per la conclusione degli accordi successivi.

Inoltre, al fine di poter procedere senza un nuovo confronto competitivo, l’accordo quadro deve contenere tutti i termini di disciplina della prestazione. Tenendo in considerazione la norma di definizione dell’accordo quadro, esso dovrà senza dubbio contenere, dunque, le clausole relative ai prezzi degli appalti da aggiudicare, nonché, “se del caso”, le quantità previste.

La Corte ha allora chiarito che l’accordo quadro deve necessariamente indicare il valore complessivo degli accordi successivi. L’impegno assunto per mezzo dell’accordo quadro è dunque individuato entro una determinata quantità, superata la quale l’accordo esaurisce i suoi effetti.

Solo in questo modo può dirsi rispettato il principio di parità di trattamento e di non discriminazione che deve informare la procedura di aggiudicazione dell’appalto. Quest’ultima deve dunque svolgersi su condizioni e modalità formulate in modo chiaro, preciso e univoco nei documenti di gara, al fine di permettere a tutti gli offerenti di correttamente valutare i termini della propria partecipazione.

Inoltre, la mancata indicazione della quantità e del valore complessivi dell’accordo potrebbe determinare una suddivisione artificiosa dell’appalto, al fine di eludere le soglie previste dalla direttiva e, dunque, il rispetto delle norme europee.

Infine, la Corte ha chiarito che il mero riferimento all’ordinario fabbisogno delle amministrazioni aggiudicatrici individuate nell’accordo quadro potrebbe non essere sufficientemente esplicito, al fine di consentire una corretta formazione dell’offerta da parte di operatori provenienti da altre realtà geografiche. Peraltro, se si considera notoria la quantità complessiva che costituisce l’ordinario fabbisogno, il giudice europeo ritiene che essa possa essere facilmente menzionata nei documenti di gara, così da garantire il rispetto dei principi di trasparenza e di parità di trattamento.