C’è stato “un forte segnale, nonostante le oggettive difficoltà economiche, investendo per la sanità, da qui al 2025, 8 miliardi e mezzo in più, indicando una decisiva inversione di rotta. E spero che anche nel Def ci siano risorse aggiuntive”. Così il ministro della Salute, Orazio Schillaci, che evidenzia “l’importanza della sanità” e come vi siano state “misure che mostrano rinnovata attenzione alla sanità pubblica, nonché la capacità di intercettare le istanze di coloro che la sanità la devono gestire sul campo”.

Del Def e della sostenibilità finanziaria del Servizio Sanitario Nazionale parla anche Raffaele Donini, assessore regionale alla sanità dell’Emilia-Romagna e coordinatore della commissione salute della Conferenza delle Regioni, rilevando invece che la “sanità pubblica non interessa”, “non è certo una priorità. Lo conferma il Def con cui si è scelto di tirare il freno a mano sul servizio sanitario nazionale, un documento in cui è evidente la proiezione della curva in discesa della percentuale di spesa sanitaria rispetto al Pil: dal 6,7% nel 2023 si scende al 6,3% nel 2024 e al 6,2% sia per il 2025 che per il 2026″.

Secondo Donini “non è possibile non avere alcuna visione riguardo alla sanità che è un asset strategico per il Paese: i tagli effettuati in legge di bilancio e confermati dal Def sono la prova”, che non si capisce “quanto la salute sia un diritto fondamentale ed un bene primario per tutti. L’Italia è già fanalino di coda in Europa per spesa in sanità rispetto al Pil, mi auguro che il governo voglia invertire la marcia al più presto: dopo il Covid si vive un grave disagio e non sono i cittadini a dover pagare o tantomeno medici e personale sanitario che sono stati deificati durante la pandemia”.

Confindustria dispositivi medici

La nuova uscita della pubblicazione Focus. Economia, finanza e politica, aggiornata a dicembre 2023, fa il punto della situazione economica in cui ci troviamo attraverso un’analisi degli indicatori macroeconomici, quali il Pil e le sue componenti, lo spread e il debito pubblico, i prezzi delle materie prime e il mercato del lavoro.

Fra gli indicatori analizzati dal Centro Studi di Confindustria Dispositivi Medici è stato dedicato un approfondimento alla spesa pubblica trimestrale in dispositivi medici.

La spesa nel 3° trimestre del 2022 ha raggiunto, dopo una leggera diminuzione, un valore pari a 1.744,25 milioni di euro, con una variazione congiunturale del -7,3% e una tendenziale prossima allo 0%. Tuttavia, i primi nove mesi dell’anno hanno registrato un nuovo record di spesa, pari a 5,5 miliardi di euro, in crescita del 4% rispetto allo stesso periodo dell’anno precedente e del 16% rispetto al 2019. Questo aumento di spesa ha già portato alcune regioni a superare il tetto di spesa previsto per il 2022, con altre che corrono il rischio di sforamento entro la fine dell’anno. La componente maggiore della spesa totale è rappresentata dai dispositivi medici generici, che rappresentano oltre il 68% della spesa totale e hanno avuto una variazione congiunturale minore rispetto alle altre componenti. Nel periodo 2015-2022, la spesa in dispositivi medici generici è cresciuta a un tasso medio annuo dell’1,8%, passando da 716,5 a 1.234 milioni di euro. Al contrario, la spesa per dispositivi medici impiantabili attivi è in calo sia rispetto al trimestre precedente che a quello dello stesso periodo dell’anno precedente. Nel periodo 2015-2022, la crescita è stata molto inferiore rispetto ai dispositivi medici generici e alla diagnostica in vitro, solo del 16,7%. La diagnostica in vitro, pur essendo in calo da tre trimestri consecutivi, registra una variazione pressoché nulla rispetto ai primi tre trimestri del 2021, ma in crescita del 35% rispetto al periodo pre-pandemico del 2019. (fonte: Confindustria dispositivi medici)

Quanto sono diffusi nel nostro Paese i sistemi di tracciabilità dei dispositivi medici? La ricerca di due ingegneri della Liuc

Due laureati della Liuc – Università Cattaneo in Ingegneria Gestionale, che hanno scelto il percorso in Gestione integrata delle aziende e dei servizi in sanità e oggi, dopo un tirocinio durante gli studi, lavorano entrambi nell’ambito di strutture sanitarie, hanno dedicato la loro tesi di laurea a questo tema, svolgendo una ricerca che mette in luce alcuni elementi di stretta attualità. Andrea Paparelli e Tommaso Toia – questi i loro nomi – hanno svolto la ricerca a partire da una survey di oltre 50 domande, diffusa tra le principali strutture ospedaliere italiane. La ricerca è stata presentata nel corso di un webinar promosso dall’HD LAB – Healthcare Datascience Lab (Emergencies, Technologies and Beyond) della Liuc.

“L’idea – raccontano – è nata dal contatto con Ingesan, l’Associazione Italiana degli Ingegneri in Sanità, che ci ha segnalato la necessità di approfondire il tema, finora molto trattato a livello scientifico ma poco o per nulla mappato, per quanto estremamente “caldo” sia in Italia che a livello europeo. Nel contesto sanitario, infatti, è fondamentale monitorare, gestire e controllare non solo i farmaci, ma anche i dispositivi medici. Lo scopo è quello di ridurre al minimo, o ancora meglio, di azzerare le ripercussioni negative sulla salute pubblica. Ci siamo rivolti in particolare ad alcune specifiche aree delle strutture, ossia direzioni operative, farmacie, controllo di gestione, ingegneria clinica. Su oltre trecento strutture interpellate, abbiamo ottenuto risposta da 30 di loro. Con il supporto di Ingesan e dell’Hd Lab della Liuc, abbiamo approfondito in particolare l’impatto economico dei dispositivi medici sulle diverse realtà, anche in relazione al numero di pazienti delle stesse. Inoltre, abbiamo sondato le modalità di organizzazione e gestione dei dispositivi e i sistemi software alla base della gestione dei materiali”.

Cosa è emerso dunque rispetto alla diffusione dei sistemi di tracciabilità nel panorama italiano? “Siamo purtroppo al punto zero. Nessuna delle strutture che hanno risposto, infatti, ha dichiarato di avere adottato un modello evoluto per la tracciabilità. Anche le realtà più attive hanno infatti scelto sistemi molto basici, di semplice utilizzo, anche per integrarli al meglio con i sistemi aziendali. Di fatto, solamente il 50% delle strutture rispondenti utilizza un software integrato con essi. Uno dei maggiori problemi riguarda il fatto che il 39% delle strutture non ha mai introdotto un sistema di tracciabilità e non ha mai pensato di introdurlo. Inoltre, il 14% dei rispondenti persiste nell’utilizzo del cartaceo, con l’archiviazione, per i singoli prodotti, delle bolle di carico e delle etichette. E’ una questione, dunque, legata soprattutto alla cultura aziendale, ma anche al budget. I vantaggi collegati all’adozione di questi sistemi, però, sono evidenti e vanno dalla sensibile riduzione dell’errore umano a una migliore gestione della rendicontazione, soprattutto per le strutture pubbliche”.

Tra i casi virtuosi rilevati dalla ricerca c’è quello del Policlinico Universitario Fondazione Agostino Gemelli di Roma, che ha adottato con successo la tecnologia RFId per la tracciabilità dei dispositivi, con conseguente miglioramento della sicurezza clinica (+85%) e risparmio monetario sulla gestione delle scorte (-2 milioni di Euro).

La ricerca offre anche un’occasione di riflessione sull’importanza di figure professionali che possano fare la differenza all’interno delle strutture: “Il tema della tracciabilità dei dispositivi – concludono i due laureati Liuc – è uno dei tanti temi chiave di cui si può occupare un ingegnere gestionale all’interno di un’azienda sanitaria: il nostro ruolo, infatti, è sinonimo di innovazione ma anche di una necessaria sinergia tra gli aspetti economici e quelli sanitari”. (fonte: Panorama della Sanità)

La relazione della Corte dei Conti 

Più luci che ombre nell’analisi compiuta dalla Corte dei Conti sullo schema di decreto legislativo relativo al nuovo Codice dei contratti.  

Tra le maggiori perplessità sullo schema di decreto vi è la struttura del nuovo codice, presentandosi piuttosto gravosa e di non facile accessibilità, considerando la composizione in 5 libri, 229 articoli e ben 36 allegati. 

Tra le novità apprezzate, invece, vi è il fatto che si sia scelto di redigere un codice che non rinvii a ulteriori provvedimenti attuativi sia immediatamente auto-esecutivo, consentendo da subito una piena conoscenza dell’intera disciplina da attuare. 

Inoltre, la magistratura contabile accoglie con favore l’introduzione del concetto di colpa grave, criticando fortemente la limitazione della responsabilità introdotta dall’art. 21 del decreto-legge 16 luglio 2020 n.76. In particolare, il regime previsto dal Decreto Semplificazioni viene ritenuto contrastante con le previsioni del Regolamento (UE) 2021/241 e connotata da connotato da evidenti profili di illegittimità costituzionale, considerato che: “una responsabilità erariale solo dolosa non è più una responsabilità funzionale al buon andamento della pubblica amministrazione. (…) Nel contesto delineato dallo schema del nuovo codice, peraltro, solo il mantenimento di una responsabilità erariale anche per colpa grave, sia pure nella definizione data, risulta compatibile non solo con il principio del risultato, come già evidenziato, ma anche con lo stesso principio della fiducia”. 

La Corte ritiene altresì positivo il superamento delle attuali e variegati fonti normative con l’introduzione degli allegati, così come le norme in materia di digitalizzazione del ciclo di vita dell’appalto. 

TESTO DELL’AUDIZIONE 

Lo schema di decreto legislativo sottoposto all’esame di questa Corte costituisce attuazione della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici, pubblicata nella G.U. del 24 giugno 2022, al fine di adeguare la disciplina dei contratti pubblici a quella del diritto europeo e ai principi espressi dalla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni superiori, interne e sovranazionali, e di razionalizzare, riordinare e semplificare la disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture, nonché al fine di evitare l’avvio di procedure di infrazione da parte della Commissione europea e di giungere alla risoluzione delle procedure avviate.  

A sua volta, la legge di delega costituisce attuazione degli impegni assunti dal Governo italiano con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) che, con specifico riferimento al settore dei contratti pubblici, prevede un processo di riforma in due macro-tappe: una prima tappa, attuata in via d’urgenza con il D.L. 77/2021, e una seconda tappa da attuare mediante una riforma complessiva del vigente Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 50/2016) e del quadro normativo ad esso collegato, da completare entro il giugno 2023.  

L’intervento normativo di riforma accompagna la scelta di destinare una parte considerevole delle risorse derivanti dal PNRR in investimenti infrastrutturali e ciò in considerazione sia del carattere fortemente anticiclico degli investimenti pubblici in infrastrutture, capaci di generare immediata liquidità per lavoratori e le rispettive famiglie, sia dell’alto valore dell’effetto moltiplicatore della spesa infrastrutturale (rispetto ad altre tipologie di intervento pubblico), soprattutto in termini occupazionali.  

Per tutte le suesposte ragioni, l’intervento sul mercato dei contratti pubblici costituisce una delle riforme cosiddette abilitanti, cioè una misura volta a garantire l’attuazione del PNRR e a migliorare la competitività del Paese.  

Nell’ottica della realizzazione efficiente delle infrastrutture e della ripresa di attività essenziali per l’economia, quali, in particolare, quelle edilizie, è fondamentale, infatti, disporre di un quadro regolatorio semplice e dinamico, sia per ciò che riguarda le procedure di affidamento, sia per quanto attiene alle fasi di pianificazione, programmazione e progettazione. È noto, infatti, che attualmente, oltre che dalle direttive europee del 26 febbraio 2014 (le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE), la materia dei contratti pubblici è disciplinata dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante il “Codice dei contratti pubblici”, attuativo anche dei riferiti atti di normazione sovranazionale. Anche se continua a regolare la materia, il citato codice nel corso degli anni è stato oggetto di ripetute modifiche, di talché non solo oggi risponde ad un’impostazione a volte molto distante da quella originaria ma, soprattutto, costituisce una fonte di difficile interpretazione ed attuazione, finendo così con l’essere un fattore di rallentamento – anziché di snellimento – dell’azione pubblica nel settore dei contratti pubblici.  

Da tempo questa Corte evidenzia come le dimensioni del relativo contenzioso mostrino come la complessa legislazione in materia di contratti pubblici faciliti il ricorso all’azione giudiziaria con significative ricadute negative sia sull’efficienza dell’azione amministrativa (con conseguente incremento delle risorse dedicate agli aspetti giuridici piuttosto che a quelli gestionali) sia sul complessivo mercato di lavori, servizi e forniture. In tal senso, l’opera di riordino e semplificazione appare auspicabile ed indifferibile. Lo schema di decreto legislativo in esame appare compiere alcuni significativi passi in questo senso.  

In particolare, si segnala l’introduzione, nella prima parte del Codice, di ben dieci principi generali – che dovrebbero aiutare l’interprete a comprendere ratio e finalità delle norme codicistiche – e del rinvio, contenuto all’art. 12, alle norme del procedimento amministrativo e del Codice civile. Accanto a questa innovazione, si segnala lo sforzo di normare più specificatamente le fattispecie di più ampia e maggiore applicazione, lasciando a norme successive la disciplina dei casi di deroga alla norma generale (tale tendenza appare abbastanza evidente nella Parte II del libro II, che raggruppa le disposizioni comuni in materia di appalto, ovvero nella scelta di disciplinare previamente le questioni comuni in tema di partenariato pubblico-privato e, poi, quelle relative alle diverse fattispecie specifiche, quali la concessione, la locazione finanziaria, il contratto di disponibilità ovvero la disciplina dei servizi globali).  

Nonostante tale sforzo, il testo complessivo dello schema di decreto – composto da 5 libri che raccolgono complessivamente 229 articoli, nonché 36 allegati – si presenta ancora ponderoso e di non facile accessibilità. In proposito, la relazione illustrativa segnala che lo schema in esame “ha un numero di articoli analogo a quelli del codice vigente, ma ne riduce di molto i commi, riduce di quasi un terzo le parole e i caratteri utilizzati e, con i suoi allegati, abbatte in modo rilevante il numero di norme e linee guida di attuazione”. Quanto ai 36 allegati, la stessa relazione fa notare che “si tratta di un numero comunque contenuto, specie se si considera che solo le tre direttive da attuare hanno, in totale, 47 annessi e che nel nuovo codice gli allegati sostituiranno ogni altra fonte attuativa: oltre ai 25 allegati al codice attuale, essi assorbiranno 17 linee guida ANAC e 15 regolamenti ancora vigenti, alcuni dei quali di dimensioni molto ampie”. Del resto, il criterio di delega di cui alla lettera a) imponeva il “perseguimento di obiettivi di stretta aderenza alle direttive europee, mediante l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione corrispondenti a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse”.  

Per quanto attiene all’introduzione nel Codice delle norme recanti principi, occorre evidenziare che, per espressa previsione normativa (art. 4), solo quelli contenuti negli articoli da 1 a 3 (principi del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato), hanno una portata ermeneutica generalizzata, mentre agli altri deve essere attribuita una più generica e normale portata precettiva.  

Tra i primi, particolare importanza riveste, ad avviso di questa Corte, la definizione del concetto di colpa grave, alla quale si dedicherà un’espressa analisi. In ogni caso, nessuna di tali disposizioni, ivi comprese quelle di cui ai primi tre articoli, è dotata di una forza normativa particolare e, dunque, le stesse possono essere facilmente derogate da altre norme aventi una fonte normativa di pari grado. Ciò posto, non può comunque disconoscersi la particolare validità della tecnica normativa utilizzata, laddove consente all’interprete di trovare riassunti nella prima parte del Codice alcuni precetti generali che fungono da elementi fondanti dell’azione amministrativa nello specifico settore e possono aiutare sia a meglio comprendere il resto dello schema, sia a guidare l’attuazione delle norme e, laddove esistenti, colmare eventuali buchi normativi. Peraltro, la tecnica della proposizione dei principi generali, unitamente al rinvio (contenuto all’art. 12) alla legge sul procedimento amministrativo (legge 241/1990) e al Codice civile, avrebbe potuto consentire un maggior sforzo di semplificazione normativa, rinviando in molti punti alle disposizioni delle richiamate normative generali. Un indubbio miglioramento normativo rispetto alla situazione attuale è costituito dal superamento, attraverso l’introduzione di 36 allegati, delle attuali e variegate fonti attuative: i 25 allegati al codice attuale, le 17 linee guida ANAC e i 15 regolamenti ancora vigenti. Com’è noto, il Codice del 2016 aveva rinviato, per la definizione della normativa sui contratti, alla successiva emanazione di altri atti di varia caratura normativa: linee guida (ministeriali e dell’ANAC) e svariati altri decreti ministeriali. Complessivamente, si tratta di circa 50 atti attuativi di svariate tipologie, destinati a sostituire il precedente regolamento (d.P.R. n. 207/2010). Con il Codice del 2016, infatti, è stato abbandonato il modello del regolamento unico con il rinvio, per la fase attuativa, a fonti di secondo livello. Tale scelta normativa aveva generato un ampio dibattito dottrinale in ordine alla natura giuridica ed alla collocazione nella gerarchia delle fonti del diritto dei provvedimenti (ministeriali e dell’ANAC) volti a dare attuazione alle disposizioni codicistiche. La legge di delega sembrava ricondurre le linee guida e gli atti in questione al genere degli “atti di indirizzo” (lett. t), qualificandoli come strumenti di “regolamentazione flessibile” (termine estraneo al nostro sistema delle fonti). Nel rendere il previsto parere, il Consiglio di Stato aveva ritenuto che linee guida e gli altri decreti “ministeriali” (ad esempio, in tema di requisiti di progettisti delle amministrazioni aggiudicatrici: art. 24, comma 2; e direzione dei lavori: art. 111, commi 2 e 3) o ‘interministeriali’ (art. 144, comma 5, relativo ai servizi di ristorazione), indipendentemente dal nomen juris fornito dalla delega e dallo stesso codice, dovessero essere considerati quali “regolamenti ministeriali” ai sensi dell’art. 17, comma 3, L. n. 400/1988. Discorso più complesso è stato fatto con riguardo alle linee guida dell’ANAC. Mentre quelle a carattere “non vincolante” sono state ritenute inquadrabili tra gli ordinari atti amministrativi, più complessa è stata la qualificazione giuridica delle linee guida a carattere “vincolante” (ad esempio: art. 83, comma 2, in materia di sistemi di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici; art. 84, comma 2, recante la disciplina degli organismi di attestazione SOA; art. 110, comma 5, lett. b, concernente i requisiti partecipativi in caso di fallimento; art. 197, comma 4, relativo ai requisiti di qualificazione del contraente generale) e degli altri atti innominati aventi il medesimo carattere (art. 31, comma 5, relativo ai requisiti e ai compiti del r.u.p. per i lavori di maggiore complessità; art. 197, comma 3, di definizione delle classifiche di qualificazione del contraente generale), comunque riconducibili all’espressione “altri atti di regolamentazione flessibile”. Nel citato parere, il Consiglio di Stato ha seguito l’opzione interpretativa che combina la valenza certamente generale dei provvedimenti in questione con la natura del soggetto emanante (l’ANAC), la quale si configura a tutti gli effetti come un’Autorità amministrativa indipendente, con funzioni (anche) di regolazione. Pertanto, le linee guida (e gli atti a esse assimilati) dell’ANAC sono state ricondotte alla categoria degli atti di regolazione delle Autorità indipendenti, che non sono regolamenti in senso proprio ma atti amministrativi generali con compiti, appunto, “di regolazione”. Tale ricostruzione ha riconfermato gli effetti vincolanti ed erga omnes di tali atti dell’ANAC, come disposto dalla delega (in particolare dalla lett. t), che parla di “strumenti di regolamentazione flessibile, anche dotati di efficacia vincolante”). In secondo luogo, tale assimilazione ha consentito di assicurare, anche per questi provvedimenti dell’ANAC, tutte le garanzie procedimentali e di qualità della regolazione già oggi pacificamente vigenti per le Autorità indipendenti, in considerazione della natura ‘non politica’, ma tecnica e amministrativa, di tali 8 organismi, e dell’esigenza di compensare la maggiore flessibilità del “principio di legalità sostanziale” con un più forte rispetto di criteri di “legalità procedimentale”. Successivamente, il decreto-legge n. 32 del 2019 ha previsto la sostituzione dei provvedimenti attuativi del Codice (linee guida e dei decreti ministeriali) con un unico regolamento, ripristinando, così, il sistema delle fonti che si era ritenuto utile superare con il codice 2. Tale scelta normativa aveva, a sua volta, instaurato un ulteriore dibattito, inerente la sorte – all’esito dell’entrata in vigore della fonte regolamentare – delle linee guida riguardanti le stesse materie. La soluzione che aveva trovato maggiore consensi era quella della perdita di efficacia delle linee guida incompatibili con le disposizioni del regolamento; ciò nonostante, poiché quest’ultimo non avrebbe dovuto disciplinare la totalità delle norme del Codice dei contratti pubblici, restava, negli ambiti non coperti dal Codice, la possibilità da parte dell’ANAC di emanare linee guida attuative o integrative delle disposizioni codicistiche. Tale dibattito, peraltro, è sempre rimasto confinato sul piano teorico, attesa la mancata emanazione del suddetto Regolamento.  

A tale situazione di oggettiva confusione normativa, il Legislatore delegato, con il presente schema di decreto, ha inteso porre rimedio con la tecnica degli allegati. Ciascuna disposizione che richieda di essere integrata da norme di dettaglio rinvia infatti ad uno o più specifici allegati al Codice (aventi dunque un iniziale valore di legge) disponendo che, in sede di prima applicazione, l’allegato in questione è abrogato a decorrere dalla data di entrata in vigore di un corrispondente regolamento ministeriale adottato ai sensi dell’art.17, comma 3, della L. n. 400/1988, con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti (acquisiti i pareri o il concerto degli altri ministri competenti ed eventualmente, ove richiesta, l’intesa con la Conferenza unificata), che lo sostituisce integralmente anche in qualità di allegato al Codice. 

La relazione illustrativa evidenzia che “si è scelto di redigere un codice che non rinvii a ulteriori provvedimenti attuativi e sia immediatamente “autoesecutivo”, consentendo da subito una piena conoscenza dell’intera disciplina da attuare. Ciò è stato possibile grazie a un innovativo meccanismo di delegificazione che opera sugli allegati al codice (legislativi in prima applicazione, regolamentari a regime). Ovviamente, poiché la previsione in esame autorizza l’abrogazione e la sostituzione integrale degli allegati a decorrere dall’entrata in vigore dei corrispondenti regolamenti ministeriali, occorre vigilare affinché gli emanandi regolamenti normino l’intera materia disciplinata dall’allegato e non si limitino ad intervenire esclusivamente su singole parti dei contenuti degli allegati, comportando così una non augurabile delegificazione solo parziale della materia (la quale darebbe vita ad atti in cui convivrebbero norme di valore legislativo e norme di rango regolamentare).  

La Parte II del Libro I del Codice è dedicata alla digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici. Tale tematica, lungi dall’essere confinata nel ristretto ambito della normativa dei contratti pubblici, costituisce una quota parte del più ampio obiettivo PNRR della transizione digitale, di rilevante importanza per il rilancio del Paese. Com’è noto, tra gli obiettivi più rilevanti del Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza è compreso proprio quello di «definire le modalità per digitalizzare le procedure per tutti gli appalti pubblici e concessioni e definire i requisiti di interoperabilità e interconnettività» (M1C1-70). Il PNRR, infatti, delinea l’obiettivo di realizzare un Sistema Nazionale di eprocurement, entro il 31 dicembre 2023, volto a raccogliere le spinte di efficienza che giungono dallo sviluppo tecnologico e che rinnovano i rapporti tra amministrazioni pubbliche e operatori; soprattutto, il sistema di e-procurement, in stretta aderenza alle direttive europee, deve concorrere a realizzare «la digitalizzazione completa delle procedure di acquisto fino all’esecuzione del contratto (smart procurement). La misura denominata “Recovery Procurement Platform”, infatti, è diretta alla modernizzazione del sistema nazionale degli appalti pubblici per il sostegno delle 10 politiche di sviluppo, attraverso la digitalizzazione e il rafforzamento della capacità amministrativa delle amministrazioni. L’articolo 11 del decreto-legge n. 77 del 2021, individua in CONSIP il soggetto incaricato per svolgere le attività sopra descritte. La scelta di CONSIP è conseguenza diretta della particolare competenza sviluppata da tale società nell’ambito dell’e-procurement. Negli ultimi anni, infatti, l’attività di CONSIP ha visto lo sviluppo, accanto ai tradizionali sistemi di acquisto costituiti dalle convenzioni e dagli accordi quadro, dei sistemi denominati MEPA e SDAPA. Il MEPA (Mercato elettronico della pubblica amministrazione) è un mercato virtuale dedicato alla pubblica amministrazione, sviluppato da Consip per gli acquisti sotto la soglia di rilievo comunitario, in cui il processo d’acquisto si svolge totalmente in via telematica. In tale contesto, CONSIP definisce con appositi bandi le tipologie merceologiche e le condizioni generali di fornitura, gestisce l’abilitazione dei fornitori e la pubblicazione e l’aggiornamento dei cataloghi. Il Sistema dinamico d’acquisto (SDAPA), sperimentato da Consip fin dalla fine del 2011, è uno strumento di acquisizione interamente elettronico per le gare sopra e sotto la soglia comunitaria, il cui utilizzo è previsto per le forniture di beni e servizi tipizzati e standardizzati di uso corrente. L’impiego della piattaforma telematica consente una semplificazione delle modalità di partecipazione per le imprese, una significativa riduzione dei tempi di gestione della gara e di valutazione delle offerte per le amministrazioni. La differenza più significativa rispetto al MEPA è data dal fatto che lo SDAPA consente di aggiudicare appalti di qualsiasi valore economico, dunque anche superiore alla soglia comunitaria. In entrambi i casi, Consip non negozia le condizioni di fornitura, non esegue gare, non sceglie fornitori, non decide i requisiti degli appalti, non è parte contrattuale. In entrambi i contesti, infatti, le imprese che partecipano al sistema non sono scelte da CONSIP; di contro, sono le imprese che chiedono a CONSIP di partecipare, dichiarando di possedere i requisiti minimi richiesti; i controlli da parte di CONSIP vengono effettuati a campione e dagli enti pubblici stessi ogni volta che aggiudicano un appalto. La creazione di un elenco di fornitori già ammessi e la possibilità aperta a nuovi offerenti di aderirvi in corso d’opera consentono alle amministrazioni aggiudicatrici di disporre di un ampio numero di offerte e di ottimizzare le risorse a disposizione. La panoramica delle attività di e-procurement svolte già oggi da CONSIP consente di ipotizzare una linea di sviluppo futuro del settore in seguito alla sempre maggiore digitalizzazione della contrattualistica pubblica che potrebbe spostare il ruolo del soggetto pubblico da soggetto gestore della gara a soggetto regolatore del mercato virtuale dove si incontrano la domanda e l’offerta di contratti pubblici. In tal senso, depongono favorevolmente le disposizioni di cui agli artt. 32, 33 e 34 dello schema di decreto, intitolate, per l’appunto, ai sistemi dinamici di acquisizione, alle aste elettroniche e ai cataloghi elettronici.  

Ma accanto a ciò, pare doveroso apprezzare un’altra conseguenza positiva del processo di ampia e diffusa digitalizzazione del settore dei contratti pubblici. Tra le ulteriori problematiche, sovente foriere di un non celere svolgimento delle procedure di contrattazione pubblica, devono annoverarsi quelle tipiche del mercato: elevato numero di stazioni appaltanti (secondo i dati più recenti dell’ANAC, in Italia esistono 42.657 stazioni appaltanti e centrali di committenza, di cui operative 39.429, con oltre 100.000 centri di spesa), limitata capacità tecnica di molte di esse, presenza di operatori economici poco rispettosi dell’etica professionale, complessità burocratica, possibilità di “cattura del controllore”, con creazione di rapporti di forza non paritari tra i funzionari delle stazioni appaltanti e gli operatori economici, infiltrazioni criminali, pratiche corruttive. Il Legislatore, consapevole del problema connesso all’estrema numerosità delle stazioni appaltanti, aveva introdotto, negli ultimi anni, una serie di importanti innovazioni normative che, se attuate in maniera efficace, avrebbero potuto comportare un nuovo assetto del sistema di procurement nella direzione di una maggiore efficienza e qualità della spesa, superando l’elevata frammentarietà delle iniziative di acquisto e le conseguenti criticità determinate dalle dimensioni limitate di molti acquirenti pubblici, aumentandone allo stesso tempo gli skills. Tra queste iniziative, l’istituzione dell’elenco dei soggetti aggregatori, previsto dall’articolo 9, comma 1 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, e confermato dall’attuale codice, doveva ricoprire un ruolo cruciale per la razionalizzazione del sistema, essendo finalizzato a concentrare in un numero limitato di soggetti, in possesso di precisi requisiti organizzativi e di volumi di spesa, le funzioni di acquisto di determinate categorie di beni e servizi, ancora svolte da molteplici stazioni appaltanti, anche di piccolissime dimensioni. In generale, un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti dovrebbe condurre a migliorare l’efficienza, l’efficacia e la trasparenza del processo di acquisto. Peraltro, la mancata emanazione di due degli elementi di maggior novità previsti dal Codice del 2016 – il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, con contestuale riduzione del loro numero, da un lato, e il sistema di rating di impresa, dall’altro – ha pesato sul perseguimento degli obiettivi più ambiziosi, nonché condivisibili, del Codice stesso: migliorare sia la qualità del public procurement che la fase dell’esecuzione dei contratti da parte degli operatori, attraverso incentivi di tipo reputazionale. Tale risultato, perseguito ma non raggiunto dalla codificazione del 2016, potrebbe divenire oggi più facilmente acquisibile attraverso una massiccia opera di digitalizzazione del mondo del public procurement. Infatti, attraverso la creazione dell’Anagrafe degli operatori economici che, a qualunque titolo, sono coinvolti nei contratti pubblici (art. 31), e al connesso sistema di monitoraggio (art. 109), lo schema di decreto si propone di realizzare uno dei due obiettivi non raggiunti con la codificazione del 2016, la creazione di un rating reputazionale delle imprese che contrattano con la Pubblica amministrazione. Infatti, elemento principale del sistema digitale di monitoraggio delle prestazioni è il fascicolo virtuale degli operatori, fondato su requisiti reputazionali valutati sulla base di indici qualitativi e quantitativi, oggettivi e misurabili, nonché sulla base di accertamenti definitivi che esprimono l’affidabilità dell’impresa in fase esecutiva, il rispetto della legalità, l’impegno sul piano sociale. 13 Il sistema così immaginato rappresenta non solo il compimento del ricordato obiettivo di incentivare gli operatori al rispetto dei principi del risultato di cui all’articolo 1 e di buona fede e affidamento di cui all’articolo 5, bilanciandoli con il mantenimento dell’apertura del mercato, specie con riferimento alla partecipazione di nuovi operatori, ma anche una premessa fondamentale per la compiuta attuazione di un sistema di procurement sempre più digitalizzato. Il Codice, inoltre, all’art. 63, dell’allegato II.4, prevede una specifica disciplina della qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza. La qualificazione per progettazione e affidamento è disegnata facendo riferimento a tre livelli di qualificazione. I requisiti di qualificazione sono declinati specificamente dalle Linee Guida approvate da ANAC, recepite nell’art. 1 dell’allegato II.4 allo schema di decreto, in modo da garantire l’entrata in vigore della disciplina della qualificazione nei tempi previsti. Sono iscritti di diritto nell’elenco diverse stazioni appaltanti, tra cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, compresi i Provveditorati interregionali per le opere pubbliche, Consip S.p.a., Invitalia, Difesa servizi S.p.A., l’Agenzia del demanio, i soggetti aggregatori di cui all’articolo 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66. 6. Degna di nota, infine, è un’ulteriore innovazione prevista dal Codice tramite lo strumento della digitalizzazione: la possibilità di accesso civico generalizzato alle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici in modalità digitale, mediante acquisizione diretta dei dati e delle informazioni di gara inseriti nelle piattaforme. È auspicabile che attraverso tale strumento e il conseguenziale aumento del tasso di trasparenza nel settore dei contratti pubblici, si possa addivenire ad una diminuzione del contenzioso in tale settore, fenomeno che, come sopra accennato, è uno dei maggiori fattori di inefficienza del mercato.  

Lo schema di decreto, infine, contiene un ulteriore elemento degno di nota. Nella materia dei contratti pubblici, tradizionalmente, l’attenzione del Legislatore è da sempre rivolta alle procedure per la scelta del contraente e, conseguentemente, all’eventuale fase contenziosa successiva all’emanazione del bando ovvero alla stipula del contratto. In misura minore, soprattutto negli ultimi anni, il Legislatore ha mostrato interesse per la fase preliminare alla selezione delle offerte, accendendo un faro sulla fase preliminare e progettuale. Tale processo, con lo schema di decreto, segna un ulteriore passo in avanti attraverso la scelta di aprire lo stesso con la menzione del principio del risultato, considerato attuazione del principio di buon andamento di cui all’art. 97 Cost., e parametro per valutare responsabilità ed incentivi del personale pubblico. L’esaltazione del principio del risultato implica, necessariamente, la previsione sempre più dettagliata di una fase preliminare di programmazione dei lavori, in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme della programmazione economico-finanziaria e i principi contabili (art. 37): solo attraverso una chiara e dettagliata indicazione degli obiettivi programmatici si può addivenire ad una altrettanto chiara verifica dei risultati e, di conseguenza, attribuire incentivi o accertare responsabilità. Alla programmazione economica si affianca una progettazione dettagliata, prevista dall’articolo 41. La progettazione in materia di lavori pubblici si articola in due livelli di successivi approfondimenti tecnici: il progetto di fattibilità tecnico-economica e il il progetto esecutivo. La norma in esame individua quindi le seguenti finalità che la progettazione è volta ad assicurare: a) il soddisfacimento dei fabbisogni della collettività; b) la conformità alle norme ambientali, urbanistiche e di tutela dei beni culturali e paesaggistici, nonché il rispetto di quanto previsto dalla normativa in materia di tutela della salute e della sicurezza delle costruzioni; c) la rispondenza ai requisiti di qualità architettonica e tecnico-funzionale, nonché il rispetto dei tempi e dei costi previsti; d) il rispetto di tutti i vincoli esistenti, con particolare riguardo a quelli idrogeologici, sismici, archeologici e forestali; e) l’efficientamento energetico e la minimizzazione dell’impiego di risorse materiali non rinnovabili nell’intero ciclo di vita delle opere; f) il rispetto dei principi della sostenibilità economica, territoriale, ambientale e sociale dell’intervento, anche per contrastare il consumo del suolo, incentivando il recupero, il riuso e la valorizzazione del patrimonio edilizio esistente e dei tessuti urbani; g) la razionalizzazione delle attività di progettazione e delle connesse verifiche attraverso il progressivo uso di metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni di cui all’art. 43; h) l’accessibilità e l’adattabilità secondo quanto previsto dalle disposizioni vigenti in materia di barriere architettoniche. Tali previsioni, di portata generale, ricevono una disciplina puntuale con riferimento a specifiche tipologie contrattuali. Infatti, all’art. 7, la possibilità, per le stazioni appaltanti e gli enti concedenti di affidare direttamente a società in house lavori, servizi forniture, è subordinata all’emanazione di un provvedimento motivato in cui si dà conto dei vantaggi per la collettività, delle connesse esternalità e della congruità economica della prestazione, anche in relazione al perseguimento di obiettivi di universalità, socialità, efficienza, economicità, qualità della prestazione, celerità del procedimento e razionale impiego di risorse pubbliche. In termini non dissimili, l’art. 39, dispone che l’elenco delle infrastrutture strategiche sia inserito nel Documento di economia e finanza, con l’indicazione: a) dei criteri di rendimento attesi in termini di: – sviluppo infrastrutturale; – riequilibrio socio-economico fra le aree del territorio nazionale; – sostenibilità ambientale; – garanzia della sicurezza strategica; – contenimento dei costi dell’approvvigionamento energetico del Paese; – adeguamento della strategia nazionale a quella della rete europea delle infrastrutture; b) degli esiti della valutazione delle alternative progettuali; 16 c) dei costi stimati e dei relativi stanziamenti; d) del cronoprogramma di realizzazione. Infine, l’art. 175, subordina il ricorso da parte delle Amministrazioni allo strumento del partenariato pubblico-privato, alla previa stesura di un programma triennale delle esigenze pubbliche idonee a essere soddisfatte attraverso forme di PPP nonché ad una seria preventiva valutazione di convenienza e fattibilità. Tutte le citate norme, che puntano la loro attenzione non già sul “come” stipulare un contratto pubblico ma sul “perché” occorra addivenire alla realizzazione di un’opera ovvero all’acquisto di beni e servizi, rendono possibile una maggiore consapevolezza da parte delle amministrazioni in ordine a tempi e modi di spendita del denaro pubblico e concorrono alla trasparenza del mercato, consentendo ai cittadini di conoscere i percorsi logico-motivazionali sottostanti al ricorso ai contratti pubblici.  

La Corte dei conti seguirà l’attuazione del nuovo codice nell’esercizio di tutte le sue funzioni, tanto di controllo quanto giurisdizionali. Sotto il primo profilo si ricordano i controlli preventivi di legittimità sui contratti sopra soglia delle amministrazioni statali, ai sensi dell’art. 3 della legge 20 del 1994, le analisi sul procurement pubblico svolto in sede di Sezioni riunite e, non da ultimo, le indagini programmate e svolte in sede di controllo successivo, sia a livello centrale che regionale. Lo schema del nuovo codice, in particolare, conferma, razionalizzandola, la disciplina speciale sui contratti secretati (ovvero i contratti al cui oggetto, atti o modalità di esecuzione sia attribuita una classifica di segretezza, o la cui esecuzione debba essere accompagnata da speciali misure di sicurezza, in conformità a disposizioni legislative, regolamentari o amministrative) che, a fronte di una disciplina derogatoria quanto alle procedure di aggiudicazione, prevede particolari misure di controllo da parte della magistratura contabile. Il comma 5 dell’art. 139 dello schema all’esame, rispetto alla formulazione del vigente articolo 162, è stato riscritto al fine di aggiornare le previsioni in coerenza con quelle introdotte dall’art. 5, comma 1 bis, del decreto-legge n. 28/2020, convertito dalla legge n. 70/20. 17 Pertanto, risulta confermata, anche nel testo del nuovo codice, la previsione di una apposta Sezione della Corte dei conti chiamata ad esercitare, rispetto a tutti i contratti secretati posti in essere da ciascuna stazione appaltante (inclusa la Difesa cui questa previsione del codice si applica in conformità alle previsioni di cui all’art. 136 dello schema di codice in combinato disposto con l’art. 3 del d. lgs. 15 novembre 2011, n. 208), il controllo preventivo sulla legittimità e sulla regolarità dei contratti secretati, nonché sulla regolarità, correttezza ed efficacia della gestione e, infine, chiamata a dar conto, con relazione annuale, del complesso dell’attività svolta al Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (COPASIR). Rispetto alla disciplina vigente, lo schema del nuovo codice estende il controllo preventivo di legittimità (già previsto per i soli provvedimenti di secretazione a partire dalla classifica di “riservatissimo”) a tutti i provvedimenti di secretazione, nonché a quelli di assoggettamento a speciali misure di sicurezza, costituendo tutti il presupposto atto a consentire il legittimo accesso a procedure contrattuali in deroga a quelle ordinarie. Si assicura, in tal guisa, non solo la tutela della legalità, trasparenza e concorrenza (lettera “a” della delega), ma anche la riduzione e la certezza dei tempi relativi alle procedure di gara e alla stipula dei contratti (lettera “m” della delega): verifiche a monte sulla legittimità degli atti su cui viene costruito il complesso iter procedimentale in parola consentono, infatti, di prevenire e correggere immediatamente eventuali illegittimità. Infine, detto controllo dovrebbe essere più penetrante, considerato che la nuova norma, in conformità dell’indicazione della legge delega (lettera bb), prevede che in detti provvedimenti si dia dando conto delle cause specifiche che giustificano la stipula di un contratto secretato, con particolare riguardo ai presupposti previsti per ciascuna classifica, nonché alle circostanze che esigono il ricorso a speciali misure di sicurezza. Quanto alle funzioni giurisdizionali della Corte dei conti, viene in rilievo, nell’ambito della disciplina generale dei principi – e in particolare di quello della fiducia – la disciplina della colpa grave, quale elemento soggettivo, unitamente al dolo, della responsabilità erariale. 18 Il comma 3 dell’art. 2 definisce il perimetro della colpa grave stabilendo che, nell’ambito delle attività svolte nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti, costituisce colpa grave: • la violazione di norme di diritto e degli auto-vincoli amministrativi; • nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza; • e l’omissione delle cautele, verifiche ed informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Come chiarito dalla relazione illustrativa, la scelta di definire normativamente il perimetro della colpa grave nasce dall’esigenza di rendere meno labile il confine tra colpa grave e colpa lieve e, dunque, eliminare il più possibile incertezze interpretative. In realtà a seguito della introduzione della limitazione della responsabilità erariale alla colpa grave (con d.l. n. 543 del 1996, convertito con legge n. 639 del 1996), la giurisprudenza contabile ha cercato a più riprese di ricercare nelle condotte attive e omissive del responsabile i tratti distintivi della gravità della colpa, aderendo in un primo momento a un modello più penalistico (per il quale è grave la condotta connotata dalla prevedibilità dell’evento dannoso e da un comportamento improntato alla massima negligenza e imprudenza) o, in seguito, a un modello permeato più su quello civilistico (facente riferimento alla violazione dei doveri di comportamento che anche il tipo umano medio intende tali). La difficoltà a individuare criteri generali e astratti univoci per definire la colpa grave e differenziarla da quella lieve dipende dalla sua assoluta relatività: la gravità o meno di una condotta non può mai prescindere, infatti, dalla considerazione di una molteplicità di elementi, soggettivi ed oggettivi, desumibili, volta per volta, dal caso concreto. Ed è proprio sulla base di quest’ultima considerazione che la più evoluta giurisprudenza contabile si è attestata, più recentemente, su una concezione essenzialmente normativa del giudizio in ordine alla sussistenza della colpa grave, il quale impone sostanzialmente al giudice una doppia valutazione: in primo luogo, individuare il fondamento normativo della regola a contenuto cautelare che esprime in termini di prevedibilità, prevenibilità ed evitabilità, la misura della condotta (diligente, perita e prudente) sulla quale il legislatore ha riposto affidamento per prevenire ed evitare il rischio di conseguenze negative per l’Erario; definito in tal modo il parametro oggettivo di riferimento del titolo soggettivo della colpa grave, accertare il grado di esigibilità della condotta normativamente prevista in ragione delle condizioni concrete della gestione (cfr., Corte conti, Sez. II app., n. 662/2014). Come si può agilmente rilevare, trattasi degli stessi canoni che lo schema del codice all’esame ha inteso elevare a rango legislativo al comma 3 dell’art. 2. Lo stesso comma 2 aggiunge che non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti. Tanto, in coerenza con le vigenti previsioni del codice della giustizia contabile (art. 69, comma 2 e art. 95, comma 4), a loro volta confermative di una giurisprudenza consolidata sull’elemento soggettivo della responsabilità erariale. Sembra dunque realizzarsi un virtuoso compromesso fra l’esigenza evidenziata nella relazione al codice di ridurre le incertezze interpretative in materia e la necessità di una impostazione coerente con l’istituto della responsabilità erariale, rispetto al quale permane certamente la assoluta necessità di valutare il grado della colpa sulla base del caso concreto, sia pure percorrendo l’iter argomentativo delineato dalla giurisprudenza e ripreso dalle disposizioni in esame. Al riguardo appaiono necessarie ed opportune ulteriori considerazioni su una scelta legislativa recente, avente ad oggetto sempre l’elemento soggettivo della responsabilità erariale e parimenti contenuta nell’ambito di discipline connesse all’attuazione degli impegni assunti dal Governo italiano con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Si tratta della disposizione di natura transitoria costituita dall’art. 21 del decreto-legge 16 luglio 2020 n.76, convertito con modificazione nella legge 11 settembre 2020 n.120, che, sul fondamento dell’eccezionalità dell’emergenza sanitaria, ha circoscritto la responsabilità erariale ai soli casi di dolo, con esclusione della colpa grave, sia pure per i soli danni erariali cagionati da condotte attive. Una soluzione legislativa che, diversamente da quella contenuta nello schema di codice all’esame, appare priva di fondamento logico giuridico, per una molteplicità di ragioni di seguito sintetizzate, e che sarebbe risultata ancora meno fondata laddove traslata nell’ambito di una disciplina generale quale è quella del codice dei contratti pubblici. In primo luogo appare utile evidenziare il contrasto tra la attenuazione del regime della responsabilità contabile introdotta dalla disciplina emergenziale appena richiamata e il quadro normativo euro-unitario istitutivo del dispositivo per la ripresa e la resilienza (c.d.“recovery plan”) (Reg. 2021/241). In quest’ultimo ambito, infatti, particolare attenzione è data al profilo del recupero di fondi indebitamenti versati, non solo attraverso azioni recuperatorie, ma anche risarcitorie. Pertanto, una “bolla di impunità” per i casi di mala gestio gravemente colposa delle risorse pubbliche risulta del tutto incoerente rispetto alla necessità di mantenere e garantire gestioni virtuose in un panorama in cui nostro Stato è esposto, sul piano europeo, anche ad eventuali procedure di infrazione. Il regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (c.d.“recovery plan”), dedica particolare attenzione al controllo sulla corretta gestione dei fondi. Il complesso normativo che disciplina il dispositivo trova, ai sensi dell’art. 8 di questo Regolamento (UE) 2021/241, le sue regole generali nel Regolamento finanziario e nel Regolamento (UE/Euratom) 2020/2092 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2020. Particolare attenzione a livello euro-unitario è data al profilo del recupero di fondi indebitamenti versati. Il rinvio all’art. 22 dello statuto dei funzionari dell’Unione Europea che espressamente richiama la colpa grave per il risarcimento del danno è di particolare rilievo in quanto oltre all’azione recuperatoria pare prevedere anche la risarcibilità dei danni arrecati con colpa grave. Queste ultime azioni, quella recuperatoria e quella risarcitoria, chiamano in causa innegabilmente la giustizia contabile che deve poter contare, con riferimento specifico alle misure da attuare con il recovery fund, su tutti gli strumenti giuridici necessari per adempiere agli obblighi posti dal regolamento a carico dello Stato italiano. Inoltre, si rammenta che, ai sensi dell’art. 325 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), i Paesi membri sono tenuti a proteggere gli interessi 21 finanziari dell’Unione con i medesimi strumenti con i quali proteggono i propri interessi finanziari; ne consegue che l’abbassamento del livello di protezione dei nostri interessi finanziari, restringendo il perimetro della responsabilità amministrativa contabile, determina anche, di riflesso, l’abbassamento del livello di protezione degli interessi finanziari dell’Unione e questo sembra porsi in contrasto con le previsioni del Regolamento (UE) 2021/241. Ma la limitazione della responsabilità erariale alle fattispecie dolose risulta anche connotata da evidenti profili di illegittimità costituzionale. Al riguardo occorre richiamare l’orientamento della Corte costituzionale formatosi a partire dalla introduzione della responsabilità per sola colpa grave (cfr. C. Cost. n. 37/1998, confermata, fra le altre, da C. Cost. n. 340/2001). La suprema Corte ha sostenuto, infatti, che quella limitazione corrisponde ad un corretto equilibrio fra quanto del rischio dell’attività amministrativa deve restare a carico dell’apparato e quanto a carico del funzionario. Con la conseguenza che, una responsabilità erariale solo dolosa non è più una responsabilità funzionale al buon andamento della pubblica amministrazione: azzerando la colpa grave e, quindi, il parametro dell’homo eiusdem professionis et condicionis per valutare la condotta del funzionario pubblico rispetto agli obblighi di servizio e ai doveri d’ufficio cui è tenuto, viene meno il parametro su cui valutare il buon andamento della pubblica amministrazione e la sua stessa efficienza, in aperto contrasto con l’art. 97, comma 2, Cost., di cui peraltro costituisce corollario il principio del risultato. Nel contesto delineato dallo schema del nuovo codice, peraltro, solo il mantenimento di una responsabilità erariale anche per colpa grave, sia pure nella definizione data, risulta compatibile non solo con il principio del risultato, come già evidenziato, ma anche con lo stesso principio della fiducia. Va al riguardo ribadita la centralità dei principi del risultato, della fiducia e dell’accesso al mercato. Non solo, infatti, gli stessi devono essere utilizzati per sciogliere le questioni interpretative che le singole disposizioni del codice possono sollevare, ma, come chiarisce la stessa relazione illustrativa, viene in rilievo la loro 22 “natura fondante”, tanto da dover ritenere che l’intera disciplina del codice debba risultare coerente con gli stessi. Nella specie, dunque, l’art. 2 dello schema precisa come il principio della fiducia favorisca e valorizzi l’iniziativa e l’autonomia decisionale dei funzionari pubblici, con particolare riferimento alle valutazioni e alle scelte per l’acquisizione e l’esecuzione delle prestazioni secondo il principio del risultato. Dispone, quindi, che l’attribuzione e l’esercizio del potere nel settore dei contratti pubblici deve fondarsi sul principio della reciproca fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici. Ma, come peraltro affermato recentemente anche dalla Cassazione a Sezioni Unite (n. 2370 del 25.1.2023), “nel sistema costituzionale non vi è potere senza responsabilità”. Pertanto, il principio della fiducia, che si basa sul presupposto del riconoscimento di capacità e professionalità in capo al funzionario responsabile, non può conciliarsi con l’esclusone della responsabilità per colpa grave laddove, come noto, detta soglia minima di punibilità attiene, per costante giurisprudenza, ai casi quali l’“intensa negligenza”, la “sprezzante trascuratezza dei propri doveri”, l’“atteggiamento di grave disinteresse nell’espletamento delle proprie funzioni”, la “macroscopica violazione delle norme”, il “comportamento che denoti dispregio delle comuni regole di prudenza”. Sotto altro profilo occorre stigmatizzare come l’assunto secondo il quale l’azione amministrativa sarebbe bloccata dalla paura del processo contabile sia del tutto indimostrato, laddove, invece, è acclarato che la cosiddetta “paralisi del fare” derivi dalla complessità e farraginosità delle regole. Pertanto, eventuali dequotazioni della responsabilità erariale troverebbero ancor meno ragion d’essere nell’ambito di riforme che mirano a introdurre un sistema normativo più chiaro e inequivoco, come il codice all’esame. Peraltro, va osservato come il “rischio giudiziario” permane in ogni caso con l’esclusione della responsabilità per colpa grave, restando aperta la strada dell’azione civile che, a quel punto, dovrebbe essere esercitata in via ordinaria dai vertici amministrativi, potendo configurarsi, nei confronti degli stessi, un’ipotesi di 23 responsabilità omissiva colposa “di risulta”; con la conseguenza di sottrarre al giudizio erariale vicende che invece troverebbero, in detta sede, una composizione più attenta e mirata grazie a istituti sconosciuti al giudice ordinario e più “favorevoli” al funzionario pubblico, quali: l’insindacabilità dei comportamenti connaturati da colpa lieve; l’uso del potere riduttivo per i fatti non dolosi; l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali; l’applicazione della compensatio lucri cum damno, in termini più ampi di quelli concessi al giudice ordinario; la riduzione del danno per l’apporto causale di soggetti non evocati in giudizio; l’applicazione dei benefici del rito monitorio e del rito abbreviato; la non trasmissione agli eredi se non in caso di riscontrato arricchimento; il più breve regime della prescrizione. Infine, si richiama quanto previsto al comma 4 dello stesso art. 2 dello schema di codice, ovvero l’adozione di azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale (oltre all’adozione di azioni per riqualificare le stazioni appaltanti e per rafforzare e dare valore alle capacità professionali dei dipendenti, compresi i piani di formazione di cui all’art. 15, comma 7). Anche quest’ultima previsione appare, infatti, coerente con il corretto mantenimento di una piena responsabilità per colpa grave, dovendosi diversamente ipotizzare, quale possibile, la copertura assicurativa di fattispecie di dolo, circostanza quest’ultima da escludersi, invece, con ogni evidenza. 

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LE OSSERVAZIONI DELL’ANAC  

L’Autorità Anticorruzione ha elaborato un testo di osservazioni allo schema di Nuovo Codice degli Appalti. Per Anac, la riforma del Codice dei contratti pubblici rappresenta un fondamentale pilastro nel complesso disegno riformatore previsto dal Pnrr, su cui si basa il corretto funzionamento di un settore cruciale e strategico per lo sviluppo del Paese. L’Autorità esprime, pertanto, il convinto apprezzamento per il lavoro finora svolto da tutti gli organi istituzionali preposti, a partire dalla Commissione speciale nominata dal Consiglio di Stato, con cui Anac ha proficuamente collaborato, condividendo l’elaborazione di molte parti dell’odierno testo. Ma, proprio in ragione dell’importanza strategica del decreto legislativo e della complessità delle questioni in esso disciplinate, si ritiene opportuno indicare gli ulteriori margini di miglioramento che si possono conseguire attraverso alcune puntuali proposte di modifica. È evidente, infatti, che la formulazione di una legge, anche se riordinata e semplificata in un unico testo codicistico, è un elemento necessario ma non sufficiente per una riforma di successo. 

Occorrerà, infatti, accompagnare questo fondamentale processo di riforma, sia con riferimento ai tempi della sua implementazione, sia, soprattutto, garantendone la più efficace attuazione amministrativa. Sotto il primo profilo, al fine di evitare rallentamenti nell’attività contrattuale in corso per l’attuazione degli investimenti previsti dal Pnrr, si potrà valutare – previo necessario accordo con la Commissione europea – un possibile differimento dei termini di applicazione di alcune disposizioni. Sotto il secondo profilo, Anac evidenzia l’esigenza che, con separati provvedimenti, si provveda a fornire a tutti i soggetti pubblici coinvolti nell’attuazione della riforma, le necessarie risorse.  

A titolo di esempio, si cita il fondamentale tema della qualificazione delle stazioni appaltanti: a prescindere dalle scelte che si faranno per delimitare l’ambito di applicazione dell’istituto, sarebbe auspicabile che venissero costituite, in tutto il territorio italiano, a livello regionale, provinciale o dei comuni capoluogo, degli specifici di centri di competenze, prevedendo l’assunzione di giovani tecnici ed altri esperti, in grado di affiancare e supportare soprattutto i piccoli comuni nello svolgimento delle attività connesse all’applicazione del codice. Le risorse investite per tali assunzioni sarebbero immediatamente ripagate dai notevoli risparmi che gli stessi sarebbero in grado di produrre e dalla maggiore rapidità di esecuzione delle opere e di acquisizione dei beni e servizi. Sempre a titolo di esempio, si potrebbero valorizzare quei centri di competenza già istituiti a livello regionale, per compiti ormai superati grazie alla digitalizzazione dei processi, attribuendo agli stessi il compito di valorizzare l’esperienza acquisita, offrendo servizi di consulenza e accompagnamento alle piccole e medie imprese, per favorirne la partecipazione alle gare pubbliche e, di conseguenza, la loro crescita e migliore strutturazione, oltre che aumentando il grado di concorrenza complessiva del sistema. 

Inoltre, proprio con riferimento alla disciplina dei contratti pubblici, si deve evidenziare che, al fine di garantirne una reale efficacia, occorre rafforzare l’impianto complessivo, guardando contestualmente alle istanze di semplificazione, da un lato, e al sistema di vigilanza e monitoraggio dall’altro. Se si condivide, infatti, il perseguimento della semplificazione delle procedure – ottenuta aumentando la discrezionalità delle amministrazioni, rimuovendo ove possibile le pratiche di gold plating e attuando una concreta e completa digitalizzazione delle procedure ed interoperabilità delle piattaforme – occorre sempre coniugare semplificazione con trasparenza e monitoraggio, cogliendo la sfida del Pnrr come strumento per cambiare la pubblica amministrazione e per creare la cultura della buona amministrazione.  L’Autorità, quindi, si è fatta promotrice della semplificazione procedurale prevista dal nuovo testo, in coerenza con gli obiettivi espressi nel Pnrr, soprattutto attraverso la trasformazione digitale dell’intero ciclo di vita dei contratti, di cui Anac è attore principale in concerto con tutti gli altri stakeholder, le amministrazioni e gli enti aggiudicatori, gli operatori economici. 

Condividiamo sulla necessità di fare in fretta. La velocità, però, deve andare di pari passo con la legalità, la trasparenza e le pari opportunità nell’ambito di un mercato concorrenziale sgombro da privilegi e zone d’ombra: l’esperienza nel settore dimostra, invece, che il rafforzamento delle attività di prevenzione della corruzione e di consolidamento dei presidi di vigilanza e monitoraggio contribuisce a creare regole chiare e certe che concorrono alla crescita e allo sviluppo del Paese. 

Questioni di particolare rilievo secondo l’Autorità Nazionale Anticorruzione 

1. Il ripristino dell’elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house (articolo 23)  

2. La necessità di non depotenziare la disciplina del conflitto di interessi (articolo 16) 8  

3. Criticità degli affidamenti diretti, o con procedura negoziata senza bando, dei contratti di importo inferiore alle soglie comunitarie (articolo 50)   

4. Soglia per la qualificazione delle stazioni appaltanti (articoli 62 e 63, allegato II.4.) 1 

Proposte emendative dell’ANAC    

1. All’articolo 11, comma 4, dopo le parole “contratto collettivo nazionale e territoriale”, eliminare la parola “indicato” ed aggiungere le parole “individuato attraverso il codice alfanumerico unico attribuito dal CNEL in sede di acquisizione del contratto nell’archivio nazionale dei contratti e degli accordi collettivi di lavoro,”; e dopo le parole “sua durata, ovvero” eliminare le parole “la dichiarazione di” ed aggiungere “altro contratto di cui il CNEL abbia riconosciuto l’”.  

2. All’articolo 15, eliminare il comma 4: “Ferma restando l’unicità del RUP e se il RUP lo richiede, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, ciascuno secondo il proprio ordinamento, nominano un responsabile del procedimento per le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione e un responsabile di procedimento per la fase di affidamento. Le relative responsabilità sono riparite in base ai compiti svolti in ciascuna fase, ferme restando le funzioni di supervisione, indirizzo e coordinameno del RUP.”.  

3. All’articolo 16 modificare il testo come segue: “1. Si ha conflitto di interessi quando un soggetto che, a qualsiasi titolo, interviene con compiti funzionali nella procedura di aggiudicazione o nella fase di esecuzione degli appalti o delle concessioni e ovvero ne può influenzare, in qualsiasi modo, il risultato, gli esiti e la gestione, ha direttamente o indirettamente un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia concreta ed effettiva alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di aggiudicazione o nella fase di esecuzione. In particolare, costituiscono situazione di conflitto di interesse quelle che determinano l’obbligo di astensione ai sensi dell’articolo 6-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. 2. In coerenza con il principio della fiducia e per preservare la funzionalità dell’azione amministrativa, la percepita minaccia all’imparzialità e indipendenza deve essere provata da chi invoca il conflitto sulla base di presupposti specifici e documentati e deve riferirsi a interessi effettivi, la cui soddisfazione sia conseguibile solo subordinando un interesse all’altro. 3. Il personale che versa nelle ipotesi di cui al comma 1 ne dà comunicazione alla stazione appaltante o all’ente concedente e si astiene dal partecipare alla procedura di aggiudicazione e all’esecuzione. 4. Le stazioni appaltanti prevedono misure adeguate per individuare, prevenire e risolvere in modo efficace ogni ipotesi di conflitto di interesse nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni e nella fase di esecuzione, e vigila affinché gli adempimenti di cui al comma precedente siano rispettati”.   

4. All’articolo 17, comma 1, dopo le parole: “individuando gli elementi essenziali del contratto,” inserire le seguenti: “le procedure di gara, i criteri di aggiudicazione e […]”.  

5. All’articolo 23, dopo il comma 2, inserire il comma 2 bis: “Fermo restando il principio di autoorganizzazione amministrativa, di cui all’articolo 7, è istituito presso l’ANAC, l’elenco delle amministrazioni aggiudicatrici e degli enti aggiudicatori che operano mediante affidamenti diretti nei confronti di proprie società in house di cui all’articolo. L’iscrizione nell’elenco avviene a domanda, dopo che sia stata riscontrata l’esistenza dei requisiti, secondo le modalità e i criteri che l’Autorità definisce con proprio atto. La domanda di iscrizione consente alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori sotto la propria responsabilità, di effettuare affidamenti diretti dei contratti all’ente strumentale, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 17, comma 2 del d.lgs. 23 dicembre 2022, n. 201. Resta fermo, anche per gli affidamenti in house l’obbligo di acquisizione del Codice identificativo di gara (CIG) rilasciato da ANAC.”  

6. All’articolo 24, comma 1, dopo le parole “cause di esclusione di cui” eliminare le parole “all’articolo 94” e sostituire con le parole “agli articoli 94, 95 e 98”.  

7. All’articolo 28: – comma 1, aggiungere dopo le parole “ciclo di vita dei contratti pubblici,” le parole: “ivi compresi gli affidamenti di cui all’articolo 7, comma 2,”; – comma 3, aggiungere dopo le parole “l’oggetto del bando,” le parole: “l’elenco degli offerenti nelle procedure aperte e […]”.  

8. All’articolo 31: – comma 1, aggiungere dopo le parole “del Registro delle imprese”, le seguenti parole: “e della relativa sezione denominata Registro dei titolari effettivi”; – comma 2, dopo le parole “le persone fisiche e i titolari di cariche ad essi riferibili”, inserire le seguenti: “al fine della verifica dei requisiti di cui agli articoli 94 e 95.”; – eliminare il comma 3; – aggiungere in calce il comma 5: “ Gli operatori economici di cui al comma 1 sono tenuti a comunicare all’Anagrafe, con le modalità e nei termini stabiliti dall’ANAC con proprio provvedimento, le informazioni di cui al comma 2 non risultanti dal Registro delle imprese e le modifiche successivamente intervenute. L’omessa o tardiva comunicazione costituisce elemento valutabile ai fini dell’applicazione delle sanzioni previste dall’articolo 222, comma 9”.  

9. All’articolo 44, comma 2, dopo le parole “esigenze tecniche”, aggiungere la frase: “nei casi in cui l’elemento tecnologico o innovativo delle opere oggetto dell’appalto sia nettamente prevalente rispetto all’importo complessivo dei lavori.”; quindi, eliminare il periodo: “tenendo sempre conto del rischio di eventuali scostamenti di costo nella fase esecutiva rispetto a quanto contrattualmente previsto.”  

10. All’articolo 49: – comma 2, dopo le parole: “è vietato l’affidamento o l’aggiudicazione di un appalto “ aggiungere le parole “all’operatore economico invitato e non aggiudicatario del precedente affidamento e […].“; – comma 3, aggiungere dopo le parole “fatto salvo quanto previsto dai commi 4, 5 e 6,” il seguente periodo “è vietata la determinazione artificiosa dell’importo dell’affidamento per farlo ricadere in una differente fascia.”; – sostituire il comma 4 con il seguente testo: “In casi motivati con riferimento alla struttura del mercato e alla effettiva assenza di alternative, nonché, con riguardo al contraente uscente, in presenza di accurata esecuzione del precedente contratto, l’operatore economico invitato e non aggiudicatario del precedente affidamento e il contraente uscente possono essere reinvitatoi o essere individuatoi quale affidatario diretto.”  

11. All’articolo 50: – comma 1, lett. d), dopo le parole: “previa consultazione di almeno 10 operatori economici, ove esistenti”, aggiungere le seguenti: “individuati in base a indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici […].”; eliminare dopo le parole “articolo 14”, le parole “salva la possibilità di ricorrere alle procedure di scelta del contraente di cui alla Parte IV del presente Libro, previa adeguata motivazione”; – dopo il comma 1, aggiungere il comma 1-bis: “Nei casi di affidamento diretto di contratti di importo superiore a 40.000, la stazione appaltante è tenuta a pubblicare l’atto di cui all’articolo 17, comma 2, dando conto delle motivazioni della scelta dell’affidatario e delle comparazioni economiche svolte; nei casi di affidamento mediante procedura negoziata senza bando, la stazione appaltante è tenuta a pubblicare sul proprio sito istituzionale la comunicazione dell’avvio della procedura almeno 10 giorni prima dell’avvio della consultazione degli operatori economici”; e il comma 1-ter: “E’ fatta salva la possibilità per la stazione appaltante, di ricorrere alle procedure di scelta del contraente di cui alla Parte IV del presente Libro, previa adeguata motivazione.[…]”.  

12. All’articolo 52, comma 2, modificare il testo come segue: “2. Quando in conseguenza della verifica non sia confermato il possesso dei requisiti generali o speciali dichiarati, la stazione appaltante procede alla risoluzione del contratto, all’escussione della eventuale garanzia definitiva, e alla comunicazione all’ANAC, nei successivi 10 giorni, ai fini dell’adozione di tutti i provvedimenti conseguenti e alla sospensione dell’operatore economico dalla partecipazione alle procedure di affidamento indette dalla medesima stazione appaltante per un periodo da uno a 12 mesi decorrenti dall’adozione del provvedimento”.  

13. All’articolo 54, comma 1, dopo le parole: “contratto di appalto di lavori, servizi o”, aggiungere le seguenti: “o forniture […].”; e dopo le parole “prevedono negli atti di gara” inserire “pena l’impossibilità della relativa applicazione […].”.  

14. All’articolo 56, comma 2, dopo le parole “si impegni alla realizzazione, a sua totale cura e spesa,” aggiungere “senza benefici economici attuali e futuri […].”.   

15. All’articolo 58, comma 3, aggiungere un ultimo periodo “Si considera artificioso l’accorpamento dei lotti qualora il Common Procurement Vocabulary delle diverse prestazioni sia differenti e la stazione appaltante non abbia motivato l’impossibilità di tenerle separate per motivi tecnici o economici.”. 

16. All’articolo 59: – comma 1, inserire dopo le parole: “le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro” le parole “per prestazioni aventi ad oggetto elementi standardizzabili e ripetibili […].”; – comma 5, aggiungere dopo la lettera d) una nuova lettera: “e) nel caso di accordo quadro con più operatori economici scelti sulla base di un elenco prezzi di singole prestazioni, l’operatore economico è individuato, in relazione alla specifica richiesta, comparando le diverse offerte e scegliendo la più conveniente dal punto di vista economico.”.  

17. All’articolo 60: – comma 2, aggiungere dopo le parole:”si attivano” la parola ”esclusivamente […].”; – sostituire il comma 3 con il seguente testo: “Per l’applicazione del presente articolo si utilizzano: a) indici sintetici delle variazioni dei prezzi relativi ai contratti di lavori, servizi e forniture, approvati dall’ISTAT con proprio provvedimento entro il 30 settembre di ciascun anno, d’intesa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Con il medesimo provvedimento si definisce e si aggiorna la metodologia di rilevazione e si indica l’ambito temporale di rilevazione delle variazioni; b) i costi derivanti dal rinnovo dei contratti collettivi nazionali e territoriali di cui all’articolo 11 comma 1”.  

18. All’articolo 62: – comma 1, sostituire la parola “500.000” con la parola “150.000”; ed inserire un ultimo periodo: “Le stazioni appaltanti non ancora qualificate possono svolgere le procedure di affidamento di lavori d’importo non superiore a 500.000 fino ad un anno dall’entrata in vigore del codice”; – comma 10, inserire un ultimo periodo: “Nel caso in cui la centrale di committenza individuata non proceda, senza giustificato motivo, all’avvio della procedura, con provvedimento di ANAC, è disposta la decurtazione del 10% del punteggio conseguito dalla stessa per la qualificazione, per la durata di un anno. Nel caso di tre provvedimenti di ANAC adottati nell’arco di un anno, la qualificazione della centrale di committenza è sospesa per un anno”.  

19. All’articolo 63, comma 6, modificare il testo come segue: “Le centrali di committenza e i soggetti aggregatori possono essere qualificati e anche solo per l’acquisizione di lavori oppure di servizi e forniture. Le centrali di committenza e i soggetti aggregatori per svolgere attività di progettazione e affidamento devono essere qualificati e almeno nella seconda fascia. Esse programmano la loro attività coordinandosi nel rispetto del principio di leale collaborazione”. 63  

20. All’articolo 91: – comma 2, di inserire dopo le parole “gli elementi di identificazione del concorrente” le parole “anche ai fini dell’individuazione della titolarità effettiva del concorrente diverso dalla persona fisica […]”; – inserire, dopo il comma 2, il comma: “2-bis. ANAC e Unità di Informazione Finanziaria per l’Italia istituita presso la Banca d’Italia collaborano scambiando informazioni ai fini dell’individuazione della titolarità effettiva del concorrente diverso dalla persona fisica. Le modalità di svolgimento della predetta collaborazione sono regolate mediante protocolli d’intesa tra le due autorità”.  

21. All’articolo 94: – comma 3, lett. h) sostituire le parole “dell’amministratore di fatto” con le parole “del titolare effettivo”; – comma 5, aggiungere dopo la lettera f) una nuova lettera: “g) l’operatore economico che ha commesso gravi infrazioni, debitamente accertate con qualunque mezzo adeguato, alle norme in materia di salute e di sicurezza sul lavoro nonché agli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali elencate nell’allegato X alla direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014”.  

22. All’articolo 95, comma 1, eliminare la lettera a) . (XXIII) All’articolo 99, comma 1, eliminare dopo le parole “la consultazione del fascicolo virtuale dell’operatore economico di cui all’articolo 24” il periodo “la consultazione degli altri documenti allegati dall’operatore economico, nonché tramite l’interoperabilità con la piattaforma digitale nazionale dati di cui all’articolo 50 ter del decreto legislativo n.82 del 2005 e con le banche dati delle pubbliche amministrazioni.”  

23. All’articolo 99, comma 1, eliminare dopo le parole “la consultazione del fascicolo virtuale dell’operatore economico di cui all’articolo 24” il periodo “la consultazione degli altri documenti allegati dall’operatore economico, nonché tramite l’interoperabilità con la piattaforma digitale nazionale dati di cui all’articolo 50 ter del decreto legislativo n.82 del 2005 e con le banche dati delle pubbliche amministrazioni.” 

24. All’articolo 100: – comma 4, sostituire le parole “sentita l’ANAC” con le parole “d’intesa con ANAC”; – comma 8 sostituire la parola “quinto” con la parola “sesto” ed eliminare alla lettera e) la parola “a campione”; – comma 9 sostituire la parola “settimo” con la parole “sesto” e aggiungere alla lettera c) prima delle parole “le modalità dell’esercizio dell’attività di vigilanza da parte dell’ANAC” le parole “nel rispetto della sua autonomia regolamentare,”  

25. All’articolo 109, comma 1, eliminare dopo le parole “sulla base di indici qualitativi e quantitativi, oggettivi e misurabili” le parole “nonché sulla base di accertamenti definitivi” e sostituirle con le parole “debitamente accertati”; aggiungere in calce il seguente periodo: “Nell’ambito dell’offerta economicamente più vantaggiosa, compatibilmente con il diritto comunitario e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza,  proporzionalità, le amministrazioni aggiudicatrici possono prevedere un punteggio incrementale sulla base del sistema di monitoraggio delle prestazioni”.  

26. All’articolo 111, comma 4, inserire dopo le parole “le stazioni appaltanti” le parole “ai fini della trasmissione ai sensi dell’articolo 27, comma 1”; eliminare la parole “inviano” e dopo le parole “all’Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea” eliminare le parole “conformemente a quanto previsto dall’articolo 83”, e sostituirle con le parole “garantiscono l’inserimento nelle piattaforme di approvvigionamento digitale di cui all’articolo 25 di […].”.  

27. All’articolo 120: – comma 5, eliminare le parole: “Sono sempre consentite” e sostituirle con “Non sono mai consentite […]” e dopo le parole “le modifiche” eliminare la parola “non”; – eliminare il comma 7.  

28. All’articolo 141, comma 5, eliminare dopo le parole “senza obbligo di motivazione” la parola “aggravata”.  

29. All’articolo 186: – comma 2, inserire dopo le parole “contratti di lavori, servizi e forniture” le parole “necessari per l’esecuzione della concessione” e aggiungere dopo le parole “convenzionalmente dal concedente e dal concessionario” il periodo “Nella base di calcolo rientrano i contratti eseguiti direttamente dal concessionario. Non si considerano affidati a terzi i contratti affidati o a qualsiasi titolo eseguiti da soggetti controllati o collegati al concessionario.” Inoltre, sempre al comma 2, eliminare le parole “l’ente concedente tiene” e sostituirle con “La quota di esternalizzazione è stabilita tenendo […]”; – comma 5, eliminare le parole “le modalità di calcolo delle quote di cui al comma 2, primo periodo, sono definite dall’ANAC” e sostituirle con “L’ANAC [..]”; aggiungere dopo le parole “in vigore del codice” le parole “con proprio provvedimento, fornisce indicazioni operative sulle modalità di individuazione delle quote di cui al comma 2, sulle modalità e sulla tempistica delle verifiche da parte del concessionario e sulle azioni da intraprendere per ristabilire la situazione di equilibrio. In particolare, le indicazioni fornite tengono conto dell’interesse dei concessionari e del relativo affidamento nella stabilità del rapporto instaurato con il concedente, nonché dell’interesse del concedente, degli utenti del servizio e del personale occupato nell’impresa.”.  

30. All’articolo 193 al comma 8 dopo le parole: “medesime condizioni offerte dall’aggiudicatario. Se il promotore non risulta aggiudicatario” eliminare le parole: “nonostante l’attribuzione del punteggio premiale o”; aggiungere dopo le parole “nei limiti di cui al terzo periodo” il periodo: “Il diritto di prelazione non opera se la differenza tra il punteggio attribuito all’offerta tecnica dell’aggiudicatario e quello assegnato all’offerta tecnica del promotore superi la soglia di dieci punti. È fatto salvo il diritto del promotore al pagamento delle spese sostenute. “  

31. All’articolo 222: – comma 3, lettera a), aggiungere dopo le parole “nell’ambito dell’attività di vigilanza nei settori di cui alle lettere b), f)” la parola: “g) […].”; aggiungere dopo le parole “il limite massimo di euro 50.000,00” le parole: “Le sanzioni pecuniarie sono irrogate nei confronti della stazione appaltante, che si rivale sui soggetti responsabili, anche ai fini della responsabilità dirigenziale/funzionariale.”. inserire in calce la lettera n): “rilascia, alle condizioni stabilite con proprio regolamento, pareri non vincolanti alle stazioni appaltanti in relazione all’attività di affidamento di contratti pubblici.”; – comma 9, eliminare le parole “del RUP” e sostituirle con le parole “della stazione appaltante o dell’ente concedente”; sostituire le parole “comunicato all’amministrazione di appartenenza“ con la parola “considerato […]”; nell’ultimo periodo sostituire le parole “il RUP non è soggetto alle” con le parole “non si applicano le […]”; sostituire le parole “all’amministrazione di appartenenza” con la parola “l’amministrazione”; aggiungere dopo le parole “adempia a tutti gli oneri informativi” le parole “relativi anche ai periodi pregressi”; – comma 10, aggiungere dopo le parole “quelle rilevanti” le parole: “per gli accertamenti di cui agli articoli 95 e 98 […].”  

32. Inserimento di un nuovo articolo dopo l’articolo 222: ”Articolo 222-bis (Procedure sperimentali autorizzate dall’ANAC) 1. L’ANAC, nel rispetto della normativa europea, promuove e potenzia iniziative di sperimentazione normativa, anche tramite relazioni istituzionali con analoghe strutture istituite in Paesi stranieri, europei ed extraeuropei, e tiene in adeguata considerazione le migliori pratiche di razionalizzazione e sperimentazione normativa a livello internazionale. 2. Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono chiedere all’ANAC, in relazione a una o più procedure, la deroga in via sperimentale e vigilata all’osservanza di alcune disposizioni del codice. Nella domanda di ammissione alla procedura in deroga sono indicati le ragioni della sperimentazione e della innovazione che motivano la richiesta di deroga, la procedura che si intende seguire e la sua durata stimata, il RUP o i RUP, la giustificazione dei costi a carico della stazione appaltante o dell’ente concedente, i benefici attesi. 3.Sulla richiesta di cui al comma 2 l’ANAC risponde motivatamente entro 30 giorni dal ricevimento. Il diniego è impugnabile ai sensi dell’articolo 120 del codice del processo amministrativo. In caso di ammissione alla procedura sperimentale, l’ANAC può effettuare, nel corso della stessa, verifiche e accertamenti. 4. Al termine della procedura in deroga è trasmessa all’ANAC una documentata relazione, con l’illustrazione degli eventuali benefici conseguiti e dando conto di reclami proposti avverso l’esito della stessa. L’ANAC, sulla base di eventuali accertamenti svolti durante la procedura e a conclusione della stessa, valutato il contenuto della relazione di cui al precedente periodo, attesta se si è conclusa positivamente. La attestazione di conclusione positiva può altresì conferire ai provvedimenti finali della procedura i medesimi effetti di quelli del codice. 5. L’ANAC pubblica sul proprio sito istituzionale, in una sezione dedicata, le procedure innovative autorizzate e concluse positivamente e segnala eventualmente al Parlamento e al Governo le opportunità emerse dalla sperimentazione.”  

33. All’allegato I.6, all’articolo 1, comma 1, inserire dopo le parole “ai sensi dell’articolo 40, comma 1 e 8 del codice” le parole “anche quando oggetto di proposte di interventi da realizzare con il procedimento di cui all’articolo 193 del codice, […].”.  

34. All’allegato I.7, all’articolo 2, comma 6, aggiungere dopo le parole “redazione del DOCFAP” le parole “in forma semplificata [..].” (XXXV) All’allegato II.3, all’articolo 1, comma 8, inserire dopo le parole “di concerto con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali e con il Ministro per le disabilità” le parole “sentita ANAC […].”.  

35. All’allegato II.4, all’articolo 2, comma 2, dopo le parole “in sede di prima applicazione,” aggiungere le parole “fino all’entrata in vigore del Regolamento di cui al comma 3 del medesimo articolo” ed eliminare le parole “e per i successivi sei mesi dall’entrata in vigore del sistema di qualificazione: […].”; e all’articolo 3, comma 2, dopo le parole “in sede di prima applicazione,” aggiungere le parole “fino all’entrata in vigore del Regolamento di cui al comma 3 del medesimo articolo” ed eliminare le parole “e per i successivi sei mesi dall’entrata in vigore del sistema di qualificazione: […].”.  

36. All’allegato II.14, all’articolo 5: – comma 11, inserire dopo le parole “comunica all’ANAC” le parole “con le modalità e nei tempi indicati nel provvedimento previsto dall’articolo 23, comma 5, del codice, […]”; ed eliminare dopo le parole “120, commi 1, lettera b), e 3,” le parole “del codice,”; – comma 12, inserire dopo le parole “sono trasmesse dal RUP all’ANAC” le parole “con le modalità e nei tempi indicati nel provvedimento previsto dall’articolo 23, comma 5, del codice […]”. 

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I pareri della Camera dei Deputati e del Senato 

Insieme a quello espresso dall’VIII Commissione permanente (Ambiente, territorio e lavori pubblici) della Camera dei Deputati, il 21 febbraio 2023 è stato redatto anche il parere favorevole dell’VIII Commissione permanente (Ambiente, transizione ecologica, energia, lavori pubblici, comunicazioni, innovazione tecnologica) del Senato allo schema di decreto legislativo di riforma del Codice dei contratti pubblici. 

Pertanto, si è conclusa la fase di consultazione delle Camere prevista dalla Legge delega n. 78/2022. 

Spetterà, ora, al Governo valutare se le osservazioni formulate dalle Commissioni competenti di Camera e Senato contengano elementi che possano incidere sulla definizione del testo finale che approderà in Gazzetta Ufficiale entro il 31 marzo 2023. 

Infatti, a differenza di quanto accade per il parere della Conferenza unificata da cui il Governo può discostarsi senza necessità di particolari motivazioni, l’art. 1, comma 4 della Legge n. 78/2022 impone al Governo, con riferimento ai pareri delle apposite Commissioni Permanenti istituite presso la Camera e il Senato, di motivare l’eventuale mancata adesione alle indicazioni fornite. 

Relativamente a beni e servizi, tra le proposte modificative proposte in ambito parlamentare troviamo: 

• disincentivare l’utilizzo dell’aggiudicazione al pezzo più basso nel  sottosoglia 
• ripristinare il tetto del 20% del punteggio prezzo nelle gare ad offerta economicamente più vantaggiosa 
• evitare penalizzazioni degli affidatari con franchigie nella revisione prezzi 
• inserire nella programmazione triennale delle gare  gli affidamenti diretti oltre 40.000 euro 

• tipizzare maggiormente l’”illecito professionale” quale causa di esclusione  
• prevedere una puntuale motivazione per la mancata suddivisione dell’appalto in lotti 
• prevedere una “clausola di territorialità” per favorire le PMI 
• non prevedere regolazioni superiori a quelle previste dalle Direttive europee (gold plating) 
• procrastinare la data di operatività del nuovo codice, allo scopo di consentire una adeguata formazione degli operatori 

CAMERA DEI DEPUTATI 

Schema di decreto legislativo recante codice dei contratti pubblici. 
Atto n. 19. 

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE 

  La VIII Commissione, 

   esaminato lo schema di decreto legislativo recante il codice dei contratti pubblici (atto n. 19); 

   considerato che: 

    l’introduzione di un sistema di qualificazione differenziato per gli appalti di servizi e forniture rappresenta una novità dello schema di codice; tuttavia, alla previsione generale di cui al comma 10 dell’articolo 100 non ha fatto seguito una puntuale definizione dei relativi criteri di qualificazione all’interno di un apposito allegato; 

    lo schema in esame, non riproducendo le disposizioni di carattere intertemporale di cui all’articolo 216, commi 1-bis e 27, del decreto legislativo n. 50 del 2016, non consentirebbe di applicare il decreto legislativo n. 163 del 2006 alle procedure approvative e di verifica attuativa relative alle opere della Torino-Lione, così interrompendo la continuità del quadro procedurale entro il quale sta proseguendo l’opera sul territorio; 

   richiamata l’esigenza di precisare ulteriormente la disposizione di cui all’articolo 108 concernente i criteri di aggiudicazione degli appalti, con specifico riferimento ai servizi ad alta intensità di manodopera, al fine di scoraggiare offerte con ribassi eccessivi e limitare l’inconveniente di valorizzare eccessivamente differenze contenute in termini di prezzo, a scapito della qualità; 

   rilevato che: 

    la tecnica di delegificazione prevista dallo schema in esame per gli allegati al Codice, in quanto consistente nell’adozione di una serie di decreti ministeriali ai sensi dei commi 1 e 3 dell’articolo 17 della legge n. 400 del 1988, non prevede l’espressione dei pareri delle competenti Commissioni parlamentari; gli Allegati I.6, I.11 e II.14 intervengono su materie già disciplinate in precedenza da regolamenti o altri atti attuativi, sui cui schemi era stato previsto il parere parlamentare, mentre gli Allegati I.3, I.7, I.8, I.10, I.12, II.2, II.3, II.5, II.6, II.7, II.8, II.9, II. 11, II.13, II.16, II.19, IV.1, V.1 e V.2 riproducono vigenti disposizioni di rango legislativo contenute nel decreto legislativo n. 50 del 2016 e nei decreti-legge n. 76 del 2020 e n. 77 del 2021; 

    l’articolo 10, comma 8, della legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità e finanza pubblica) – che non figura tra le disposizioni oggetto di abrogazione da parte dello schema in esame – dispone che in allegato al DEF è presentato il programma delle infrastrutture strategiche predisposto dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, e che anche dopo l’abrogazione della legge n. 443 del 2001 ha continuato a costituire la base normativa per l’inserimento nei Documenti di economia e finanza dei cosiddetti allegati infrastrutture; l’individuazione delle priorità infrastrutturali è stata, peraltro, di fatto affidata negli ultimi anni anche ad ulteriori strumenti, e in particolare alla nomina di commissari straordinari ai sensi dell’articolo 4 del decreto-legge n. 32 del 2019, e da ultimo allo stesso PNRR, ciò che rende opportuno ricondurre a coerenza il quadro regolatorio in materia, al fine di evitare incertezze nel processo di definizione e programmazione delle infrastrutture prioritarie; 

   valutata la conformità del presente schema di decreto legislativo ai criteri e ai principi direttivi della legge delega; 

   rilevata la necessità che il Governo provveda al coordinamento formale dello schema di decreto legislativo e apporti le correzioni di forma rese necessarie dall’obiettivo di garantire la coerenza testuale di tutte le parti del Codice, inclusi gli allegati, e la migliore formulazione grammaticale e stilistica delle relative disposizioni; 

   tenuto conto del parere reso dalla Conferenza unificata; 

   tenuto conto, altresì, dei contributi pervenuti alle competenti Commissioni parlamentari dai vari soggetti pubblici e privati interessati; 

   preso atto dei rilievi della Commissione Trasporti, 

  esprime 

PARERE FAVOREVOLE 

  con le seguenti osservazioni: 

   a) valuti il Governo l’opportunità di scongiurare in tutte le disposizioni del Codice l’introduzione di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive eurounitarie (gold plating); 

   b) all’articolo 6, concernente i principi di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale, valuti il Governo l’opportunità di sostituire il concetto di «attività a spiccata valenza sociale» con la più corretta definizione di «attività di interesse generale» e il concetto di «co-amministrazione» con quello di «amministrazione condivisa»; si valuti altresì l’opportunità di richiamare direttamente gli enti del Terzo settore, in luogo del riferimento ai privati, nella condivisione della funzione amministrativa, al contempo escludendo il rinvio al «principio del risultato»; 

   c) valuti il Governo l’opportunità di inserire, nell’articolo 6 dell’Allegato I.7, tra i contenuti del progetto di fattibilità tecnico-economica, il modello adottato dall’operatore nella gestione dei rifiuti/sottoprodotti generati dalle opere o dai servizi oggetto dell’appalto; 

   d) valuti il Governo l’opportunità di specificare all’articolo 16, in tema di conflitto di interessi, che è compito precipuo delle stazioni appaltanti adottare misure adeguate di individuazione, prevenzione e risoluzione di ogni ipotesi di conflitto di interesse nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni; 

   e) valuti il Governo l’opportunità di precisare all’articolo 23, comma 5, che tra le informazioni che le stazioni appaltanti sono tenute a trasmettere alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici sono incluse quelle relative alle procedure di affidamento in house; 

   f) valuti il Governo l’opportunità di allineare le procedure di localizzazione e approvazione del progetto delle opere di cui all’articolo 38 alle semplificazioni introdotte per le opere PNRR, incluse quelle relative alla verifica preventiva dell’interesse archeologico; a tal fine, si valuti l’opportunità di sostituire il richiamo al decreto ministeriale 20 marzo 2009, n. 60, contenuto nell’Allegato 1.8, con il più corretto riferimento al decreto ministeriale n. 244 del 20 maggio 2019; 

   g) valuti il Governo l’opportunità di precisare, in relazione all’istituto del dissenso costruttivo di cui all’articolo 38, comma 11, che le amministrazioni partecipanti alla Conferenza di servizi, nell’indicare – a pena di decadenza – le prescrizioni e le misure mitigatrici che rendano compatibile l’opera e possibile l’assenso, devono tenere conto delle circostanze del caso concreto; 

   h) all’articolo 39, valuti il Governo l’opportunità di un coordinamento tra il comma 3, secondo cui l’elenco delle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale è inserito nel Documento di economia e finanza, e l’articolo 10, comma 8, della legge n. 196 del 2009, nonché l’opportunità di chiarire, al comma 2, se gli interventi infrastrutturali per i quali sono stati nominati commissari straordinari ai sensi dell’articolo 4 del decreto-legge n. 32 del 2019 debbano intendersi per loro natura inseriti nell’elenco di cui al citato comma 3; 

   i) valuti il Governo l’opportunità di specificare, all’articolo 41 e nell’Allegato I.7, che durante la fase di progettazione deve essere verificata la compatibilità geologica, geomorfologica, idrogeologica e sismica dell’opera, in continuità con quanto già previsto dall’articolo 23 del decreto legislativo n. 50 del 2016 e allo scopo di garantire migliori standard di progettazione, includendo conseguentemente nella relazione tecnica allegata al livello progettuale una valutazione in ordine ai profili geologici, geomorfologici, idrologici e sismici dell’opera; in particolare, con riferimento all’articolo 8, comma 3, di tale allegato, si valuti l’opportunità di prevedere che gli aspetti geologici, geomorfologici, idrogeologici, idrologici, idraulici, geotecnici e sismici debbano essere esaurientemente esposti in apposite relazioni specialistiche; con riferimento all’articolo 22, comma 4, lettera b), del medesimo Allegato I.7, si valuti altresì la necessità che il progetto esecutivo, in relazione alle dimensioni, alla tipologia e alla categoria dell’intervento, sia composto da relazioni specialistiche da individuarsi nelle relazioni geologica, idrogeologica, geotecnica e sismica; 

   j) valuti il Governo l’opportunità di promuovere una omogeneizzazione nei metodi di rilevazione del costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni utilizzati dalle regioni e dalle province autonome ai fini della predisposizione dei prezzari regionali di cui all’articolo 41, comma 13; si valuti altresì l’opportunità di prevedere, dalla validazione del progetto, un limite temporale di tre mesi per bandire la gara, in modo da assicurare che il costo dei prodotti venga determinato facendo riferimento ai prezzi correnti sul mercato; si valuti altresì l’opportunità di garantire che abbia luogo, da parte della stazione appaltante, la verifica effettiva dell’aderenza dei prezzi indicati nel prezzario a quelli di mercato; 

   k) al medesimo articolo 41, valuti il Governo l’opportunità di: 

    1. prevedere l’obbligo di utilizzare per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria i parametri a base del calcolo che dovranno essere riaggiornati, tenuto conto delle modifiche previste dal nuovo codice quali la riduzione dei livelli di progettazione e i nuovi contenuti del progetto di fattibilità tecnico-economica delle opere pubbliche (PFTE); 

    2. puntualizzare il rapporto tra i nuovi livelli di progettazione e la programmazione, al fine di chiarire che il documento di fattibilità delle alternative progettuali individua la soluzione che l’amministrazione intende perseguire e che verrà assunta dal documento di indirizzo della progettazione, il quale conterrà le indicazioni di natura progettuale per la redazione del PFTE; 

   l) valuti il Governo l’opportunità di inserire una previsione che consenta alle stazioni appaltanti l’individuazione dell’importo da porre a base di gara per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria ed altri servizi tecnici anche attraverso il recepimento in apposito allegato delle tabelle aggiornate dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle prestazioni e delle attività richieste, in ossequio al principio dell’equo compenso di cui all’articolo 8 e nel rispetto dei principi di concorrenza e libero accesso al mercato; si valuti altresì l’opportunità, con riferimento all’articolo 8, di sancire il principio che nessuna prestazione professionale può essere resa gratuitamente; 

   m) valuti il Governo l’opportunità di ridefinire, all’articolo 44, il contenuto dell’offerta che l’operatore economico presenta in sede di appalto integrato, specificando che l’offerta dell’operatore ha ad oggetto una proposta tecnica adeguatamente formulata, sulla base di un progetto di fattibilità tecnica ed economica, il cui quadro economico tenga conto di tutte le valorizzazioni economiche relative alle prescrizioni acquisite in sede di procedura di autorizzazione del progetto; 

   n) all’articolo 49, valuti il Governo l’opportunità di prevedere deroghe motivate al principio di rotazione degli affidamenti, anche con riferimento alla garanzia di un miglior svolgimento del servizio, all’affidabilità dell’operatore economico, all’idoneità a fornire prestazioni coerenti con il livello economico e qualitativo atteso; 

   o) valuti il Governo, in relazione all’articolo 50 sulle procedure per l’affidamento dei contratti di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea, l’opportunità di valorizzare i principi di concorrenza, trasparenza e massima partecipazione degli operatori interessati da invitare alle medesime procedure; valuti il Governo l’opportunità di specificare, per esigenze di coordinamento testuale, che anche nelle ipotesi di cui all’articolo 50, comma 1, lettera d), per i lavori di importo tra 1 milione di euro e la soglia europea, l’individuazione dei 10 operatori da consultare nella procedura negoziata deve avvenire attraverso indagini di mercato o tramite elenchi, come previsto alla lettera c) per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 e inferiore a 1 milione di euro; 

   p) valuti il Governo l’opportunità di meglio definire, all’articolo 50, comma 2, il perimetro del ricorso al sorteggio o altro metodo di estrazione casuale dei nominativi per la selezione degli operatori da invitare alle procedure negoziate al fine di chiarire che tale metodo deve essere utilizzato in circostanze del tutto residuali ed eccezionali, laddove non risultino praticabili altri metodi di selezione degli operatori; 

   q) in relazione all’articolo 54, comma 2, sui metodi per l’individuazione delle offerte anomale, valuti il Governo l’opportunità di eliminare il principio della preventiva conoscibilità del metodo per l’individuazione delle offerte anomale, che rischia di determinare indebiti condizionamenti al regolare andamento delle procedure di gara; si valuti conseguentemente l’opportunità di modificare l’Allegato II.2 «Metodi di calcolo della soglia di anomalia per l’esclusione automatica delle offerte», garantendo che tutti i metodi per la determinazione della soglia di anomalia rendano la scelta del sistema non prevedibile e impediscano eventuali fenomeni collusivi; 

   r) valuti il Governo l’opportunità di chiarire, all’articolo 56, comma 1, lettera i), l’ambito di applicazione del rinvio al Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, quale ambito materiale ricompreso tra i settori ordinari esclusi dall’applicazione del Codice, definendo puntualmente l’alveo dei servizi finanziari interessati dall’esclusione tramite un elenco onnicomprensivo, coerente con gli atti legislativi relativi al mercato interno; al medesimo articolo 56, si valuti altresì l’opportunità di innalzare a 20.000 euro il valore dei contratti aventi ad oggetto l’acquisto di prodotti agricoli e alimentari, che sono esclusi dalle disposizioni del codice relative ai settori ordinari, e di estendere tale esclusione anche ai servizi di manutenzione e alle opere minori di pubblica utilità svolti dalle stesse imprese agricole singole o associate; 

   s) valuti il Governo l’opportunità di promuovere eventuali semplificazioni per gli appalti di servizi relativi agli «spettacoli dal vivo» coerentemente con quanto previsto dal considerando n. 23 della direttiva 24/2014/UE; 

   t) all’articolo 57, valuti il Governo l’opportunità di prevedere che le stazioni appaltanti applichino come criterio di valutazione dell’offerta quello relativo all’approvvigionamento di cemento e di materiali a base cementizia contenenti cemento prodotti in impianti in cui si utilizza clinker prodotto in Paesi ricadenti nell’ambito del sistema EU/ETS, con attribuzione al medesimo criterio di percentuali del punteggio massimo contemplato per la componente qualitativa dell’offerta stessa; 

   u) al medesimo articolo 57, comma 2, in tema di criteri di sostenibilità energetica ed ambientale, valuti il Governo l’opportunità di sostituire il principio contenuto nella locuzione «ove tecnicamente opportuno» con il presupposto «ove tecnicamente compatibile», al fine di non riconoscere eccessiva discrezionalità nell’adozione di uno specifico criterio ambientale minimo (CAM); 

   v) valuti il Governo l’opportunità di ridefinire, all’articolo 58, comma 2, il parametro degli obblighi di motivazione della mancata suddivisione in lotti, al fine di garantirne la coerenza con i princìpi dello Small Business Act di cui alla comunicazione della Commissione europea (COM (2008) 394 definitivo), del 25 giugno 2008, e di garantire che la mancata suddivisione in lotti rappresenti un’eccezione rispetto alla modalità ordinaria di affidamento degli appalti; valuti altresì il Governo l’opportunità di evitare che la nozione di «lotto quantitativo» si sovrapponga a quella di «lotto funzionale», chiarendo che, ai fini della definizione del lotto quantitativo, non sia richiesto che questo sia funzionalmente autonomo, ossia oggetto di uno specifico appalto da aggiudicare anche con separata ed autonoma procedura ovvero parte di un lavoro o servizio generale la cui progettazione o realizzazione sia tale da assicurarne funzionalità, fruibilità e fattibilità indipendentemente dalla realizzazione di altre parti; si valuti altresì l’opportunità di prevedere la cosiddetta clausola di territorialità, in conformità con i principi di cui all’articolo 18 della direttiva 24/2014/UE, al fine di tutelare le imprese del territorio; 

   w) all’articolo 59, comma 1, valuti il Governo l’opportunità di prevedere che per gli accordi quadro è necessario porre a base di gara il progetto esecutivo, al fine di evitare che gli operatori economici siano chiamati a proporre soluzioni basate su criteri generici in assenza di una base progettuale; 

   x) all’articolo 60, valuti il Governo l’opportunità di ridurre la soglia del 5 per cento oltre la quale scatta la revisione dei prezzi dell’importo complessivo del contratto, nonché di innalzare la soglia dell’80 per cento per la misura della variazione dei prezzi che viene riconosciuta all’impresa; si valuti inoltre l’opportunità di ridefinire le modalità di individuazione e pubblicazione degli indici sintetici delle variazioni dei costi e dei prezzi, distinguendo tra contratti di lavori e contratti di servizi e forniture e garantendo un aggiornamento almeno semestrale di tali indici; si valuti altresì l’opportunità di prevedere espressamente l’applicazione delle clausole di revisione dei prezzi al verificarsi di variazioni dei costi derivanti dal rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro; 

   y) valuti il Governo l’opportunità di garantire anche una ridefinizione delle modalità di utilizzo delle risorse accantonate per imprevisti nel quadro economico e la capacità delle stazioni appaltanti di far fronte agli eventuali maggiori oneri derivanti dall’attivazione delle clausole di revisione dei prezzi nelle ipotesi di variazione in aumento del costo dell’opera, della fornitura o del servizio previste dall’articolo 60, comma 2; 

   z) all’articolo 63, valuti il Governo l’opportunità di estendere, in sede di prima applicazione, la qualificazione con riserva delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza ai comuni capoluogo e alle aggregazioni comunali consentite per legge, individuando per quest’ultime una soglia minima di abitanti o un numero minimo di comuni, nel rispetto del criterio di stabilità delle attività, ferma restando l’esigenza di valorizzare il ruolo delle stazioni appaltanti qualificate rispetto alle procedure di PPP, appalto integrato e dialogo competitivo, nonché alle procedure relative ai settori esposti al rischio di infiltrazioni mafiose per cui è necessaria l’iscrizione alle cosiddette white list, a prescindere dal valore; 

   aa) valuti il Governo, con riferimento all’articolo 65, di ripristinare l’assimilazione dei consorzi artigiani ai consorzi tra società cooperative e in tale ambito sia previsto che la capacità tecnico finanziaria dei consorzi tra imprese artigiane di cui alla lettera c) del comma 2 dell’articolo 65 sussista autonomamente in capo al consorzio a prescindere dai singoli requisiti delle imprese consorziate, come previsto per i consorzi tra cooperative di cui alla lettera b) del comma 2 dell’articolo 65; 

   bb) valuti il Governo l’opportunità di ridefinire le regole di cui all’articolo 67 sui requisiti di capacità tecnica e finanziaria per la partecipazione dei consorzi alle procedure di affidamento, ponderando nello speciale quadro normativo di riferimento – anche alla luce delle criticità emerse in sede attuativa e tenuto conto degli orientamenti giurisprudenziali che hanno interessato la materia – le particolari finalità mutualistiche e pro-concorrenziali proprie dell’istituto consortile con l’attuazione effettiva dei principi di concorrenza, trasparenza, par condicio e apertura al mercato che presidiano il corretto, conforme ed efficace esperimento degli affidamenti di contratti pubblici; 

   cc) valuti il Governo, con riferimento all’articolo 67, di chiarire che l’affidamento dell’esecuzione delle prestazioni da parte di una o più consorziate non costituisce subappalto; valuti il Governo, con riferimento all’articolo 31 dell’Allegato II.12, di prevedere che il meccanismo di imputazione a consorzio e consorziata dei lavori eseguiti, ai fini dell’attestazione SOA, sia esteso anche ai consorzi artigiani e cooperativi; 

   dd) all’articolo 68, comma 9, in relazione alla responsabilità solidale tra gli operatori temporaneamente riuniti o consorziati, valuti il Governo l’opportunità di escludere più chiaramente i comportamenti elusivi della stessa, sostituendo il riferimento al Libro V del Titolo V, Capi III e seguenti del codice civile con quello all’articolo 31 dell’Allegato II.12; 

   ee) all’articolo 93, valuti il Governo l’opportunità di prevedere per le commissioni giudicatrici un sistema valutativo basato su elementi di tipo oggettivo; al medesimo articolo 93, valuti inoltre il Governo l’opportunità di specificare la tempistica entro cui la commissione del concorso deve essere indicata, al fine di scongiurare il rischio che il doppio anonimato (dei concorrenti e dei giurati) possa evidenziare eventuali incompatibilità soltanto dopo il giudizio della commissione, invalidando così l’intera procedura; 

   ff) all’articolo 94, valuti il Governo, in relazione alle cause di esclusione automatica di un operatore economico dalla partecipazione a una procedura d’appalto, l’opportunità di coordinare lo schema di decreto legislativo con le novità introdotte dal decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150 sugli effetti extra-penali delle sentenze di applicazione della pena su richiesta delle parti ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale; 

   gg) all’articolo 95, valuti il Governo l’opportunità di prevedere: 

    1. nei confronti degli operatori economici che abbiano commesso gravi violazioni non definitivamente accertate rispetto agli obblighi di pagamento di imposte, tasse e contributi previdenziali: 

     a) in fase di partecipazione alla gara, la non operatività dell’esclusione automatica in caso di richiesta di compensazione del debito tributario con i crediti certificati vantati nei confronti della pubblica amministrazione; 

     b) in fase di esecuzione, l’obbligo di comunicazione dell’inadempienza alla stazione appaltante e l’intervento sostitutivo da parte di questa; 

    2. nei confronti degli operatori economici che abbiano commesso gravi violazioni non definitivamente accertate, l’equivalenza tra la richiesta di rateizzazione o di compensazione del debito tributario con i crediti certificati nei confronti della pubblica amministrazione e l’impegno vincolante a pagare le imposte; 

   hh) valuti il Governo, in relazione alle cause di esclusione non automatica di un operatore economico dalla partecipazione a una procedura d’appalto di cui all’articolo 95, di prevedere l’introduzione, al comma 1, di un criterio di proporzionalità e ragionevolezza, anche commisurato al valore dell’appalto in particolare per quanto riguarda il riferimento al limite delle violazioni fiscali (5.000 euro) indicato nell’articolo 1 dell’Allegato II.10; valuti altresì il Governo l’opportunità di introdurre la previsione della seconda parte dell’articolo 57, paragrafo 3, della direttiva 2014/24/UE, in cui si prevedono casi di possibile regolarizzazione; 

   ii) valuti il Governo l’opportunità di valorizzare il ruolo del DURC quale mezzo di prova nelle verifiche di irregolarità nel pagamento dei contributi previdenziali, di cui all’articolo 95, comma 2; 

   jj) al medesimo articolo 95, valuti il Governo l’opportunità di estromettere l’operatore economico dalla procedura di affidamento solo previa attività istruttoria, avviando un sub-procedimento di valutazione in contraddittorio con l’operatore economico medesimo; 

   kk) valuti il Governo l’opportunità di procedere ad una razionalizzazione e semplificazione delle cause di esclusione non automatica anche attraverso una maggiore tipizzazione delle ipotesi dell’illecito professionale, al fine di rendere le regole di partecipazione chiare e certe, evitando di dare rilevanza anche a fattispecie non previamente identificate e non circostanziate sul piano fattuale, genericamente incidenti sull’affidabilità e integrità dell’operatore, in ogni caso prevedendo che il mezzo di prova sia costituito da un provvedimento quantomeno di primo grado; valuti inoltre il Governo l’opportunità, in un’ottica di armonizzazione complessiva del sistema, di uniformare la disciplina dei settori esclusi rispetto a quella dei settori ordinari; 

   ll) valuti il Governo l’opportunità di istituire un gruppo di studio avente il precipuo compito di avviare una sperimentazione finalizzata a chiarire i confini applicativi del sistema di qualificazione differenziato per gli appalti di servizi e forniture e ad individuare puntualmente le tipologie di affidamenti per cui è possibile adottare un meccanismo di qualificazione differenziato, nonché a definire i criteri, le procedure e il regime sanzionatorio della relativa qualificazione; 

   mm) all’articolo 100, comma 7, valuti il Governo l’opportunità di stabilire a regime – e non solo in via transitoria – la durata quinquennale dell’attestazione, con verifica al terzo anno, nonché il periodo documentabile di 15 anni antecedenti la data di sottoscrizione del contratto con la società organismo di attestazione (SOA); 

   nn) all’articolo 100, comma 8, lettera c), valuti il Governo l’opportunità di prevedere che il futuro regolamento – di cui al comma 4 del medesimo articolo – introduca requisiti di qualificazione minimi per l’impresa consorziata esecutrice, proporzionati ai lavori affidati e coerenti con il fine di favorire l’accesso al mercato e la crescita delle micro, piccole e medie imprese; 

   oo) all’articolo 103, comma 1, lettera b), valuti il Governo la possibilità di modificare la disposizione poiché in contrasto con il principio del favor partecipationis di cui all’articolo 10, atteso che per i lavori sopra la soglia dei 100 milioni sono richiesti requisiti speciali che conducono a una eccessiva riduzione della platea dei possibili partecipanti; 

   pp) all’articolo 106, valuti il Governo l’opportunità di reintrodurre la previsione che riduce del 50 per cento l’importo della garanzia (provvisoria e definitiva) di cui al comma 8 per gli operatori in possesso della certificazione europea del sistema di qualità; valuti altresì il Governo l’opportunità di legare la durata massima di validità delle garanzie provvisorie alla durata massima dei termini per la conclusione delle procedure di gara previsti dall’articolo 17, comma 3; 

   qq) all’articolo 106, comma 6, valuti il Governo l’opportunità di limitare l’escussione della cauzione provvisoria ai soli fatti direttamente imputabili al singolo soggetto e non già all’impresa; 

   rr) con riferimento alle certificazioni di qualità, valuti il Governo l’opportunità di apportare modifiche di coordinamento idonee ad assicurare la puntualità dei richiami normativi e il rispetto delle disposizioni euro-unitarie di settore; 

   ss) in ordine ai requisiti di ordine speciale, valuti il Governo l’opportunità di ridefinire secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità l’arco temporale rilevante ai fini delle valutazioni operate dalle stazioni appaltanti rispetto ai requisiti di capacità economica e finanziaria per l’aggiudicazione degli appalti di servizi e forniture; 

   tt) in linea di continuità con la normativa vigente (articolo 47-quater del decreto-legge n. 77 del 2021), valuti il Governo l’opportunità di garantire una maggiore apertura del mercato, prevedendo che, nei bandi di gara o negli atti equiparati, possano essere previsti criteri premiali atti a favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese alle procedure di affidamento; 

   uu) stante la mancata trasposizione nello schema di codice della disciplina attualmente prevista dall’articolo 19 del decreto legislativo n. 50 del 2016 in materia di contratti di sponsorizzazione lavori, valuti il Governo se è opportuno l’inserimento di una previsione ad hoc per i contratti di sponsorizzazione finalizzati al sostegno degli istituti e dei luoghi della cultura di cui all’articolo 101 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, delle fondazioni lirico-sinfoniche e dei teatri di tradizione, che consenta di disciplinare tali affidamenti anche attraverso opportuni e puntuali rinvii alla normativa di settore; 

   vv) con riferimento all’offerta economicamente più vantaggiosa, di cui all’articolo 108, valuti il Governo se non sia opportuno valorizzare gli elementi qualitativi dell’offerta e individuare criteri tali da garantire un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici, evitando l’utilizzo di formule che si risolvano col premiare i ribassi più alti, individuando un tetto massimo al punteggio economico per i contratti ad alta intensità di manodopera e valorizzando adeguatamente il punteggio di qualità; 

   ww) all’articolo 109, in tema di reputazione dell’impresa, valuti il Governo l’opportunità di prevedere che l’impegno sul piano ambientale e su altre finalità di beneficio comune sia inserito tra i requisiti reputazionali riportati nel fascicolo digitale degli operatori; 

   xx) con riferimento all’articolo 110, comma 4, lettera b), sulla non ammissibilità di giustificazioni «in relazione agli oneri di sicurezza di cui alla normativa vigente», valuti il Governo l’opportunità di fare riferimento ai costi di sicurezza di cui al piano di sicurezza e coordinamento previsto dall’articolo 100 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, ossia quelli individuati dalla stazione appaltante, non assoggettabili a ribasso d’asta, e non agli «oneri aziendali della sicurezza»; 

   yy) all’articolo 114, valuti il Governo l’opportunità di prevedere la facoltà per la stazione appaltante di procedere all’affidamento interno della direzione lavori in luogo dell’obbligatorietà; 

   zz) all’articolo 116, valuti il Governo l’opportunità di prevedere la facoltà per la stazione appaltante dell’affidamento interno del collaudo in luogo dell’obbligatorietà; al comma 10, lettera a), di tale articolo, valuti, altresì, il Governo l’opportunità di prevedere che gli interventi archeologici siano effettuati da archeologi qualificati ai sensi della normativa vigente; 

   aaa) all’articolo 119, valuti il Governo l’opportunità, nell’ipotesi di subappalto cosiddetto «a cascata», di estendere ai subappalti oggetto di ulteriore subappalto tutte le disposizioni di carattere obbligatorio previste dal Codice a carico dell’operatore economico titolare del contratto all’atto della manifestazione della volontà di procedere con il subappalto principale; 

   bbb) all’articolo 125, in tema di anticipazione, modalità e termini di pagamento del corrispettivo per l’operatore, valuti il Governo l’opportunità che lo stato di avanzamento lavori (SAL) tenga conto dell’aspetto temporale, al fine di evitare che a fronte di lavori di mesi non si raggiungano stati di avanzamento dei lavori; 

   ccc) all’articolo 128, in tema di servizi alla persona, valuti il Governo l’opportunità di inserire una specifica disciplina sulle «concessioni di servizi sociali», ponendo in carico alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori, che intendono aggiudicare una concessione per servizi sociali, di rendere nota l’intenzione di aggiudicare la prevista concessione mediante la pubblicazione di un avviso di preinformazione; 

   ddd) all’articolo 140, comma 6, valuti il Governo l’opportunità di considerare quale circostanza di somma urgenza, oltre allo stato di emergenza nazionale di cui all’articolo 7 del decreto legislativo n. 1 del 2018, anche lo stato di emergenza regionale; 

   eee) all’articolo 170, valuti il Governo l’opportunità di dare piena attuazione alla previsione di cui articolo 1, comma 2, lettera i), della legge di delega (legge n. 78 del 2022), inserendo in tale disposizione, in materia di offerte contenenti prodotti originari di Paesi terzi, efficaci misure di salvaguardia per le forniture europee nei casi di presenza di offerte in cui la quota di prodotti originari di Paesi terzi sia maggioritaria rispetto al valore totale dei prodotti; 

   fff) valuti il Governo l’opportunità di coordinare la previsione di cui all’articolo 175 in ordine alla figura del Responsabile Unico del Progetto di partenariato con quella di cui all’articolo 15 in tema di Responsabile Unico del Progetto al fine di evitare incertezze in fase applicativa, garantendo una uniforme applicazione del procedimento di nomina del RUP; in particolare, valuti il Governo l’opportunità di chiarire che l’ente concedente affida le funzioni di responsabile unico del progetto di partenariato al responsabile unico del progetto nominato in forza della procedura di cui all’articolo 15; 

   ggg) valuti il Governo l’opportunità di chiarire, in relazione all’articolo 176, comma 2, il coordinamento tra il Codice e la disciplina di cui al testo unico in materia di servizi pubblici locali, specificando che, ferme restando le specifiche esclusioni previste dal Codice dei contratti pubblici, per i profili non disciplinati si applicano alle concessioni di servizi economici d’interesse generale le disposizioni di cui al decreto legislativo 23 dicembre 2022, n. 201; 

   hhh) valuti il Governo l’opportunità di coordinare la formulazione dell’articolo 175, comma 1, in merito all’inserimento dei contratti di partenariato pubblico-privato nel programma triennale delle esigenze pubbliche, con le scelte operate all’articolo 193, che riconosce il diritto di prelazione del promotore nell’ambito dell’istituto della finanza di progetto, eliminando conseguentemente il riferimento al criterio premiale in luogo della prelazione; 

   iii) all’articolo 193, in materia di finanza di progetto, valuti il Governo l’opportunità di: 

    1. definire il termine entro il quale l’ente concedente è tenuto ad esprimersi sulla fattibilità della proposta di finanza di progetto al fine di garantire al promotore tempi certi di definizione della procedura di affidamento; 

    2. prevedere l’obbligo di conclusione della valutazione con un provvedimento espresso oggetto di comunicazione all’interessato e di pubblicazione; 

    3. prevedere l’obbligo di valutazione della proposta anche dal punto di vista della sostenibilità sociale e ambientale; 

    4. in caso di concorrente costituito da più soggetti, mitigare la previsione di esclusione per omessa indicazione della quota di partecipazione al capitale sociale da parte di ciascun soggetto; 

   jjj) valuti il Governo l’opportunità di ampliare i poteri della cabina di regia di cui all’articolo 221, prevedendo che essa possa, per i primi due semestri a decorrere dalla data in cui il codice acquista efficacia, individuare le procedure necessarie ad assicurare la continuità delle opere in corso di realizzazione e la prosecuzione dei bandi avviati con il precedente regime e abbia altresì il potere di segnalare alla Presidenza del Consiglio, ai fini dell’emanazione di norme urgenti, le criticità che comportano il blocco delle attività delle opere o ne prolunghino ingiustificatamente l’attuazione; 

   kkk) valuti il Governo l’opportunità di rivedere il regime di assegnazione ad ANAC delle sanzioni previste dall’articolo 222, omogeneizzando tale regime con quello applicato alle altre Autorità indipendenti e comunque rideterminando all’articolo 222, comma 14, l’entità delle somme che rimangono nella disponibilità dell’ANAC in misura non superiore al 50 per cento del relativo importo; 

   lll) valuti il Governo l’opportunità di ridefinire la durata e la portata del periodo transitorio sulla pubblicità legale di cui all’articolo 225, comma 1, al fine di coordinarne la formulazione con il cronoprogramma degli interventi in materia di digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti; 

   mmm) all’articolo 226, comma 2, valuti il Governo l’opportunità di specificare che il decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, continua ad applicarsi ai procedimenti in corso anche se avviati prima della sua entrata in vigore; 

   nnn) al fine di garantire il corretto rispetto del cronoprogramma degli interventi finanziati con le risorse del PNRR e del PNC e fugare ogni dubbio su tutte le disposizioni normative che si applicano dopo l’entrata in vigore del codice dei contratti pubblici, valuti il Governo l’opportunità di chiarire all’articolo 225, comma 7, che in relazione alle procedure di progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti riguardanti investimenti pubblici, anche suddivisi in lotti, finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR e dal PNC, si applicano le disposizioni di cui al decreto-legge n. 77 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 108 del 2021 nonché le successive semplificazioni introdotte dalla legislazione al fine di consentire la rapida realizzazione di tali opere; 

   ooo) valuti il Governo l’opportunità di individuare la data in cui le disposizioni del nuovo Codice acquisteranno efficacia in modo tale che le stazioni appaltanti e gli operatori economici abbiano a disposizione un tempo ragionevole per prendere conoscenza e adeguarsi alla nuova normativa; 

   ppp) valuti il Governo l’opportunità di introdurre tra le disposizioni transitorie una previsione di coordinamento finalizzata a far salva, per gli interventi ricompresi tra le infrastrutture strategiche, di cui all’articolo 163 e seguenti del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, già inseriti negli strumenti di programmazione approvati e per i quali la procedura di valutazione di impatto ambientale sia già stata avviata alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, la continuità del quadro normativo di riferimento all’epoca vigente; 

   qqq) valuti il Governo l’opportunità di chiarire la disciplina transitoria relativa alla progettazione per i progetti in corso alla luce della riduzione dei livelli progettuali da tre a due; 

   rrr) valuti il Governo l’opportunità di inserire tra le disposizioni transitorie una norma di interpretazione autentica finalizzata a chiarire l’operatività per i procedimenti in corso del regime del cumulo alla rinfusa relativo ai requisiti di qualificazione dei consorzi stabili per il settore dei lavori, dei servizi e delle forniture, ovviando alla difformità di orientamenti giurisprudenziali derivante dall’inattuazione dell’articolo 47 del Codice vigente (decreto legislativo n. 50 del 2016) tramite un rinvio alla previgente disciplina; 

   sss) valuti il Governo l’opportunità di modificare, nell’Allegato I.6, le soglie relative all’obbligatorietà del dibattito pubblico per le infrastrutture stradali, al fine di allinearle a quelle previste per le infrastrutture ferroviarie (elevandole da 15 a 30 km); 

   ttt) tenuto conto delle scelte operate dallo schema di Codice in merito al ricorso all’appalto integrato ed al fine di garantire la qualità della progettazione per tali tipologie di affidamenti, valuti il Governo l’opportunità, di prevedere all’articolo 34 dell’Allegato I.7 che l’attività di verifica della progettazione si svolge tramite organismi esterni di controllo per i progetti, di valore superiore alla soglia europea dell’articolo 14, comma 1, lettera a), relativi agli affidamenti di contratti che abbiano per oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato; 

   uuu) in relazione alle opere di urbanizzazione a scomputo, valuti il Governo l’opportunità di esplicitare che la possibilità prevista per l’amministrazione di indire la gara è alternativa all’ipotesi principale in cui è il soggetto privato titolare del permesso di costruire ad assumere la funzione di stazione appaltante, al fine di evitare interpretazioni erronee, tali da portare a ritenere che siano sempre le amministrazioni comunali ad assumere la funzione di stazione appaltante e indire la relativa procedura di gara; valuti altresì il Governo l’opportunità di esplicitare per tali opere (come attualmente previsto nell’articolo 38, comma 10, del decreto legislativo n. 50 del 2016) l’esclusione dei privati dal rispetto del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, stante il fatto che l’attività di stazione appaltante per i privati ha carattere occasionale e non continuativo nel tempo come per le pubbliche amministrazioni e che i requisiti richiesti dal nuovo codice alle pubbliche amministrazioni non sono applicabili alla struttura amministrativa ed economica di soggetti privati; 

   vvv) valuti il Governo l’opportunità di allineare il testo dell’Allegato II.12 con la disposizione dell’articolo 100, comma 7, e in generale di apportare all’Allegato le opportune modifiche di coordinamento testuale con la normativa tecnica di settore; 

   www) considerato che l’articolo 5, comma 1, dell’Allegato II.12, pone in capo alle SOA l’obbligo di avere sede legale in Italia, che analoga previsione, contenuta nell’articolo 64, comma 1, decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207, è stata oggetto di una procedura di infrazione europea nei confronti dell’Italia (procedura n. 2013/4212), ed è quindi stata abrogata dall’articolo 5, comma 2, della Legge europea 2015-2016 (legge 7 luglio 2016, n. 122), valuti il Governo l’opportunità di reintrodurre espressamente la previsione in base alla quale le SOA devono avere la propria sede legale in uno degli Stati membri dell’Unione europea, che aveva consentito di porre rimedio alla procedura di infrazione; 

   xxx) valuti il Governo l’opportunità di ridefinire, all’articolo 38 dell’Allegato I.7, i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi di partecipazione alle gare, includendo tra gli elementi da valutare ai sensi dell’articolo 38, comma 1, lettere a) e b), rispettivamente per il fatturato globale e l’esperienza professionale pregressa, anche i servizi di ispezione nelle costruzioni, di progettazione o direzione lavori; 

   yyy) valuti il Governo l’opportunità di adeguare l’Allegato I.14 sulla direzione lavori ed esecuzione dell’appalto all’Allegato I.9 sui metodi e strumenti informativi digitali di gestione delle costruzioni, nonché sulla necessità che il collaudo sia effettuato in corso d’opera; 

   zzz) al fine di evitare che la struttura della Cabina di regia non riesca a coprire le importanti e nuove funzioni di help desk ad essa affidate dallo schema di Codice, valuti il Governo l’opportunità di specificare che, ai fini dell’attivazione dell’help desk, la Cabina di regia può utilizzare personale in posizione di comando o distacco proveniente da altre amministrazioni, fermo restando il principio di invarianza finanziaria; 

   aaaa) valuti il Governo l’opportunità di inserire nel Codice una disposizione normativa che escluda espressamente la qualificazione dei Collegi e degli Ordini professionali come amministrazioni aggiudicatrici, al fine di evitare fenomeni di aporia ordinamentale e di violazione del cosiddetto divieto di gold plating, che potrebbero derivare dall’estensione della disciplina dei contratti pubblici ai predetti enti sulla base della mera definizione di essi come enti pubblici non economici; 

   bbbb) valuti il Governo l’opportunità di adottare un «capitolato generale di appalto» unico (con utilizzo del criterio della remunerazione dei lavori «a misura»), che, con criteri chiari ed uniformi, renda il più possibile «oggettive» sia le regole poste a base del contratto, sia l’attività di verifica degli adempimenti dell’appaltatore, specie con riguardo alla quantità delle opere eseguite; 

   cccc) valuti il Governo l’opportunità di inserire una disposizione volta a prevedere che gli organi costituzionali attuino nei propri ordinamenti le disposizioni del decreto legislativo nell’ambito delle prerogative costituzionalmente riconosciute e della propria autonomia organizzativa; 

   dddd) valuti il Governo l’opportunità di prevedere che gli schemi dei regolamenti ministeriali di delegificazione siano trasmessi alle Camere ai fini dell’espressione dei pareri delle competenti Commissioni parlamentari, nei casi specificati in premessa in cui gli allegati intervengano su materie già disciplinate in precedenza da regolamenti o altri atti attuativi, sui cui schemi era stato previsto il parere parlamentare, ovvero riproducano il contenuto di precedenti disposizioni di rango legislativo. 

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SENATO DELLA REPUBBLICA 

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE 

SULL’ATTO DEL GOVERNO N. 19 

L’8^a Commissione Ambiente, transizione ecologica, energia, lavori pubblici, comunicazioni, innovazione tecnologica, esaminato lo schema di decreto legislativo recante Codice dei contratti pubblici (n. 19), 

premesso che: 

– per i lavori di importo inferiore alla soglia di rilevanza europea, l’articolo 50 generalizza l’uso della procedura negoziata, con invito a 5 (fino ad un milione di euro) o 10 (oltre un milione di euro) operatori, rendendo peraltro possibile l’utilizzo delle procedure di gara “ordinarie” – aperte o ristrette – solo sopra 1 milione di euro, e solo previa adeguata motivazione da parte della stazione appaltante. Essendo la procedura negoziata una procedura a concorrenza ridotta, al fine di garantire una maggiore competizione e trasparenza negli affidamenti di importo più elevato, sarebbe opportuno abbassare la soglia entro la quale le stazioni appaltanti possono ricorrervi in via ordinaria; 

– l’articolo 50 – confermando le misure introdotte dalla normativa emergenziale – prevede due sole modalità di affidamento sottosoglia: affidamento diretto e procedura negoziata senza bando. Oltre alle possibili ricadute negative in tema di trasparenza, la maggiore criticità connessa a questa impostazione è rappresentata dal fatto che negli affidamenti diretti la valutazione sarà effettuata, di fatto, secondo un criterio del minor prezzo e che, nelle restanti e residuali, ipotesi di ricorso a procedure negoziate senza bando, la norma consente alle stazioni appaltanti di ricorrere alternativamente o al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa o a quello del prezzo più basso, senza alcun obbligo di motivazione circa la scelta. Questo determinerà un forte utilizzo del criterio del prezzo più basso che non consente di valorizzare aspetti quali la qualità del prodotto, dell’innovazione e della sostenibilità ambientale dello stesso; 

– la disciplina relativa alla determinazione della soglia di anomalia delle offerte, nei casi di applicazione del prezzo più basso, prevede che la stazione appaltante dichiari il metodo prescelto negli atti di gara. Tale fatto rischia di introdurre indebiti condizionamenti nello svolgimento delle procedure di gara. Pertanto, la scelta del sistema utilizzato dovrebbe essere automatica e non prevedibile; 

– pur essendo prevista come obbligatoria, la revisione dei prezzi risulta fortemente depotenziata, in quanto ancorata a soglie di alea eccessive; 

– l’assimilazione dei consorzi artigiani ai consorzi tra società cooperative prevista dalla normativa vigente si è storicamente succeduta negli anni. Questo comporta che capacità tecnico- finanziaria dei consorzi tra imprese artigiane e dei consorzi tra cooperative sussiste autonomamente in capo al consorzio a prescindere dai singoli requisiti delle imprese consorziate. Così come le eventuali variazioni soggettive che interessano la compagine sociale non hanno alcun impatto sulla qualificazione del consorzio, né del fatto che queste dispongano o meno di attestazione SOA. Nel consorzio stabile tutti gli operatori devono necessariamente essere in possesso di attestazione di qualificazione affinché possano costituire il consorzio stabile; 

– è necessario ricondurre la disciplina delle cause di esclusione entro confini precisi, che ne garantiscano un’equilibrata applicazione in tutti i settori, nell’interesse sia delle imprese che delle amministrazioni appaltanti; 

– occorre reintrodurre il tetto massimo del 20 per cento per il punteggio economico, in caso di offerta economicamente più vantaggiosa. È necessario valorizzare gli elementi qualitativi dell’offerta e individuare criteri tali da garantire un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici, evitando ogni formula matematica che finisca per premiare i ribassi più alti. L’individuazione di un tetto massimo al punteggio economico evita il rischio che le stazioni appaltanti trasformino il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in quello del massimo ribasso mascherato, attribuendo rilevanza determinante alla componente prezzo; 

– l’articolo 119 dello schema, in materia di subappalto, non modifica la disciplina rispetto a quella attualmente in vigore. L’aspetto critico riguarda la previsione per cui il subappaltatore deve garantire gli stessi standard qualitativi e prestazionali che avrebbe garantito l’appaltatore. Per fare ciò la norma prevede che il subappaltatore debba applicare lo stesso CCNL dell’appaltatore. Questo nella pratica genera effetti molto negativi in quanto non sempre le imprese, pur svolgendo attività analoghe, appartengono allo stesso CCNL; 

– all’articolo 186, l’esclusione dall’obbligo di esternalizzazione dei concessionari operanti nei settori speciali comporta la sottrazione al mercato di una quota considerevole di lavori anche in assenza di qualsiasi confronto concorrenziale; 

– lo schema in esame, non riproducendo le disposizioni di carattere intertemporale di cui all’articolo 216, commi 1-bis e 27, del decreto legislativo n. 50 del 2016, non consentirebbe di applicare il decreto legislativo n. 163 del 2006 alle procedure approvative e di verifica attuativa relative alle opere della Torino-Lione, così interrompendo la continuità del quadro procedurale entro il quale sta proseguendo l’opera sul territorio; 

– le direttive UE nn. 23, 24 e 25 del 2014 prevedono l’obbligo di suddivisione in lotti anche su base quantitativa, ossia in riferimento all’entità dei singoli lotti in modo tale che la stessa corrisponda meglio alla capacità delle PMI. È necessario evitare il rischio che la nozione di “lotto quantitativo” di cui all’articolo 3, comma 1, lettera u), dell’allegato I.1 si sovrapponga con quella differente di “lotto funzionale”; 

– con riferimento a quanto previsto dall’articolo 1, comma 4, della legge 21 giugno 2022, n. 78, non si ravvisa la presenza nello schema in esame di disposizioni non conformi ai principi e criteri direttivi della legge delega, 

esprime parere favorevole, con le seguenti osservazioni: 

1. all’articolo 6, in tema di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale, valuti il Governo l’opportunità di sostituire il concetto di “attività a spiccata valenza sociale” con la più corretta definizione di “attività di interesse generale” e il concetto di “co-amministrazione” con quello di “amministrazione condivisa”; si valuti altresì l’opportunità di richiamare direttamente gli enti del Terzo settore, in luogo del riferimento ai privati, nella condivisione della funzione amministrativa, al contempo escludendo altresì il rinvio al “principio del risultato”; 

2. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 15, di prevedere un efficace sistema di certificazione dei RUP che consenta di ottenere gli incentivi per la corretta gestione delle procedure di affidamento, anche valutando di qualificare tali figure in quattro livelli di competenza (base, intermedio, avanzato ed esperto) a cui siano associate specifiche facoltà rispettivamente per l’affidamento diretto della gara, per procedure aperte, ristrette, negoziate senza pubblicazione di un bando, procedura competitiva con negoziazione e per il dialogo competitivo e il partenariato per l’innovazione. Si valuti, altresì, di prevedere che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti destinino risorse finanziarie per le funzioni svolte dai responsabili unici di progetto a valere sugli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti e che tali risorse siano versate, entro 60 giorni dall’impegno di spesa, nel Fondo per gli incentivi istituito presso l’ANAC che cura l’istruttoria per l’erogazione degli incentivi a seconda dell’anzidetto il grado di certificazione dei RUP; 

3. valuti il Governo l’opportunità di specificare all’articolo 16, in tema di conflitto di interessi, che è compito precipuo delle stazioni appaltanti adottare misure adeguate di individuazione, prevenzione e risoluzione di ogni ipotesi di conflitto di interesse nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni. Si valuti altresì l’opportunità di eliminare sia l’onere probatorio a carico di chi invoca il conflitto sia la limitazione della repressione del fenomeno ai soli casi di conflitto attuale, concreto ed effettivo; si propone inoltre di inserire una norma di raccordo con i concorrenti regimi di responsabilità; 

4. valuti il Governo l’opportunità di precisare all’articolo 23, comma 5, che tra le informazioni che le stazioni appaltanti sono tenute a trasmettere alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici sono incluse quelle relative alle procedure di affidamento in house. Si valuti altresì di modificare la disciplina relativa agli affidamenti in house prevista dal nuovo Codice mediante: a) l’attribuzione ad ANAC di funzioni di vigilanza, anche collaborativa, sugli affidamenti diretti da parte delle stazioni appaltanti nei confronti di propri organismi in house; b) il ripristino presso ANAC dell’elenco degli organismi in house; 

5. valuti il Governo l’opportunità di allineare le procedure di localizzazione e approvazione del progetto delle opere di cui all’articolo 38 alle semplificazioni introdotte per le opere PNRR, incluse quelle relative alla verifica preventiva dell’interesse archeologico; 

6. valuti il Governo l’opportunità di precisare, in relazione all’istituto del dissenso costruttivo di cui all’articolo 38, comma 11, che le amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi, nell’indicare – a pena di decadenza – le prescrizioni e le misure mitigatrici che rendano compatibile l’opera e possibile l’assenso, devono tenere conto delle circostanze del caso concreto; 

7. valuti il Governo l’opportunità di specificare, all’articolo 41 e nell’Allegato I.7, che durante la fase di progettazione deve essere verificata la compatibilità geologica, geomorfologica, idrogeologica e sismica dell’opera, in continuità con quanto già previsto dall’articolo 23 del decreto legislativo n. 50 del 2016 e allo scopo di garantire migliori standard di progettazione, includendo conseguentemente nella relazione tecnica allegata al livello progettuale una valutazione in ordine ai profili geologici, geomorfologici, idrologici e sismici dell’opera. Si valuti altresì l’opportunità di prevedere che non sia consentito né il subappalto né l’affidamento da parte dell’appaltatore a lavoratori autonomi della redazione della predetta relazione; 

8. valuti il Governo l’opportunità di promuovere una omogeneizzazione nei metodi di rilevazione del costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni utilizzati dalle regioni e dalle province autonome ai fini della predisposizione dei prezziari regionali di cui all’articolo 41, comma 13. Si valuti altresì l’opportunità di prevedere, dalla validazione del progetto, un limite temporale di tre mesi per bandire la gara in modo da assicurare che il costo dei prodotti venga determinato facendo riferimento ai prezzi correnti sul mercato. Si valuti inoltre l’opportunità di garantire che abbia luogo, da parte della stazione appaltante, la verifica effettiva della aderenza dei prezzi indicati nel prezzario a quelli di mercato. Al medesimo articolo 41, si valuti, infine, l’opportunità di prevedere: il divieto di subappalto della progettazione e delle attività ad essa connesse così come previsto nell’attuale quadro normativo; l’obbligo di utilizzare per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria i parametri a base del calcolo che dovranno essere riaggiornati in relazione alle modifiche previste dal nuovo codice, in particolare la riduzione dei livelli di progettazione da 3 a 2, i nuovi contenuti del progetto di fattibilità tecnico-economica delle opere pubbliche (PFTE), in raccordo con quanto previsto dall’Allegato I.7, articolo 3, comma 1, lettera s); puntualizzare il rapporto tra i nuovi livelli di progettazione e la programmazione, al fine di chiarire che il documento di fattibilità delle alternative progettuali individua la soluzione che l’amministrazione intende perseguire e che verrà assunta dal documento di indirizzo della progettazione, il quale conterrà le indicazioni di natura progettuale per la redazione del PFTE; 

9. valuti il Governo l’opportunità di inserire una previsione che consenta alle stazioni appaltanti l’individuazione dell’importo da porre a base di gara per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria e altri servizi tecnici anche attraverso il recepimento in apposito allegato delle tabelle aggiornate dei corrispettivi commisurati al livello qualitativo delle prestazioni e delle attività richieste, in ossequio al principio dell’equo compenso di cui all’articolo 8 e nel rispetto dei principi di concorrenza e libero accesso al mercato. Si valuti altresì l’opportunità, con riferimento all’articolo 8, di sancire il principio che nessuna prestazione professionale può essere resa gratuitamente; 

10. valuti il Governo l’opportunità di ridefinire all’articolo 44 il contenuto dell’offerta che l’operatore economico presenta in sede di appalto integrato, specificando che l’offerta dell’operatore ha ad oggetto una proposta tecnica adeguatamente formulata e non anche il progetto esecutivo che costituisce ex se l’oggetto specifico dell’appalto. Si valuti altresì, con riferimento all’articolo 44, la possibilità di definire: i casi in cui è possibile ricorrere all’appalto integrato, introdurre una soglia di importo opere come minima per il ricorso a tale strumento, ribadire che non è possibile procedere con l’appalto integrato per opere di manutenzione indipendentemente dal loro valore specificando che l’offerta ha ad oggetto una proposta tecnica in luogo del progetto esecutivo; 

11. si valuti l’opportunità, con riferimento all’articolo 45, comma 4, della scelta di escludere il personale con qualifica dirigenziale delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti dalla possibilità di fruire degli incentivi per le funzioni tecniche svolte dai loro dipendenti. Tale esclusione rischia di essere non coerente con il principio di parità di trattamento, rilevante anche in sede europea; 

12. valuti il Governo l’opportunità di ridurre a 3 milioni di euro la soglia per l’utilizzo della procedura negoziata senza bando, di cui all’articolo 50, comma 1, lettera d), prevedendo per i lavori di importo superiore a 3 milioni di euro e fino alla soglia di rilevanza europea, l’utilizzo della procedura negoziata previa pubblicazione di uno specifico avviso di indagine di mercato, con invito rivolto a tutti gli operatori che abbiano manifestato interesse. Conseguentemente, specificare, per esigenze di coordinamento testuale, che nell’ipotesi di cui all’articolo 50, comma 1, lettera d), per i lavori di importo tra 1 milione di euro e fino a 3 milioni di euro, l’individuazione dei 10 operatori da consultare nella procedura negoziata deve avvenire tramite elenchi, e, conseguentemente, prevedere le stesse modalità con riferimento alla lettera c) per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 e inferiore a 1 milione di euro; 

13. valuti il Governo l’opportunità di inserire nel Codice un obbligo di programmazione per gli affidamenti diretti di forniture e servizi di valore pari o superiore a euro 40.000 mediante inclusione degli stessi nel programma triennale degli acquisti di beni e servizi e nei relativi aggiornamenti annuali; 

14. valuti il Governo l’opportunità di meglio definire, all’articolo 50, comma 2, il perimetro del ricorso al sorteggio o altro metodo di estrazione casuale dei nominativi per la selezione degli operatori da invitare alle procedure negoziate al fine di chiarire che tale metodo deve essere utilizzato in circostanze del tutto residuali ed eccezionali, laddove non risultino praticabili altri metodi di selezione degli operatori; 

15. valuti il Governo l’opportunità di modificare l’articolo 50, sostituendo al comma 4 le parole: “fatti salvi i contratti ad alta intensità di manodopera” con le seguenti: “ad eccezione delle ipotesi di cui all’articolo 108, comma 2, da aggiudicare esclusivamente con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo” e aggiungendo dopo le parole: “del prezzo più basso” le seguenti: “motivando adeguatamente la scelta”; 

16. in relazione all’articolo 54, comma 2, valuti il Governo l’opportunità di eliminare il principio della preventiva conoscibilità del metodo per l’individuazione delle offerte anomale, che rischia di determinare indebiti condizionamenti al regolare andamento delle procedure di gara. Si valuti inoltre conseguentemente l’opportunità di modificare l’Allegato II.2, garantendo che tutti i metodi per la determinazione della soglia di anomalia rendano la scelta del sistema non prevedibile e impediscano eventuali fenomeni collusivi. Inoltre, il numero degli elementi di variabilità da utilizzare nel calcolo della soglia dovrebbe essere più elevato e i diversi metodi di calcolo più equilibrati, tali da evitare situazioni di eccessivo ribasso senza precludere, al contempo, la presentazione di offerte economicamente convenienti anche per l’amministrazione; 

17. valuti il Governo l’opportunità di chiarire, all’articolo 56, comma 1, lettera i), l’ambito di applicazione del rinvio al Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria di cui al decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, quale ambito materiale ricompreso tra i settori ordinari esclusi dall’applicazione del Codice, definendo puntualmente l’alveo dei servizi finanziari interessati dall’esclusione tramite un elenco onnicomprensivo, coerente con gli atti legislativi relativi al mercato interno. Si valuti altresì l’opportunità di eliminare i servizi di trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia o metropolitana tra i settori ai quali non si applicano le previsioni del Codice appalti in esame. Si valuti altresì l’opportunità di innalzare a 20.000 euro il valore dei contratti aventi ad oggetto l’acquisto di prodotti agricoli e alimentari, che sono esclusi dalle disposizioni del codice relative ai settori ordinari, e di estendere tale esclusione anche ai servizi di manutenzione e alle opere minori di pubblica utilità; 

18. valuti il Governo l’opportunità di promuovere eventuali semplificazioni per gli appalti di servizi relativi agli “spettacoli dal vivo” coerentemente con quanto previsto dal considerando n. 23 della direttiva 24/2014/UE; 

19. valuti il Governo l’opportunità di promuovere i più alti standard tecnici negli approvvigionamenti dei materiali, inclusi gli approvvigionamenti dei materiali di base come il cemento e i materiali a base cementizia contenenti cemento; 

20. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 57, in tema di criteri di sostenibilità energetica ed ambientale, di sostituire il principio contenuto nella locuzione “ove tecnicamente opportuno” con il presupposto “ove tecnicamente compatibile” al fine di non riconoscere eccessiva discrezionalità nell’adozione di uno specifico CAM; 

21. valuti il Governo l’opportunità di ridefinire, all’articolo 58, comma 2, il parametro degli obblighi di motivazione della mancata suddivisione in lotti, al fine di garantirne la coerenza con i princìpi dello Small Business Act di cui alla comunicazione della Commissione europea (COM (2008) 394 definitivo), del 25 giugno 2008, e di garantire che la mancata suddivisione in lotti rappresenti un’eccezione rispetto alla modalità ordinaria di affidamento degli appalti; 

22. all’articolo 58, comma 2, si valuti inoltre l’opportunità di aggiungere, in fine, il seguente periodo: “Le stazioni appaltanti possono prevedere l’adozione di criteri di selezione volti a favorire la partecipazione delle imprese del territorio interessato dall’opera”; 

23. all’articolo 60 valuti il Governo l’opportunità di fissare la soglia oltre la quale scatta la revisione dei prezzi al 2 per cento per cento dell’importo complessivo del contratto, nonché fissare al 90 per cento per cento la misura della variazione dei prezzi che viene riconosciuta all’impresa. Inoltre, si valuti l’opportunità di far sì che la revisione operi senza nessun limite, basandola su metodi oggettivi e verificabili attraverso dati statistici. L’elaborazione degli indici ISTAT di rilevazione delle variazioni dei prezzi da utilizzare nell’ambito dei contratti di appalto non dovrebbe avvenire a cadenza annuale, ma si dovrebbe optare per un meccanismo semplice e automatico, a cadenza mensile; 

24. all’articolo 60, valuti il Governo l’opportunità di: chiarire che la clausola di revisione prezzi per i contratti di servizi e forniture si applica solo ai contratti di durata; garantire una ridefinizione delle modalità di utilizzo delle risorse accantonate per imprevisti nel quadro economico la capacità delle stazioni appaltanti di far fronte agli eventuali maggiori oneri derivanti dall’attivazione delle clausole di revisione prezzi nelle ipotesi di variazione in aumento del costo dell’opera, della fornitura o del servizio previste dal comma 2; inserire il riferimento alla variazione del costo derivante dal rinnovo dei contratti collettivi nazionali di lavoro sottoscritti dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, applicabili in relazione all’oggetto dell’appalto e delle prestazioni da eseguire in maniera prevalente; 

25. all’articolo 63, valuti il Governo l’opportunità di prevedere un sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti più selettivo e di riservare alle stazioni appaltanti qualificate, a prescindere dal valore, le procedure di partenariato pubblico privato, appalto integrato e dialogo competitivo, nonché le procedure relative a settori esposti al rischio di infiltrazioni mafiose per cui è necessaria l’iscrizione alle c.d. white list; 

26. il Governo valuti l’opportunità di ripristinare l’assimilazione dei consorzi artigiani ai consorzi tra società cooperative e in tale ambito di prevedere che la capacità tecnico-finanziaria dei consorzi tra imprese artigiane di cui alla lettera c) del comma 2 dell’articolo 65 sussista autonomamente in capo al consorzio a prescindere dai singoli requisiti delle imprese consorziate, così come previsto per i consorzi tra cooperative di cui alla lettera b) del comma 2 dell’articolo 65; all’articolo 67 si valuti l’opportunità di chiarire che l’affidamento dell’esecuzione delle prestazioni da parte di una o più consorziate non costituisce subappalto; nell’Allegato II.12, articolo 31, si valuti l’opportunità di prevedere che il meccanismo di imputazione a consorzio e consorziata dei lavori eseguiti, ai fini dell’attestazione SOA, anche ai consorzi artigiani e cooperativi; 

27. con riferimento ai consorzi stabili, valuti il Governo l’opportunità di: introdurre un limite massimo al numero di consorziati che possono formare un consorzio stabile compreso tra 15 e 25 unità; estendere le verifiche in gara, già previste sulle possibili cause di esclusione, anche ai requisiti di qualificazione minimi dei consorziati indicati quali esecutori dei lavori; prevedere che il futuro regolamento introduca requisiti di qualificazione minimi per l’impresa consorziata esecutrice, proporzionati ai lavori affidati e coerenti con il fine di favorire l’accesso al mercato e la possibilità di crescita delle micro, piccole e medie imprese; 

28. valuti il Governo, con riferimento all’articolo 93, l’opportunità di specificare la tempistica entro cui la commissione del concorso deve essere indicata, al fine di scongiurare il rischio che il doppio anonimato (dei concorrenti e dei giurati) possa evidenziare eventuali incompatibilità soltanto dopo il giudizio della commissione, invalidando così l’intera procedura; 

29. valuti il Governo, in relazione alle cause di esclusione automatica di un operatore economico dalla partecipazione a una procedura d’appalto, l’opportunità di coordinare lo schema di decreto legislativo con le novità introdotte dal decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 150, sugli effetti extra-penali delle sentenze di applicazione della pena su richiesta delle parti ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale; 

30. valuti il Governo l’opportunità di integrare le ipotesi di irregolarità nel pagamento dei contributi previdenziali tra le cause di esclusione automatica di cui al secondo periodo del comma 2 dell’articolo 95, valorizzando il ruolo del DURC quale mezzo di prova; 

31. valuti il Governo l’opportunità di procedere ad una razionalizzazione e semplificazione delle cause di esclusione non automatica anche attraverso una maggiore tipizzazione delle ipotesi dell’illecito professionale, al fine di rendere le regole di partecipazione chiare e certe, evitando di dare rilevanza anche a fattispecie non previamente identificate e non circostanziate sul piano fattuale, genericamente incidenti sull’affidabilità e integrità dell’operatore. In particolare, l’illecito professionale andrebbe ricondotto entro confini più precisi. In primo luogo, andrebbe attribuita rilevanza solo a fattispecie indicate in modo tassativo nel testo normativo. In secondo luogo, il mezzo di prova dovrebbe essere sempre costituito da un provvedimento di carattere definitivo, o quantomeno di primo grado, e in nessun caso, invece, dovrebbe essere attribuita rilevanza a provvedimenti di mero rinvio a giudizio o di applicazione di misure cautelari, che per loro natura non presuppongono mai un quadro probatorio certo sulla colpevolezza del soggetto interessato. Ciò vale, ad esempio, per gli inadempimenti gravi commessi dall’operatore economico nei confronti di uno o più subappaltatori, che già in base al decreto legislativo n. 50 del 2016 assumono rilievo solo ove riconosciuti o accertati con sentenza passata in giudicato. Inoltre, con l’obiettivo di garantire una situazione di piena certezza alle imprese partecipanti alla gara ed evitare un eccessivo prolungamento del periodo di interdizione a causa delle lungaggini processuali, il triennio di rilevanza temporale dell’illecito dovrebbe sempre decorrere dalla data di commissione del fatto, e non dal provvedimento (articolo 96 e 98). Valuti inoltre il Governo l’opportunità, in un’ottica di armonizzazione complessiva del sistema, di uniformare la disciplina dei settori esclusi rispetto a quella dei settori ordinari; 

32. l’introduzione di un sistema di qualificazione differenziato per gli appalti di servizi e forniture rappresenta una novità dello schema di codice. Tuttavia, alla previsione generale di cui al comma 10 dell’articolo 100 non ha fatto seguito una puntuale definizione dei relativi criteri di qualificazione all’interno di un apposito allegato. Valuti, pertanto, il Governo l’opportunità di istituire un gruppo di studio avente il precipuo compito di avviare una sperimentazione finalizzata a chiarire i confini applicativi dell’istituto e ad individuare puntualmente le tipologie di affidamenti per cui è possibile adottare un meccanismo di qualificazione differenziato, nonché a definire i criteri, le procedure e il regime sanzionatorio della relativa qualificazione; 

33. in particolare, valuti il Governo l’opportunità di specificare i requisiti per gli appalti di servizi di architettura e ingegneria e altri servizi tecnici, prevedendo la possibilità di ricorrere per i requisiti economico-finanziari ad opportuna copertura assicurativa e di considerare, per i requisiti di capacità tecnica e professionale, un periodo nel quale aver espletato servizi analoghi pari a dieci anni, come previsto dal decreto legislativo n. 50 del 2016; 

34. con riferimento alle certificazioni di qualità, valuti il Governo l’opportunità di apportare modifiche di coordinamento idonee ad assicurare la puntualità dei richiami normativi e il rispetto delle disposizioni euro-unitarie di settore; 

35. per quanto concerne i requisiti di ordine speciale, valuti il Governo l’opportunità di ridefinire secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità l’arco temporale rilevante ai fini delle valutazioni operate dalle stazioni appaltanti rispetto ai requisiti di capacità economica e finanziaria per l’aggiudicazione degli appalti di servizi e forniture; 

36. in linea di continuità con la normativa vigente (articolo 47-quater del decreto-legge n. 77 del 2021), valuti il Governo l’opportunità di garantire una maggiore apertura del mercato, prevedendo che, nei bandi di gara o negli atti equiparati, possano essere previsti criteri premiali atti a favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese alle procedure di affidamento; 

37. stante la mancata trasposizione nello schema di codice della disciplina attualmente prevista dall’articolo 19 del decreto legislativo n. 50 del 2016 in materia di contratti di sponsorizzazione lavori, valuti il Governo se è opportuno l’inserimento di una previsione ad hoc per i contratti di sponsorizzazione finalizzati al sostegno degli istituti e dei luoghi della cultura di cui all’articolo 101 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, delle fondazioni lirico-sinfoniche e dei teatri di tradizione che consenta di disciplinare tali affidamenti anche attraverso opportuni e puntuali rinvii alla normativa di settore; 

38. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 103, comma 1, lettera b), di modificare la disposizione poiché in contrasto con il principio del favor partecipationis di cui all’articolo 10, atteso che per i lavori sopra la soglia dei 100 milioni sono richiesti requisiti speciali che conducono a una eccessiva riduzione della platea dei possibili partecipanti; 

39. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 106, di reintrodurre la previsione che riduce del 50 per cento l’importo della garanzia (provvisoria e definitiva) per gli operatori in possesso della certificazione europea del sistema di qualità; 

40. valuti il Governo l’opportunità di legare la durata massima di validità delle garanzie provvisorie alla durata massima dei termini per la conclusione delle procedure di gara previsti dall’articolo 17, comma 3; 

41. all’articolo 108 valuti il Governo l’opportunità di prevedere che la stazione appaltante, al fine di assicurare l’effettiva individuazione del miglior rapporto qualità/prezzo, valorizzi gli elementi qualitativi dell’offerta e individui criteri tali da garantire un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici. A tal fine, la stazione appaltante dovrebbe stabilire un tetto massimo per il punteggio economico entro il limite del 20 per cento. Per i lavori, si valuti altresì l’opportunità di vietare l’utilizzo di formule per l’attribuzione del punteggio alla componente prezzo che premino in misura maggiore i ribassi elevati; 

42. valuti il Governo l’opportunità di apportare le seguenti modifiche all’articolo 108: a) alla rubrica, dopo le parole “Criteri di aggiudicazione degli appalti” inserire “di lavori, servizi e forniture”; b) al comma 1, primo periodo, dopo le parole: “all’aggiudicazione degli appalti” inserire le seguenti: “di lavori, servizi e forniture”; c) al comma 2, alla lettera c), sopprimere le parole: “di importo pari o superiore a 140.000”; d) al comma 2, dopo la lettera e), inserire la seguente: “e-bis) i contratti relativi ai lavori caratterizzati da contenuto tecnologico o con carattere innovativo”; e) sopprimere il comma 3; 

43. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 109, in tema di reputazione dell’impresa, di prevedere che l’impegno sul piano ambientale e su altre finalità di beneficio comune sia inserito tra i requisiti reputazionali riportati nel fascicolo digitale degli operatori; 

44. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 110, comma 4, lettera b), sulla non ammissibilità di giustificazioni “in relazione agli oneri di sicurezza di cui alla normativa vigente”, di ripristinare la formulazione attualmente vigente che fa esplicito riferimento agli oneri di sicurezza di cui al piano di sicurezza e coordinamento previsto dall’articolo 100 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81. Si propone, inoltre, di sostituire la parola “oneri” con la parola “costi”. I costi della sicurezza di cui al predetto piano di sicurezza e coordinamento sono quelli individuati dal committente dei lavori (stazione appaltante), non assoggettabili a ribasso d’asta, da non confondersi con gli “oneri aziendali della sicurezza”, ossia gli oneri in materia di sicurezza a carico dell’operatore economico, oggetto di altre disposizioni del medesimo articolo 110; 

45. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 114, di prevedere la facoltà per la stazione appaltante di procedere dell’affidamento interno della direzione lavori in luogo dell’obbligatorietà; 

46. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 116, di prevedere la facoltà per la stazione appaltante dell’affidamento interno del collaudo in luogo dell’obbligatorietà; 

47. all’articolo 116 il Governo valuti il Governo l’opportunità di prevedere la presenza di archeologi in sede di collaudo di interventi archeologici; 

48. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 119, di escludere dal subappalto le relazioni geologiche e geo-idrologiche. Valuti, altresì, il Governo l’opportunità di vietare sia il subappalto sia l’affidamento da parte dell’appaltatore a lavoratori autonomi, ai sensi dei precedenti commi, della relazione geologica e idrogeologica, rientranti nella Relazione tecnica di cui all’Allegato 1.7 quali elaborati specialistici essenziali redatti direttamente da tecnici abilitati. Valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 119, nell’ipotesi di subappalto c.d. a cascata, di estendere ai subappalti oggetto di ulteriore subappalto tutte le disposizioni di carattere obbligatorio previste dal Codice a carico dell’operatore economico titolare del contratto all’atto della manifestazione della volontà di procedere con il subappalto principale; 

49. valuti il Governo l’opportunità di modificare l’articolo 119, comma 12, secondo periodo, inserendo dopo le parole: “contratti collettivi nazionali di lavoro del contraente principali” le seguenti: “, ovvero un differente contratto collettivo, purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele di quello applicato dall’appaltatore,”; 

50. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 125, in tema di anticipazione, modalità e termini di pagamento del corrispettivo per l’operatore, che lo stato avanzamento lavori (SAL) debba tener conto necessariamente dell’aspetto temporale al fine di evitare che a fronte di lavori di mesi non si raggiungano stati di avanzamento lavori; 

51. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 128, in tema di servizi alla persona, di inserire una specifica disciplina sulle “concessioni di servizi sociali”, ponendo in carico alle amministrazioni aggiudicatrici e agli enti aggiudicatori che intendono aggiudicare una concessione per servizi sociali di rendere nota l’intenzione di aggiudicare la prevista concessione mediante la pubblicazione di un avviso di preinformazione; 

52. all’articolo 132, valuti il Governo l’opportunità di prevedere che i lavori concernenti i beni culturali di cui all’articolo 10 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, non possono essere aggiudicati congiuntamente né assorbiti da altre categorie di lavori, salvo per eccezionali esigenze connesse alla necessità di coordinamento, specificamente giustificate da apposita relazione del RUP; 

53. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 140, comma 6, di considerare, oltre allo stato di emergenza nazionale di cui all’articolo 7 del decreto legislativo n. 1 del 2018 anche lo stato di emergenza regionale quale circostanza di somma urgenza; 

54. all’articolo 150, relativo al settore dei porti e degli aeroporti nell’ambito dei settori speciali, valuti il Governo l’opportunità di aggiungere, in fine, le seguenti parole: “nonché alla gestione della rete immateriale per i servizi della navigazione aerea”; 

55. valuti il Governo l’opportunità di inserire all’articolo 170, in materia di offerte contenenti prodotti originari di Paesi terzi, efficaci misure di salvaguardia per le forniture europee nei casi di presenza di offerte in cui la quota di prodotti originari di Paesi terzi è maggioritaria rispetto al valore totale dei prodotti; 

56. valuti il Governo l’opportunità di coordinare la formulazione dell’articolo 175, comma 1, in merito all’inserimento dei contratti di partenariato pubblico-privato nel programma triennale delle esigenze pubbliche con le scelte operate all’articolo 193, che riconosce il diritto di prelazione del promotore nell’ambito dell’istituto della finanza di progetto, eliminando conseguentemente il riferimento al criterio premiale in luogo della prelazione; 

57. al comma 2 dell’articolo 175, valuti il Governo l’opportunità di introdurre il contributo al processo di trasformazione digitale insito nella natura del progetto tra i criteri di valutazione preliminare di convenienza e fattibilità per il ricorso al partenariato pubblico privato; 

58. fatto salvo quanto previsto all’osservazione precedente, sempre con riferimento all’articolo 175, comma 3, il Governo valuti di prevedere la possibilità per le amministrazioni pubbliche di avvalersi di Cassa depositi e prestiti S.p.A. e stipulare con tale società apposite convenzioni per lo svolgimento di attività di assistenza e supporto tecnico-operativo nello sviluppo e nella realizzazione di operazioni di partenariato pubblico-privato; 

59. valuti il Governo l’opportunità di prevedere che gli enti concedenti interessati a sviluppare i progetti secondo la formula del partenariato pubblico-privato possano avvalersi, specialmente per i progetti di opere complesse e di maggiore importo, dell’attività consultiva del Comitato interministeriale per la programmazione della politica economica e lo sviluppo sostenibile (CIPESS) e del DIPE, rimodulando le competenze di tali strutture nelle procedure di settore; 

60. valuti il Governo l’opportunità di specificare in quali ipotesi, nel caso di ricorso alla finanza di progetto, si renda necessario costituire una società di scopo, consentendo ai bandi di configurare il ricorso a tale modulo organizzativo come facoltativo per i contratti di minore importo; 

61. valuti il Governo l’opportunità di coordinare la previsione di cui all’articolo 175 in ordine alla figura del Responsabile Unico del Progetto di partenariato con quella di cui all’articolo 15 in tema di Responsabile Unico del Progetto al fine di evitare incertezze in fase applicativa, garantendo una uniforme applicazione del procedimento di nomina del RUP. In particolare, valuti il Governo l’opportunità di chiarire che l’ente concedente affida le funzioni di responsabile unico del progetto di partenariato al responsabile unico del progetto nominato in forza della procedura di cui all’articolo 15; 

62. valuti il Governo l’opportunità di chiarire, in relazione all’articolo 176, comma 2, il coordinamento tra il Codice e la disciplina di cui al testo unico in materia di servizi pubblici locali, specificando che, ferme restando le specifiche esclusioni previste dal Codice dei contratti pubblici, per i profili non disciplinati si applicano alle concessioni di servizi economici d’interesse generale le disposizioni di cui al decreto legislativo 23 dicembre 2002, n. 201; 

63. valuti il Governo se non sia opportuno all’articolo 186 e all’allegato I.1 mantenere l’attuale percentuale in materia di obbligo di esternalizzazione e modificare l’attuale previsione relativa al superamento totale dell’obbligo esternalizzazione per concessionari nei settori speciali; occorre chiarire che tutte le tipologie di concessionari – inclusi quelli operanti nei settori speciali – sono tenuti all’obbligo di esternalizzazione dei soli appalti di lavori pubblici, ivi compresi gli interventi edili di manutenzione ordinaria e straordinaria; ciò, tuttavia, con l’eccezione di quelli impiantistici ad alta specializzazione afferenti la prestazione dei servizi pubblici essenziali nei settori dell’acqua, dei rifiuti, del gas e dell’energia elettrica. Inoltre, appare opportuno elevare, per i concessionari autostradali, rispettivamente al 60 per cento e 80 per cento le quote entro cui prevedere l’obbligo di esternalizzazione, al fine di dare seguito al monito della Corte costituzionale che, con la sentenza n. 218 del 2021, ha imposto di non prevedere obblighi troppo stringenti, ma, al contempo, garantire un’apertura al mercato in linea con i principi eurounitari; 

64. all’articolo 193 valuti il Governo l’opportunità di: a) definire il termine entro il quale l’ente concedente è tenuto ad esprimersi sulla fattibilità della proposta di finanza di progetto al fine di garantire al promotore tempi certi di definizione della procedura di affidamento; b) prevedere l’obbligo di conclusione della valutazione con un provvedimento espresso oggetto di comunicazione all’interessato e di pubblicazione; b) prevedere un obbligo di valutazione della proposta anche dal punto di vista della sostenibilità sociale e ambientale; c) in caso di concorrente costituito da più soggetti, mitigare la previsione di esclusione per omessa indicazione della quota di partecipazione al capitale sociale da parte di ciascun soggetto; 

65. al fine di evitare che la struttura della Cabina di regia non riesca a coprire le importanti e nuove funzioni di help desk ad essa affidate dallo schema di Codice, valuti il Governo l’opportunità di specificare che, ai fini dell’attivazione dell’help desk, la Cabina di regia può utilizzare personale in posizione di comando o distacco proveniente da altre amministrazioni, fermo restando il principio di invarianza finanziaria; 

66. all’articolo 221, comma 4, lettera f), valuti il Governo l’opportunità di sostituire le parole “nella banca dati sui partenariato pubblico privato istituita presso il Dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica” con le parole “nel portale sul monitoraggio dei contratti di partenariato pubblico privato istituito presso la Ragioneria generale dello Stato”; 

67. all’articolo 222, comma 2, dopo il primo periodo, andrebbe estesa l’attività di supporto della Autorità nazionale anticorruzione mediante la sottoscrizione di protocolli di intesa, anche al fine di individuare, per specifici settori dell’economia: i migliori criteri e metodologie per la redazione dei progetti di fattibilità di cui all’articolo 185, comma 1, primo periodo; nonché, i migliori criteri e metodologie per supportare le commissioni aggiudicatrici in ordine alle attività di verifica dell’adeguatezza e della veridicità del piano economico e finanziario di cui all’articolo 185, comma 5; le migliori metodologie atte ad individuare i migliori criteri di determinazione dell’indennizzo così come previsti dall’articolo 191, comma 3; 

68. valuti il Governo l’opportunità di rivedere il regime di assegnazione ad ANAC delle sanzioni previste dall’articolo 222, omogeneizzando tale regime con quello applicato alle altre Autorità indipendenti e comunque rideterminando all’articolo 222, comma 14, l’entità delle somme che rimangono nella disponibilità dell’ANAC in misura non superiore al 50 per cento del relativo importo; 

69. valuti il Governo l’opportunità di prevedere espressamente la competenza in materia di contratti pubblici in ordine alle professionalità che devono caratterizzare i componenti della governance dell’Autorità nazionale anticorruzione, al fine di rafforzarne le funzioni di vigilanza sul settore e di supporto alle stazioni appaltanti, integrando di conseguenza i criteri di nomina di cui all’articolo 13, comma 3, del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150; 

70. valuti il Governo l’opportunità di ridefinire la durata e la portata del periodo transitorio sulla pubblicità legale di cui all’articolo 225, comma 1, al fine di coordinarne la formulazione con il cronoprogramma degli interventi in materia di digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti; 

71. al fine di garantire il corretto rispetto del cronoprogramma degli interventi finanziati con le risorse del PNRR e del PNC e fugare ogni dubbio su tutte le disposizioni normative che si applicano dopo l’entrata in vigore del codice dei contratti pubblici, valuti il Governo l’opportunità di chiarire all’articolo 225, comma 7, che in relazione alle procedure di progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti riguardanti investimenti pubblici, anche suddivisi in lotti, finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR e dal PNC, si applicano le disposizioni di cui al decreto-legge n. 77 del 2021, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 108 del 2021, nonché le successive semplificazioni introdotte dalla legislazione al fine di consentire la rapida realizzazione di tali opere; 

72. all’articolo 226, comma 2, aggiungere, in fine, il seguente periodo: “Tutti i provvedimenti quali pareri, le autorizzazioni, i nulla osta, già ottenuti e ancora validi alla data del 1° luglio 2023, restano validi, fino alla loro naturale scadenza prevista al momento della loro emanazione, per le procedure del presente codice, considerandosi assimilabili a quelle richieste con le nuove procedure.”; 

73. valuti il Governo l’opportunità di introdurre tra le disposizioni transitorie una previsione di coordinamento finalizzata a far salva, per gli interventi ricompresi tra le infrastrutture strategiche di cui all’articolo 163 e seguenti del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 già inseriti negli strumenti di programmazione approvati e per i quali la procedura di valutazione di impatto ambientale sia già stata avviata alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, la continuità del quadro normativo di riferimento all’epoca vigente; 

74. valuti il Governo l’opportunità di chiarire la disciplina transitoria relativa alla progettazione per i progetti in corso alla luce della riduzione dei livelli progettuali da tre a due; 

75. valuti il Governo l’opportunità di inserire tra le disposizioni transitorie una norma di interpretazione autentica finalizzata a chiarire l’operatività per i procedimenti in corso del regime del cumulo alla rinfusa relativo ai requisiti di qualificazione dei consorzi stabili per il settore dei lavori, dei servizi e delle forniture, ovviando alla difformità di orientamenti giurisprudenziali derivante dalla mancata attuazione dell’articolo 47 del codice vigente (decreto legislativo n. 50 del 2016) tramite un rinvio alla previgente disciplina; 

76. all’articolo 229, valuti il Governo l’opportunità di differire l’entrata in vigore al 1° gennaio 2024, per consentire di effettuare, nelle more, i percorsi di qualificazione delle stazioni appaltanti anche aggregate, la formazione del personale, la digitalizzazione del sistema; 

77. valuti il Governo l’opportunità di modificare l’articolo 2 dell’Allegato I.1, al comma 1, lettera e), inserendo dopo le parole “al 50 per cento dell’importo complessivo dei corrispettivi” le seguenti: “o l’incidenza del costo del personale sull’organizzazione aziendale”; 

78. all’articolo 3, comma 1, lettera u), dell’Allegato I.1 valuti il Governo l’opportunità di apportare le seguenti modificazioni: le parole: “funzionalmente autonomo” sono soppresse; dopo le parole: “fasi successive del progetto” sono inserite le seguenti: “adeguato alla capacità economico-finanziaria delle MPMI”; 

79. valuti il Governo l’opportunità di modificare, nell’Allegato I.6, le soglie relative all’obbligatorietà del dibattito pubblico per le infrastrutture stradali, al fine di allinearle a quelle previste per le infrastrutture ferroviarie (elevandole da 15 a 30 km); 

80. valuti il Governo l’opportunità di prevedere, all’articolo 6 dell’Allegato I.7, tra i contenuti del progetto di fattibilità tecnico-economica il modello adottato dall’operatore nella gestione dei propri rifiuti/sottoprodotti generati dalle opere o dai servizi oggetto dell’appalto; 

81. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 8, comma 3, dell’Allegato I.7, che nella relazione tecnica, corredata da indagini e studi specialistici aventi ad oggetto i tematismi della progettazione, gli aspetti geologici, geomorfologici, idrogeologici, idrologici, idraulici, geotecnici e sismici, siano in via obbligatoria esaurientemente esposti e commentati in apposite relazioni specialistiche; 

82. all’articolo 9 dell’Allegato I.7 si valuti l’opportunità di prevedere l’emanazione con DPCM di nuove linee guida per la procedura di verifica dell’interesse archeologico; 

83. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’articolo 22, comma 4, lettera b), dell’Allegato I.7, che il progetto esecutivo, in relazione alle dimensioni, alla tipologia e alla categoria dell’intervento, sia composto da relazioni specialistiche da individuarsi nelle relazioni geologica, idrogeologica, geotecnica e sismica; 

84. tenuto conto delle scelte operate dallo schema di Codice in merito al ricorso all’appalto integrato ed al fine di garantire la qualità della progettazione per tali tipologie di affidamenti, valuti il Governo l’opportunità, di prevedere all’articolo 34 dell’Allegato I.7 che l’attività di verifica della progettazione si svolge tramite organismi esterni di controllo per i progetti, di valore superiore alla soglia europea dell’articolo 14, comma 1, lettera a), relativi agli affidamenti di contratti che abbiano per oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori sulla base di un progetto di fattibilità tecnico-economica approvato; 

85. valuti il Governo l’opportunità di ridefinire, all’articolo 38 dell’Allegato I.7, i requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi di partecipazione alle gare, includendo tra gli elementi da valutare ai sensi dell’articolo 38, comma 1, lettere a) e b), rispettivamente per il fatturato globale e l’esperienza professionale pregressa, anche i servizi di ispezione nelle costruzioni, di progettazione o direzione lavori; 

86. all’Allegato I.8 si valuti l’opportunità di rafforzare le tutele del patrimonio archeologico e culturale e il ruolo del Ministero della cultura e si precisino le qualifiche dei soggetti competenti e aprire all’utilizzo delle nuove tecnologie non invasive; 

87. in relazione alle opere di urbanizzazione a scomputo, valuti il Governo l’opportunità di esplicitare che la possibilità prevista per l’amministrazione di indire la gara è alternativa all’ipotesi principale in cui è il soggetto privato titolare del permesso di costruire ad assumere la funzione di stazione appaltante, al fine di evitare interpretazioni erronee, tali da portare a ritenere che siano sempre le amministrazioni comunali ad assumere la funzione di stazione appaltante e indire la relativa procedura di gara. Valuti altresì il Governo l’opportunità di esplicitare per tali opere (come attualmente previsto nell’art. 38, comma 10, del decreto legislativo n. 50 del 2016) l’esclusione dei privati dal rispetto del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, stante il fatto che l’attività di stazione appaltante per i privati ha carattere occasionale e non continuativo nel tempo come per le pubbliche amministrazioni e che i requisiti richiesti dal nuovo codice alle pubbliche amministrazioni non sono applicabili alla struttura amministrativa ed economica di soggetti privati; 

88. valuti il Governo l’opportunità di adeguare l’Allegato I.14 sulla direzione lavori ed esecuzione dell’appalto all’Allegato I.9 sui metodi e strumenti informativi digitali di gestione delle costruzioni, nonché sulla necessità che il collaudo sia effettuato in corso d’opera; 

89. lo schema di decreto, all’articolo 100, comma 7, prevede che il periodo di attività dell’operatore economico, documentabile da parte delle Società organismi di attestazione (SOA), sia rapportato ai quindici anni antecedenti la data di sottoscrizione del contratto con le medesime. Per contro, all’articolo 18, comma 12, e all’articolo 21, commi 1 e 2, dell’Allegato II.12, tale periodo viene fissato in cinque anni. Valuti pertanto il Governo l’opportunità di allineare il testo dell’Allegato II.12 con la disposizione dell’articolo 100, comma 7, e in generale di apportare all’Allegato le opportune modifiche di coordinamento testuale con la normativa tecnica di settore; 

90. l’articolo 5, comma 1, dell’Allegato II.12, pone in capo alle SOA l’obbligo di avere sede legale in Italia. Analoga previsione, contenuta nell’articolo 64, comma 1, D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, è stata oggetto di una procedura di infrazione europea nei confronti dell’Italia (procedura n. 2013/4212), ed è quindi stata abrogata dall’articolo 5, comma 2, della legge europea 2015-2016 (legge 7 luglio 2016, n. 122). Valuti pertanto il Governo l’opportunità di reintrodurre espressamente la previsione in base alla quale le SOA devono avere la propria sede legale in uno degli Stati membri dell’Unione europea, che aveva consentito di porre rimedio alla procedura di infrazione; 

91. valuti il Governo l’opportunità, con riferimento all’Allegato II.13, di aggiungere la certificazione della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del Codice delle pari opportunità tra uomo e donna di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198, ai fini della premialità nelle gare per gli appalti; 

92. valuti il Governo l’opportunità di inserire i geometri tra i professionisti che possono essere indicati come componenti del Collegio consultivo tecnico, ai sensi dell’articolo 1 dell’Allegato V.2; 

93. all’Allegato V.3, relativo alla composizione e alla modalità di funzionamento della Cabina di regia per il codice dei contratti pubblici, valuti il Governo l’opportunità di inserire una disposizione volta a prevedere la partecipazione di un rappresentante del Ministro dell’istruzione e del merito; 

94. valuti il Governo l’opportunità di inserire nel Codice una disposizione normativa che escluda espressamente la qualificazione dei Collegi e degli Ordini professionali come amministrazioni aggiudicatrici, al fine di evitare fenomeni di aporia ordinamentale e di violazione del c.d. divieto di gold plating, che potrebbero derivare dall’estensione della disciplina dei contratti pubblici ai predetti enti sulla base della mera definizione di essi come enti pubblici non economici; 

95. valuti il Governo l’opportunità di adottare un “capitolato generale di appalto” unico (con utilizzo del criterio della remunerazione dei lavori “a misura”), che, con regole chiare e uniformi, elimini la discrezionalità (e la responsabilità) dei singoli funzionari della P.A., per rendere il più possibile “oggettive” sia le regole poste a base del contratto sia l’attività di verifica degli adempimenti dell’appaltatore, specie con riguardo alla quantità delle opere eseguite; 

96. nel prendere atto che il procedimento di redazione del Codice si è svolto in tempi estremamente ridotti in ragione delle impellenti scadenze connesse al rispetto degli obiettivi del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza – tra l’entrata in vigore della legge delega e i tempi di approvazione del primo schema di decreto legislativo in seno al Consiglio dei ministri sono trascorsi poco più di quattro mesi -, si richiama l’attenzione del Governo sull’esigenza di provvedere al coordinamento formale dello schema di decreto legislativo e di apportare le correzioni di forma rese necessarie dall’obiettivo di garantire la coerenza testuale di tutte le parti del Codice, inclusi gli allegati, e la migliore formulazione grammaticale e stilistica delle relative disposizioni; 

97. valuti il Governo l’opportunità di scongiurare in tutte le disposizioni del Codice l’introduzione di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive eurounitarie (gold plating). 

a cura del dott. Marco Boni

Relativamente al piano investimenti, sono stati  aggiudicati appalti Consip per sistemi informativi e tecnologie ospedaliere per oltre 2 mld di euro e attivate da Invitalia gare per oltre 3,2 mld di euro per gli interventi infrastrutturali.

didascalia

Dal 2021 al 2026, ogni paese dovrà raggiungere dei traguardi relativi all’attuazione di una determinata misura del PNRR. Questi traguardi vengono chiamati milestone.Al raggiungimento dei milestone segue il perseguimento degli obiettivi fissati dal P.N.R.R., denominati target.  L’Italia è riuscita a raggiungere tutte le 

milestone fissate per il 2021 e il 2022 per entrambe le componenti della Missione 6 del PNRR.

IL PNRR E GLI OBIETTIVI PER IL SSN: LA RIDUZIONE DEI DIVARI TERRITORIALI E L’EQUITÀ

Il PNRR Italia presentato alla Commissione europea il 30 aprile 2021 – dopo l’approvazione delle due mozioni parlamentari che autorizzavano il Governo alla trasmissione – è un esercizio incrementale che solo inizialmente si compone di sei macro-missioni, suddivise a loro volta in 190 misure, con 132 investimenti e 58 riforme, ma che nella sua forma fissata nella decisione di esecuzione del Consiglio n. 10161/2021 del 6 luglio 2021 e dal documento di analisi della Commissione che accompagna la proposta di decisione il 22 giugno 2021101 è disaggregato in 527 obiettivi (213 milestones e 314 targets), cui si aggiungono ulteriori 621 obiettivi a carattere nazionale, per un totale di 1.148 obiettivi.

Per la Missione 6, Salute, qui di interesse, sempre con l’obiettivo di ridurre i divari territoriali, alle risorse complessivamente assegnate, pari a circa 20,2 miliardi di euro, la Commissione europea ha aggiunto ulteriori fondi propri per 625 milioni. Tali fondi sono finalizzati a finanziare il Programma nazionale “Equità nella Salute”, con l’obiettivo di favorire l’accesso ai servizi sanitari e sociosanitari delle fasce della popolazione in condizioni di difficoltà, e sono riservati a sette Regioni del Mezzogiorno, classificate come “Regioni meno sviluppate” dalla decisione di esecuzione (UE) 2021/1130 della Commissione europea del 5 luglio 2021. Il programma si articola su quattro priorità di intervento: contrasto della povertà sanitaria, salute mentale, salute di genere, maggiore copertura degli screening oncologici.

Le risorse per il SSN (Missione 6 – Salute)

Le risorse a disposizione della Missione Salute sono pari a 20,2 mld, di cui 15,6 finanziate dal Recovery and Resilience Facility (RFF), 2,9 dal Fondo nazionale complementare, e 1,7 mld dal Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe (React-EU); riguardo, invece, al complesso delle 6 Missioni del PNRR, è previsto che almeno il 40% delle risorse “territorializzabili”, pari a circa 82miliardi, sarà assegnato alle Regioni meridionali. Tale soglia in favore delle Regioni meridionali implementerà quegli interventi di perequazione infrastrutturale fra aree geografiche, già previsti (ma non attuati) dal processo di revisione in senso federalista della Costituzione e dei rapporti tra Stato e Autonomie territoriali avviato nel 2001, e affida agli enti territoriali, in quanto “enti attuatori”, un ruolo cruciale nella realizzazione del Piano, poiché circa il 37% delle risorse (fonte: stima RGS) previste dal Dispositivo di ripresa e resilienza (pari a 191,5 miliardi), ossia 66 miliardi, sarà destinato alla realizzazione di investimenti e, in misura marginale, anche di riforme da attuare da parte di Regioni, Comuni, Città metropolitane, enti locali sanitari.

Il piano degli investimenti previsti dalla Missione 6 (Salute) del PNRR nell’arco temporale 2022-2026 concentra gran parte degli interventi attuativi, relativi all’ampliamento dell’assistenza territoriale e all’ammodernamento tecnologico (rispettivamente, Componente 1 e 2 della Missione 6), soprattutto nell’ultimo triennio (2024/2026). Gli interventi previsti nel PNRR dovranno coniugarsi, in parte anche integrandosi, con quelli attualmente in corso di realizzazione o previsti nell’ambito dell’attività di investimento promossa dalle Regioni e dallo Stato, tra i quali vi rientrano anche gli investimenti ai sensi dell’art. 20 della legge finanziaria n. 67/88.

Gli ambiti di intervento della Missione 6 sono riconducibili a due componenti fondamentali:

• M6C1: sviluppo delle reti di prossimità, strutture e telemedicina, per l’assistenza sanitaria in ambito territoriale;

• M6C2: investimenti in ricerca, digitalizzazione ed innovazione delle apparecchiature tecnologiche ospedaliere.

Gli interventi previsti per le Componenti C1 e C2 della Missione 6 – Salute del PNRR

La Componente M6C1

Il Piano mette al centro degli interventi innanzitutto il potenziamento e l’ampliamento dell’assistenza territoriale (domiciliare e residenziale), ossia di quei servizi erogati in ambito distrettuale dal SSN, che, secondo il Rapporto di monitoraggio del NSG dei LEA per il 2019, hanno registrato le criticità più diffuse rispetto alle altre due aree di intervento (prevenzione e ospedaliera), e in particolare, per il predetto anno, nelle Regioni Valle d’Aosta, Basilicata e Calabria e nella Provincia autonoma di Bolzano.

A tal fine sono previsti l’istituzione dei seguenti servizi:

• Casa della Comunità  
• Centrale operativa 116117
• Centrale operativa Territoriale (COT)
• Infermiere di famiglia e di comunità
• Unità di continuità assistenziale
• Casa come primo luogo di cura
• Ospedale di comunità
• Rete delle cure Palliative
• Telemedicina
• Consultori familiari per minori, donne, coppie e famiglie.

La Casa della Comunità, afferisce alla medicina di prossimità. Si prevede l’attivazione di almeno 1350 Case di Comunità entro il 2026

La Centrale operativa 116117 (Numero Europeo Armonizzato per le cure mediche non urgenti) riguarda un servizio telefonico gratuito a disposizione di tutta la popolazione, disponibile tutti i giorni a tutte le ore, da contattare per esigenze sanitarie a basso livello di intensità assistenziale.

La C.O.T. coordina e prende in carico il paziente, fungendo da raccordo tra i servizi e i professionisti che vengono coinvolti nel setting assistenziale dell’assistito. A tale scopo è prevista l’attivazione, entro il 2024, di almeno 600 Centrali operative territoriali (COT), una per ogni distretto sanitario;

L’Infermiere di Famiglia e di Comunità, oltre a fornire le cure ai pazienti interagisce con le risorse sanitarie presenti nella comunità.

L’Unità di continuità assistenziale è un’equipe mobile a livello distrettuale, con il compito di gestire e supportare la presa in carico dei pazienti in condizioni particolarmente complesse.

Il principio della Casa come primo luogo di cura pone al centro le cure domiciliari a livelli di intensità e complessità variabili, per persone fragili, non autosufficienti, per stabilizzare il quadro clinico del paziente e limitarne il declino funzionale, migliorando la qualità della vita sua e di chi lo assiste. Si prevede diaumentare il volume delle prestazioni di assistenza domiciliare, fino all’obiettivo, da raggiungere entro la metà del 2026, di prendere in carico almeno il 10% della popolazione di età superiore ai 65 anni, in particolare di coloro che presentano una o più patologie croniche e/o non sono autosufficienti.

 L’ospedale di comunità è una struttura con 20/40 posti letto, intermedia tra l’assistenza domiciliare e il ricovero ospedaliero vero e proprio, relativo a ricoveri di media/bassa intensità clinica, a gestione prevalentemente infermieristica. Si prevede di realizzare, entro la prima metà del 2026, 400 Ospedali di Comunità, rinnovati, interconnessi e tecnologicamente attrezzati, con un investimento pari a circa 1 mld di euro.

La rete delle cure palliative prende in carico sia il paziente che il suo nucleo familiare, mediante attività di consulenza in ospedale, ambulatorio, a domicilio e in hospice; si tratta di cure rivolte ai malati di qualunque età, in fase terminale di una malattia o in fasi precoci di malattia cronico-degenerativa.

La telemedicina dovrà evitare che il paziente debba spostarsi da casa per prestazioni che possono essere rese con altrettanta professionalità e qualità a distanza utilizzando dispositivi digitali appositi.

I consultori familiari dovrebbero svolgere la loro attività all’interno delle Case di Comunità, in maniera riservata, a favore di minori, donne, coppie e famiglie, offrendo una pluralità di servizi (terapia, diagnostica, prestazioni ostetriche, psicologiche, psicoterapeutiche, infermieristiche, riabilitative, preventive).

La Componente M6C2

La Componente 2 della Missione 6 del P.N.R.R. mira a rinnovare e ammodernare tutte le strutture tecnologiche e digitali esistenti in ambito sanitario, a completare la diffusione del Fascicolo Sanitario Elettronico (FSE) e migliorare la capacità di erogazione e monitoraggio dei Livelli Essenziali di Assistenza (LEA).

E’ previsto anche il potenziamento della ricerca scientifica e l’accrescimento delle competenze del personale del S.S.N. tramite investimenti in formazione, nonchè la riforma degli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS).

 Tra gli investimenti previsti dalla Componente 2, rientrano:

• ammodernamento del parco tecnologico e digitale ospedaliero. In acquisto 3.133 grandi apparecchiature sanitarie in sostituzione di tecnologie fuori uso o obsolete, con vetustà superiore a 5 anni, tra cui 340 TAC a 128 strati, 190 risonanze magnetiche 1,5 T, 81 acceleratori lineari, 937 sistemi radiologici fissi, 193 angiografi, 82 gamma camere, 53 gamma camere/TAC, 34 PET TAC, 295 mammografi, 928 ecotomografi.

• ospedali sicuri e sostenibili
• rafforzamento dell’infrastruttura tecnologica e degli strumenti per raccogliere, elaborare, analizzare i dati ed effettuare simulazioni
• valorizzazione e potenziamento della ricerca biomedica del S.S.N.
• investimenti sul personale sanitario
• ecosistema innovativo della salute

In particolare, le principali attività riguardano:

• riorganizzazione rete IRCCS; L’azione di riforma riguarda la revisione e l’aggiornamento dell’assetto regolamentare e del regime giuridico degli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS) e delle politiche di ricerca del Ministero della salute, per rafforzare il rapporto fra ricerca, innovazione e cure sanitarie. La revisione della governance degli IRCCS sarà conseguita attraverso un miglioramento della gestione strategica degli Istituti e una più efficace definizione delle loro aree di competenza. Si prevede inoltre di differenziare gli IRCCS a seconda delle loro attività, creare una rete integrata fra gli Istituti e facilitare lo scambio di competenze specialistiche fra gli IRCCS stessi e con le altre strutture del SSN.

Sarà rafforzata la governance aziendale sempre più orientata alla ricerca, e si responsabilizzerà il Direttore Generale, insieme al direttore scientifico sui risultati da conseguire. Ciò al fine di sviluppare le potenzialità degli IRCCS e di incrementare la qualità della ricerca sanitaria in un’ottica traslazionale.

 Ammodernamento del parco tecnologico e digitale ospedaliero:

L’investimento prevede l’acquisizione di 3.133 nuove grandi apparecchiature ad alto contenuto tecnologico (Tac, risonanze magnetiche, Acceleratori lineari, Gamma Camera /TAC, Ecotomografi, Sistema radiologico fisso, Angiografi ecc.), in sostituzione di quelle con una vetustà maggiore di 5 anni;

• potenziamento del livello di digitalizzazione di 280 strutture sanitarie sede di dipartimenti di emergenza e accettazione (DEA);

• intervento, attuativo dell’art. 2 del d.l. n. 34/2020, per il rafforzamento strutturale degli ospedali del SSN, tale da garantire lo standard di 0,14 posti letto di terapia intensiva per 1.000 abitanti, e di +4.225 posti letto di semi-intensiva. Il target, da rendicontare alla Commissione europea entro il primo semestre 2026, prevede quindi la creazione di 7.700 posti letto aggiuntivi, di cui 3.500 in terapia intensiva e 4.225 in subintensiva;

• l’investimento complessivo previsto per tali interventi è pari a 4,1 mld, di cui 1,4 per progetti già avviati dal Ministero della Salute relativamente al rafforzamento dell’offerta di posti-letto in emergenza relativi all’art 2 del d.l. n. 34/2020;

• investimenti per migliorare la sicurezza degli ospedali pubblici, adeguandoli agli standard di sicurezza in area sismica, per un valore complessivo pari a 1,64 mld;

• fascicolo sanitario elettronico: potenziamento del FSE, al fine di garantirne la diffusione e l’accessibilità su tutto il territorio nazionale. Le risorse previste per tale investimento sono pari a 1,4 mld, di cui 0,6 relativi al progetto già in essere di realizzazione del sistema di tessera sanitaria elettronica;

• infrastruttura tecnologica del Ministero della Salute per analisi dati e modello predittivo per garantire la sorveglianza sanitaria;

• sviluppo delle competenze tecniche, professionali, digitali e manageriali del personale del SSN. L’investimento mira a rafforzare la formazione in medicina di base, attraverso:

1. l’incremento delle borse di studio di medicina generale;

2. l’avvio di un piano straordinario di formazione sulle infezioni ospedaliere;

3. i progetti formativi per lo sviluppo di percorsi di acquisizione di competenze di management per i professionisti del SSN;

4. 4.200 contratti di formazione specialistica aggiuntivi, per un ciclo completo di studi (5 anni), a partire dal 2020.

Obiettivi raggiunti

l Ministero della Salute ha raggiunto tutte le milestone europee della Missione 6 – Salute fissate per il 2022 e necessarie per richiedere all’Europa l’erogazione della terza tranche di finanziamenti del PNRR.

In particolare, il traguardo si completa con le milestone raggiunte a dicembre, nei due ambiti seguenti.

M6C2-1 “Entrata in vigore del decreto legislativo che riguarda il riordino della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS)”

La Riforma prevista nell’ambito della Componente 2 della Missione 6 – Salute del PNRR si pone l’obiettivo di revisionare e aggiornare l’assetto regolamentare e il regime giuridico degli Istituti di Ricovero e Cura a Carattere Scientifico (IRCCS), attualmente definito dal decreto legislativo n.288 del 2003.

Le finalità del riassetto sono: potenziare le politiche di ricerca del Ministero della Salute; rafforzare il rapporto tra ricerca, innovazione e cure; favorire le reti di ricerca con le altre strutture del Servizio Sanitario Nazionale e gli Atenei; rafforzare il ruolo degli IRCCS quali centri di trasferimento delle conoscenze; potenziare la capacità degli stessi Istituti di attrarre risorse e partecipare a progetti di ricerca in ambito nazionale e internazionale.

La Riforma degli IRCCS è oggetto della Milestone Europea M6C2-1 che prevede l’entrata in vigore di un decreto legislativo entro il quarto trimestre del 2022. La relativa legge delega n.129 del 2022 è stata pubblicata nella GU SG n. 204 del 1/09/2022 e il decreto legislativo n. 200 è stato adottato dal Presidente della Repubblica in data 23 dicembre 2022 ed è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 30 dicembre 2023.

M6C2-7 “Aggiudicazione di tutti gli appalti pubblici”

È stata raggiunta nei tempi la Milestone Europea M6C2-7 “Aggiudicazione di tutti gli appalti pubblici”, che prevede la pubblicazione delle procedure di gara nell’ambito degli accordi quadro Consip e la conclusione dei contratti per la fornitura di servizi, al fine di digitalizzare gli ospedali sede di DEA di I e II livello. La scadenza era prevista il 31 dicembre 2022, in coerenza con gli obiettivi della Missione 6 Salute del PNRR – M6C2 1.1.1.

Consip, in qualità di centrale di committenza nazionale, ha messo a disposizione gli strumenti di procurement idonei alla realizzazione dei progetti di miglioramento del livello di digitalizzazione per i quali è stata prevista la stipula entro la data del 31 dicembre 2022, come da programmazione europea.

Le principali gare che sono state utilizzate per contribuire al raggiungimento dell’obiettivo europeo sono:

• 1^ Gara “Sanità digitale – Sistemi informativi clinico-assistenziali” per le pubbliche amministrazioni del SSN;
• 2^ Gara “Sanità digitale – Sistemi informativi sanitari e servizi al cittadino” per le Pubbliche Amministrazioni del SSN”.

Inoltre, sono state utilizzate ulteriori gare rese disponibili da Consip per venire incontro ai fabbisogni delle Regioni necessarie per realizzare l’informatizzazione dell’intera struttura ospedaliera.

Gare Consip aggiudicate

Risonanza magnetica  

Angiografi fissi

Mammografi

Tomografi computerizzati

Ecotomografi

Tomografi PET

Gamma camera

Apparecchi radiologici

Acceleratori lineari

Invitalia  gestisce le procedure di gara per l’aggiudicazione di Accordi Quadro multilaterali per i seguenti interventi infrastrutturali:

Case della Comunità e presa in carico della persona, Centrali Operative Territoriali

Rafforzamento dell’assistenza sanitaria intermedia e delle sue strutture (Ospedali di Comunità), Verso un ospedale sicuro e sostenibile

Il 20 luglio 2022 sono state pubblicate tre procedure di gara per l’aggiudicazione di Accordi Quadro multilaterali, per affidare i lavori e i servizi tecnici necessari alla realizzazione di 1189 interventi infrastrutturali per un valore di oltre 3.200 milioni di euro di finanziamenti.

Tutti gli interventi da rendicontare alla Commissione europea entro il 30 giugno 2022 sono stati conseguiti: infatti, il Ministero della Salute, di concerto con le Regioni, ha approvato il Piano per l’ammodernamento del parco tecnologico e il Regolamento che definisce i nuovi modelli e standard dell’assistenza territoriale (d.m. n. 77/2022); tutte le Regioni hanno sottoscritto, con il Ministero della Salute, entro il 30 giugno 2022, i Contratti istituzionali di sviluppo (Cis), che includono gli action plan e le relative schede di intervento con i piani operativi da realizzare. Per tali finalità, il Ministero della Salute, con decreto 20 gennaio 2022, ha definito la ripartizione programmatica, tra le Regioni e le Province autonome, di risorse finanziarie pari a circa 8 miliardi, di cui 6,6 a valere sul PNRR, e 1,5 miliardi a valere sul Fondo complementare.

Anac – parere di precontenzioso  

Oggetto Servizio biglietteria elettronica autobus – risoluzione contratto d’appalto – richiesta di parere.   

FUNZ CONS 69/2022  

 In esito a quanto richiesto con nota pervenuta in data 14 ottobre 2022, acquisita al prot. Aut. n. 82445, ai sensi del Regolamento sulla funzione consultiva del 7 dicembre 2018, come modificato con delibera n. 654 del 22 settembre 2021 si comunica che il Consiglio dell’Autorità, nell’adunanza dell’11 gennaio 2023, ha approvato le seguenti considerazioni. Preliminarmente si rappresenta che esula dalla sfera di competenza di questa Autorità il rilascio di pareri preventivi in ordine ad atti e provvedimenti delle stazioni appaltanti, nonché alla stipula di contratti d’appalto o di concessione, fatto salvo l’esercizio dell’attività di vigilanza collaborativa in materia di contratti pubblici ai sensi del Regolamento approvato con delibera n. 160/2022. Pertanto, il presente parere è volto a fornire un indirizzo generale sulla questione sollevata nell’istanza, esclusivamente sulla base degli elementi forniti. Il quesito proposto attiene alla possibilità, per la stazione appaltante, di procedere alla risoluzione del contratto d’appalto, nel caso in cui i vertici della società affidataria siano sottoposti ad indagini penali per reati corruttivi, secondo quanto illustrato nell’istanza di parere. Al fine di esprimere avviso sulla questione, sembra opportuno evidenziare, in primo luogo, che i requisiti generali di moralità richiesti dall’ordinamento ai fini della partecipazione alle gare per l’affidamento degli appalti pubblici e della stipula dei relativi contratti, sono elencati nell’art. 80 del d.lgs. 50/2016. In particolare, per quanto rileva ai fini del parere, la norma stabilisce che «costituisce motivo di esclusione di un operatore economico dalla partecipazione a una procedura d’appalto o concessione, la condanna con sentenza definitiva o un decreto penale di condanna divenuto irrevocabile o sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’articolo 444 del codice di procedura penale…» per uno dei reati indicati nelle lettere da a) a g) della stessa disposizione normativa (comma 1). I reati che incidono sulla moralità del concorrente sono quindi elencati nella disposizione richiamata, la quale fa espresso riferimento, ai fini dell’esclusione automatica dalla gara, alla sentenza definitiva di condanna o al decreto penale per uno dei predetti reati. Le circostanze indicate nell’art.80, comma 1, del Codice costituiscono, inoltre, causa di risoluzione contrattuale ai sensi dell’art. 108 del d.lgs. 50/2016. Pertanto, ai fini sopra indicati, non è sufficiente che sia in corso un procedimento penale per l’accertamento della commissione dei reati indicati dall’art. 80 o che sia stata emessa in tale ambito una misura cautelare o disposto un rinvio a giudizio a carico dei soggetti indicati dalla medesima norma (in tal senso, Anac determina n. 1/2012).  Occorre osservare, tuttavia, che la disciplina di settore non esclude che determinati fatti di rilievo penale, laddove costituenti ipotesi di grave errore professionale, possano essere valorizzati ai fini dell’art. 80, comma 5, lett. c) del d.lgs. 50/2016, indipendentemente dalla astratta configurabilità o meno della causa ostativa contemplata alla precedente lettera a). In altri termini, un determinato fatto penalmente rilevante può essere inquadrato, a seconda del verificarsi dei rispettivi presupposti di legge, all’interno delle due disposizioni normative (lettera a e lettera c). Ne discende che ciò che rileva ai fini dell’applicabilità della citata norma del Codice, è solo che un determinato fatto, quantunque avente qualificazione penale, possa essere forma di manifestazione di un grave errore professionale, prescindendosi in ogni caso dalla sussistenza di una pronuncia giudiziale passata in giudicato, come è invece previsto dalla lett. a) (ex multis Anac parere Funz Cons 9/2022). Dunque, al di fuori delle cause di esclusione tassativamente previste dal richiamato art. 80 d.lgs. 50/2016, in presenza di gravi fatti di rilevanza penale conosciuti dalla stazione appaltante è demandato alla stessa un margine importante di discrezionalità con riferimento alla verifica del requisito di cui all’art. 80, comma 5, lett. c) del d.lgs. 50/2016, che prevede come causa ostativa alla partecipazione a gare d’appalto e alla stipula dei relativi contratti, previa motivata valutazione della stazione appaltante, la circostanza che il concorrente abbia commesso un errore grave nell’esercizio della sua attività professionale, accertato con qualsiasi mezzo di prova da parte della stazione appaltante. In tal senso si è espressa l’Autorità nelle Linee Anac n. 6/2016, nelle quali è stato ricondotto nella fattispecie del grave illecito professionale ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c) del codice, in via esemplificativa, anche il caso delle condanne non definitive per i reati di cui all’art.80, comma 1 nonché per gli ulteriori reati indicati nello stesso documento. Nelle medesime Linee guida sono state fornite, altresì, utili indicazioni in ordine alle modalità con le quali la stazione appaltante deve procedere all’accertamento della causa di esclusione in esame. Ai fini sopra indicati, può formare oggetto di valutazione, da parte della stazione appaltante, come grave illecito professionale ex art. 80, comma 5 del Codice, anche la pendenza di indagini penali o il rinvio a giudizio del legale rappresentante della società (delibera n. 1050/2020), o anche il caso in cui il legale rappresentante o socio di maggioranza della società aggiudicataria sia destinatario di una misura cautelare interdittiva (divieto temporaneo di contrattare con la Pubblica Amministrazione) (delibera n. 146/2022 – PREC 27/2022/L). Tali circostanze, astrattamente integranti fattispecie di “grave illecito professionale” in capo all’operatore economico, devono formare oggetto di valutazione in concreto da parte della stazione appaltante (delibera Anac n. 146/2022 cit. e parere Funz Cons 54/2022). Anche la giurisprudenza ha affermato che non è «indispensabile che i gravi illeciti professionali che devono essere posti a supporto della sanzione espulsiva del concorrente dalla gara ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c), del d.lgs. n. 50 del 2016 siano accertati con sentenza, anche se non definitiva, ma è sufficiente che gli stessi siano ricavabili da altri gravi indizi, atteso che l’elencazione dei gravi illeciti professionali rilevanti contenuta nella disposizione normativa succitata è meramente esemplificativa e la stazione appaltante ha la possibilità di fornirne la dimostrazione con mezzi adeguati» (Cons. Stato, sez. V, 27 febbraio 2019, n. 1367). Sulla base di tali presupposti il giudice amministrativo ha ritenuto che possono formare oggetto delle predette valutazioni «anche gli atti da cui emergano le risultanze di un’indagine penale e da cui siano ricavabili specifici, circostanziati e gravi indizi, senza necessità di attendere un provvedimento di rinvio a giudizio o un provvedimento, anche non definitivo, di condanna. Gli atti di indagine infatti rilevano in quanto veicolo di informazioni rilevanti e utili per la Stazione appaltante 3 ai fini dell’autonoma verifica della sussistenza della causa di esclusione» (TAR Campania, Salerno n. 1626/2022). Pertanto «dev’essere l’amministrazione a valutare, in concreto, se e per quali motivi gli elementi raccolti depongono per un illecito professionale così grave da incidere sull’affidabilità morale o professionale dell’operatore. In tali valutazioni l’amministrazione deve ovviamente considerare i fatti emergenti dall’indagine penale, le conseguenze dell’indagine e le regole che previamente si è data, attraverso la lex di gara, per vagliare il disvalore specifico delle condotte rispetto all’instaurando rapporto contrattuale” (Cons. Stato, sez. III, 2 agosto 2021, n. 5659; cfr. TAR Abruzzo, Pescara, sez. I, 15 gennaio 2020, n. 22; TAR Campania, Salerno, sez. I, 3 giugno 2020, n. 632)» (delibera Anac n. 146/2022 cit.). La rilevanza delle situazioni accertate, ai fini dell’esclusione, come indicato nelle Linee guida n. 6, deve essere valutata nel rispetto del principio di proporzionalità, assicurando che: 1. le determinazioni adottate dalla stazione appaltante perseguano l’obiettivo di assicurare che l’appalto sia affidato a soggetti che offrano garanzia di integrità e affidabilità;  l’esclusione sia disposta soltanto quando il comportamento illecito incida in concreto sull’integrità o sull’affidabilità dell’operatore economico in considerazione della specifica attività che lo stesso è chiamato a svolgere in esecuzione del contratto da affidare; 3. l’esclusione sia disposta all’esito di una valutazione che operi un apprezzamento complessivo del candidato in relazione alla specifica prestazione affidata. L’attivazione del contradditorio persegue, altresì, lo scopo di consentire all’operatore economico di provare di aver risarcito o di essersi impegnato a risarcire qualunque danno causato dall’illecito e di aver adottato provvedimenti concreti di carattere tecnico, organizzativo e relativi al personale idonei a prevenire ulteriori reati o illeciti (cd. self cleaning). Per tutto quanto sopra, la valutazione in ordine alla qualificabilità della fattispecie oggetto del quesito, come grave illecito professionale ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c) del Codice «è un processo di specifica pertinenza della stazione appaltante (delibera Anac n. 489 del 10 giugno 2020), alla quale è rimessa ogni decisione in ordine all’eventuale esclusione dalla gara d’appalto dell’operatore economico che versi nelle situazioni previste dall’art. 80, comma 5, lett. c) e seguenti, all’esito del suindicato procedimento in contraddittorio. Ciò in quanto, solo la stazione appaltante è nelle condizioni di valutare i rischi cui potrebbe essere esposta aggiudicando l’appalto ad un concorrente la cui integrità o affidabilità sia dubbia, avendo riguardo all’oggetto e alle caratteristiche tecniche dell’affidamento (delibera Anac n. 231 del 4 marzo 2020 e n. 146 del 30 marzo 2022)» (parere Funz Cons n. 45/2022 e Funz Cons 54/2022). Alla luce di quanto sopra, pertanto, è rimessa alla valutazione discrezionale della stazione appaltante l’incidenza sull’affidabilità dell’operatore economico, di indagini penali in corso, in relazione alla sussistenza del grave illecito professionale ai sensi dell’art. 80, comma 5 lett. c) del Codice. Occorre aggiungere a quanto sopra che in virtù del principio di continuità del possesso dei requisiti generali e speciali (Cons. Stato, Ad. Pl. 20 luglio 2015 n.8), tali requisiti – incluso quello previsto dall’art. 80, comma 5, lett. c) – devono essere posseduti dai concorrenti non solo alla data di scadenza del termine di presentazione della domanda di partecipazione alla gara, ma anche per tutta la durata della procedura fino alla stipula del contratto, nonché per tutto il periodo di esecuzione dello stesso, senza soluzione di continuità (in tal senso ex multis, Anac delibera n. 146/2022, prec 27/2022/L, delibera n. 18/2021, delibera n.76/2019-prec248/18/L; Cons. Stato n. 2698/2020). Pertanto, qualora in corso di esecuzione del contratto d’appalto intervenga la perdita dei requisiti di ordine generale o di ordine speciale, da parte dell’appaltatore, la stazione appaltante è tenuta a valutare l’opportunità di procedere alla risoluzione del contratto d’appalto ai sensi dell’art. 108 del d.lgs. 50/2016. Si osserva al riguardo che la disposizione citata, dettata in recepimento dell’art. 73 della direttiva 2014/24, ancorché non chiarisca tale profilo, sembra non rivestire carattere tassativo quanto ai casi in cui è ammesso lo scioglimento del vincolo contrattuale da parte della stazione appaltante. Ciò tenuto conto da un lato delle previsioni del comma 1 della disposizione, contemplanti la possibilità per la stazione appaltante di risolvere il contratto d’appalto (“le stazioni appaltanti possono risolvere un contratto pubblico durante il periodo di sua efficacia”) nelle ipotesi ivi previste (al contrario del comma 2 contemplante invece l’obbligo di risoluzione nelle fattispecie espressamente e tassativamente indicate nella norma); la facoltatività dell’azione risolutoria da parte della stazione appaltante, sembra lasciare spazio anche ad altre ipotesi, oltre a quelle previste, per l’esercizio della stessa. Dall’altro lato, il carattere non tassativo della norma appare coerente con la necessità di assicurare sempre e comunque la rispondenza dell’azione amministrativa al perseguimento dell’interesse pubblico sotteso all’affidamento del contratto; interesse pubblico che potrebbe ritenersi compromesso dall’impossibilità di risolvere un contratto d’appalto in casi come quello in esame, nei quali l’affidabilità dell’appaltatore risulta fortemente compromessa da un procedimento penale a carico dello stesso. Il contratto d’appalto, quindi, può validamente essere mantenuto in vita solo in assenza di eventi e circostanze che lo rendano non più idoneo al perseguimento dell’interesse pubblico per il quale è stato stipulato, incluso il caso in cui l’affidabilità morale e professionale dell’appaltatore risulti – a giudizio della stazione appaltante – compromessa da fatti penalmente rilevanti, integranti una fattispecie di grave illecito professionale ai sensi dell’art. 80, comma 5 del Codice, nel senso sopra illustrato. Sembra utile aggiungere a quanto sopra, quale indicazione di carattere generale, che ai sensi dell’art. 109 del Codice, la stazione appaltante può recedere dal contratto d’appalto in qualunque momento per il migliore perseguimento dell’interesse pubblico, secondo le modalità indicate dalla norma. Sulla base delle considerazioni che precedono, si rimette, pertanto, a codesta stazione appaltante ogni valutazione in ordine agli atti ed ai provvedimenti da adottare nella fattispecie oggetto della richiesta di parere, sulla base dell’indirizzo generale sopra illustrato.  

L’Autorità Nazionale Anticorruzione ha condotto un’indagine sulla gestione del conflitto di interessi negli affidamenti diretti da parte di Comuni ed Enti locali. Gli esiti di tale indagine sono stati pubblicati con Comunicato del Presidente ANAC dell’11 gennaio 2023, n. 1. L’analisi è stata condotta utilizzando la Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici, dalla quale è stato estratto un campione di appalti, relativi all’anno 2021, riguardanti servizi tecnici affidati da comuni italiani per importi inferiori a € 150.000,00 mediante procedura senza bando, relativamente ai quali si è proceduto a verificare il rispetto degli obblighi dichiarativi del RUP, previsti all’art. 42 d.lgs. 50/2016.  

L’analisi condotta ha fatto emergere un alto numero di dichiarazioni omesse o non conformi, ponendo in luce come la disciplina del conflitto di interesse sia scarsamente applicata.  

In un tale contesto, la raccomandazione di ANAC per le stazioni appaltanti è la necessità di raccogliere per ogni affidamento le dichiarazioni di insussistenza del conflitto di interesse del responsabile unico del procedimento. Queste dichiarazioni dovranno essere protocollate all’atto dell’accettazione dell’incarico e conservate dalla stazione appaltante, che dovrà provvedere a controllare a campione la veridicità.  

Le criticità riscontrate  

Varie le criticità riscontrate. In alcuni casi, la dichiarazione è stata completamente omessa oppure è stata rilasciata “postuma”, solamente al fine di riscontrare la richiesta istruttoria dell’Autorità.  

In altri casi, è emerso che le dichiarazioni sono state rilasciate da soggetti diversi da quelli obbligati (esempio dal segretario comunale per conto del RUP oppure, addirittura, solo dall’affidatario, in luogo del personale della stazione appaltante).  

Nella maggior parte dei casi, le dichiarazioni trasmesse all’Autorità sono firmate in analogico, anziché con firma digitale, e/o risultano non protocollate. Tale adempimento è essenziale per la corretta conservazione della dichiarazione ed è funzionale alla successiva verifica delle dichiarazioni stesse da parte della stazione appaltante.  

Va notato che in nessun caso è stata dichiarata una situazione di potenziale conflitto di interesse, ancorché la dichiarazione fosse presente, seppure con modalità non adeguate.   
Le criticità riscontrate evidenziano una sostanziale inadeguatezza nella gestione del conflitto di interesse da parte degli enti locali. La gestione del conflitto di interesse, oltre ad essere disciplinato espressamente dall’art. 42 d.lgs. 50/2016, costituisce una ordinaria misura di prevenzione della corruzione, prevista dal DPR 62/2013, oltre che dai piani di prevenzione della corruzione e dai piani integrati di attività e organizzazione delle singole amministrazioni.  

Dichiarazioni omesse  

L’alto numero di dichiarazioni omesse o non conformi (prevalenti rispetto a quelle conformi), inoltre, dimostra che la disciplina del conflitto di interesse è scarsamente applicata, soprattutto nello specifico settore esaminato (affidamento diretto dei servizi professionali tecnici). Il mancato corretto assolvimento dell’obbligo strumentale (assunzione della dichiarazione), infatti, rende pressoché impossibile l’emersione delle ordinarie situazioni di conflitto e la gestione delle stesse.  

Inequivoca conferma è costituita dal dato (sorprendente) relativo alla completa assenza di qualsivoglia situazione di conflitto: in nessuno dei casi esaminati è stato infatti segnalato un potenziale conflitto di interesse da gestire.   

Il dato appare coerente con quanto emerso dall’attività di vigilanza ordinaria condotta in questi anni, che ha evidenziato in più occasioni carenze formali, ma anche omesse astensioni, anche negli affidamenti sotto soglia comunitaria.  

Le preoccupazioni di Anac  

Forti pertanto rimangono le preoccupazioni dell’Autorità Nazionale Anticorruzione riguardo alla nozione di conflitto di interesse prevista dal nuovo codice dei contratti pubblici all’esame del Parlamento (attuativo dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante “Delega al Governo in materia di contratti pubblici”).   

La formulazione proposta restringe la nozione stessa dell’istituto ed introduce un onere probatorio a carico di chi intende far valere il conflitto di interesse che rischia di azzerare l’ambito applicativo della norma, in modo incoerente e sproporzionato rispetto alle più ampie formulazioni previste dalle norme comunitarie e dalle altre norme nazionali.  
Anac richiama pertanto tutte le stazioni appaltanti al puntuale rispetto della normativa in tema di conflitto di interessi, intesa anche quale misura di prevenzione del rischio corruttivo, in particolare riferimento agli affidamenti diretti, caratterizzati dalla sostanziale assenza di confronto competitivo.  

Il ruolo delle stazioni appaltanti  

In questo contesto, viene ricordato in particolare alle stazioni appaltanti la necessità di raccogliere per ogni affidamento le dichiarazioni di insussistenza del conflitto di interesse del responsabile unico del procedimento. Queste dichiarazioni dovranno essere protocollate all’atto dell’accettazione dell’incarico e conservate dalla stazione appaltante, che dovrà provvedere a controllarne a campione la veridicità.   

In presenza di potenziali conflitti di interesse, ossia di circostanze sopraggiunte che determinino l’insorgenza di un potenziale conflitto di interesse, il responsabile unico del procedimento è tenuto tanto ad astenersi dallo svolgimento di qualsiasi attività relativa alla specifica procedura, quanto a darne tempestiva comunicazione al superiore gerarchico, aggiornando, se presente, la dichiarazione sul conflitto di interesse che dovrà essere nuovamente protocollata.  

In questo modo, una volta emerso il conflitto di interesse, anche solo potenziale, la stazione appaltante dovrà valutare la specifica situazione e adottare le misure più idonee, tenuto conto del singolo caso concreto e delle peculiarità della specifica struttura organizzativa, per scongiurare che il perseguimento del primario interesse pubblico possa essere compromesso dall’operato del dipendente in conflitto di interesse.  

Le risorse economiche per la sanità “continuano a essere insufficienti”.

“La sanità pubblica non sarà sostenibile se non ci saranno interventi di correzione rispetto alle attuali dinamiche socio sanitarie”. E’ questa, in sintesi, una delle  principale indicazioni che emerge dal rapporto Meridiano Sanità realizzato da The European House – Ambrosetti.

Il rapporto tiene conto dei diversi determinanti della salute, non solo sanitari, ma anche ambientali, sociali ed economici.

Nel rapporto si evidenzia che lo scenario 2050 sulla spesa, considerando l’evoluzione  del contesto demografico ed e epidemiologico, non è sostenibile e quindi occorre intervenire agendo su diversi livelli.

Comunque le risorse del PNRR, in particolare quelle assegnate al raggiungimento degli obiettivi della Missione 6 dedicata alla Salute, rappresentano una grande opportunità per “mettere in sicurezza” il sistema in quanto esse mirano non solo a rispondere alle vulnerabilità emerse durante l’emergenza pandemica ma anche a risolvere le criticità preesistenti attraverso il rafforzamento delle infrastrutture e la digitalizzazione dei servizi sanitari; questo richiede anche un adeguamento della dotazione di personale.

Dei 18,51 miliardi di euro previsti dal PNRR e dal Fondo Complementare nella Missione 6, ben 16,53 miliardi di euro (89,3%) sono territorializzabili, a testimonianza del ruolo centrale delle Regioni nel processo di rafforzamento della prevenzione e dei servizi sanitari, della modernizzazione e della digitalizzazione degli stessi.

Nel rapporto Meridiano Sanità 2022, si evidenzia che nel 2021, l’incidenza della spesa sanitaria sul Pil continua ad essere ampiamente inferiore ai principali Paesi europei (7,2% dell’Italia vs. l’11% della Germania e il 10,3% della Francia), così come la spesa sanitaria pubblica pro capite a parità di potere d’acquisto (2.580 euro dell’Italia vs. 5.370 euro della Germania e 3.916 euro della Francia).

La spesa sanitaria pubblica, cresciuta significativamente durante la pandemia e pari a 127,8 miliardi di euro nel 2021, dovrebbe raggiungere il suo picco nel 2022 (134 miliardi di euro) secondo le ultime stime contenute della Nota di Aggiornamento del Documento di Economia e Finanza di novembre 2022 per diminuire a partire dal 2023.

L’incidenza della spesa sanitaria pubblica sul PIL al 2025 è data al 6%, con risorse in valore assoluto insufficienti per recuperare il gap di spesa nei confronti dei principali Paesi competitori.

Considerando l’evoluzione di fattori economici (Pil pro capite e spesa pro capite per fascia d’età, fattori demografici (struttura e proiezione della popolazione per fascia d’età), del contesto epidemiologico (prevalenze delle patologie più impattanti per mortalità e disabilità) e dei fattori di rischio associati alle principali patologie (fumo, alcol, obesità, sedentarietà), il modello previsionale della spesa sanitaria di Meridiano Sanità ha stimato che l’incidenza della spesa sanitaria pubblica sul PIL al 2050 sarà pari al 9,5%, valore di gran lunga superiore all’incidenza attuale ma ancora inferiore rispetto a Paesi quali Germania e Francia.

a cura del dott. Marco Boni

La Magistratura contabile afferma che nel corso della pandemia sono aumentati i costi della sanità, ma comunque spendendo meno delle altre nazioni europee, pur reggendo il confronto nell’efficienza.

Le maggiori risorse impiegate nella sanità hanno interrotto il trend decennale di contenimento della spesa nel settore. Lo afferma la Corte dei conti nel Referto, approvato con Delibera n. 19/SEZAUT/2022/FRG, che la Sezione delle Autonomie ha presentato al Parlamento sulla gestione finanziaria 2020-2021 dei servizi sanitari regionali.

Pandemia, legislazione emergenziale e dinamiche di spesa

Secondo le analisi della Corte, il biennio 2020-2021 ha segnato una netta rottura di “trend”, con una spesa sanitaria che, se si include il 2022, è cresciuta mediamente del 5%: oltre tre punti in più rispetto all’1,3% del valore medio del quadriennio pre-pandemico.

In valore pro capite percentuale e a parità di potere d’acquisto, la spesa sanitaria è cresciuta, nel solo esercizio 2020, dell’8,4%. Una crescita consistente e, tuttavia, inferiore a quella di Regno Unito (20,2%), Germania (9,7%) e Spagna (9,5%), ad eccezione della Francia (5,0%). Gli effetti della pandemia non sono limitati ai maggiori costi, ma riguardano anche la riduzione della domanda e della fruizione di servizi sanitari già finanziati, per via delle restrizioni alla libertà di movimento.
I risultati delle Regioni “in piano di rientro” sembrano relativamente migliori e mostrano una riduzione da 2,1 a 0,7 miliardi di euro dei disavanzi dei servizi sanitari tra il 2012 e il 2020 (con qualche segnale di peggioramento nel 2021), e indicherebbero un positivo sviluppo gestionale, già maturato con la “spending review” 2012-2019. Il risanamento finanziario, inoltre, non sembra essere avvenuto a scapito dei LEA (migliorati costantemente almeno fino al 2019, tranne limitate eccezioni) ma sono ancora significative le differenze geografiche nei servizi territoriali, come quelli per le cure palliative ai malati di tumore, il numero di anziani non autosufficienti in trattamento socio-sanitario e l’assistenza domiciliare integrata. La riduzione del volume delle prestazioni sanitarie  è stata generalizzata in tutte le Regioni italiane, con un numero delle dimissioni ospedaliere sceso, in media, del 20% sul 2019, con tassi inferiori nel Nord-est (17%) e maggiori al Sud (25%).

Oggetto dell’analisi è il periodo nel quale il Sistema sanitario nazionale si è trovato ad affrontare, in modo del tutto imprevedibile, l’emergenza pandemica da Covid-19. Si è interrotto  un percorso decennale di contenimento della spesa sanitaria, di una sua riduzione percentuale rispetto al Pil, che ha trovato origine in un imponente e sistemico impianto di disposizioni soprattutto a partire dal 2011-2012, dettate, in particolar modo, dalla crisi finanziaria. Nel biennio esaminato si è creato uno scalino nella spesa complessiva che ora i documenti di programmazione prospettano di riportare a un livello in linea con quello pre-pandemia. Dal marzo 2020, con la sospensione dei meccanismi sanzionatori delle procedure per deficit eccessivi previste dal Patto di stabilità e di crescita (articolo 126 TFUE), si è operato con strumenti emergenziali finanziati con il ricorso al disavanzo. Gli esiti dell’analisi effettuata inducono a ritenere che in generale la gestione dei servizi sanitari sia stata improntata a prudenza ed efficacia, anche se caratterizzata inizialmente da importanti percentuali di accantonamenti delle risorse aggiuntive per fronteggiare l’emergenza. I risultati delle Regioni “in piano di rientro” sembrano relativamente migliori, e questo farebbe pensare a un positivo sviluppo gestionale, già maturato nel processo della “spending review” che ha caratterizzato il periodo 2012-2019, nel quale i disavanzi dei servizi sanitari regionali si sono ridotti, nell’arco temporale 2012-2020, da 2,1 a 0,7 miliardi di euro. Di contro, si nota qualche segnale di peggioramento nel 2021. Il risanamento finanziario non sembra essere avvenuto a scapito dei LEA, che anzi sono migliorati costantemente almeno fino al 2019, tranne alcune limitate eccezioni. Più in generale, nell’arco temporale 2009-2019 si è assistito a un incremento rilevante della spesa per pensioni e assistenza sociale e una dinamica più contenuta della spesa sanitaria: la spesa per le prestazioni sociali in denaro aumenta del 30%, quella per il SSN dell’8%. L’incidenza percentuale della spesa sanitaria sul Pil regredisce di due decimi di punto, dal 6,6% al 6,4%, mentre quella per le prestazioni sociali in denaro (pensionistiche e assistenziali) incrementa di 3,2 punti percentuali, dal 16,9% al 20,1%. Rispetto a questo contesto, il biennio 2020-2021 rappresenta una netta rottura di “trend” e, se si include anche il 2022, la spesa sanitaria è cresciuta in media del 5% (con un forte aumento soprattutto nei consumi intermedi), un valore superiore di oltre tre punti percentuali a quello medio del quadriennio pre-pandemico (1,3%). In valore pro capite percentuale a parità di potere d’acquisto, nel 2020 l’incremento della spesa rispetto al 2019 è stato pari all’8,4%, una crescita consistente ma meno elevata di quella verificatasi nel Regno Unito (20,2%), in Germania (9,7%) e Spagna (9,5%), e superiore solo a quella della Francia (5,0%). Va tenuto presente che la maggior spesa che si legge nei dati di contabilità nazionale non coincide con il “costo” della pandemia, che è ben superiore, in quanto le restrizioni alla libertà di movimento hanno compresso la domanda e la fruizione di servizi sanitari già finanziati, determinando, come sottolineano tutti i verbali dei “tavoli di monitoraggio”, costi cessanti di cui occorre tener conto. Nel biennio 2020-2021 l’emergenza sanitaria ha comportato la difficoltà di accesso alle prestazioni sanitarie non Covid; tale fenomeno ha trovato una indiretta conferma nelle anticipazioni finora emerse sui risultati del monitoraggio dei Livelli essenziali di assistenza per l’anno 2020, di cui si attende ancora la pubblicazione, e nell’allungamento dei tempi di attesa. Per questo ultimo profilo, il legislatore nazionale ha adottato iniziative specifiche dirette al recupero delle c.d. liste di attesa (ad es. d.l. n. 104/2020 e d.l. n. 73/2021). La riduzione in volume delle prestazioni sanitarie è stata generalizzata in tutte le Regioni italiane. Il numero delle dimissioni ospedaliere (in regime di ricovero e di day hospital) è risultato essere mediamente inferiore del 20% a quello del 2019, con tassi inferiori nel Nord-est (17%), e maggiori al Sud (25%). 4. A questa situazione, Parlamento e Governo hanno fatto fronte con una imponente legislazione emergenziale, intervenendo sia con una significativa immissione di personale in tutte le forme contrattuali possibili – riducendo o sospendendo temporaneamente i vincoli precedenti – sia prevedendo un maggiore sviluppo della rete di assistenza sanitaria territoriale e disponendo un programma mirato di potenziamento ospedaliero e di dotazione tecnica nei settori critici dei posti di terapia intensiva, area medica ad alta potenzialità, servizi DEA e di pronto soccorso. I risultati sembrano corrispondere agli scopi proposti dalle norme, anche se si osserva una certa lentezza nella fase iniziale di spendita effettiva (segnalata dalle SRC), per poi passare a una netta accelerazione nel 2021 e nel 2022. L’innalzamento della dotazione di posti letto di terapia intensiva, fino a raggiungere il rapporto di 0,14 posti letto per 1.000 abitanti, è stato uno degli obiettivi della legislazione emergenziale (d.l. n. 34/2020) approvata nel corso del 2020, e successivamente assorbita dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) nella Missione 6 – Salute; il monitoraggio condotto dal Ministero della Salute (AGENAS) sui posti letto “attivi” nelle terapie intensive indica che, alla data del 29 ottobre 2022, gran parte delle Regioni ha raggiunto tale valore-soglia.

Il referto Della Corte dei Conti dedica un’attenzione particolare al settore degli investimenti sanitari che, insieme a quello del personale, più è stato sacrificato nel corso del decennio precedente. Gli investimenti degli enti del SSN, dopo essersi ridotti, nell’arco temporale 2008-2019, del 37,8% (circa -4 miliardi), nel 2021 registrano una crescita del 66% rispetto al 2019 (+1,6 miliardi), superando, in valore assoluto, per la prima volta dopo 13 anni, il livello del 2008. Nel periodo 2013-2019, a causa dell’insufficiente volume di investimenti per il settore sanitario, il valore netto della dotazione di capitale del SSN declina dell’8,2%, passando da 84 a 79 miliardi. In base ai dati di cassa rilevati dal sistema informativo Siope, nel 2021 i pagamenti per gli investimenti fissi lordi degli enti del SSN sono stati pari a 2,3 miliardi, in crescita del 41,8% rispetto al 2019 (1,6 miliardi), con un valore pro capite di 36,6 euro, in aumento del 37,1% rispetto al 2019 (26,7 euro). I pagamenti su base regionale evidenziano scostamenti significativi tra le diverse realtà territoriali attorno al valore medio nazionale di 29,8 euro nel 2020.

Nell’arco temporale 2008-2019, l’esame della composizione della spesa sanitaria in percentuale del totale evidenzia il ridimensionamento di quella per i redditi da lavoro dipendente, che decresce di tre punti, dal 34,8% al 31,7%, e l’incremento di sette punti percentuali dei consumi intermedi, dal 23,1% al 30,2%; tale andamento riflette il blocco del turn over e delle altre misure di contenimento delle dinamiche retributive, particolarmente stringenti nel periodo 2012-2019, nel quale la spesa per i redditi da lavoro dipendente è incrementata, in valori percentuali cumulati, dell’1,1%, pari, in valore assoluto, a 0,347 miliardi.

 L’analisi dedica una specifica attenzione alla funzione dei LEA anche in sede dell’attività di controllo, in linea con la giurisprudenza costituzionale, e in particolare la sentenza della Corte costituzionale n. 142 del 2021. Il confronto tra i risultati del 2016 e quelli del 2019 in base agli indicatori della griglia LEA e del Nuovo sistema di garanzia (NSG), mostra un percorso di progressivo miglioramento nella erogazione dei LEA, con una generale riduzione delle Regioni di enti che non soddisfano gli standard minimi richiesti. Il Rapporto sul monitoraggio dei LEA per il 2019 segnala, in base agli indicatori del NSG, carenze più pronunciate soprattutto nei servizi a carico del livello distrettuale dell’assistenza sanitaria, cui spetta il compito di gestire le cronicità coordinando ed integrando l’assistenza ospedaliera con quella territoriale, e nella piena implementazione di quelle infrastrutture digitali che supportano gli sviluppi della telemedicina. Mentre gli indicatori che misurano l’appropriatezza dei ricoveri ospedalieri sono generalmente positivi, rimangono quindi significative differenze geografiche nei servizi territoriali, come quelli per le cure palliative ai malati di tumore, il numero di anziani non autosufficienti in trattamento socio-sanitario, l’assistenza domiciliare integrata (ADI).

Le politiche di finanziamento dei sistemi sanitari condizionano l’accessibilità alle cure, la qualità dei servizi e la stessa efficienza dell’organizzazione del sistema sanitario, in virtù dello stretto legame tra l’effettività del diritto alla salute, costituzionalmente garantito, e le risorse disponibili e investite per renderlo concreto e sostenibile Il finanziamento sanitario a carico dello Stato ha registrato un andamento di crescita nel periodo 2001- 2008, cui è seguito un periodo di rallentamento della dinamica di incremento, fino al 2020, anno in cui, con le ulteriori risorse impiegate dallo Stato per affrontare l’emergenza sanitaria, si è invertita la tendenza di riduzione degli incrementi. Le prospettive future, invece, volgono verso un ridimensionamento della crescita della spesa sanitaria. Con la definizione del Fondo sanitario nazionale si determinano annualmente le risorse necessarie e finanziariamente sostenibili ai fini dell’erogazione dei Livelli essenziali di assistenza.  Nel corso del 2020 e 2021 lo Stato ha stanziato risorse aggiuntive per affrontare la pandemia da Covid19: a tali risorse hanno avuto accesso tutte le Regioni e le Province autonome, in deroga alle disposizioni legislative che stabiliscono per le autonomie speciali il concorso regionale e provinciale al finanziamento sanitario corrente (Regione Valle d’Aosta, Province autonome di Trento e di Bolzano, Regione Friuli-Venezia Giulia e Regione Sardegna provvedono al finanziamento del rispettivo fabbisogno senza alcun apporto a carico del Bilancio dello Stato, mentre per la Regione siciliana è stabilita dal 2009 un’aliquota di compartecipazione del 49,11% del suo fabbisogno sanitario).

Il d.lgs. n. 68/2011 ha introdotto rilevanti modifiche alla determinazione del fabbisogno sanitario nazionale standard e alla determinazione dei costi e dei fabbisogni standard regionali: infatti, il decreto citato ha previsto una procedimentalizzazione del meccanismo di determinazione dei fabbisogni regionali e un meccanismo comparativo tra i servizi sanitari delle singole Regioni con l’obiettivo di incentivare le migliori performance.

Dall’analisi della mobilità attiva e passiva emerge la forte capacità attrattiva delle Regioni del Nord, cui corrisponde quella estremamente limitata delle Regioni del Centro-Sud. La maggiore o minore attrattività dipende principalmente dalla maggiore qualità e quantità dei servizi sanitari erogati, oltre che da altri fattori che incidono in misura minore quali l’andamento dell’economia – che porta ad un trasferimento della popolazione verso le Regioni più ricche – e la presenza di centri universitari di eccellenza. Non è un caso che le Regioni con maggiore capacità attrattive siano posizionate nei primi posti nel punteggio complessivo assegnati per la valutazione dei LEA relativi all’anno 2019.

I conti economici consolidati degli enti sanitari a livello regionale registrano un incremento del valore della produzione del 6,29% (da 124,9 miliardi di euro a 132,7 miliardi di euro) e dei costi della produzione del 5,91% rispetto alla serie storica analizzata (da 122,8 miliardi di euro a 130,1 miliardi di euro). Il differenziale della gestione caratteristica risulta incrementato del 29,27%. I dati contabili evidenziano un miglioramento del risultato della gestione ascrivibile quasi completamente all’incremento delle risorse avvenuto nell’anno 2020 a seguito dell’emergenza sanitaria da Covid-19. Particolare attenzione è stata dedicata al costo del personale che ha subito un incremento del 5,4% (da 34,3 miliardi a 36,2 miliardi) in maniera uniforme nelle singole realtà regionali salvo qualche sporadica eccezione, contestualmente analizzando nel dettaglio la voce di costo “Consulenze, collaborazioni, interinale e altre prestazioni di lavoro sanitarie e socio-sanitarie” in costante aumento nel triennio (38,32%). Lo Stato Patrimoniale consolidato, che rappresenta la consistenza del patrimonio al termine dell’esercizio, è stato (al netto della Regione Calabria in quanto non presente alla data di estrazione dei dati) scomposto nelle sue principali voci attive e passive. Tra le poste attive, quelle che presentano un peso maggiore sono rappresentate dai crediti, che hanno ridotto il loro peso sul totale dell’attivo dal 40% al 33% nel triennio considerato, e dalle disponibilità liquide che, al contrario, hanno aumentato il loro peso dal 21,9% al 32%. Tra le voci del passivo che sono state analizzate vi è la voce debiti (ridotta dello 0,84%), con particolare riguardo a quelli verso fornitori, che nel triennio hanno registrato una leggera flessione (-1,78%). La voce “patrimonio netto” ha nel corso degli ultimi anni registrato un incremento dell’8,93% (da 31,6 miliardi a 34,5 miliardi).

A conclusione dell’analisi si rileva che la legislazione emergenziale ha previsto una serie di misure di rafforzamento del Sistema sanitario nazionale, messo a dura prova dal dilagare della pandemia da Covid. I provvedimenti emanati hanno riguardato trasversalmente una serie di profili. Dal punto di vista finanziario, essi hanno comportato un incremento delle risorse destinate dallo Stato al finanziamento della gestione sanitaria, oltre che l’aumento delle disponibilità di cassa relative all’anticipazione del finanziamento sanitario e l’obbligo del trasferimento integrale agli enti sanitari delle somme incassate dallo Stato. Al contempo, gravava sulle Regioni e Province autonome, monitorate congiuntamente dal Ministero della Salute e dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, l’obbligo di redigere programmi operativi aventi ad oggetto le modalità di amministrazione ed utilizzo di tali risorse incrementali. Le iniziative per fronteggiare la pandemia hanno riguardato anche il potenziamento della rete ospedaliera, con particolare riferimento alla terapia intensiva, e l’attivazione di aree sanitarie temporanee interne ed esterne alle strutture di ricovero, cura ed accoglienza, in deroga ai requisiti previsti dalla legge in tema di accreditamento. Con riferimento all’assistenza territoriale, su impulso del governo centrale, le Regioni hanno provveduto alla costituzione di Unità speciali di continuità assistenziale (USCA) e alla definizione di specifici piani regionali con l’attivazione di Centrali operative con funzione di raccordo tra i servizi territoriali ed il sistema di emergenza-urgenza. Referto al Parlamento sulla gestione finanziaria dei servizi sanitari regionali.

Nell’ambito delle misure adottate per il contrasto all’emergenza pandemica sono stati introdotti una serie di interventi per il rafforzamento della rete ospedaliera ed in particolare per le terapie intensive e sub-intensive. Il decreto Cura Italia (d.l. n. 18/2020) ha finanziato l’acquisto di impianti ed attrezzature per la cura dei pazienti affetti da Covid-19 e ha disposto altresì il potenziamento dei reparti ospedalieri di terapia intensiva, diramando le linee di indirizzo assistenziali individuate specificamente dal Ministero della Salute per i pazienti Covid. Ulteriore misura di rafforzamento del Sistema sanitario nazionale, in fase emergenziale, ha riguardato l’attuazione dei piani di riorganizzazione, adottati dalle Regioni e Province autonome e finalizzati a incrementare il numero di posti letto nei reparti di terapia intensiva e sub-intensiva, ad adeguare e ristrutturare i Pronto Soccorso e, infine, ad aumentare la dotazione di automezzi per i trasporti dei pazienti. L’obiettivo principale di tali piani di riorganizzazione è quello di rendere strutturale sul territorio nazionale la dotazione di almeno 3.500 posti letto di terapia intensiva. Per ciascuna Regione e Provincia autonoma, l’incremento strutturale individua una dotazione complessiva pari a 0,14 posti letto per mille abitanti. La previsione di programmazione prevede anche una riqualificazione di 4.225 posti letto di area semi-intensiva, con relativa dotazione impiantistica idonea a supportare le apparecchiature di ausilio alla ventilazione, mediante l’adeguamento e la ristrutturazione di unità di area medica. Il d.l. n. 18/2020, ha previsto, all’art. 4-bis, l’istituzione delle “Unità speciali di continuità assistenziale” con l’obiettivo di ottenere un monitoraggio costante e un tracciamento precoce dei casi e dei contatti al fine di assicurare la gestione domiciliare dei pazienti affetti da Covid-19. L’attuazione delle misure per il rafforzamento dell’assistenza sanitaria territoriale ha portato all’attivazione di 1.194 USCA su 1.210 attese

La spesa per il SSN durante l’emergenza sanitaria da covid-19 nel biennio 2020-2021

Anno 2021

La necessità di fronteggiare l’emergenza sanitaria da Covid 19 ha segnato, nello scorso biennio, una forte discontinuità nella crescita delle risorse finanziarie e della spesa corrente e di investimento per il SSN rispetto al decennio 2010-2019. In base ai dati di contabilità nazionale presentati con il Def 2022, la spesa sanitaria per il 2021 è risultata essere pari a 127,8 mld, in incremento del 4,2% rispetto al 2020 (+5,1 miliardi in valore assoluto). È un valore superiore di circa 0,700 miliardi alle previsioni formulate nel Def di aprile 2021 (127,1 mld), sul quale hanno pesato in maniera determinante i maggiori costi derivanti dalla campagna vaccinale, quantificati complessivamente in 3,2 miliardi, e dal protrarsi dell’emergenza pandemica. Tuttavia, malgrado il tasso di variazione della spesa sull’anno precedente sia risultato essere superiore alle previsioni (4,2% anziché 3%), l’incidenza sul Pil si è ridotta di un decimo di punto (dal 7,3% al 7,2%), a causa di una crescita dell’economia, certificata dalla NaDef 2022, pari al 6,7% , superiore di due punti percentuali alle previsioni del Def 2021 (4,7% in volume).

Anno 2020

Nel 2020, la spesa sanitaria corrente, pari a 122,7 miliardi42 , è incrementata del 6,1% rispetto al 2019 (+7,1 mld in valore assoluto), a fronte di una variazione annua media, nel quadriennio precedente alla pandemia, dell’1,3%, mentre, dal lato delle entrate, il FSN per il medesimo anno, ripartito dal CIPE tra le Regioni e le Province autonome (al netto quindi delle ulteriori risorse per il 2020, a carico del Commissario straordinario della Protezione civile per la copertura delle spese anticipate43 dalle Regioni), è stato pari a 120,6 mld44 , in crescita del 5,3% sul 2019, ossia circa cinque volte il dato medio annuale del periodo 2016-2019 (1,1%). Rispetto al Fondo sanitario nazionale standard concordato tra Stato, Regioni e Province autonome con il Patto della salute 2019-2021 per il biennio 2020-2021 (pari, rispettivamente, a 116,5 e 118,0 mld, le maggiori risorse ripartite dal CIPE per il SSN a seguito della pandemia hanno quindi determinato un incremento cumulato delle necessità di finanziamento di circa 7 miliardi, mentre la spesa sanitaria è risultata essere maggiore di circa 9,3 miliardi rispetto ai tendenziali delineati dal Def 2019. In valore pro capite percentuale, a parità di potere d’acquisto, nel 2020 l’incremento della spesa rispetto al 2019 è stato pari all’8,4%, con una crescita in ogni caso meno elevata di quella verificatasi in Regno Unito (20,2%), Germania (9,7%), Spagna (9,5%), e superiore solo a quella della Francia (5,0%). In valore assoluto, nel 2020 la spesa pubblica pro capite italiana è stata pari a 2.851 USD, inferiore di oltre il 50% a quella della Germania (5.905 USD), del 38,4% a quella della Francia (4.632 USD), e del 31,4% a quella della Regno Unito (4.158 USD).

Scroccaro: “Gli Stati membri devono tenere conto delle valutazioni cliniche congiunte. Ma rimane in capo ad Aifa il compito di coniugare l’accesso e la sostenibilità”

Il nuovo Regolamento europeo di HTA segna una svolta. Ora però serve che l’Italia e gli altri Paesi dell’Unione recepiscano la novità, operativa dal 2025. Alle innovazioni attese hanno dedicato la discussione i relatori della sessione plenaria, nella seconda giornata del XV Congresso Nazionale della Società Italiana di Health Technology Assessment. Gli interventi sono stati moderati da Francesco Saverio Mennini, presidente della Sihta, Americo Cicchetti, direttore dell’Alta scuola di economia e management dei sistemi sanitari (Altem) dell’Università Cattolica del Sacro Cuore, e Anna Ponzianelli, Institutional Affairs Head di Novartis Farma.

L’analisi dello scenario è stata condotta dagli esperti invitati, a cominciare da Annalisa Capuano, docente ordinario di farmacologia dell’Università degli Studi della Campania, che sottolinea come la collaborazione di diversi settori disciplinari e del mondo accademico potrà dare un contributo alla valutazione del farmaco. “Alla luce del progresso e dell’innovazione in ambito farmacologico – ricorda -, digitale e regolatorio avuto negli ultimi anni, soprattutto sotto la spinta dell’emergenza sanitaria, vi è ancora tanto lavoro da svolgere nell’applicazione delle procedure di Health Technology Assessment al fine di allineare le risorse necessarie per fornire una specifica e nuova tecnologia sanitaria e il bisogno di salute dei pazienti raggiungibile mediante tale tecnologia. Ogni Stato membro, tra cui l’Italia, deve mettersi al passo con tali cambiamenti, al fine di poter cooperare con il sistema Europa. Per una valida collaborazione e al fine di usare in modo efficace i vantaggi offerti dall’Health Technology Assessment, sia a livello europeo che nazionale, occorre investire nelle competenze, che devono essere specifiche e trasversali. Il mondo del farmaco non è composto più solamente dagli esperti del settore sanitario, ma anche di altri settori, considerando che le valutazioni di HTA tengono conto di tutti gli aspetti del farmaco, da quelli scientifici a quelli economici/finanziari, organizzativi, etici, giuridici e sociali. In generale, il mondo accademico può sicuramente fornire un grosso aiuto, soprattutto per quanto riguarda le informazioni, i dati, le analisi e altre evidenze necessarie per la valutazione clinica congiunta delle tecnologie sanitarie”.

Per definire il valore dei farmaci non si parte da zero, ribadisce Giovanna Scroccaro, direttore del servizio Farmaceutico, protesica, dispositivi medici della Regione Veneto. Il nuovo Regolamento però porterà delle novità nella definizione del valore terapeutico aggiunto, grazie alla richiesta ad ogni Stato membro di un giudizio per definire lo standard of care e quali sono gli outcome dichiarati rilevanti in maniera congiunta. “Dal 1° gennaio 2025 – ricorda – diventa operativo il nuovo regolamento europeo sull’HTA e verranno messi a disposizione degli Stati membri le prime valutazioni cliniche congiunte sui farmaci antitumorali e le terapie avanzate. L’Europa riconosce quindi l’importanza dell’HTA e si pone come obiettivo quello di formulare valutazioni condivise, evitando differenze e duplicazioni. E’ necessario peraltro precisare che queste valutazioni si focalizzeranno sugli effetti delle tecnologie, sugli esiti di salute, in relazione ai parametri selezionati, e sul grado di certezza degli effetti in considerazione dei punti di forza e dei limiti delle evidenze disponibili, ma non conterranno giudizi di valore aggiunto rispetto alle cure già disponibili, né elementi di valorizzazione economica. Rimangono in capo ai singoli Stati membri la definizione del place in therapy, le decisioni sulla rimborsabilità e la definizione dei prezzi dei farmaci. Gli Stati membri – evidenzia – devono tenere conto, nelle proprie valutazioni, di quanto riportato nelle valutazioni cliniche congiunte.  Rimane quindi in capo ad Aifa il compito di coniugare l’accesso e la sostenibilità, anche tramite un approfondito confronto tra i benefici e i costi delle nuove e vecchie terapie”.

“Il nuovo regolamento HTA offre opportunità per rendere più forte e solido il nostro Servizio Sanitario Nazionale. L’obiettivo con cui è nato è migliorare l’accesso ai farmaci. Ma armonizzare le procedure a livello europeo non sarà facile”. Questo è il punto dolente riportato all’attenzione da Paolo Daniele Siviero, capo Area Attività Regolatorie Direzione Tecnico Scientifica di Farmindustria. “Sembra – osserva – mancare nelle linee guida europee l’armonizzazione. Invece di mettere a fattor comune le esperienze è prevalsa l’idea di evitare il conflitto. Così però si sposta semplicemente il problema, perché il ruolo delle agenzie nazionali è quello di garantire ora e nel futuro l’accesso rapido e uniforme ai farmaci e vaccini per tutti i cittadini”.

Per Teresa Petrangolini, direttrice del Patient Advocacy Lab dell’ALTEMS preso l’Università Cattolica del Sacro Cuore, la spinta a usare l’HTA grazie al nuovo Regolamento è di per sé un valore. “È positivo – dice – che non si tratti solo di farmaci ma anche di dispositivi, fondamentali per alcune terapie”. Ciò che Petrangolini pone come criticità è il mancato coinvolgimento dei pazienti, ampiamente prevista dalle linee guida di HTAi in tutti le fasi di valutazione.  “Siamo in marcia. Ci sono elementi da chiarire e migliorare. Il ministero della salute ha varato un atto di indirizzo sulla partecipazione che va usato anche da Aifa. È importante mettere in mezzo i cittadini”.

Inseriti nel contesto a pieno titolo, sono i farmacisti ospedalieri. “Sempre di più la figura del farmacista – afferma Arturo Cavaliere, presidente della Sifo, Società italiana dei farmacisti ospedalieri – è a forte integrazione multidisciplinare e l’Hta rappresenta l’emblema dell’integrazione fra i professionisti. Nel mondo sanitario le nuove tecnologie in particolare i dispositivi medici sono ad alto impatto tecnologico ed economico e necessitano pertanto di valutazioni multidimensionali al fine di garantire l’efficacia e la sicurezza e la sostenibilità dei costi”.