Indirizzo
Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
“Think small first”. Significativo passo in avanti normativo nella tutela delle PMI, comparto trainante del sistema economico nazionale.
La possibilità di riservare contratti nel sottosoglia e l’obbligo di riservare quote nei subappalti alle PMI rappresentano il superamento di norme di solo indirizzo e il “vorrei ma non posso” di matrice comunitaria. Da verificare in fase applicativa l’effettivo utilizzo dell’opzione della riserva, ritenuta giuridicamente legittima dal Consiglio di Stato.
Lo “small business act”
Nel 1953 per favorire il reinserimento economico dei reduci della guerra di Corea, viene promulgata negli USA una norma relativa alla riserva di fornitura a favore delle piccole imprese, denominato “Small Business Act”. Viene creata, come strumento operativo, la “Small Business Administration” un’agenzia federale incaricata di fornire prestiti, consulenza e assistenza alle piccole aziende.
Uno degli elementi chiave della legge è il principio secondo cui una quota degli appalti federali deve essere riservata alle piccole imprese . In particolare:
Le agenzie federali devono assegnare una percentuale dei loro contratti alle piccole imprese .
Le grandi aziende che ricevono appalti governativi possono essere obbligate a subappaltare una parte del lavoro alle piccole imprese .
Esistono programmi specifici per supportare aziende appartenenti a veterani, donne, minoranze e altre categorie svantaggiate
Questa politica ha aiutato molte piccole imprese a crescere e ha incentivato l’innovazione, dato che il governo degli Stati Uniti è sempre stato uno dei principali acquirenti di tecnologia, attrezzature e servizi.
Il Governo Federale si impegna ancora oggi, tramite lo SBA, a riservare una quota dei contratti di appalto alle piccole imprese, fissata intorno al 23% del totale degli appalti federali.
La politica europea verso le PMI
Anche l’Unione Europea è intervenuta nella tutela delle PMI adottando nel 2008 lo Small Business Act for Europe (SBAE),
La Direttiva Comunitaria 2014/24/CE, che regola gli appalti pubblici di rilievo comunitario, contiene norme di favor per le PMI.
Lo si rinviene in diversi “considerando” della direttiva, ed in particolare nei seguenti:
il considerando 2 – nel rilevare come gli appalti pubblici svolgano un ruolo fondamentale nella strategia Europa 2020 in quanto costituiscono uno degli strumenti basati sul mercato necessari alla realizzazione di una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva garantendo contemporaneamente l’uso più efficiente possibile dei finanziamenti pubblici – ha rappresentato che, a tal fine, la normativa sugli appalti dovrebbe essere rivista ed aggiornata in modo da accrescere l’efficienza della spesa pubblica, “facilitando in particolare la partecipazione delle piccole e medie imprese (PMI) agli appalti pubblici”;
il considerando 59, nello specificare che nei mercati di appalti pubblici dell’Unione si registra una forte tendenza all’aggregazione della domanda da parte dei committenti pubblici onde ottenere economie di scale, evidenzia, tuttavia, che l’aggregazione e la centralizzazione delle committenze dovrebbero essere attentamente monitorate per evitare un’eccessiva concentrazione del potere d’acquisto e collusioni, nonché di preservare la trasparenza e la concorrenza e “la possibilità di accesso al mercato per le PMI”;
il considerando 78 sancisce ancora l’opportunità che gli appalti pubblici “siano adeguati alle necessità delle PMI”. “Le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero essere incoraggiate ad avvalersi del Codice europeo di buone pratiche, di cui al documento di lavoro dei servizi della Commissione del 25 giugno 2008, dal titolo «Codice europeo di buone pratiche per facilitare l’accesso delle PMI agli appalti pubblici», che fornisce orientamenti sul modo in cui dette amministrazioni possono applicare la normativa sugli appalti pubblici in modo tale da agevolare la partecipazione delle PMI. A tal fine e per rafforzare la concorrenza, le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero in particolare essere incoraggiate a suddividere in lotti i grandi appalti. Tale suddivisione potrebbe essere effettuata su base quantitativa, facendo in modo che l’entità dei singoli appalti corrisponda meglio alla capacità delle PMI, o su base qualitativa, in conformità alle varie categorie e specializzazioni presenti, per adattare meglio il contenuto dei singoli appalti ai settori specializzati delle PMI o in conformità alle diverse fasi successive del progetto”;
il considerando n. 124, nel premettere che, “dato il potenziale delle PMI per la creazione di posti di lavoro, la crescite e l’innovazione, è importante incoraggiare la loro partecipazione agli appalti pubblici, sia tramite disposizioni appropriate nella presente direttiva che tramite iniziative a livello nazionale”, ha posto in rilievo che “le nuove disposizioni della presente direttiva dovrebbero contribuire al miglioramento del livello di successo, ossia la percentuale delle PMI rispetto al valore complessivo degli appalti pubblici”, precisando che “non è appropriato imporre percentuali obbligatorie di successo, ma occorre tenere sotto stretto controllo le iniziative nazionali volte a rafforzare la partecipazione delle PMI, data la sua importanza”.
Quindi, in ossequio al principio generale di tutela della concorrenza, non è stata prevista la possibilità di riservare appalti alle PMI, tanto meno di definire quote obbligatorie da riservare.
In Europa, con quasi 21 milioni di realtà, le PMI rappresentano circa il 99% di tutte le imprese; hanno meno di 249 addetti e l’81% di esse ha meno di 9 addetti. Contribuiscono a circa il 50-60% del PIL dell’UE e forniscono oltre il 67% dei posti di lavoro.
Le soglie dimensionali delle imprese
A partire dal 1 gennaio 2024 questi i parametri dimensionali per le imprese:
MICROIMPRESE
Imprese che alla data di chiusura del bilancio non superano i limiti numerici di almeno due dei tre criteri seguenti:
a) totale dello stato patrimoniale: 450.000,00 euro;
b) ricavi netti delle vendite e delle prestazioni: 900.000,00 euro;
c) numero medio dei dipendenti occupati durante l’esercizio: 10
PICCOLE IMPRESE
Imprese che alla data di chiusura del bilancio non superano i limiti numerici di almeno due dei tre criteri seguenti:
a) totale dello stato patrimoniale: 5.000.000,00 euro;
b) ricavi netti delle vendite e delle prestazioni: 10.000.000,00 euro;
c) numero medio dei dipendenti occupati durante l’esercizio: 50
MEDIE IMPRESE
Imprese che non rientrano nella categoria delle microimprese o delle piccole imprese e che alla data di chiusura del bilancio non superano i limiti numerici di almeno due dei tre criteri seguenti:
a) totale dello stato patrimoniale: 25.000.000,00 euro;
b) ricavi netti delle vendite e delle prestazioni: 50.000.000,00 euro;
c) numero medio dei dipendenti occupati durante l’esercizio: 250
GRANDI IMPRESE
Imprese che alla data di chiusura del bilancio superano i limiti numerici di almeno due dei tre criteri seguenti:
a) totale dello stato patrimoniale: 25.000.000,00 euro;
b) ricavi netti delle vendite e delle prestazioni: 50.000.000,00 euro;
c) numero medio dei dipendenti occupati durante l’esercizio: 250
La normativa europea
Lo SBA comprende dieci principi intesi a valorizzare le iniziative a livello della UE, da cui discendono una serie di azioni concrete intese a sostenere le PMI europee attraverso il miglioramento dell’ambiente normativo, amministrativo ed economico.
I 10 principi essenziali per valorizzare le iniziative delle PMI a livello UE individuati dalla Commissione sono:
1. favorire e gratificare lo spirito imprenditoriale;
2. consentire a imprenditori onesti, che abbiano sperimentato l’insolvenza, di ottenere rapidamente una seconda possibilità;
3. formulare regole conformi al principio “pensare anzitutto in piccolo”;
4. rendere le pubbliche amministrazioni sensibili alle esigenze delle PMI, semplificando per quanto possibile la vita delle PMI, in particolare promuovendo l’e-governmente soluzioni a sportello unico;
5. adeguare l’intervento politico pubblico alle esigenze delle PMI:
6. facilitare la partecipazione delle PMI agli appalti pubblici e usare meglio le possibilità degli aiuti di Stato per le PMI;
7. agevolare l’accesso delle PMI al credito e sviluppare un contesto giuridico ed economico che favorisca la puntualità dei pagamenti nelle transazioni commerciali;
8. aiutare le PMI a beneficiare delle opportunità offerte dal mercato unico migliorando la governance e l’informazione sulle politiche del mercato unico, facilitando l’accesso delle PMI ai brevetti e ai modelli depositati;
9. promuovere l’aggiornamento delle competenze nelle PMI e ogni forma di innovazione;
10. permettere alle PMI di trasformare le sfide ambientali in opportunità;
11. incoraggiare e sostenere le PMI perché beneficino della crescita dei mercati.
Per ciascuno dei principi si distinguono le azioni e le iniziative da attuare a livello UE e quelle rimesse alla responsabilità di ciascuno degli Stati membri. Tra tali iniziative figurano un insieme di nuove proposte legislative e di azioni politiche ispirate al principio “Pensare anzitutto in piccolo” e sviluppate secondo tre principali obiettivi:
garantire l’accesso al finanziamento;
sfruttare pienamente i benefici offerti dal mercato unico;
legiferare con intelligenza.
E’ stato adottato il “Codice europeo di buone pratiche per facilitare l’accesso delle PMI agli appalti pubblici” (25 giugno 2008) che raccoglie le indicazioni per le amministrazioni che devono predisporre i bandi; ciò nella direzione di rimuovere gli ostacoli alla partecipazione da parte delle piccole imprese;
Iniziative più recenti
Le comunicazioni della Commissione del marzo 2020, “Una nuova strategia industriale per l’Europa” e “Una strategia per le PMI per un’Europa sostenibile e digitale“, includono proposte volte ad aiutare le PMI a operare, a crescere e ad espandersi.
In risposta all’impatto della pandemia di COVID-19 sulle catene di approvvigionamento industriali e le PMI, nell’aprile 2020 il Parlamento ha approvato la risoluzione 2020/2616(RSP) sull’azione coordinata dell’UE per lottare contro la pandemia di COVID-19 e le sue conseguenze. Nel novembre 2020 i deputati al Parlamento europeo hanno approvato la risoluzione 2020/2076(INI) nella quale invitavano la Commissione a presentare una strategia industriale riveduta.
Come sottolineato nella strategia per le PMI, le piccole imprese incontrano tuttavia più difficoltà a ottenere finanziamenti. Nel dicembre 2022 la Commissione ha pubblicato una proposta che modifica la direttiva 2014/65/UE per rendere i mercati pubblici dei capitali nell’UE più attraenti per le imprese e per facilitare l’accesso delle PMI ai capitali, nell’ambito del pacchetto della normativa sulle quotazioni. Nel febbraio 2024 il Consiglio e il Parlamento hanno raggiunto un accordo provvisorio sulla normativa sulle quotazioni.
Tenendo conto del forte effetto nocivo dell’inflazione e dell’incertezza causata dal netto aumento dei costi dell’energia e delle materie prime, nel settembre 2023 la Commissione ha adottato una comunicazione su un pacchetto di aiuti per le PMI. Tale pacchetto comprende una proposta di regolamento relativo alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali e una proposta di direttiva che istituisce un sistema fiscale basato sulle norme della sede centrale per le microimprese e le piccole e medie imprese. Inoltre specifica una serie di misure volte a migliorare l’accesso ai finanziamenti e ai lavoratori qualificati e a sostenere le PMI durante tutto il loro ciclo di vita aziendale.
Come già rilevato, lo SBA europeo prevede indirizzi per facilitare l’accesso delle PMI agli appalti pubblici, ma, a differenza degli Stati Uniti, non impone obblighi o quote specifiche, limitandosi di fatto a indirizzi politici e strategici.
Per contro, le PMI lamentano che la forza economica, finanziaria e contrattuale delle grandi imprese squilibra la competizione negli appalti pubblici, pur se suddivisi in lotti (non sempre) accessibili.
La normativa nazionale – Il codice dei contratti
Le micro e piccole imprese rappresentano la nervatura del panorama produttivo italiano rappresentando il 99,4 % delle imprese del nostro Paese. E’ stimato nel 20% il contributo alla produzione della ricchezza nazionale da parte delle PMI. Stimando, altresì, al 13% la quota di partecipazione agli appalti delle micro e piccole imprese (rispetto ad un loro ruolo complessivo nell’economia reale di circa il 39%), l’Italia è il fanalino di coda nella UE (seguita solo dal Portogallo e dalla Grecia) per quanto attiene alla loro partecipazione alle gare.
Il nuovo Codice dei contratti (D.Lgs. n. 36/2023) già nella versione iniziale aveva accentuato il favor normativo per le PMI. Ad esempio l’art. 108, comma 7 prevede la possibilità che il bando di gara fissi dei criteri premiali a favore delle piccole e medie imprese nella valutazione dell’offerta, secondo il principio della “territorialità”, per quei contratti che dipendono dal requisito della prossimità per la loro esecuzione, “ai fini della tutela della libera concorrenza e della promozione del pluralismo degli operatori nel mercato”.
Così come la regola che impone di separare i lotti di gara ogni volta che la procedura d’appalto di lavori, servizi o forniture lo consenta, per evitare che l’intero appalto sia appannaggio delle imprese più grandi, venendo in rilievo le previsioni dell’art. 58 del Codice, che impone una specifica motivazione nel bando o nell’avviso di indizione della gara nel caso di mancata suddivisione in lotti.
Le modifiche apportate dal correttivo
Dallo scorso 31 dicembre 2024 è operativo il d.lgs. 209/2024 che ha modificato il Codice dei contratti anche in relazione al coinvolgimento delle PMI.
Pmi e subappalto
Il Decreto Correttivo è intervenuto sulla disciplina del subappalto, stabilendo che:
i contratti di subappalto debbano essere stipulati con “piccole e medie imprese, come definite dall’articolo 1, comma 1, lettera o) dell’allegato I.1” in misura non inferiore al 20% delle relative prestazioni, prevedendo la possibilità per l’operatore economico di indicare una diversa soglia per ragioni concernenti (i) l’oggetto o (ii) le caratteristiche delle prestazioni oppure (iii) il mercato di riferimento, che dovranno essere accertate dalla stazione appaltante (articolo 119 comma 2);
le clausole di revisione dei prezzi vengano inserite anche nei contratti di subappalto o nei subcontratti;
L’istituto dell’”accordo di collaborazione”
L’istituto dell’accordo di collaborazione – introdotto dal correttivo – ha riflessi sulle PMI. La ratio dell’accordo è quella di responsabilizzare operatori economici e stazioni appaltanti per favorire la corretta esecuzione dell’appalto, dal punto di vista del rispetto dei tempi di esecuzione, dei costi, nonché della verifica degli adempimenti. Ma tale accordo può essere finalizzato a perseguire anche obiettivi collaterali, tra cui il coinvolgimento delle PMI nella fase dell’esecuzione, anche in relazione al criterio di prossimità, nonché la previsione di premialità e penali a carico degli operatori economici esecutori.
La suddivisione in lotti
Per la “suddivisione in lotti, si prevede la possibilità di aggiudicare ‘lotti quantitativi’ anche in assenza del requisito di ‘autonomia funzionale’ del lotto stesso che, di fatto, limitava l’utilizzo di tale modalità di affidamento.
I contratti riservati
L’art. 24 del Decreto Correttivo modifica l’assetto dell’art. 61 del D.Lgs. 36/2023, relativo ai “Contratti Riservati”, aggiungendo al comma 2 il seguente inciso:
“
2-bis. Per gli affidamenti di importo inferiore alle soglie di cui all’articolo 14 (rilevanza europea), ad eccezione dei casi di cui all’articolo 48, comma 2 (interesse trasfrontaliero), tenuto conto dell’oggetto e delle caratteristiche delle prestazioni o del mercato di riferimento, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono riservare il diritto di partecipazione alle procedure di appalto e di concessione o possono riservarne l’esecuzione a piccole e medie imprese.
”
Questa facoltà deve essere valutata dalla Stazione Appaltante considerando “l’oggetto e le caratteristiche delle prestazioni del mercato di riferimento”.
La volontà della Stazione Appaltante di ricorrere all’articolo 61 del Codice e riservare la partecipazione alle sole PMI implica che venga indicata nella documentazione di gara la motivazione per cui resta valido il rispetto del principio di accesso al mercato stabilito all’art. 3 del Codice. In altre parole riservare i contratti alle PMI deve essere ponderato con il mercato di riferimento in modo che sia garantita comunque la concorrenza tra gli operatori economici.
Se accertato l’”interesse transfrontaliero” di cui all’art. 48 c. 2 del Codice, la Stazione Appaltante non può limitare la partecipazione alle PMI.
Quindi la Stazione Appaltante può riservare la partecipazione alle sole PMI se motiva che:
1. non vi è un interesse transfrontaliero certo;
2. il mercato di riferimento è adeguatamente popolato da micro, piccole o medie imprese;
3. l’esclusione delle grandi imprese dalla partecipazione alla procedura sottosoglia non comporta una eccessiva restrizione del mercato di riferimento e che è comunque garantita la concorrenza.
Concentrazione della domanda. PMI e “Soggetti Aggregatori”
E’ una politica dai tratti schizofrenici quella che promuove (e impone per certe merceologie e servizi) la concentrazione della domanda in capo a soggetti aggregatori, e poi ne prevede a livello di appalto la disaggregazione in lotti contendibili (in teoria) dalle PMI. Lotti che spesso sono comunque di rilevanti dimensioni.
Se è’ vero che il nanismo delle imprese rappresenta un limite alla competitività nel mercato globale, alla crescita dimensionale delle imprese può contribuire il fatturato conseguibile nei mercati pubblici, Non vanno trascurate comunque le caratteristiche di flessibilità e reattività anche in termini di ricerca e innovazione che caratterizzano l’operatività delle PMI (si pensi all’innovazione delegata di fatto a start up da grandi imprese).
Il potenziale di fatturato riservato
Pur con i limiti quantitativi derivanti dalla concentrazione della domanda, il bacino di fatturato nazionale riservabile alle PMI (ricorrendone le condizioni) è ragguardevole. Secondo dati ANAC (2023), relativamente a forniture e servizi, nei settori ordinari nella sola fascia di importo tra 40.000 e 150.000 euro sono state espletate procedure di affidamento per 11,4 md. di euro.
Non solo mercati generalisti
Le PMI permeano tutto il tessuto produttivo nazionale. Non fanno eccezione settori anche di alta tecnologia. Ad esempio, per l’ambito sanitario, quelli dei farmaci e dei dispositivi medici.
Imprese farmaceutiche
Le imprese piccole e medie rappresentano una componente importante per il settore, sia da un punto di vista quantitativo sia per le loro caratteristiche qualitative; ad esempio in termini di creazione di valore aggiunto e qualificazione del personale. In Italia, il valore di investimenti in Ricerca e Sviluppo per addetto delle imprese del Comitato Nazionale della Piccola Industria è due volte quello della media manifatturiera e quattro volte quello delle PMI della manifattura. Anche in ambito europeo l’aggregato delle PMI farmaceutiche, pur rappresentando una parte minoritaria sul totale (il 14% in termini di addetti e il 10% in termini di valore della produzione) ha dimensioni rilevanti: circa 100 mila addetti e oltre 22 miliardi di produzione. Con una produzione pari a oltre 7 miliardi, l’Italia si colloca al primo posto in Europa (il 32% dei valori espressi dalle PMI), con un’incidenza in termini di valore della produzione superiore alla media Ue (20,7% in confronto a 9,9%). (fonte: Farmindustria)
Dispositivi medici
Il 94% delle 4641 imprese che producono o distribuiscono dispositivi medici sono PMI.
Le start-up e PMI innovative attive nel settore sono 309 in totale. Queste imprese sono caratterizzate da un forte profilo innovativo, occupazione estremamente qualificata e investimenti ingenti in Ricerca e Sviluppo. (fonte: Confindustria Dispositivi medici)
