I contratti pubblici nel 2022

Nel 2022 si è registrata una impennata degli affidamenti, soprattutto per quanto riguarda i lavori. Lo documenta la Relazione annuale ANAC.

Quasi l’80% del transato di gara viaggia su piattaforme telematiche. I contratti fuori gara valgono 60 md. di euro. Affidamenti in frenata nei primi mesi del 2023. Tengono le forniture.

Il valore complessivo degli appalti di importo superiore a 40.000 euro è stato di circa 290 miliardi di euro (di cui 209 nei settori ordinari), a fronte dei quasi 208 dell’anno precedente, con un incremento di circa il 39% rispetto al 2021 e del 56% rispetto al 2020, quando il valore degli appalti si era attestato sui 185 miliardi di euro. In sanità, crescono gli affidamenti di ASL/AO, diminuiscono quelli delle centrali di committenza.

La crescita generale è dovuta soprattutto al notevole aumento del settore dei lavori, per un valore di 108 miliardi di euro complessivi, rispetto ai circa 45 miliardi di euro del 2021. I servizi e le forniture guadagnano progressivamente centralità e rappresentano l’ambito complessivamente più dinamico e aperto all’innovazione, sul quale andrebbe concentrata maggiore attenzione da parte dello stesso legislatore, per riconoscerne le specificità.

Le forniture nei settori ordinari valgono 82 md. di euro.

Il dato complessivo di crescita rappresenta il massimo della serie storica degli ultimi cinque anni, con un sostanziale raddoppio rispetto al 2018. Tale aumento risente, senza dubbio, degli investimenti legati al Pnrr.

LA DOMANDA DEL MERCATO

Nell’anno 2022 il valore complessivo degli appalti di importo pari o superiore a 40.000 euro, per entrambi i settori, ordinari e speciali, si è attestato attorno ai 289,8 miliardi di euro. Tale dato rappresenta il massimo della serie storica, con un sostanziale raddoppio rispetto al 2018. In particolare, il 2022 ha registrato un incremento pari al 39,5% rispetto al precedente anno 2021 e al 56,2% rispetto al 2020, aumento significativo che risente anche degli appalti finanziati dalle consistenti risorse stanziate dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).

Tale crescita è dovuta in particolare all’imponente aumento del 139,7% del settore lavori rispetto all’anno precedente (il cui valore nel 2022 ammonta a circa 108,1 miliardi di euro rispetto ai circa 45,1 miliardi di euro del 2021). Tale aumento è dipeso anche da alcuni importanti appalti in ambito ferroviario, autostradale ed energetico, tra cui in particolare, un appalto in concessione, di oltre 19 miliardi di euro, nel settore ordinario esperito tramite una procedura aperta dalla stazione appaltante “Concessioni autostradali lombarde S.p.A.”, relativo ad un “affidamento della concessione per la progettazione definitiva, esecutiva, costruzione e gestione dell’autostrada regionale interconnessione del sistema viabilistico pedemontano con il raccordo autostradale diretto Brescia-Milano”, per un periodo di 63 anni. Anche per il settore forniture (pari a circa 101,5 miliardi di euro) si registra un leggero aumento del 13,3% rispetto al precedente anno, dipeso essenzialmente da un importante bando multi-lotto per la fornitura di farmaci e servizi connessi esperito dalla centrale di committenza della Regione Lombardia, Azienda Regionale per l’Innovazione e Acquisti S.p.A. (ARIA), per un totale di circa 14,7 miliardi di euro. Sempre in termini di importo, il settore servizi (pari a circa 80,2 miliardi di euro) è quello con minore crescita nell’ultimo anno, con un incremento del 9,9% rispetto al 2021.

Pesano maggiormente i settori ordinari, che assorbono l’89,6% del numero delle procedure e circa il 75,1% dell’importo complessivo della domanda.

In particolare, nelle forniture sono stati perferzionati n. 67.402 CIG, per un valore di 82 md. di euro; per i lavori 59.408 CIG per un valore di 70 md. di euro; per i servizi 81.932 CIG, per un valore di 66 md. di euro.

Le tipologie di forniture maggiormente acquistate sono quelle relative ai prodotti farmaceutici, più o meno stabili rispetto al precedente anno (- 0,1%), nonché alle apparecchiature mediche per le quali si registra una crescita del 36,1% rispetto al 2021. Seguono, poi, la categoria relativa a elettricità, riscaldamento, energia solare e nucleare, la categoria relativa ai veicoli a motore e quella relativa ad attrezzature di trasporto e parti di ricambio, che rispetto al precedente anno aumenta di ben il 259,1%.

I servizi per cui si spende di più sono quelli relativi ai rifiuti urbani e domestici, ai programmi di software e servizi di consulenza, nonché quelli relativi all’assistenza sociale; le prime due categorie di servizi registrano un aumento pari a circa il 39,3% e il 28,9%, mentre la categoria relativa all’assistenza sociale registra una riduzione del 6%. Si registra anche una significativa flessione per i servizi di ingegneria che diminuiscono del 34,7%.

I dati relativi alla distribuzione dei contratti, nei settori ordinari e speciali, per classi di importo, evidenziano che, rispetto al 2021, per i settori ordinari (in leggero aumento in termini di numerosità di appalti +2,9%) si verifica un aumento in termini di importo (+35,7%). Per fascia di importo, si ha, in particolare, un aumento del 61,2% del valore rappresentato dalla fascia di importo più alta (≥ € 25.000.000) ed un aumento del 30,5% per la fascia ≥ € 5.000.000 < € 25.000.000.

I dati relativi alla distribuzione delle classi d’importo per tipologia di contratto evidenziano che il maggiore aumento si è avuto nel settore dei lavori relativamente agli appalti di grandi dimensioni, in cui si registra un +304,4% per la fascia di importo ≥ € 25.000.000 e un +80,1% per la fascia ≥ € 5.000.000 < € 25.000.000, mentre si registra un calo del -16,9% nella fascia di importo ≥ € 40.000 < € 150.000. Nel settore dei servizi, il maggior aumento si registra nella classe ≥ € 25.000.000 (+19,4%) e nella classe ≥ € 40.000 < € 150.000 (+13,6%). Infine, la tabella mostra come, per il settore delle forniture, gli aumenti generali si registrano nelle classi di importo ≥ € 40.000 < € 150.000, ≥ € 5.000.000 < € 25.000.000 e ≥ € 25.000.000 (rispettivamente +14,1%,+15,4% e +17,5%)

Nel quinquennio 2018-2022, l’importo medio dei lotti, per tipologia di contratto, è più o meno stabile, ad esclusione dell’anno 2018, per il settore forniture. Aumenta leggermente, rispetto al precedente anno, l’importo medio dei servizi (+6,3%). Si registra, invece, un importante aumento dell’importo medio dei lavori, dovuto proprio al significativo incremento avutosi in tale settore nel 2022, che rispetto al precedente anno fa registrare un aumento di ben il 150,4%.

LE MODALITÀ DI SCELTA DEL CONTRAENTE

In merito alle modalità di scelta del contraente si rileva che, in termini di numerosità, con la procedura aperta sono state assegnate nel 2022 circa il 18,9% delle procedure totali, mentre nel 32,9% e nel 42,9% dei casi (per un totale di ben il 75,8%) le stazioni appaltanti hanno utilizzato, rispettivamente, la procedura negoziata senza pubblicazione del bando e l’affidamento diretto. Per quanto riguarda gli importi, anche nel 2022, la procedura aperta si conferma la modalità con cui si affida il maggior importo dei contratti pubblici (60,6%), cui segue la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando con il 16,4% e la procedura ristretta con il 10,5%. Si evidenzia, inoltre, che l’importo dei contratti affidati con la procedura negoziata senza bando (16,4%) sommato a quello dei contratti aggiudicati con affidamento diretto (4,3%) supera il 20% circa del totale, per un valore complessivo di circa 60 miliardi di euro affidato quindi senza il confronto concorrenziale della gara.

Emerge, rispetto al precedente anno, un rilevante aumento della procedura negoziata, previa pubblicazione del bando, dove, a fronte di un aumento contenuto del numero complessivo di procedure avviate (+8,8%), si registra un incremento del volume di spesa dell’108,1% (aumento dovuto agli importi degli appalti esperiti nei settori speciali in ambito ferroviario e energetico). Segue la procedura aperta, che in termini di importo aumenta del 78% (aumento dovuto, essenzialmente, ai due rilevanti bandi, sopra citati, di 19,2 miliardi euro e di 14,7 miliardi di euro nel settore dei lavori e delle forniture). In diminuzione, rispetto al precedente anno, gli affidamenti diretti e le procedure ristrette che, in termini di importo, diminuiscono rispettivamente del 28,5% e del 23,1%.

Restringendo l’analisi al settore ordinario, rispetto all’anno precedente emerge che le procedure aperte sono aumentate numericamente del 13,1% e in termini di valore del 78,4%.  Le procedure ristrette sono diminuite numericamente del 20,2% e del 16,5% per valore.  Le procedure negoziate senza bando sono diminuite numericamente del 8,5%, ma aumentate per valore del 1,3%.  Gli affidamenti diretti aumentano numericamente del 11,4%, ma diminuiscono in termini di valore del 23,6%

Nei settori ordinari, le procedure senza bando valgono 33,2 md di euro (32,8 nel 2021), mentre gli affidamenti diretti valgono 10,9 md. di euro (14,3 nel 2021).

Nei settori ordinari e speciali, relativamente alle forniture, le procedure negoziate senza bando valgono 15,6 md. di euro (16,1 nel 2021), gli affidamenti diretti 3 md. di euro (2,3 md. nel 2021).  Per i lavori, rispettivamente 19,9 md. di euro (14 nel 2021) e  3,3 m. di euro (3,4 md. nel 2021). Per i servizi, rispettivamente 12 md. di euro (10,7 nel 2021) e 6,2 md. di euro (11,9 nel 2021).

STRUMENTI PROCEDURALI

                                                                                                                Importo (md. di euro)              

Accordo quadro                                                                                            17,2        (5,9%)

Asta elettronica    art.56                                                                                1,7        (0,6%)

Catalogo elettronico  –  art. 57   acquisto diretto                                      0,6        (0,2%)

Catalogo elettronico    – art. 57 richiesta di offerta                                   2,1        (0,7%)

Procedura tradizionale o “cartacea”                                                          24,7       (8,5%)

Procedura su piattaforme telematiche  –  art. 58                                  228,6     (78,9%)

Sistema dinamico di acquisizione                                                               14,8       (5,1%)

Non classificato                                                                                                0,2       (0,1%)

TIPOLOGIE DI STAZIONI APPALTANTI

Si evidenzia che il valore complessivo della domanda, dei circa 289,8 miliardi di euro, e associata per il:

◗ 36,6% a servizi di interesse generale, quali enti, concessionari e imprese di elettricità,     

     gas, trasporti, telecomunicazioni, servizi postali, gestione rifiuti, ecc.; (nel 2021  26,8%)

◗ 23,7% alle centrali di committenza (escluse le centrali di committenza del settore sanita). Il 4,9%

     del  valore complessivo della domanda è afferente a Consip S.p.A. (nel 2021  23,6%, di cui  5,3%

     afferente a Consip)

◗ 12,5% agli enti locali di cui 10,1% ai Comuni e alle Comunità montane (nel 2021   15,9% di cui

     13,1% ai Comuni)

◗ 10,7% alla sanità (nel 2021 16,7%)

A livello di numerosità, nel 2022 pesano maggiormente le procedure associate agli enti locali (34,4%, nel 2021 36,1%), seguite dalla sanità (19,4%, nel 2021 20,6%) e dai servizi di interesse generale, quali elettricità, gas, trasporti, ecc. (17,1%, nel 2021  18,5%).

Il settore delle centrali di committenza è il comparto che, a livello di numerosità, affida maggiormente con procedure aperte o ristrette (65,2% degli affidamenti), seguito dal settore “regolazione del mercato” (39,3% degli affidamenti).

A livello di importi, il primo comparto, che affida con procedure aperte e ristrette, è il settore “regolazione del mercato”, seguito da quello delle centrali di committenza, con, rispettivamente, il 95,6% ed il 93,3% della spesa complessiva di ciascun settore, seguiti dal settore di edilizia residenziale/immobiliare.

In conclusione, i dati complessivi sulla domanda di contratti pubblici, nell’anno 2022, confermano un’importante crescita degli appalti.

IL SETTORE DELLA SANITA’

Principali operatori pubblici                  n. CIG                              transato (md. di euro)

                                                             2021          2022                       2021                  2022

Agenzie sanitarie regionali              2.257         1.871                        6,9                      4,2

Aziende SSN                                      22.785     23.215                      11,4                    12.5

Aziende ospedaliere                        11.533     12.898                        4,4                       6,2

Centrali committenza – sanità          3.631        3.397                        9,2                      6,8

Fondazioni e onlus – sanità              1.070        1.087                        0,5                      0,4

IRCCS                                                    1.221        1.003                        0,4                      0,3

 tot.                                                                                                          32,8                   30,4

A fronte di un transato totale 2022 di 31.1 md. di euro, nel settore della sanità sono state utilizzate, le seguenti procedure:

aperte e ristrette 71,6%

negoziate con o senza bando 21,7%

affidamenti diretti 6,3%

altro  0,3%

LA SCARSA CONCORRENZIALITÀ NELLE GARE E IL RUOLO DELLE PMI

Continua a diminuire la percentuale di gare andate deserte, segno di una più efficace predisposizione dei bandi, ma il numero dei partecipanti resta molto basso: poco più di 3 operatori in media per servizi e forniture ed è calato a meno di 8 partecipanti nel settore dei lavori, a fronte degli oltre 19, che si registravano mediamente prima della pandemia.

TENDENZE PER IL 2023.  FRENATA DEI CONTRATTI PUBBLICI RISPETTO AI MESI PRECEDENTI

Il rapporto quadrimestrale ANAC evidenzia che da gennaio ad aprile 2023 la Banca dati nazionale dei contratti pubblici ha registrato, rispetto al quadrimestre precedente, a livello di importo, una importante riduzione dei lavori (-40% circa), una flessione dei servizi (-20% circa) e un leggero aumento delle forniture di circa l’11%.

In termini di numerosità degli appalti si ha una diminuzione rispetto al quadrimestre precedente in tutti i settori: gli appalti per le forniture scendono del 2%, per i lavori del 37%, per i servizi dell’8%. Gli appalti per le forniture ammontano a 29.696.053.006 euro, quasi il 37% dei circa 81 miliardi complessivi di tutto il mercato contratti pubblici del quadrimestre in questione. L’importo degli appalti per i servizi è di 23.613.876.992 euro, circa il 29% del totale, quello dei lavori è di 27.694.559.961 euro, circa il 34% del totale. 
Un valore quasi dimezzato quello degli appalti per i lavori rispetto ai due quadrimestri precedenti maggio-agosto 2022 e settembre-dicembre 2022 che hanno fatto registrare, con circa 51,6 miliardi e 46,0 miliardi di importo, i valori più alti di sempre.

Rispetto al primo quadrimestre dell’anno precedente si registra, in termini di numerosità, un aumento delle procedure nei settori dei lavori e servizi, che aumentano rispettivamente del +26,9% e del +23,6%; mentre si ha una leggera flessione nel settore delle forniture del -4,9%%. A livello di importo, invece, le forniture fanno registrare una flessione del -32,1% che sostanzialmente è dipesa dal fatto che nel quadrimestre dell’anno precedente (gen.-apr. 2022) si era registrato un rilevante bando multilotto in ambito sanitario esperito dalla Centrale di Committenza della Regione Lombardia ARIA SPA di oltre 14,7 miliardi di euro (compresa l’opzione del rinnovo e l’aumento del quinto d’obbligo). Se non si considera tale bando, le forniture rispetto al quadrimestre dell’anno precedente anche a livello di importo rimarrebbero sostanzialmente invariate.

Fa registrare un rilevante aumento il settore dei lavori che, a livello di importo rispetto allo stesso quadrimestre dell’anno precedente, cresce di ben +115,1%. Il settore dei lavori – che più degli altri risente degli appalti finanziati dalle consistenti risorse stanziate dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) – a partire dal secondo quadrimestre del 2022 è in forte crescita in entrambi i settori (ordinario e speciale). I servizi, infine, a livello di importo, subiscono una flessione del -16,8%.