Indirizzo
Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
Una bozza, ancora incompleta e modificabile, prevede la sostituzione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE con un regolamento unico, vincolante e direttamente applicabile negli Stati membri.
La Commissione UE non ha adottato la proposta definitiva, la cui presentazione è attesa nel mese di settembre 2026.
Il passaggio dalle direttive a un regolamento ridurrebbe sensibilmente l’autonomia legislativa nazionale. Le norme europee sulle procedure sopra soglia non dovrebbero più essere recepite, ma troverebbero applicazione diretta e uniforme in ambito UE.
Ciò non determinerebbe la totale eliminazione del D.Lgs. n. 36/2023. Rimarrebbero impregiudicate le disposizioni nazionali relative al sotto soglia e quant’altro di regolatorio non di pertinenza comunitaria. Il Codice dei contratti pubblici italiano dovrebbe però essere profondamente riorganizzato in funzione di quanto previsto dal nuovo diritto europeo.
Il regolamento europeo appalti pubblici ridurrebbe e razionalizzerebbe gli strumenti negoziali attualmente previsti, individuando tre opzioni principali:
Tra le altre innovazioni, l’obbligatorietà della pubblicazione di un Needs Plan anche come informazione per il mercato, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa come regola, l’istituzione di un ecosistema digitale comune per gli appalti, disposizioni di tutela del mercato interno europeo, l’appalto designato quale leva strategica di politica economica a disposizione dell’UE, per la transizione verde e per l’autonomia strategica e sicurezza della catena di approvvigionamento.
Criticità dell’attuale quadro normativo, obiettivi e contenuti del Regolamento
Gli appalti pubblici non sono solo una funzione amministrativa, ma anche una potente leva di politica economica a disposizione dell’Unione. Per gli acquirenti pubblici, significa massimizzare il valore per i contribuenti garantendo che i fondi pubblici siano spesi in modo efficiente ed efficace, promuovendo una concorrenza leale e incoraggiando un ambiente di mercato dinamico. Per le imprese, un quadro di appalti ben progettato può aprire i mercati, anche transfrontalieri. Per tutti, gli appalti pubblici dovrebbero essere trasparenti, equi e aperti, per costruire e rafforzare la fiducia del pubblico, prevenire la corruzione o le frodi nelle gare.
In un contesto geopolitico caratterizzato da una concorrenza sempre più agguerrita, vulnerabilità delle catene di approvvigionamento e strumentalizzazione delle dipendenze economiche, il modo in cui gli enti pubblici spendono il denaro è diventato una questione di rilevanza strategica.
La Corte dei conti europea ha evidenziato alcune carenze della prassi europea in materia di appalti pubblici. Ha constatato che la concorrenza per gli appalti pubblici è diminuita nel corso dell’ultimo decennio, che la partecipazione delle PMI e degli offerenti transfrontalieri è rimasta limitata e che le procedure a offerta unica sono diventate sempre più comuni.
In effetti, le norme sugli appalti pubblici attuali presentano notevoli lacune. L’approfondita valutazione delle direttive del 2014 condotta dalla Commissione europea ha rilevato che la loro complessità crea una significativa incertezza giuridica sia per gli acquirenti pubblici che per gli operatori economici.
Le procedure di appalto rimangono complesse e rigide.
Le aggiudicazioni basate esclusivamente sul prezzo sono ancora diffuse e l’adozione dei requisiti sociali, ambientali e di innovazione continua a essere ostacolata. Le norme sull’accesso al mercato per le imprese extra-UE mancano di chiarezza e non rispondono più efficacemente alle attuali realtà geopolitiche. I sistemi di e-procurement frammentati impediscono un’adeguata trasparenza e un monitoraggio e una supervisione efficienti e, nonostante i miglioramenti in termini di trasparenza, le lacune nei dati e i problemi di qualità sia a livello UE che nazionale ostacolano una governance efficace, un processo decisionale strategico e la prevenzione della corruzione.
Alla luce delle conclusioni della valutazione, il Regolamento sugli appalti pubblici risponde congiuntamente alla richiesta della Corte dei conti europea e del Consiglio.
Semplificare e aumentare la flessibilità e la coerenza delle norme sugli appalti pubblici.
Il consolidamento in un unico strumento giuridico delle norme applicabili agli appalti pubblici, agli appalti per i servizi di pubblica utilità e alle concessioni elimina la complessità e l’incoerenza derivanti dalla coesistenza di atti legislativi separati e da diverse scelte di recepimento a livello nazionale.
La procedura predefinita diventa una procedura aperta e negoziata, affiancata da una procedura dinamica semplificata per gli acquisti ricorrenti di soluzioni standard e da una procedura di sfida all’innovazione per lo sviluppo e l’acquisizione di soluzioni innovative non ancora disponibili sul mercato.
Gli enti pubblici acquirenti saranno tenuti a pubblicare un Piano dei fabbisogni all’inizio di ogni periodo di bilancio, migliorando la prevedibilità e consentendo di integrare considerazioni strategiche in una fase più precoce del ciclo di appalto. Le consultazioni di mercato sono chiarite e incoraggiate come strumento preparatorio standard, con garanzie per prevenire distorsioni della concorrenza.
I criteri di selezione sono limitati a quanto necessario e proporzionato, i requisiti di ricambio eccessivo sono ridotti e le richieste ingiustificate di precedente esperienza nel settore pubblico sono limitate.
Le norme sugli appalti continuano ad applicarsi agli enti che operano nei settori idrico, energetico, dei trasporti e dei servizi postali. Oltre a specifiche esenzioni, le aziende di pubblica utilità possono essere esentate anche qualora l’attività in questione sia direttamente esposta alla concorrenza su mercati ad accesso illimitato. Per semplificare ulteriormente il quadro normativo, le concessioni sono incorporate nel Regolamento.
Le norme procedurali riviste si applicheranno sia agli appalti pubblici che alle concessioni. Alcune norme specifiche continuano ad applicarsi alle concessioni per tenere conto delle loro caratteristiche peculiari.
Incrementare l’adozione degli acquisti strategici
La valutazione ha rilevato che il quadro normativo del 2014 consentiva gli appalti strategici, ma non li strutturava in modo sufficiente a promuoverne un’adozione sistematica. Il regolamento va oltre un approccio permissivo e stabilisce un’architettura coerente per integrare gli obiettivi strategici nella progettazione, nell’aggiudicazione e nell’esecuzione dei contratti di appalto. La proposta rafforza la dimensione qualitativa delle decisioni di aggiudicazione. I contratti saranno di norma aggiudicati sulla base del miglior rapporto qualità-prezzo, con requisiti minimi di ponderazione della qualità, inclusa una ponderazione maggiore per i contratti ad alta intensità di manodopera.
In materia di appalti ambientali, la proposta fornisce basi giuridiche più chiare per l’utilizzo dei requisiti ambientali lungo tutto il ciclo di approvvigionamento. Rafforza il contributo degli appalti all’economia circolare, al contenuto riciclato e ricondizionato, al recupero dei rifiuti e all’efficienza energetica, e crea un quadro normativo per i requisiti obbligatori in materia di appalti verdi.
In materia di appalti socialmente responsabili, la proposta chiarisce i risultati sociali che si possono perseguire, tra cui l’inclusione sociale, l’integrazione nel mercato del lavoro, l’accessibilità, il miglioramento delle condizioni di lavoro, l’uguaglianza e i diritti umani nelle catene di fornitura.
Rafforza gli obblighi di accessibilità e preserva strumenti mirati come i contratti riservati e le norme specifiche per i servizi sociali, sanitari ed educativi.
Nell’ambito degli appalti per l’innovazione, la nuova procedura di sfida all’innovazione consente agli acquirenti pubblici di formulare sfide sociali anziché specifiche tecniche fisse, valutare le proposte attraverso un quadro di valutazione del valore, testare e convalidare gli approcci e quindi acquisire le soluzioni risultanti.
Migliorare la sicurezza economica e l’autonomia strategica dell’UE
La proposta risponde alla crescente importanza geopolitica degli appalti pubblici.
Gli acquirenti pubblici sono autorizzati, e in determinati contesti tenuti, ad affrontare i rischi connessi agli interessi di sicurezza e di pubblica sicurezza dell’Unione o degli Stati membri, legati a infrastrutture critiche, informazioni sensibili, sicurezza informatica, dipendenze strategiche dannose, interruzioni delle forniture e indebita influenza di paesi terzi.
Fatte salve le disposizioni relative a specifici prodotti o servizi, le nuove norme in materia di resilienza e sicurezza dell’approvvigionamento si applicano in particolare ai contratti che coinvolgono soggetti essenziali o importanti e infrastrutture critiche.
La proposta modernizza e chiarisce anche il trattamento della partecipazione dei paesi terzi: Il testo chiarisce la distinzione tra operatori, prodotti coperti dagli impegni dell’Unione in materia di appalti internazionali e quelli non coperti, e stabilisce un quadro comune, supportato da uno strumento online della Commissione, per determinarne la copertura.
La Commissione può limitare tale copertura qualora un’analisi dell’accesso al mercato stabilisca che un paese terzo non ha garantito il trattamento nazionale agli operatori dell’Unione, contrariamente ai propri impegni, oppure qualora la limitazione sia necessaria per tutelare interessi essenziali dell’Unione.
Gli acquirenti pubblici possono applicare i requisiti di preferenza europea, anche limitando la partecipazione, richiedendo un’origine minima nell’Unione o un’origine coperta, oppure concedendo preferenze di valutazione. Qualora gli interessi strategici dell’Unione lo richiedano, la Commissione può precludere determinate procedure a operatori, prodotti o servizi non coperti.
Le norme del presente regolamento si applicano salvo diversa disposizione della legge specifica del settore.
Facilitare l’accesso a informazioni, dati e strumenti digitali relativi agli appalti.
La valutazione ha rilevato che l’ecosistema digitale per gli appalti pubblici rimane frammentato, non interoperabile e insufficientemente basato sui dati. La proposta affronta questo problema attraverso un approccio sostanzialmente più integrato.
Stabilisce un ecosistema digitale comune basato su una rete di interoperabilità, standard semantici armonizzati e specifiche comuni. La proposta istituisce Spazi dati nazionali per gli appalti pubblici e uno Spazio dati sugli appalti pubblici a livello di Unione.
La governance.
La proposta rafforza la governance, il monitoraggio e la professionalizzazione. La governance
dell’integrità viene rafforzata attraverso misure volte a contrastare frodi, collusioni, favoritismi e conflitti di interesse, garantendo che le ambizioni di semplificazione e strategiche del Regolamento siano accompagnate da una maggiore capacità di attuazione sul campo.
Motivi di esclusione
Attualmente, i motivi di esclusione per gli operatori economici sono frammentati in 11 atti settoriali, creando incertezza giuridica e disparità di trattamento. Questa frammentazione genera incertezza giuridica e rischia di comportare una disparità di trattamento per gli operatori economici in tutta l’UE. La proposta consolida queste norme in un quadro unico e coerente, razionalizzando i motivi di esclusione esistenti
Scelta dello strumento
Le modifiche normative proposte affrontano le carenze individuate nella valutazione delle direttive del 2014, migliorando la coerenza e la chiarezza giuridica attraverso l’accorpamento delle tre direttive in un unico regolamento e la semplificazione dell’architettura procedurale. Ciò risponde alla persistente frammentazione e all’insufficiente armonizzazione tra i diversi strumenti dell’UE, che hanno aumentato la complessità, l’incertezza giuridica e i costi di conformità. Istituendo un regolamento direttamente applicabile, il quadro normativo crea un insieme unico di regole a livello dell’Unione, migliorando la coerenza dell’applicazione, riducendo la frammentazione ed evitando attuazioni nazionali divergenti (“applicazione eccessiva”), pur preservando la necessaria flessibilità.
Ciò riduce la frammentazione, elimina le divergenze derivanti dal recepimento a livello nazionale e fornisce un insieme di norme più coerente e accessibile per gli acquirenti pubblici e gli operatori economici. Inoltre, snellisce il quadro procedurale riducendo il numero di procedure e istituendo strumenti più flessibili e operativi, adattati alle diverse esigenze di acquisto.
Articolazione della proposta
La Parte I stabilisce le disposizioni generali in materia di oggetto, ambito di applicazione e principi. Essa impone agli acquirenti pubblici di trattare i fornitori qualificati in modo equo e senza discriminazioni, di agire in modo trasparente e proporzionato e di rispettare la buona amministrazione e l’interesse pubblico.
Gli appalti pubblici devono garantire il miglior rapporto qualità-prezzo, evitare restrizioni indebite alla concorrenza e rispettare gli obblighi strategici di cui all’articolo 5. La Parte I aggiorna inoltre le soglie per gli appalti e le concessioni pubbliche e autorizza la Commissione a modificarle mediante atti delegati.
La Parte II definisce gli attori rilevanti che partecipano agli appalti pubblici. Il Titolo I inizia definendo gli acquirenti pubblici contemplati dalle norme, per poi trattare i servizi di pubblica utilità, elencando i settori interessati e prevedendo esenzioni laddove le attività siano direttamente esposte alla concorrenza, nonché stabilendo la procedura per richiedere un’esenzione alla Commissione.
Il Titolo II riguarda gli operatori economici, compresi i gruppi, l’utilizzo di capacità di terzi e il subappalto, vietando tuttavia il subappalto totale. Stabilisce inoltre i motivi di esclusione: esclusioni obbligatorie per reati gravi come corruzione, frode, terrorismo, traffico illecito, reati ambientali, sfruttamento minorile e violazioni in materia di deforestazione, ed esclusioni facoltative per situazioni di insolvenza o gravi illeciti professionali, ad esempio.
La Parte III stabilisce le procedure per gli appalti pubblici. Il Titolo I tratta delle procedure di appalto pubblico e integra disposizioni in materia di pianificazione, consultazioni di mercato, scelta delle procedure, stima del valore del contratto e conduzione delle negoziazioni. Le procedure includono: procedura aperta negoziata, procedura dinamica semplificata, procedura di sfida all’innovazione e procedure speciali, comprese le procedure per i contratti che richiedono la pubblicazione dei risultati e delle informazioni, nonché le procedure per le emergenze e le crisi.
La Parte IV disciplina le concessioni, specifica le esclusioni e stabilisce le norme relative alla preparazione, alla progettazione e alle procedure di aggiudicazione, compresa la valutazione strutturata del rischio. Tratta inoltre della durata delle concessioni, della gestione dei contratti (come modifiche e risoluzione) e del monitoraggio/valutazione delleprestazioni.
Il capitolo 2 tratta degli appalti pubblici socialmente responsabili, compresa l’accessibilità, dei contratti e dell’esclusione degli
La Parte V definisce il quadro di riferimento per l’ecosistema digitale a supporto dell’attuazione del regolamento. Stabilisce le regole di interoperabilità per uno scambio sicuro di dati sugli appalti pubblici.
La Parte VI, che tratta di trasparenza e governance, richiederebbe a ciascuno Stato membro di istituire uno spazio nazionale per i dati sugli appalti pubblici al fine di centralizzare e migliorare l’accesso ai dati relativi agli appalti; un monitoraggio regolare del sistema degli appalti per valutarne le prestazioni e sostenere i miglioramenti; un’autorità di coordinamento nazionale per sovrintendere e coordinare l’attuazione; e misure appropriate per rafforzare la professionalizzazione degli appalti pubblici come elementi strategici a lungo termine della governance pubblica.
La parte VII stabilisce le disposizioni finali, determinando l’esercizio della delega e conferendo alla
Commissione il potere di adottare atti delegati. Il regolamento abroga le direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE, 2014/25/UE e modifica le disposizioni orizzontali in materia di appalti pubblici.
Principali disposizioni
Il Needs Plan
Tra le novità della bozza compare il Needs Plan, un piano indicativo dei fabbisogni che ogni amministrazione dovrebbe pubblicare all’inizio del proprio periodo di bilancio, anche per informazione al mercato.
Il Needs Plan sarebbe accompagnato da consultazioni preliminari di mercato più strutturate, attraverso le quali le amministrazioni potrebbero acquisire informazioni su tecnologie, prezzi, capacità produttive, rischi delle filiere e possibili soluzioni innovative.
Per l’Italia il nuovo strumento dovrebbe essere coordinato con la programmazione triennale dei lavori e degli acquisti già prevista dal D.Lgs. 36/2023.
Le procedure
Il Codice italiano prevede oggi cinque principali procedure: procedura aperta, procedura ristretta, procedura competitiva con negoziazione, dialogo competitivo, partenariato per l’innovazione.
La procedura negoziata senza bando è ammessa soltanto nelle ipotesi tassativamente previste.
Il Regolamento europeo semplifica il sistema e individua come procedura ordinaria una procedura di negoziazione aperta: qualsiasi operatore potrebbe presentare la propria offerta, ma la stazione appaltante avrebbe la possibilità di negoziarne alcuni elementi, a condizione che:
la possibilità di negoziare sia indicata nei documenti di gara; siano individuati gli elementi negoziabili e quelli non modificabili; sia garantita la parità di trattamento; non siano divulgate informazioni riservate; la trattativa non alteri sostanzialmente l’oggetto dell’appalto.
La negoziazione potrebbe svilupparsi in più fasi, riducendo progressivamente il numero delle offerte.
Procedura dinamica semplificata
Per gli acquisti ricorrenti di prodotti o servizi standardizzati è prevista una procedura dinamica semplificata, gestita integralmente con strumenti elettronici, con selezione algoritmica. Quando le manifestazioni di interesse fossero più di cinque, il sistema dovrebbe selezionare almeno cinque operatori mediante un meccanismo algoritmico casuale e non discriminatorio. In presenza di cinque o meno operatori, dovrebbero essere invitati tutti. Le regole per la definizione dell’algoritmo dovrebbero essere stabilite attraverso un successivo intervento attuativo della Commissione europea. Il futuro coordinamento dovrà chiarire: caratteristiche tecniche dell’algoritmo; tracciabilità delle selezioni; possibilità di verifica; protezione da discriminazioni; responsabilità in caso di errori; strumenti di tutela degli operatori esclusi.
Procedura per l’innovazione
E’ anche prevista una procedura dedicata alle sfide di innovazione. La stazione appaltante non dovrebbe necessariamente descrivere in dettaglio il prodotto o il servizio da acquistare. Potrebbe individuare un problema pubblico o un risultato da raggiungere e chiedere al mercato di sviluppare possibili soluzioni. Gli operatori potrebbero essere coinvolti nella progettazione, sperimentazione e validazione delle proposte. L’acquisto pubblico si sposterebbe da una logica basata sulla prescrizione tecnica a una logica orientata alla prestazione e al risultato.
Criteri di aggiudicazione
La qualità deve pesare almeno il 30%
I contratti dovrebbero, di norma, essere aggiudicati sulla base del miglior rapporto qualità-prezzo, consentendo agli acquirenti pubblici di confrontare le offerte non solo in base al prezzo o al costo, ma anche in base a criteri di qualità legati all’oggetto del contratto, compresi gli aspetti ambientali, sociali, di innovazione, di sicurezza e di resilienza, ove pertinenti, nonché i costi del ciclo di vita. La crescente importanza della qualità negli appalti pubblici, specialmente nei contratti con significative implicazioni strategiche, sociali o operative, richiede garanzie minime contro un’eccessiva focalizzazione sul solo prezzo. Il Regolamento dovrebbe pertanto prevedere una ponderazione minima del 30% (50% per i contratti ad alta intensità di manodopera per loro natura) per i criteri di qualità nella fase di aggiudicazione, consentendo al contempo agli acquirenti pubblici di utilizzare il prezzo o il costo solo laddove la qualità dei lavori, delle forniture o dei servizi appaltati possa essere sufficientemente garantita mediante specifiche, clausole di esecuzione del contratto o una combinazione di tali strumenti con i criteri di aggiudicazione.
Le Piccole Medie Imprese
Le PMI svolgono un ruolo cruciale nell’economia dell’Unione. In base al presente regolamento, gli acquirenti pubblici dovrebbero progettare procedure di appalto che facilitino il loro accesso agli appalti pubblici, anche in qualità di singoli contraenti diretti o di membri di gruppi di operatori economici, e non dovrebbero creare barriere inutili al loro accesso al mercato.Si prevede che l’esecuzione degli appalti tramite una piattaforma digitale ridurrà significativamentegli ostacoli amministrativi per le PMI, inclusi i requisiti di documentazione e registrazione. La suddivisione dei contratti in lotti significativi rimane uno degli strumenti principali per agevolare la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici e diversificare la base dei fornitori. Gli acquirenti pubblici dovrebbero valutare attivamente la suddivisione in lotti nell’ambito del processo di progettazione degli appalti, pur mantenendo la discrezionalità sulla sua effettiva utilità. Il pagamento tempestivo, anche attraverso la catena di fornitura, e la riduzione o il rilascio puntuale delle garanzie finanziarie una volta che non siano più giustificate, contribuiscono ulteriormente a garantire e rafforzare la solidità finanziaria delle PMI. Si prevede che l’esecuzione degli appalti tramite una piattaforma digitale ridurrà significativamente gli ostacoli amministrativi per le PMI, inclusi i requisiti di documentazione e registrazione.
Le parti sociali italiane contro la bozza di Regolamento: la nota della CGIL
“La bozza di Regolamento sugli appalti pubblici elaborata dalla Commissione Ue, pur contenendo qualche minimo avanzamento come il superamento del massimo ribasso, ha una impostazione che, se non profondamente modificata, comprometterà l’intero impianto normativo italiano in tema di tutele dei lavoratori e di lotta al dumping. Il Governo Meloni e tutte le forze politiche italiane battano un colpo, per chiederne il ritiro”. Così dichiara in una nota Alessandro Genovesi, responsabile contrattazione inclusiva e appalti della Cgil Nazionale, commentando la bozza, appena presentata dalla Commissione Europea, di nuovo regolamento per gli appalti pubblici e concessioni. “In particolare – sottolinea Genovesi – il Regolamento, essendo immediatamente applicabile senza necessità di norme nazionali di recepimento, cancellerebbe molte delle tutele conquistate in Italia grazie all’azione del sindacato e della parte più avanzata del sistema imprenditoriale. Si tratta di tutele attualmente previste dal Codice appalti, in particolare per quanto riguarda: l’obbligo di applicare i Ccnl sottoscritti dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative, in relazione all’attività effettivamente svolta; l’obbligo di inserire clausole sociali a salvaguardia dei livelli occupazionali; la parità di trattamento economico e normativo lungo l’intera filiera; la responsabilità solidale dei committenti; la possibilità di svolgere attività in house dove più favorevole a cittadini e utenti”. “Soprattutto la scelta di sostituire le attuali Direttive su appalti e concessioni con un Regolamento europeo rappresenterebbe – prosegue Genovesi – una significativa sottrazione di prerogative al Governo e Parlamento italiano oltre che alle stesse organizzazioni sociali che si sono sempre impegnate per migliorarne contenuti e procedure alla luce dello specifico contesto nazionale. Contesto caratterizzato, purtroppo, da un diffuso lavoro nero, dall’applicazione di “ccnl pirata” con minori tutele economiche e normative, da un numero significativo di infortuni anche mortali soprattutto nei subappalti, da evidenti rischi di infiltrazione criminale e mafiosa”.
“Stiamo parlando – continua Genovesi – di 300 miliardi di euro l’anno in Italia e oltre 2.000 miliardi a livello comunitario, tanto valgono gli appalti pubblici nel nostro paese e in Europa. Risorse pubbliche che devono essere utilizzate per favorire una crescita sostenibile, sul piano sociale e ambientale, valorizzando il lavoro stabile, qualificato e ben pagato e premiando le imprese che investono in innovazione”.
“L’approvazione di un Regolamento altererebbe inoltre l’attuale modello di concorrenza, introducendo un doppio regime normativo: uno per gli appalti sotto-soglia, disciplinati dall’attuale Codice degli appalti, e uno per quelli sopra soglia, regolati dal nuovo Regolamento. Per questo – conclude Genovesi – chiediamo di respingere questa proposta e di rafforzare invece l’attuale Direttiva, estendendo le tutele, a partire dal divieto di subappalto a cascata e da norme più rigorose su salute e sicurezza.”
