Affidamento diretto: problematiche operative

Come noto l’affidamento diretto, per la cui definizione si rinvia all’art.3 comma 1 lett. D) dell’allegatoI.1 del Codice dei Contratti Pubblici (“l’affidamento del contratto senza una procedura di gara, nel quale, anche nel caso di previo interpello di più operatori economici, la scelta è operata discrezionalmente dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, nel rispetto dei criteri qualitativi e quantitativi di cui all’art 50 comma 1 lettere a) e b), del codice e dei requisiti generali o speciali previsti dal medesimo codice “ ) è certamente una modalità operativa di larga diffusione nella Pubblica Amministrazione che notoriamente procede prevalentemente ad affidamenti  di importo “modesto “ ( per le soglie si rinvia all’art 50 del Codice ).

Ciò che caratterizza questa modalità semplificata è proprio la “libertà di manovra “ di cui possono beneficiare gli operatori coinvolti ( in particolare i Rup ) in quanto, come si desume dalla definizione sopra riportata,

a)l’affidamento diretto non può in alcun modo essere assimilato a una procedura di gara;
b) la consultazione preventiva di più operatori è meramente facoltativa;
c) anche qualora tale consultazione venga svolta, la scelta del contraente da parte dell’ente appaltante rimane ampiamente discrezionale.

Le premesse porterebbero a pensare che, nella fattispecie, si sia finalmente dato corpo ad un processo di semplificazione da sempre auspicato, ma difficilmente ,in concreto, realizzato.

Nella realtà l’affidamento diretto ha creato negli operatori molti interrogativi , dettati paradossalmente proprio dalla estrema scarsità di regole che però si devono confrontare con il rispetto di alcuni principi di ordine generale (  rotazione ,artificioso frazionamento,… ) intesi come “paletti” da rispettare.

Il presente contributo intende pertanto rappresentare alcuni dei quesiti ricorrenti che  sono stati posti in occasione della presente procedura.

Partendo dalla previsione del comma 6 dell’art 49 del Codice ,che esclude “tout court “l’applicazione della rotazione per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5000 euro , è stato posto il quesito se  

E’ possibile affidare direttamente un servizio (di importo < €140.000) a un operatore economico che ha già ricevuto incarichi per il medesimo servizio al di sotto dei €5.000 ?.

Con il parere  n 3838 dell’11 dicembre 2025, il Servizio di Supporto Giuridico del MIT ha evidenziato che “ Gli affidamenti al di sotto dei 5000 euro non sono considerati ai fini della rotazione.

Ne consegue che l’operatore in precedenza affidatario di un contratto di importo inferiore a 5000 euro potrà legittimamente risultare affidatario di un successivo contratto per un importo superiore a tale soglia, salvo che l’Ente non lo abbia artificiosamente frazionato .

Parimenti, anche la reiterazione dell’affidamento avente ad oggetto uno stesso servizio ad un medesimo operatore economico per importi modesti non può trovare giustificazione se imputabile ad una carente programmazione dei fabbisogni della stazione appaltante.”

Il tema relativo all’artificioso frazionamento , per rimanere all’interno delle soglie che consentono l’affidamento diretto, è stato affrontato da Anac con l’Atto del Presidente del 6 luglio 2022 n.58618.

Nella fattispecie era stato segnalato il presunto frazionamento artificioso di un progetto unitario di lavori di adeguamento e messa in sicurezza di una strada per un importo complessivo di 311.800 euro, in violazione della normativa contenuta nel Codice dei Contratti Pubblici. In quanto l’appalto risultava “spezzettato” in tre diversi interventi per rimanere al di sotto della soglia dei 150mila euro prevista per l’affidamento diretto ed evitare così la procedura negoziata.

Anac ricorda innanzitutto che il divieto di frazionamento artificioso trova una espressa fonte normativa.( l’articolo 14 /comma 6  che ricalca la previsione del comma 6 dell’art 35 del precedente DLgs n, 50/2016 )  secondo cui “Un appalto non può essere frazionato per evitare l’applicazione delle norme del codice, tranne nel caso in cui ragioni oggettive lo giustifichino “.

L’Autorità ricorda che tali regole costituiscono attuazione dei principi di libera concorrenza, trasparenza, proporzionalità e di pubblicità stabiliti nel diritto comunitario: in particolare l’affidamento diretto senza confronto competitivo è un istituto eccezionale, cui è possibile ricorrere nei casi tassativamente previsti dalla legge. Infatti la normativa dei contratti pubblici non contempla l’uso del frazionamento delle commesse. superabile attraverso una adeguata programmazione.

Ne deriva l’illegittimità del comportamento della Stazione Appaltante per violazione dei principi di cui sopra ( Tale conclusione per una fattispecie che evidenziava un artificioso frazionamento è stata ribadita da Anac nell’atto del Presidente in data 13 settembre 2023,) 

Nel parere del Mit n,2145 / si legge che “Al fine, quindi, di evitare possibili abusi per reiterazione senza limiti degli affidamenti ad un medesimo operatore economico, si suggerisce di dotarsi di una specifica disciplina al riguardo che consenta l’affidamento diretto in deroga al principio della rotazione ma nel rispetto dei principi che regolano gli affidamenti pubblici”.

“E’ possibile derogare alla rotazione per ragioni di economicità della spesa ?

A tale quesito il Mit ha dato ( Parere n. 2661 del 18 luglio 2024 ) risposta negativa“ precisando che Il principio di rotazione è un principio generale degli affidamenti sottosoglia.

Richiamando Cons. Stato n. 1385/2024: il fine principale è scongiurare rendite di posizione e favorire la concorrenza.

La deroga è ammessa solo alle condizioni dell’art. 49, comma 4  ,vale a dire

• Struttura del mercato particolare

• Effettiva assenza di alternative

• Accurata esecuzione del precedente contratto

• Qualità della prestazione resa

I “super principi”  contemplati negli artt. 1-3 del Codice non consentono di superare il principio di rotazione per meri motivi di economicità.

Assume rilevanza il lasso temporale trascorso tra un affidamento diretto e quello successivo al medesimo operatore economico per la stessa tipologia di incarico?

Il  MIT , con il parere n. 3342 del 3 aprile 2025 ha chiarito definitivamente che il principio di rotazione non prevede alcun limite temporale oltre il quale è consentito riaffidare al contraente uscente.

A differenza delle abrogate Linee Guida ANAC n. 4 (che consideravano rilevanti gli ultimi 3 anni solari), il D.Lgs. 36/2023 non contiene alcun riferimento temporale.

Il criterio è la categoria merceologica, non il tempo trascorso.

La rotazione si applica alla medesima categoria merceologica/settore di opere/settore di servizi.

In sintesi: anche dopo molti anni, se si rimane nella stessa categoria, il principio di rotazione continua ad applicarsi.

E ‘ corretta la prassi adottata da alcune stazioni appaltanti che cercano di evitare la rotazione pubblicando un avviso pubblico aperto per l’affidamento diretto ?.

Secondo il MIT (Parere n. 2081/2025) l’avviso pubblico è uno strumento istruttorio della procedura negoziata, non dell’affidamento diretto.

La deroga alla rotazione (art. 49, comma 5) opera solo nelle procedure negoziate senza pubblicazione di bando.

Non è pertanto possibile aggirare la rotazione tramite avvisi pubblici nell’affidamento diretto.

Tale posizione è confermata anche dai Tribunali Amministrativi.

Secondo il Tar Puglia  Sez  II di Lecce n.138/2025   ( richiamante Tar Potenza Sez I 21/12/2023 n.738 ) non «può essere utilmente invocato nella specie dalle difese resistenti. per giustificare la deroga al principio di rotazione il disposto del comma 5 dell’art. 49 D. Lgs. n. 36 cit.» (ovvero la pubblicazione di un avviso pubblico “aperto”), «poiché tale disposizione derogatoria (prevista dal legislatore per il caso dell’indagine di mercato effettuata senza porre limiti al numero di operatori economici, in possesso dei requisiti richiesti da invitare alla successiva procedura negoziata) è praticabile esclusivamente per i contratti affidati con le procedure di cui all’articolo 50, comma 1, lettere c), d) ed e)», ovvero con procedura negoziata.

Pubblicare, quindi un avviso pubblico per procedere poi con l’affidamento diretto e non applicare la rotazione non risulterebbe congruo rispetto all’attuale assetto normativo visto che questa possibilità è prevista solamente per le procedure negoziate.

In tal senso  si pone anche il  parere del MIt n. 3962/2025 che non ammette la possibilità di procedere all’affidamento diretto a favore dell’operatore uscente ,se pur individuato mediante una indagine di mercato aperta.

Posizione confermata anche dalla pronuncia del Tar Campania Napoli  25 febbraio 2026 n 1358 secondo cui la rotazione va sempre riferita all’ultimo affidamento effettuato e che il suddetto principio non può fruire della deroga, prevista per le sole procedure negoziate sotto soglia, conseguente all’apertura d’appalto al mercato.

Diversa è invece la fattispecie che ha dato luogo alle sentenza del Consiglio di Stato (Sez V  n, 366/2025 e  Sez  V  29 gennaio 2026 n. 752 ) che hanno  considerato l’avviso pubblico non correlato , come sostenuto in sede di ricorso, ad un successivo affidamento diretto, bensì a quella che invece era una vera e propria selezione aperta.

Quella in parola era quindi una procedura che non imponeva limitazioni partecipative e ciò giustificava sia la partecipazione del contraente uscente che il successivo incarico, in deroga ad ogni rotazione, così come  disposto, per gli appalti sottosoglia dall’art  49/comma 5 del Codice.

Quale è il momento rilevante per la rotazione ?

Il MIT ( Parere n. 3635/2025 ) ha precisato quando va valutata la rotazione:

“Nell’affidamento diretto il momento rilevante per valutare la necessità di applicare il principio di rotazione è quello della decisione a contrarre quale atto unico ricognitivo delle attività propedeutiche. Questo perché è in quella fase che l’amministrazione assume la determinazione di voler procedere all’affidamento di uno specifico appalto e definisce le modalità di selezione, comprese quelle relative alla rotazione degli operatori”.

Conseguenza pratica: la verifica della rotazione va effettuata prima di contattare l’operatore economico, nella fase di programmazione/decisione di affidamento.

È possibile derogare alla rotazione in caso di urgenza dell’appalto?

 L’ANAC ( Parere n. 58/2023 ) ha escluso che l’urgenza giustifichi la deroga alla rotazione, anche se i tempi sono incompatibili con un’indagine di mercato o una procedura negoziata.

In caso di urgenza oggettiva (non imputabile al RUP), si può ricorrere alla procedura negoziata senza pubblicazione di bando ex art. 76, che non richiede rotazione in quanto incompatibile con le esigenze di celerità.

E’possibile utilizzare la Pec per la richiesta di preventivi finalizzati all’affidamento diretto?

Il MIT  ( Parere n. 1530/2022 ) ammette questa possibilità, a condizione  però  che la vera e propria individuazione dell’affidatario avvenga utilizzando le piattaforme telematiche , nel rispetto delle disposizioni della Spending  Review

( al riguardo ved MIT Parere n.2196/2023 )

L’affidamento diretto va concluso entro un tempo massimo ?

La questione  viene affrontata nel parere dell’ufficio di supporto del MIT n. 3469/2025.

Nel quesito si richiama la comunicazione del Presidente dell’ANAC dell’11 marzo 2025 in cui si spiega che i termini della procedura di gara “assolvono alla funzione di consentire l’accertamento di responsabilità amministrative e/o contabili in capo ai

dipendenti incaricati dello svolgimento delle procedure di gara.”

 È espressamente, previsto, infatti, che “ il superamento degli stessi costituisce silenzio inadempimento e rileva al fine della verifica del rispetto del dovere di buona fede”, chiarendo, pertanto, che il ritardo nei tempi pone un problema interno di responsabilità ma non incide sulla legittimità dell’aggiudicazione.

Circa i tempi dell’affidamento diretto, nel parere si precisa che sia l’art. 17 sia l’allegatoI.3 non riferiscono all’affidamento diretto un termine entro il quale concludere la procedura di selezione, a differenza di quanto era previsto all’art. 1 del d.l. n. 76 del 2020, secondo cui, nel caso in cui la determina a contrarre o altro atto di avvio del procedimento equivalente fosse stato adottato entro il 30 giugno 2023, l’aggiudicazione o l’individuazione definitiva del contraente doveva avvenire entro il termine di due mesi dalla data di adozione dell’atto di avvio del procedimento.

Nel riferimento ci si esprime in termini di selezione mentre nell’affidamento diretto non si deve realizzare alcuna selezione/competizione.

Altra ragione per cui all’affidamento diretto non si applicano i termini della gara viene individuato nel fatto che nel procedimento in argomento “non vi è un formale atto di avvio della procedura”.