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Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
Sino a che punto possono operare i chiarimenti che una stazione appaltante fornisce in sede di gara? Si devono limitare a rendere l’interpretazione corretta delle regole della gara o possono anche modificare le stesse?
Su questi interrogativi si segnala un recente parere di Anac (delibera n, 270 del 7 luglio 2026) che offre lo spunto per ben delineare la portata dei chiarimenti che la stazione appaltante può fornire in sede di gara e, conseguentemente, i loro limiti.
La vicenda
La questione, su cui si è pronunciata Anac ,riguarda il corretto utilizzo dei chiarimenti così come utilizzati da una stazione appaltante che, nella fattispecie, aveva, tramite le specifiche Faq, pubblicate sulla piattaforma di gara, ampliato il periodo utile per dimostrare il requisito dei servizi analoghi eseguiti da tre a dieci anni e aveva aggiunto un ulteriore requisito economico, stabilendo che l’importo degli stessi dovesse essere almeno pari al valore della concessione.
Con la decisione Anac delinea, anche sulla scorta di richiamati orientamenti giurisprudenziali, un quadro esaustivo circa la corretta portata dei chiarimenti al fine di evitarne un uso distorto.
Chiarimenti come interpretazione autentica della volontà provvedimentale
Per consolidata giurisprudenza i chiarimenti sono giustificati da una situazione di obiettiva incertezza ovvero da clausole della lex specialis equivoche.
Secondo il Consiglio di Stato III, 28 settembre 2020 n.5705 infatti
“i chiarimenti sono legittimi solo allorquando gli stessi sono giustificati da una “situazione di obiettiva incertezza dipendente dal fatto che le clausole della lex specialis risultano malamente formulate o si prestano comunque ad incertezze interpretative o sono equivoche“
“Essi costituiscono una sorta di interpretazione autentica con cui la S.A. chiarisce la propria volontà provvedimentale in un primo momento poco intellegibile, precisando o meglio delucidando le previsioni della lex specialis» (TAR Campania, Napoli, IV, 28 agosto 2018 n. 5292) (Tar Toscana, Sez. II, 3 luglio 2024, n. 825); nello stesso senso cfr. Tar Sicilia-Catania, Sez. II, 23 maggio 2024, n. 1928);
Con la citata deliberazione l’Autorità riafferma pertanto il principio che i chiarimenti hanno una funzione strettamente interpretativa.
“E’ principio pacifico che i chiarimenti resi dalla Stazione appaltante possono spingersi fino al limite dell’interpretazione autentica di una clausola del bando”.
I chiarimenti non possono apportare modifiche alla lex specialis
Se questa è la funzione del chiarimento ne consegue che non può ammettersi che essi la travalichino, pena la loro illegittimità.
«La funzione dei chiarimenti resi dalla stazione appaltante è quella di esplicitare e rendere comprensibile il significato e la ratio della disciplina di gara, su un piano puramente interpretativo, mentre è escluso – a tutela dei principi sanciti dall’art. 97 Cost. – che essi possano venire utilizzati per modificare o integrare la lex specialis, attribuendo alle relative disposizioni una portata più ampia di quella testuale e introducendo nuove prescrizioni vincolanti, ovvero conducendo alla disapplicazione di quelle esistenti» (TAR Toscana, Firenze, III, 23 luglio 2020 n. 961;cfr: TAR Campania, Napoli, III, 30 settembre 2022 n. 6022; ibidem, 5 maggio 2022 n.3077)” (Tar Toscana, Sez. II, 3 luglio 2024, n. 825).
ANAC, avendo riguardo alla fattispecie che ha portato al giudizio , in coerenza con la giurisprudenza sopra richiamata, ha cosi modo di affermare
“Quando, invece, il chiarimento incide sull’essenza stessa di un requisito di partecipazione alla gara, esso dà vita ad una modifica non consentita delle regole alla base della selezione pubblica, trattandosi di attività che si pone in contrasto con la par condicio. Tale risultato, oltre a ledere la par condicio, contrasta anche con il principio di buona fede e legittimo affidamento riposto dai concorrenti sulla lex specialis di gara, annoverato tra i principi fondamentali del nuovo Codice e positivizzato nell’art. 5 del D.lgs. n. 36/2023 “ (in tal senso, TAR, Potenza, 10.09.2024, n. 438).
Lo stesso Tar Toscana ( Sez. III, 3 agosto 2020, n. 995 ) aveva avuto modo di confermare la predetta linea interpretativa.
“Per giurisprudenza consolidatissima, i chiarimenti forniti dall’amministrazione procedente sono ammissibili purché non modifichino la disciplina dettata per lo svolgimento della gara dettata dalla lex specialis, non potendosi, attraverso l’attività interpretativa, attribuire a quest’ultima un significato e una portata diversi rispetto a quelli risultanti dal tenore letterale delle diverse clausole del bando, del capitolato e del disciplinare, da interpretarsi secondo quanto oggettivamente prescrivono. Ne consegue che, laddove le delucidazioni fornite dall’amministrazione confliggano con il contenuto della legge di gara, è a queste che occorre dare prevalenza ed è a queste che deve attenersi la commissione giudicatrice, non vincolata da chiarimenti che eccedano i confini così delineati “ (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. V, 5 marzo 2020, n.1604; id., 2 settembre 2019, n. 6026; id., 17 gennaio 2018, n. 279).
La funzione “inclusiva “dei chiarimenti
Delineata così la corretta funzione dei chiarimenti resta da analizzare un ulteriore aspetto e cioè se questi siano finalizzati o meno a favorire la più ampia partecipazione.
Al riguardo si ritiene opportuno riportare la posizione della giurisprudenza amministrativa
“In tale ottica è stato anche di recente condivisibilmente osservato al riguardo da questa Sezione che, a fronte di più possibili interpretazioni di una clausola della lex specialis di gara (una avente quale effetto l’esclusione dalla gara e l’altra tale da consentire la permanenza del concorrente), non può legittimamente aderirsi all’opzione che, ove condivisa, comporterebbe l’esclusione dalla gara, dovendo essere favorita l’ammissione del più elevato numero di concorrenti, in nome del principio del favor partecipationis e dell’interesse pubblico al più ampio confronto concorrenziale”
(ex multis, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 26/05/2023 n. 5203; id 5.10.2017, n. 4644; id. 5.07.2017, n. 3302)” (Consiglio di Stato, sez. V, 10 gennaio 2024, n. 334).
Conseguentemente, in caso di dubbio, i chiarimenti resi dall’Amministrazione non potranno essere interpretati nel senso di restringere la platea delle offerte ammissibili e dei partecipanti presenti in gara, ma solo e sempre in termini orientati al favor partecipationis, pena, in caso contrario, anche la violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione:
«I chiarimenti non possono modificare, né integrare gli atti di gara, pena l’illegittima disapplicazione della lex specialis. Non è pertanto possibile interpretare il chiarimento come volto ad introdurre ulteriori requisiti dell’offerta, non previsti dalla disciplina di gara. D’ altro canto, nel nostro ordinamento vige il principio della tassatività delle cause di esclusione, sancito all’ art. 83, comma 8, Codice dei contratti pubblici» (TAR Lazio, Roma, I, 13 marzo 2023 n. 4338)” (Tar Toscana, Sez. II, 3 luglio 2024, n. 825).
“In presenza di clausole ambigue o di dubbio significato della lex specialis delle procedure di evidenza pubblica, in ossequio al principio del favor partecipationis – che sottende anche l’interesse pubblico al massimo dispiegarsi del confronto concorrenziale, inteso all’individuazione dell’offerta maggiormente vantaggiosa e conveniente per l’Amministrazione appaltante – deve privilegiarsi l’interpretazione che favorisca l’ammissione alla gara piuttosto che quella che la ostacoli (cfr. Cons. Stato, sez. V, 14.5.2018, n. 2852; in senso analogo Cons. giust. amm. Sicilia, 20/12/2010,n. 1515 secondo cui “In caso di clausole equivoche o di dubbio significato, debba preferirsi l’interpretazione che favorisca la massima partecipazione alla gara piuttosto che quella dalla quale derivino ostacoli, e sia meno favorevole alle formalità inutili; ciò anche al fine di ottenere le prestazioni richieste ad un prezzo quanto più vantaggioso, in termini qualitativi e quantitativi, per l’amministrazione”).
Inoltre, le clausole ambigue del bando di gara vanno interpretate anche in coerenza con le previsioni del codice dei contratti pubblici, a partire dal principio di tassatività delle cause di esclusione, con conseguente nullità degli atti adottati in contrasto con lo stesso (Consiglio di Stato, Sez. V, 10 gennaio 2024, n. 334).
