Proposte progettuali migliorative e loro valutazione

In sede di gara può essere valutata una soluzione progettuale migliorativa?
Anche se la stessa si sostanzia solo sotto il profilo quantitativo?
E, infine, quali sono i caratteri distintivi tra proposte migliorative e varianti progettuali?

Sono questi gli interrogativi a cui daremo una risposta per fornire informazioni utili a coloro che si approcciano per stabilire gli elementi e criteri di valutazione  in una gara d’appalto che lasci spazio alla possibilità, per il concorrente, di proporre  migliorie rispetto al progetto da realizzare.

Ma vediamo le norme di riferimento.

Il quadro normativo

Il Codice dei Contratti Pubblici  affronta il tema delle soluzioni migliorative quali elemento di offerta mediante il comma 11 dell’art 108  che testualmente dispone “In caso di appalti di lavori aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del migliore rapporto qualità/prezzo, le stazioni appaltanti non possono attribuire alcun punteggio per l’offerta di opere o prestazioni aggiuntive rispetto a quanto previsto nel progetto esecutivo a base d’asta“.

La norma delimita il proprio ambito 1) all’interno  dei soli appalti di lavori  ( ne sono pertanto esclusi quelli relativi a forniture e servizi  così come stabilito dal Consiglio di Stato Sez III 24 novembre 2022 n.10366 per il quale  “Il divieto (…) è applicabile sulla base del suo tenore letterale ai soli contratti di appalto pubblico di lavori, mentre non è estensibile agli appalti pubblici di servizi in ragione della sua ratio, consistente nell’evitare che il progetto di opera predisposto dall’amministrazione aggiudicatrice sia posto nel nulla da offerte che abbiano ad oggetto lavori ulteriori, non essendone consentita pertanto l’estensione agli appalti pubblici di servizi (v., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 17 dicembre 2019, n. 8534).   )  2) per i quali si prevede  quale criterio di aggiudicazione quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa  3) con riguardo alle sole prestazioni aggiuntive.

Ove siano presenti queste tre condizioni si stabilisce che sia preclusa alle stazioni appaltanti (ergo le Commissioni di gara ) attribuire alcun punteggio a tali proposte aggiuntive.

La regola citata quindi non si inquadra all’interno del più ampio tema delle varianti progettuali che, per il Codice, costituiscono modifiche del contratto e , come tali, disciplinate dall’art 120.

Delineato il quadro, vediamo quali posizioni ha assunto la giurisprudenza amministrativa con riferimento agli interrogativi posti.

Possibile valutare le soluzioni migliorative sotto il profilo meramente quantitativo ?

Una recente sentenza del Tar Campania ( Salerno Sez II n.594 /2026 ) ha ribadito il principio. ormai consolidato anche alla luce delle previgenti disposizioni , secondo cui l’art. 108, co. 11 del Dlgs n. 36/2023, non consente alle stazioni appaltanti di attribuire alcun punteggio per l’offerta di opere o prestazioni aggiuntive rispetto a quanto previsto nel progetto esecutivo a base d’asta.

Per il Tribunale campano la ratio è quella di impedire che la competizione si sposti dalla qualità intrinseca della soluzione tecnica (c.d. miglioria) alla mera quantità di opere offerte (c.d. variante quantitativa). In questo modo si vuole evitare di alterare l’oggetto della commessa in un’ottica distorsiva della concorrenza. A tal fine, il principio di risultato, quale principio cardine della contrattualistica pubblica, non può essere invocato per legittimare violazioni della par condicio o per ammettere offerte che, sotto le spoglie di «soluzioni innovative» nascondono varianti sostanziali non autorizzate.

Se la fattispecie così delineata rende chiaro il divieto di valutazione, diversa è la situazione quando la proposta attenga ad aspetti qualitativi; in tal caso occorre inquadrare i caratteri che distinguono la mera proposta migliorativa (in tal caso valutabile) dalla vera e propria variante che , come tale , non può essere presa in considerazione in sede di gara.

Proposte migliorative e varianti progettuali. I caratteri distintivi secondo la giurisprudenza

Sulla distinzione fra variante e soluzione migliorativa, secondo gli approdi giurisprudenziali “in sede di gara d’appalto e allorquando il sistema di selezione delle offerte sia basato sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le soluzioni migliorative si differenziano dalle varianti perché le prime possono liberamente esplicarsi in tutti gli aspetti tecnici lasciati aperti a diverse soluzioni sulla base del progetto posto a base di gara ed oggetto di valutazione delle offerte dal punto di vista tecnico, rimanendo comunque preclusa la modificabilità delle caratteristiche progettuali già stabilite dall’Amministrazione, mentre le seconde si sostanziano in modifiche del progetto dal punto di vista tipologico, strutturale e funzionale, per la cui ammissibilità è necessaria una previa manifestazione di volontà della stazione appaltante, mediante preventiva autorizzazione contenuta nel bando di gara e l’individuazione dei relativi requisiti minimi che segnano i limiti entro i quali l’opera proposta dal concorrente costituisce un aliud rispetto a quella prefigurata dalla Pubblica Amministrazione, pur tuttavia consentito (cfr ex multis Cons. di Stato, V, 24 ottobre 2013, n. 5160; Cons. di Stato, V, 20 febbraio 2014, n. 819; Cons. di Stato, VI, 19 giugno 2017, n. 2969; Cons. di Stato, III, 19 dicembre 2017, n. 5967; Cons. di Stato, V, 18 febbraio 2019, n. 1097; Cons. di Stato, V, 15 gennaio 2019, n. 374; pertanto, «le proposte migliorative consistono […] in soluzioni tecniche che, senza incidere sulla struttura, sulla funzione e sulla tipologia del progetto a base di gara, investono singole lavorazioni o singoli aspetti tecnici dell’opera, lasciati aperti a diverse soluzioni, configurandosi come integrazioni, precisazioni e migliorie che rendono il progetto meglio corrispondente alle esigenze della stazione appaltante, senza tuttavia alterare i caratteri essenziali delle prestazioni richieste».

Quanto sopra rende pertanto chiaro il carattere distintivo tra le due situazioni e, conseguentemente, la possibilità o meno per la stazione appaltante (ergo Commissione giudicatrice) di apprezzarne  il valore.

Al riguardo appare opportuno sottolineare che secondo giurisprudenza consolidata , «la valutazione delle offerte tecniche come pure delle ragioni che giustificano la soluzione migliorativa proposta quanto alla sua efficienza e alla rispondenza alle esigenze della stazione appaltante costituisce espressione di un’ampia discrezionalità tecnica (Cons. Stato, sez. V, 14 maggio 2018, n. 2853), con conseguente insindacabilità nel merito delle valutazioni e dei punteggi attribuiti dalla commissione, ove non inficiate da macroscopici errori di fatto, da illogicità o da irragionevolezza manifesta (Cons. Stato, sez. III, 7 marzo 2014, n. 1072; 14 novembre 2017, n. 5258).

Suggerimenti operativi

Alla luce di quanto riportato appare utile fornire alcune indicazioni operative da adottare in sede di stesura degli atti di gara , al fine di rendere chiara da una parte ai concorrenti la portata delle migliorie richieste , da intendersi non come varianti  e dall’altra alla Commissione chiamata a valutare se quelle proposte sono effettivamente migliorie qualitative e non quantitative (o addirittura varianti).

Trattandosi di gara da esperirsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il Rup nella predisposizione dei criteri e sub-criteri (con i relativi punteggi e sub- punteggi), sui quali i concorrenti dovranno formulare le proprie offerte, è tenuto a stabilire criteri:

• pertinenti alla natura, all’oggetto e alle caratteristiche del contratto, da stipulare,
• in modo da garantire un confronto concorrenziale effettivo sui profili tecnici del progetto a base di gara.

Poiché lo scopo che la stazione appaltante deve perseguire con l’aggiudicazione dell’appalto è quello di “migliorare” il progetto posto a base di gara, dal punto di vista tecnico e non quello di richiedere ai concorrenti di offrire la realizzazione di opere aggiuntive rispetto al medesimo progetto. I concorrenti, per non ledere il principio della par condicio, in sede di offerta dovranno limitarsi a proporre quelle variazioni migliorative al progetto a base di gara tali da non alterare i caratteri essenziali di quanto richiesto dalla stazione appaltante nel disciplinare di gara.

L’insieme delle proposte (c.d. “Offerta tecnica”) migliorative offerte dell’aggiudicatario dell’appalto, a seguito della stipula del contratto, costituiranno per le parti contraenti obbligazioni contrattuali.

Con riferimento alla documentazione da richiedere in sede di partecipazione alla gara, si ritiene utile riportare quanto stabilito dalla Sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, n. 7866 del 24.11.2021), in base alla quale negli appalti da stabilire “a corpo” (a differenza degli appalti “a misura”) al concorrente alla procedura di gara è consentito in tale fase non fornire il computo metrico estimativo delle offerte migliorative in quanto il medesimo concorrente se ne fa integralmente carico facendole rientrare nel prezzo offerto; in particolare, la citata sentenza ha stabilito: “In sostanza, solo nelle procedure di gara in cui è previsto che il corrispettivo sia determinato “a corpo”, la variazione delle lavorazioni (evidentemente, per migliorie) rispetto alle previsioni dei documenti elaborati dalla stazione appaltante non ha riflessi sulla determinazione dell’offerta economica; diversamente accade nelle procedure, , in cui il corrispettivo è fissato “a misura. Per questo è solo nell’appalto “a corpo” che delle migliorie offerte il concorrente non deve dar conto alla stazione appaltante in sede di offerta economica poiché se ne fa integralmente carico facendole rientrare nel prezzo offerto.

Situazione diversa ove l’appalto vada  considerato a misura; in tal caso richiedendo ai concorrenti di fornire il computo metrico estimativo migliorativo complessivo all’interno dell’ “offerta economica”, la stazione appaltante intende rilevanti le variazioni di prezzo indotte dalle migliorie per la definizione del prezzo proposto”.