Proroga e rinnovo e loro presupposti

Quando è consentita la proroga contrattuale?
In cosa si differenzia la proroga contrattuale da quella tecnica?
Cosa distingue la proroga dal rinnovo?

Sono questi i principali interrogativi che si pongono allorchè si renda necessario attivare una estensione contrattuale dettata da diverse esigenze (necessità di garantire l’espletamento del servizio ovvero avvalersi del contraente oltre i termini contrattuali iniziali).

Prima di affrontare le questioni analizziamo il contesto normativo di riferimento.

La proroga nel Codice dei Contratti

La proroga trova la propria fonte in due commi dell’art 120 del Codice che tratta delle modifiche del contratto in corso di esecuzione.

In particolare il comma 10 individua l’opzione di proroga contrattuale  e ne stabilisce sia i  presupposti ( preventiva previsione nei documenti di gara ) che gli effetti che ne derivano (il contraente originario è tenuto a eseguire le prestazioni contrattuali ai prezzi, patti e condizioni stabiliti nel contratto o, se previsto nei documenti di gara, alle condizioni di mercato ove più favorevoli per la stazione appaltante ).

Il comma 11 disciplina invece la cd “proroga tecnica “ che si fonda su presupposto che  situazioni eccezionali provochino ritardi nella procedura di affidamento e quindi , per scongiurare l’interruzione del rapporto in essere che potrebbe provocare pericolo o danno all’interesse pubblico, si ammette una estensione del contatto solo per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura nel frattempo avviata.

la proroga in quanto opzione viene inoltre presa in considerazione all’interno dell’art 14 del Codice ( ed in particolare dal comma 4 ) ai fini del calcolo dell’importo  a base d’appalto che deve considerare anche tale aspetto.

Circostanza quest’ultima affrontata anche dal Bando Tipo n,1 dell’Anac che al Punto 3.3 considera l’opzione di proroga all’interno dello specchietto che individua le voci da considerare quando si calcola il valore dell’appalto.

La posizione della giurisprudenza

La distinzione tra proroga contrattuale e tecnica è stata  affrontata dalla giurisprudenza amministrativa in varie occasioni.

Basti ricordare Consiglio di Stato, sez. IV, 15 aprile 2024, n. 3404 secondo cui

“ Dal punto di vista sistematico, la distinzione tra opzione di proroga e proroga tecnica, già prevista dall’art. 106, comma 11, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, è stata ulteriormente precisata dal nuovo codice dei contratti pubblici, che ha distinto le due fattispecie collocandole, rispettivamente, nel comma 10 (opzione di proroga).

e nel comma 11 (proroga tecnica) dell’art. 120, d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36,stabilendo che il contraente originario, in entrambi i casi, è tenuto ad eseguire le prestazioni contrattuali “ai prezzi, patti e condizioni stabiliti nel contratto”, mentre solo nel caso di opzione di proroga troveranno applicazione le “condizioni di mercato ove più favorevoli per la stazione appaltante”, sempre che ciò sia previsto nei documenti di gara “

Sotto il profilo sistematico è interessante la recente sentenza del Consiglio di Stato (Sez. V 12 febbraio 2026 n. 1116 ) che si sofferma sulle caratteristiche della proroga tecnica.

“La proroga tecnica (art. 106, co. 11, D.Lgs. 50/2016 e analogamente nell’art. 120, co.11, D.Lgs. 36/2023) ha carattere eccezionale e temporaneo. È legittima solo se finalizzata a garantire la continuità dell’azione amministrativa durante il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura di gara già avviata. Non può essere utilizzata per sopperire a ritardi imputabili all’inerzia della Stazione Appaltante nell’indizione del nuovo bando.”

Anche Anac,  nella relazione accompagnatoria al Bando tipo citato in precedenza, ha avuto modo di soffermarsi sulla distinzione tra le due fattispecie evidenziando, in particolare i tratti salienti di quella tecnica.

“La proroga deve rivestire carattere eccezionale, utilizzabile solo quando non sia possibile attivare i meccanismi concorrenziali, nei soli e limitati casi in cui vi sia l’effettiva necessità di assicurare precariamente il servizio nelle more del reperimento del nuovo contraente». Inoltre, «la proroga è ammessa solo quando ha carattere temporaneo, rappresentando uno strumento finalizzato esclusivamente ad assicurare il passaggio da un vincolo contrattuale ad un altro (c.d. contratto ponte); l’Amministrazione non deve rendersi responsabile di ritardi nell’indizione della procedura di selezione del nuovo affidatario”.

 La lettura dell’Anac, è fortemente restrittiva nel senso che non è sufficiente la previa programmazione ma occorre anche una esigenza che giustifichi l’utilizzo della stessa ovvero che vi sia “l’effettiva esigenza di assicurare il servizio nelle more del reperimento di un altro contraente”.

Secondo il Tar Campania ( decisione n 8510/2025 ).la proroga tecnica non può che essere attivata prima della scadenza del contratto visto che se la stessa è disposta successivamente (oppure oltre i termini consentiti) non può che “essere equiparata ad un affidamento senza gara (in termini, Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1521/2017, Consiglio di Stato, sez. V, n. 274 del 2018, n. 3588 del 2019), essendo la proroga tecnica strumento del tutto eccezionale, utilizzabile solo qualora non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali, quale strumento necessario per assicurare il passaggio da un regime contrattuale ad un altro”.

Una volta scaduto un contratto, l’amministrazione ha l’obbligo di effettuare una nuova gara per reperire le prestazioni necessarie. La reiterazione di proroghe che portino a una durata complessiva dell’affidamento sproporzionata rispetto a quella iniziale (nel caso di specie da 7 a 18 mesi prima dell’ultima proroga) configura una violazione del principio di concorrenza e dei limiti temporali imposti dal Codice.

“L’amministrazione, qualora abbia ancora necessità di avvalersi dello stesso tipo di prestazione, deve effettuare una nuova gara […] non può ragionevolmente sostenersi che l’esigenza di garantire la continuità […] potesse giustificare il continuo rinvio dell’indizione.”

Il rinnovo nell’attuale Codice dei Contratti

Il rinnovo, a differenza della proroga, non ha una propria disciplina specifica nel Codice.

L’unico richiamo esplicito è all’interno del citato comma 4 dell’art 14 ,quale voce che incide ai fini della determinazione del valore del contratto.

Per coglierne allora la portata è necessario riferirsi alle posizioni assunte dalla giurisprudenza o  rinvenibili in pareri ministeriali.

Il concetto di rinnovo secondo la giurisprudenza

Ad avviso del Consiglio di Stato  ( Sent n. 3404/2024 cit )“Il rinnovo contrattuale si contraddistingue, sul piano sostanziale, per la rinegoziazione del complesso delle condizioni del contratto originario, per cui deve risultare che le parti, attraverso specifiche manifestazioni di volontà, abbiano dato corso a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di contenuto analogo a quello originario; in assenza di tale negoziazione novativa, è qualificabile come proroga contrattuale l’accordo con cui le parti si limitano a pattuire il differimento del termine finale del rapporto, che per il resto continua ad essere regolato dall’atto originario; ed anche la circostanza che in tale accordo sia riportato il prezzo del contratto originario, che quindi rimane immutato, non costituisce affatto espressione di rinnovata volontà negoziale, ma circostanza idonea ad avvalorare ulteriormente l’intervenuta mera proroga del previgente contratto” (Cons. Stato, sez. III, 24 marzo 2022, n. 2157; Cons. Stato, sez. V, 16 febbraio 2023, n. 1635).

Il Tar Campania  , nella sentenza Sez IX n.8510/2025 coglie l’occasione per ribadire i tratti distintivi della proroga e del rinnovo che in comune hanno il fatto di essere configurate come opzioni il cui esercizio esige la previa programmazione negli atti della (precedente) gara.

“La proroga ,spiega il giudice, ha in sostanza un unico effetto ovvero quella di determinare «il differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario Il rinnovo, invece, implica una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, che può concludersi anche, come nel caso in esame, con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse in quanto non più attuali”.

Il rinnovo secondo il Mit

 Anche il Servizio di Supporto Giuridico del Mit ha avuto modo di esprimersi in passato sul concetto di rinnovo, avendo come riferimento le norme del codice precedente   i cui principi però restano attuali.

Innanzitutto con il parere n. 942/2021  si rammenta che, “il rinnovo non viene disciplinato espressamente nel Codice ma è possibile rinvenire un suo richiamo decontestualizzato all’interno dell’articolo 35 (ora 14 )”.

In particolare, il comma 4 indica al Rup che, nel momento della “costruzione” il costo complessivo del contratto deve anche considerare eventuali opzioni di durata, di prosecuzione del contratto, in modo che gli operatori interessati possano formulare la propria migliore offerta con la consapevolezza delle “appendici”.

Sempre nel parere si sottolinea che “la facoltà di rinnovare un contratto pubblico, alle medesime condizioni del contratto originario, è prevista inoltre nel bando tipo n. 1/2017 ( ora del 2023 )”.

Di particolare interesse, pratico, poi i pareri n. 907 e 909. entrambi del 2021

In relazione al primo responso, all’ufficio di consulenza viene posta la questione dell’appalto affidato tramite procedura negoziata per un solo anno con possibilità di rinnovo per tre anni restando, sotto il profilo economico, in ambito sotto soglia comunitaria.

 La risposta dell’ufficio è negativa. Nel riscontro, infatti, si evidenzia che “il rinnovo non può avere una durata complessiva superiore a quella del contratto originario”.
Anche in questo caso, il Mims ribadisce che il rinnovo, cosi come per le altre opzioni di prosecuzione come la proroga , e nel caso della ripetizione della prestazione , deve essere espressamente previsto negli atti di gara con costo compreso nel valore dell’appalto. Si tratta, effettivamente, di condizioni legittimanti per poter utilizzare questa fattispecie stante il divieto del cosiddetto rinnovo tacito.
Con il parere n. 909/2021, la stazione appaltante chiede conto della legittimità (o meno) dell’utilizzo del rinnovo con diversa articolazione del tempo dell’affidamento, ovvero due anni di contratto aggiudicati e due anni, ulteriori/potenziali, assegnati tramite rinnovo. sempre restando in ambito sotto soglia comunitario.
In generale questo modus operandi, si legge nel parere, deve ritenersi corretto ma il servizio di consulenza, in ogni caso, richiama la responsabilità della stazione appaltante che deve sempre presidiare, sia una corretta applicazione delle norme ma anche il rispetto di «principi di concorrenza e di trasparenza» che «attengono alla sfera di responsabilità delle singole Stazioni appaltanti».

Altro parere su una questione pratica è quello rilasciato dal Servizio di Supporto Giuridico e contrassegnato dal n. 2669/2023.

La stazione istante chiede se, in relazione ad una procedura aperta, sia ammissibile/possibile prevede nel disciplinare ben 2 distinte opzioni di rinnovo ciascuna per 12 mesi (considerando il valore di questi, evidentemente, nell’importo complessivo dell’appalto).
La risposta, seppur in relazione all’articolo 35 del pregresso codice ma coerente  al più recente articolo 14 , è affermativa.
In pratica si ammette che il RUP,  possa articolare l’attuazione pratica dell’opzione prevedendo due segmenti a patto che ciò trovi esplicitazione nei documenti di gara
La risposta  appare condivisibile visto che è proprio la legge di gara la sede in cui la modalità tecnico/pratica e quindi l’attuazione delle eventuali opzioni deve essere esplicitata per evitare anche pericolose aspettative da parte dell’operatore che si aggiudica l’appalto.
E’ evidente, infatti, che se l’aggiudicatario non ha un autentico diritto ad ottenere la “prosecuzione” del contratto in attivazione delle opzioni è altrettanto corretto rilevare che la legittima aspettativa deve essere gestita secondo correttezza e buona fede da parte della stazione appaltante.