Appalti pubblici e contenzioso amministrativo

Dott. Marco Boni

La Banca d’Italia, nel documento “Contenzioso amministrativo e appalti pubblici: evidenze dall’Italia” pubblicato nell’ottobre 2026 analizza gli effetti dei ricorsi amministrativi sugli appalti pubblici in Italia. In particolare, studia come il contenzioso influenzi i tempi necessari per aggiudicare una gara, l’avvio dei cantieri per i lavori pubblici, le scelte successive delle amministrazioni nella gestione degli appalti.

Il ricorso al giudice amministrativo è fondamentale per tutelare la legalità e la correttezza delle gare, ma può anche rallentare gli investimenti pubblici e indurre le amministrazioni a modificare il modo in cui assegnano i contratti.

E’ stato analizzato l’universo delle procedure di appalto italiane e i relativi ricorsi amministrativi tra il 2023 e il 2025. Sebbene i ricorsi riguardino solo lo 0,4 per cento delle procedure, essi interessano il 7,2 per cento del valore complessivo e si concentrano nei contratti di maggiore dimensione e in quelli a procedura aperta. Utilizzando modelli di durata stimati su campioni abbinati, si rileva che le procedure oggetto di ricorso presentano tempi di aggiudicazione superiori di oltre il 35 per cento rispetto a procedure comparabili non interessate da contenzioso; tali ritardi si estendono anche all’avvio dei cantieri nel caso dei lavori pubblici.

L’esposizione al contenzioso influenza significativamente la successiva attività di procurement delle stazioni appaltanti, che pubblicano un numero inferiore di gare per lavori pubblici, di importo medio più contenuto, e ricorrono meno frequentemente alle procedure aperte, facendo invece maggiore uso degli affidamenti diretti. Tali effetti risultano particolarmente pronunciati nei comuni caratterizzati da una minore capacità amministrativa.

I principali risultati della ricerca

I ricorsi riguardano un numero limitato di gare, ma di grande valore

Il contenzioso riguarda prevalentemente la fase di affidamento e può avere a oggetto le ammissioni ed esclusioni dei concorrenti, i criteri di selezione e di aggiudicazione, la valutazione delle offerte e il provvedimento di aggiudicazione.

Le motivazioni dei ricorsi risultano fortemente concentrate sulle impugnazioni relative al bando (39 per cento), all’aggiudicazione (37 per cento) e all’esclusione di un concorrente (18 per cento), che assorbono complessivamente più del 90 per cento degli importi soggetti a contenzioso.

Le amministrazioni centrali sono generalmente titolari di appalti di dimensioni e complessità maggiori; sono inoltre relativamente più esposte al rischio di contenzioso (9,5 per cento sul totale bandito) rispetto alle amministrazioni locali che mostrano una quota più contenuta, pari al 6,5 per cento; tra queste, tuttavia, i Comuni registrano una percentuale più elevata (11 per cento).

Tra le amministrazioni si riscontra una marcata eterogeneità geografica: quelle con sede nelle regioni del Centro appaiono maggiormente esposte ai ricorsi (9,2 per cento degli importi totali), seguita dalle gare relative a stazioni appaltanti localizzate nelle regioni del Mezzogiorno (6,1 per cento), solo di poco più contenuta la quota che si osserva per le stazioni appaltanti del Nord (5,6 per cento).

Sebbene la rilevanza economica del fenomeno risulti simile tra macroregioni, il tasso di litigiosità, calcolato come numero di ricorsi sul totale delle procedure aggiudicate, presenta un forte gradiente geografico e una elevata correlazione con il tasso di litigiosità civile regionale, calcolato come numero di procedimenti civili per impresa. In particolare, le regioni del Mezzogiorno si concentrano nelle posizioni più elevate di entrambe le graduatorie, mentre quelle del Nord occupano prevalentemente le posizioni inferiori.

I ricorsi sono inoltre più frequenti presso amministrazioni con minore qualità amministrativa.

Il contenzioso allunga i tempi delle gare

Le procedure interessate da ricorsi presentano tempi di aggiudicazione superiori di oltre il 35% rispetto a procedure comparabili senza contenzioso.

Per gli appalti di lavori pubblici, i ritardi possono estendersi anche alla fase successiva, posticipando l’apertura dei cantieri. Le conseguenze possono essere il rinvio della realizzazione di infrastrutture e opere pubbliche, il ritardo nell’utilizzo delle risorse pubbliche, maggiore incertezza per le amministrazioni e per le imprese coinvolte. Il ricorso, dunque, non incide soltanto sull’esito della gara, ma può influenzare l’intero processo di attuazione dell’investimento.

Limitatamente ai lavori pubblici, il contenzioso è associato a un aumento delle durate medie sia nella fase di aggiudicazione, del 50 per cento circa, sia nella successiva fase di apertura dei cantieri, del 22 per cento circa. In termini assoluti, per i lavori pubblici il ricorso si associa a circa 174 giorni aggiuntivi per l’aggiudicazione e a circa 100 giorni di ritardo nell’apertura del cantiere.

La durata mediana dei tempi di definizione dei ricorsi nel primo grado è di 116 giorni (130 il valore medio), tempistiche superiori rispetto a quanto desumibile dall’art. 120 del codice del processo amministrativo che prevede una durata del ricorso di 75 giorni. Vi è tuttavia una notevole eterogeneità territoriale: la differenza tra il tribunale con le durate più brevi (i TAR Valle d’Aosta, con un valore mediano di 71 giorni – 110 in media) e quello in cui risultano più elevate (il TAR Puglia di Bari, pari a 187 giorni in mediana e 228 in media) è di oltre 110 giorni. Non si osservanodifferenze tra i TAR del Centro Nord e del Mezzogiorno, né una correlazione significativa con laproduttività dei magistrati.

Le durate mediane dei giudizi di appello risultano superiori a quelle registrate nel primo grado di giudizio, circa 178 giorni per il Consiglio di Stato e 238 giorni per il CGA di Palermo (260 e 300 inmedia), nonostante quest’ultimo abbia una dotazione di personale rispetto ai carichi di lavorosuperiore alla media nazionale.

La propensione al contenzioso risulta anche differenziata per tipologia di contratto: le gare per lavori e servizi evidenziano l’incidenza più elevata, rispettivamente il 9 e l’11 per cento. Per gli appalti aventi ad oggetto la fornitura di beni l’incidenza risulta inferiore al 2 per cento.

L’incidenza dei ricorsi varia anche in funzione della tipologia di scelta del contraente e della modalità di realizzazione dell’appalto. Con riferimento alla prima, le procedure competitive registrano un’incidenza superiore al 10 per cento, coerente con i maggiori importi, la complessità delle procedure, oltre alla elevata numerosità dei partecipanti, che aumenta meccanicamente la probabilità di contenzioso. Quote più contenute si osservano per le procedure negoziate (1,5 per cento) mentre la quota dei ricorsi è virtualmente assente per gli affidamenti diretti.

La standardizzazione procedurale, ovvero l’uso di criteri consolidati che contraddistinguono i contratti di appalto, riducono mediamente i margini di contestazione rispetto alle forme più complesse o atipiche.

I risultati di una stima sul campione complessivo confermano che la dimensione economica della commessa rappresenta di gran lunga il principale fattore associato al rischio di contenzioso.

Le amministrazioni diventano più prudenti e meno competitive

Uno dei risultati più importanti riguarda il comportamento delle stazioni appaltanti dopo aver affrontato un contenzioso.

La ricerca rileva che queste amministrazioni tendono a pubblicare il 30% in meno di bandi per lavori pubblici, ridurre del 55% circa il valore medio dei bandi pubblicati, ricorrere meno alle procedure aperte, nelle quali possono partecipare tutti gli operatori economici in possesso dei requisiti, utilizzare maggiormente gli affidamenti diretti, riducendo il ricorso a procedure competitive.

Questi dati suggeriscono che il contenzioso possa indurre le amministrazioni a comportamenti difensivi: per evitare nuovi ricorsi e ulteriori ritardi, gli enti tendono a ridurre il numero e la dimensione delle gare o a scegliere modalità di affidamento percepite come meno esposte a contestazioni.

La capacità amministrativa è un fattore decisivo

Gli effetti negativi del contenzioso sono più evidenti nei comuni e nelle amministrazioni con una minore capacità amministrativa.

Gli enti meno efficienti possono incontrare maggiori difficoltà nel gestire correttamente le procedure, affrontare le contestazioni e proseguire con gli investimenti programmati.

Il problema, quindi, non è soltanto la presenza dei ricorsi, ma anche la capacità delle amministrazioni di gestirli senza compromettere l’efficienza degli appalti.

Rafforzare le competenze tecniche, giuridiche e organizzative degli uffici pubblici può contribuire a limitare i ritardi e a prevenire reazioni eccessivamente prudenti.

I risultati indicano che la qualità amministrativa delle stazioni appaltanti è una variabile. Le amministrazioni più capaci sembrano assorbire meglio lo shock del contenzioso, mentre quelle meno dotate reagiscono in modo più difensivo, modificando più intensamente il proprio comportamento. Ne discende che gli interventi volti a migliorare il funzionamento della giustizia amministrativa negli appalti non dovrebbero concentrarsi solo sulla riduzione dei tempi dei giudizi o sulla semplificazione delle procedure, ma anche sul rafforzamento delle competenze delle stazioni appaltanti, sulla standardizzazione degli atti e sulla riduzione dell’incertezza nella gestione delle gare. L’obiettivo dovrebbe essere contenere i costi del contenzioso senza indebolirne la funzione di controllo, tutela della legalità e promozione della concorrenza.