Requisiti di partecipazione e tassatività delle cause e di esclusione

Dott. Marco Boni

Posizioni contrastanti della giustizia amministrativa e dell’ANAC sulla possibilità per la stazione appaltante di introdurre requisiti speciali di carattere tecnico-professionale non previsti dall’ordinamento senza violare il principio di tassatività delle cause di esclusione

In ordine al rispetto del principio di tassatività delle cause di esclusione di cui all’art. 10 del D.Lgs. n. 36/2023, recenti pronunciamenti confermano l’orientamento formatosi in giurisprudenzasulla possibilità per la stazione appaltante di introdurre fattispecie espulsive ulteriori rispetto ai requisiti generali stabiliti dagli artt. 94 e 95 del Codice, nell’esercizio dei poteri di qualificazione tecnica della commessa. Ai sensi dell’art. 10, comma 3, l’amministrazione conserva la piena facoltà di inserire nella disciplina di gara requisiti speciali ulteriori di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale strettamente connessi all’oggetto del contratto, la cui mancanza comporta la legittima estromissione dell’operatore economico dalla procedura selettiva.

Di parere diverso l’ANAC, che ha assunto un orientamento restrittivo in ordine alla possibilità di prevedere cause di esclusione non specificamente previste dalle norme.

L’art. 10 del d. lgs. n. 36 del 2023 si dispone che:

– “I contratti pubblici non sono affidati agli operatori economici nei confronti dei quali sia stata accertata la sussistenza di cause di esclusione espressamente definite dal codice” (comma 1);

– “Le cause di esclusione di cui agli articoli 94 e 95 sono tassative e integrano di diritto i bandi e le lettere di invito; le clausole che prevedono cause ulteriori di esclusione sono nulle e si considerano non apposte” (comma 2);

– “Fermi i necessari requisiti di abilitazione all’esercizio dell’attività professionale, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono introdurre requisiti speciali, di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale, attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto, tenendo presente l’interesse pubblico al più ampio numero di potenziali concorrenti e favorendo, purché sia compatibile con le prestazioni da acquisire e con l’esigenza di realizzare economie di scala funzionali alla riduzione della spesa pubblica, l’accesso al mercato e la possibilità di crescita delle micro, piccole e medie imprese” (comma 3).

Il Consiglio di Stato si esprime, tra l’altro, con Sentenza 4 febbraio 2026 n.917.

La controversia riguarda in concessione del servizio di gestione di un impianto sportivo. Le regole di gara prevedono, a pena di esclusione, la produzione a corredo dell’offerta economica di un Piano economico finanziario (PEF) asseverato.  La non ottenperanza a tale prescrizione non rientra tra le cause escludenti espressamente previste dal Codice dei contratti.

Precisano i giudici che (….) “La disposizione pertanto non stabilisce che i partecipanti alla gara possono essere esclusi solo in ragione delle cause escludenti di cui agli artt. 94 e 95 del d. lgs. n. 36 del 2023, riguardanti le cause di esclusione automatica e non automatica per mancanza dei requisiti generali, nel senso che queste esauriscono il novero delle possibili cause di esclusione.

Osta a una tale interpretazione lo stesso decreto, laddove prevede altre cause di esclusione in articoli diversi dai richiamati artt. 94 e 95 (ad esempio per mancanza dei requisiti di ordine speciale di cui all’art. 100), che sono richiamati per relationem nel comma 1 (“I contratti pubblici non sono affidati agli operatori economici nei confronti dei quali sia stata accertata la sussistenza di cause di esclusione espressamente definite dal codice”).

In tale contesto va inquadrato il comma 2, in base al quale “Le cause di esclusione di cui agli articoli 94 e 95 sono tassative”. La previsione è riferita, anche quanto a formulazione letterale, alle sole cause escludenti di cui all’art. 94 e 95 del d. lgs. n. 36 del 2023 e si muove nel solco dell’art. 57 della direttiva n. 2014/24/UE e del divieto di gold plating di cui all’art. 1 comma 2 lett. a) della legge di delega n. 78 del 2022, attuata dal d. lgs. n. 36 del 2023, in base alla quale, fra gli obiettivi del decreto legislativo di attuazione, è previsto quello del “perseguimento di obiettivi di stretta aderenza alle direttive europee, mediante l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione corrispondenti a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse”.

Ma la tassatività dettata nel comma 2 con riferimento alle cause escludenti di cui agli artt. 94 e 05 del d. lgs. n. 36 del 2023 non ha impedito al legislatore di prevedere, nell’ultimo comma dell’art. 10 del d. lgs. n. 36 del 2023, la facoltà della stazione appaltante di “introdurre requisiti speciali, di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale, attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto”, sicché la tassatività elle cause di esclusione di cui agli artt. 94 e 95 non si riverbera su ogni aspetto della disciplina di gara, principiando dai requisiti di ordine speciale.

Sulla stessa linea il TAR Catanzaro, con Sentenza 04 febbraio 2026 n. 223

La procedura riguarda lavori pubblici. Viene richiesto a corredo dell’offerta un Cronoprogramma e relazione sulla gestione della commessa.

“Occorre premettere che i principi di tassatività delle cause di esclusione e di massima partecipazione sono stati individuati dal legislatore nell’art. 10 del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36. La norma, per un verso, enuncia il principio di tassatività delle cause di esclusione previste dai successivi artt. 94 e 95 e, per altro, consente, al comma 3, che la stazione appaltante prescriva requisiti speciali di capacità economico finanziaria e tecnico professionale, purché siano coerenti e proporzionati rispetto all’oggetto del contratto.
Il principio di tassatività delle cause di esclusione riguarda solamente i requisiti di ordine generale di cui agli artt. 94 e 95, conformemente ai principi della Corte di Giustizia europea, la quale consente l’imposizione di requisiti speciali idonei a garantire che gli operatori economici dispongano delle risorse umane, economiche e tecniche necessarie all’esecuzione dell’appalto con adeguato standard di qualità (Corte Giustizia UE, 17.9.2002, C-513/1999).
Parimenti il suddetto principio concerne i soli requisiti soggettivi di partecipazione alla gara e non i requisiti dell’offerta, considerato che l’art. 107, co. 1, lett. a) del D. Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 stabilisce che gli appalti sono aggiudicati previa verifica, fra l’altro, che “l’offerta è conforme alle previsioni contenute nel bando di gara o nell’invito a confermare l’interesse nonché nei documenti di gara” (Consiglio di Stato, Sez. V, 13 agosto 2024, n. 7113).
Va pertanto ribadita l’interpretazione giurisprudenziale secondo la quale “La declaratoria di nullità delle clausole di una procedura di gara per violazione del principio di tassatività si riferisce a quelle clausole che impongono adempimenti formali e non riguarda pertanto prescrizioni che attengono ai requisiti di capacità economico – finanziaria e tecnica (Consiglio di Stato sez. V, 4/8/2021, n. 5750); in altri termini, la carenza di uno degli elementi dell’offerta ritenuti essenziali dalla lex specialis ben legittima l’esclusione dell’offerta difettosa, senza che ciò comporti alcuna violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II , 3/7/2020, n. 1278)” (T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 17 settembre 2022, n. 730).”

Così anche il Tar Lazio, con Sentenza 7868 del 30 aprile 2026, relativamente ad una procedura per la fornitura di derrate alimentari, in cui era prescritta a corredo dell’offerta la produzione di specifiche schede tecniche. 

“(….) quanto alla dedotta violazione da parte delle citate disposizioni della legge di gara del principio di tassatività delle clausole di esclusione, è sufficiente osservare che per consolidata giurisprudenza l’art. 10 del D. lgs. n. 36 del 2023 non stabilisce affatto che i partecipanti alla gara possono essere esclusi solo in ragione delle cause escludenti di cui agli artt. 94 e 95 del citato decreto legislativo, ma si limita a prevedere che la stazione appaltante non può introdurre ulteriori ipotesi, rispetto a quelle previste dai citati articoli, di esclusione automatica e non automatica per mancanza dei requisiti generali, essendo invece ben possibile introdurre in sede di gara, così come espressamente previsto dal comma 3 del mentovato art. 10, requisiti speciali ulteriori di carattere economico-finanziario e tecnico-professionale la cui mancanza comporta l’esclusione dell’operatore economico dalla procedura di gara (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 13 agosto 2024, n. 7113).

Il difforme orientamento dell’ANAC è desumibile da alcuni pareri di precontenzioso.

Parere ANAC n. 345 del 9 settembre 2025

L’Anac, con il parere di precontenzioso n. 345/2025, (che richiama precedenti conformi pronunciamenti) ha considerato illegittima la clausola di un bando che prevede il possesso di quattro certificazioni di qualità come requisito di partecipazione. Ad avviso dell’Autorità, la previsione del bando viola l’art. 100, commi 11 e 12 in quanto, introducendo condizioni ulteriori non contemplate dal Codice, limita ingiustificatamente l’accesso alla gara. L’Anac ha chiarito che:

• le certificazioni possono costituire criteri premiali nella valutazione dell’offerta tecnica, ma non condizioni di ammissione;

• la discrezionalità della stazione appaltante resta ampia nella modulazione dei requisiti previsti dal Codice, ma non si estende fino a consentire l’introduzione di requisiti ulteriori;

• il principio del risultato e l’esigenza di massima partecipazione impongono un’interpretazione restrittiva, pena la creazione di barriere di accesso incompatibili con la concorrenza.

I requisiti speciali devono essere quelli tassativamente previsti dal codice (o da leggi speciali), senza possibilità di integrazione da parte della stazione appaltante.

“Nella Delibera di precontenzioso n. 203 del 21 maggio 2025 è stato precisato che: “la disciplina del d.lgs 36/2023 non lascia spazio a interpretazioni che consentano di riconoscere alla stazione appaltante la facoltà di prevedere requisiti di partecipazione diversi da quelli indicati dall’art. 100 (fatte salve le eccezioni ivi richiamate) con l’effetto che “deve pertanto escludersi che la stazione appaltante abbia la facoltà di stabilire nel bando di gara quale requisito di selezione dei partecipanti, a pena di esclusione, il possesso della certificazione di qualità” (cfr. atto del Presidente dell’11 ottobre 2023 – Fasc. 4314/2023 – URCP 63/2023)” (in termini cfr. anche Delibera Anac 414/2024 e Delibera n. 395/2024, ove si precisa che: “Appare quindi evidente l’intento del legislatore di prescrivere un limite netto alla discrezionalità dell’Amministrazione di imporre ai candidati requisiti di partecipazione ulteriori rispetto a quelli normativamente previsti; “In tal senso, la disciplina legislativa dei requisiti di qualificazione appare inderogabile, perché il comma 12 dell’art. 100 del D. Lgs. n. 36/2023 (completando quanto stabilito dall’art 10, comma 2, dello stesso testo legislativo) stabilisce che le stazioni appaltanti “richiedono esclusivamente i requisiti di partecipazione previsti” nel medesimo art. 100””;

Si ritiene pertanto di ribadire che il quadro normativo definito nell’art. 10, comma 2 e nell’art. 100, commi 11 e 12, del d.lgs. n. 36/2023 – nelle more del completamento di un sistema di qualificazione omogeneo in materia di servizi e forniture – consente alle stazioni appaltanti di richiedere solo i requisiti speciali di partecipazione indicati nell’art. 100 o in altre leggi speciali, pur modulandone discrezionalmente il contenuto in ragione delle caratteristiche dell’affidamento. Pertanto, quale requisito di capacità tecnica è possibile fare riferimento alla pregressa esecuzione “negli ultimi dieci anni dalla data di indizione della procedura di gara” di “contratti analoghi a quello in affidamento anche a favore di soggetti privati”. L’introduzione di requisiti ulteriori, oltre a porsi in contrasto con le citate norme, limita la concorrenza, poiché ragionevolmente l’aumento delle condizioni di partecipazione riduce la platea dei potenziali concorrenti o comunque ne rende più complessa la partecipazione; specularmente, la riduzione delle condizioni di partecipazione amplia la platea dei potenziali concorrenti o comunque ne rende semplifica la partecipazione (in tal senso cfr. Delibera n. 284 del 23 luglio 2025, che, in un caso analogo al presente, ha ritenuto illegittima la clausola del disciplinare di gara che prevedeva l’obbligo di dimostrare il possesso delle certificazioni di qualità, quale requisito di partecipazione, a pena di esclusione);

(…) il nuovo Codice impone la previsione di requisiti di capacità tecnica e professionale tassativi, attinenti e proporzionati all’oggetto del contratto (artt. 10, comma 3, e 100, commi 11 e 12), i quali non possono contemplare criteri ulteriori e diversi rispetto a quelli previsti dal codice stesso o dalla normativa vigente, traducendosi in barriere di accesso alla gara ingiustificate e sproporzionate rispetto all’interesse pubblico da perseguire con l’affidamento;

Parere ANAC n. 13 del 21 gennaio 2026

Nell’appalto di lavori di che trattasi, oltre alla certificazione SOA, viene richiesto, a pena di esclusione, come requisito di partecipazione, anche il possesso di adeguata capacità tecnico professionale attraverso la dimostrazione di avere eseguito nel decennio antecedente lavori assimilabili a quelli dell’appalto de quo, per un importo di 10M €;

L’ANAC osserva che, “come già recentemente ribadito dalla scrivente Autorità, in vicende sovrapponibili a quella in esame, «In definitiva, posto che negli appalti di lavori pubblici “l’attestazione SOA assolve alla funzione di dimostrare il possesso delle capacità economiche e tecniche necessarie all’esecuzione dell’opera, con la conseguenza che le Stazioni appaltanti non possono richiedere requisiti ulteriori (ad esempio fatturato e lavori analoghi)” (cfr. Parere di Precontenzioso n. 28 del 30 gennaio 2025), l’introduzione di un requisito ulteriore, oltre a porsi in contrasto con le norme prima citate, limita la concorrenza, poiché ragionevolmente l’aumento delle condizioni di partecipazione riduce la platea dei potenziali concorrenti o comunque ne rende più complessa la partecipazione» (cfr. ex multis ANAC Delibera n. 430 del 5.11.2025)”.

Rileva quindi l’ANAC, “in adesione all’orientamento testé espresso della scrivente Autorità, la previsione della lex specialis che richiede un requisito di partecipazione ulteriore alla attestazione SOA, oltretutto espressamente a pena di esclusione, appare non conforme alla disciplina di riferimento e pertanto deve ritenersi illegittimamente apposto”.