Indirizzo
Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
Alcune Regioni, oltrechè diversi Comuni, hanno normato o adottato atti regolatori per introdurre tutele salariali nell’ambito delle loro potestà e competenze, quali gli appalti pubblici locali, con definizione di un salario minimo lordo di 9 euro l’ora, come requisito di accesso, ovvero quale criterio premiale in gara, “nelle more dell’approvazione di un’adeguata normativa nazionale in tale ambito” come motiva la Regione Toscana.
Il contesto
Un punto di riferimento nel dibattito sul salario minimo è rappresentato dall’audizione dell’ISTAT tenutasi il 12 luglio 2023 presso la XI Commissione Lavoro della Camera.
Dalla rilevazione emerge che circa 3,6 milioni di lavoratori – pari al 22% dei dipendenti del settore privato – percepivano nel 2021 una retribuzione oraria inferiore ai 9 euro lordi. Si tratta di una quota significativa, concentrata in particolare nei settori a bassa intensità di capitale umano, come servizi di pulizia, ristorazione, logistica, sorveglianza e assistenza.
L’ISTAT ha sottolineato che l’eventuale introduzione di un salario minimo legale pari a 9 euro comporterebbe una crescita media del 12% delle retribuzioni orarie per i beneficiari diretti. In termini redistributivi, l’impatto sarebbe particolarmente marcato nelle fasce più basse della distribuzione del reddito da lavoro, contribuendo a ridurre la disuguaglianza e a rafforzare la funzione sociale del lavoro.
I provvedimenti
Tra i vari provvedimenti adottati in ambito locale, possono essere richiamati:
- La delibera della giunta del Comune di Firenze del 18 marzo 2024, avente ad oggetto la “Tutela della retribuzione minima salariale nei contratti del Comune di Firenze” che stabilisce che in tutte le procedure di gara per l’aggiudicazione di contratti di appalto con il Comune di Firenze, gli uffici preposti debbano accertarsi che i CCNL “indicati nella procedura di gara” e cioè il CCNL applicato “dagli operatori economici in sede di offerta” prevedano, in ogni caso, “un trattamento economico minimo inderogabile pari a 9 euro l’ora”.
- La mozione del Consiglio Regionale del Lazio n. 155 dell’11 aprile 2024 concernente: “Tutela della retribuzione minima salariale nei contratti di appalto di lavori, servizi e forniture e nelle concessioni della Regione Lazio”. La mozione prevede che la Regione, come stazione appaltante, richieda “agli operatori economici che partecipano alle procedure di gara tutele rafforzate a favore dei lavoratori impegnati”, che dovranno ricevere una retribuzione minima di nove euro l’ora.
- La delibera della Giunta del Comune di Napoli n.297 del 19 luglio 2024, che obbliga tutti gli operatori economici ai quali il Comune di Napoli affida lavori, forniture e servizi a prevedere un trattamento economico per i dipendenti non inferiore a 9 euro l’ora.
- La delibera del Consiglio Comunale di Torino che nel febbraio 2025 ha impegnato Il Sindaco e la Giunta a introdurre la precondizione obbligatoria nella stesura del testo di tutti gli appalti comunali, che tutti i lavoratori che saranno impegnati da coloro che si aggiudicheranno un appalto del Comune di Torino, dovranno avere un salario minimo di 9 euro l’ora.
Le leggi regionali
La Regione Puglia ha approvato in successione due provvedimenti normativi.
La Legge Regionale 30 maggio 2024, n. 19 “Disposizioni per la qualità e la sicurezza del lavoro, per il contrasto al dumping contrattuale, nonché per la stabilità occupazionale nei contratti pubblici d’appalto o di concessione eseguiti sul territorio regionale”.
La legge prevede che nelle gare vi sia una premialità per le imprese che applicano un trattamento economico minimo orario non inferiore a nove euro lordi.
La norma si distribuisce lungo tutta la catena degli appalti e dei subappalti.
La legge è applicabile a tutti gli appalti pubblici e le concessioni della Regione, degli enti locali presenti nel suo territorio e di tutti gli enti e organismi strumentali, incluse le aziende sanitarie locali.
Con la successiva Legge Regionale n.30/2024, il salario minimo da elemento premiale in gara diviene requisito inderogabile di esecuzione contrattuale.
Legge Regionale 21 novembre 2024, n. 30
“Tutela della retribuzione minima salariale nei contratti della Regione Puglia”
1. La Regione Puglia, le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere, le Sanitaservice, le agenzie regionali e tutti gli enti strumentali regionali indicano in tutte le procedure di gara, in coerenza con quanto previsto all’articolo 11 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici), che al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni sia applicato il contratto collettivo maggiormente attinente alla attività svolta, stipulato dalle organizzazioni datoriali e sindacali comparativamente più rappresentative, salvo restando i trattamenti di miglior favore.
2. I soggetti di cui al comma 1 verificano che i contratti indicati nelle procedure di gara prevedano una retribuzione minima tabellare inderogabile pari a nove euro l’ora.
Da notare che l’originario testo normativo si riferiva ad un “trattamento economico minimo”, concetto più ampio (in quanto comprendente minimo tabellare + altre voci retributive fisse obbligatorie) della “retribuzione minima tabellare”, modifica introdotta dalla Legge Regionale n. 39/2024.
Questa legge era stata impugnata dal Governo per incostituzionalità ma la Consulta, con sentenza n. 188/2026 rigettava il ricorso per “difetto assoluto di motivazione”, anche in ordine alla mancata prospettazione di contrasto con la competenza esclusiva statale in materia di concorrenza, in quanto materia attinente alla disciplina degli appalti pubblici.
Di tale osservazione il Governo terrà conto nell’eccepire la costituzionalità della Legge n. 30/2025 della Regione Toscana
La Legge della Regione Toscana n. 30/2025 (dichiarata incostituzionale dalla Consulta), prevedeva, tra l’altro, quanto segue:
“Art. 6.1 – Tutela dei lavoratori nei contratti pubblici di appalto di competenza regionale
1. I bandi di gara delle procedure ad evidenza pubblica in cui la Regione Toscana, i suoi enti e organismi strumentali, incluse le aziende sanitarie locali e le società “in house”, siano stazioni appaltanti o enti concedenti, con particolare riguardo agli affidamenti ad alta intensità di manodopera basati sul criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, prevedono quale criterio qualitativo premiale l’applicazione di un trattamento economico minimo orario non inferiore a nove euro lordi.”
Questa volta il Governo centra il ricorso, eccependo che le disposizioni del codice dei contratti pubbliche riguardano la scelta del contraente (le procedure di affidamento) sono riconducibili alla materia della tutela della concorrenza, di competenza esclusiva statale.
Corte Costituzionale – Sentenza 30.04.2026 n. 60
La disposizione, impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri, viola la competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza ex art. 117, comma 2, lett. e), Cost.
La Corte ha chiarito che, nell’ambito dei contratti pubblici, l’uniformità di disciplina è essa stessa un valore da preservare: normative regionali differenziate sono idonee a generare dislivelli di regolazione e barriere territoriali che incidono sulla concorrenzialità del mercato. Spetta pertanto al legislatore statale — e non alle Regioni — definire il punto di equilibrio tra tutela della concorrenza e obiettivi di protezione sociale, tutela dei lavoratori e sostenibilità ambientale.
Il modello di riferimento individuato dalla Corte è quello dell’art. 11 del D.Lgs. 36/2023, che rinvia alla contrattazione collettiva qualificata. Pur non rappresentando l’unica soluzione astrattamente possibile, esso costituisce — sul piano del riparto di competenze — il punto di equilibrio attualmente fissato dal legislatore statale. Il criterio premiale toscano, producendo effetti diretti sull’esito delle gare e, indirettamente, sulle scelte di partecipazione degli operatori economici, si discosta da tale equilibrio e si pone in contrasto con la Costituzione. (….)
8.2.3.– L’ambito dei contratti pubblici, in effetti, manifesta in maniera più intensa l’esigenza di uniformità di disciplina, che questa Corte ha ricondotto soprattutto alla nozione di concorrenza “per il mercato”, in quanto riflesso di quella operante a livello unionale e volta a consentire la piena apertura del mercato e il libero esplicarsi della capacità imprenditoriale e della competizione tra imprese.
Per queste ragioni, costituisce affermazione costante nella giurisprudenza costituzionale quella che la disciplina delle procedure di gara, la regolamentazione della qualificazione e selezione dei concorrenti, delle procedure di affidamento e dei criteri di aggiudicazione sono riconducibili alla materia della tutela della concorrenza di competenza legislativa esclusiva statale, in quanto mirano a garantire che le medesime si svolgano nel rispetto delle regole concorrenziali e dei principi unionali della libera circolazione delle merci, della libera prestazione dei servizi, della libertà di stabilimento, nonché dei principi costituzionali di trasparenza e parità di trattamento (sentenza n. 4 del 2022), che traducono e affiancano i principi di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa presidiati dall’art. 97 Cost. (ancora, sentenza n. 401 del 2007).
Nello specifico ambito della contrattualistica pubblica, pertanto, l’uniformità rappresenta, in quanto tale, un criterio da osservare, perché differenti normative regionali sono suscettibili di creare dislivelli di regolazione, produttivi di barriere territoriali (sentenze n. 80 del 2025, n. 174 del 2024 e n. 23 del 2022, tutte con richiamo alla sentenza n. 283 del 2009).
(….) In proposito, questa Corte ha chiarito che, a fronte della pluralità di interessi, anche di rango costituzionale, implicati nei contratti pubblici, spetta al legislatore statale, nell’esercizio della sua competenza ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., definire il punto di equilibrio tra la tutela della concorrenza e la tutela di altri interessi pubblici con essa interferenti, «come quelli sottesi al raggiungimento di obiettivi di politica sociale […], di tutela dei lavoratori, di sostegno al reddito e alle imprese» (sentenze n. 80 del 2025 e n. 4 del 2022; nello stesso senso, sentenze n. 56 del 2020 e n. 30 del 2016, rispetto al libero esercizio dell’attività di trasporto).
8.3.– Venendo alla disposizione impugnata, l’art. 1 della legge reg. Toscana n. 30 del 2025 introduce un criterio qualitativo premiale che afferisce alla valutazione delle offerte. Esso è idoneo, pertanto, a produrre effetti diretti sull’esito delle gare e, indirettamente, sulla scelta degli operatori economici in ordine alla partecipazione alle stesse, incidendo in questo modo sulla concorrenzialità nel mercato. Dall’introduzione di detti criteri premiali, infatti, possono derivare conseguenze sulla minore o maggiore possibilità di accesso delle imprese al mercato regionale dei contratti pubblici (sentenza n. 4 del 2022; in relazione a criterio premiale, anche sentenza n. 259 del 2013, in merito all’attribuzione di posizioni preferenziali negli affidamenti di contratti con la regione e gli enti strumentali a imprese vittime di reati di mafia e di criminalità organizzata).
L’introduzione di un criterio premiale quale quello oggetto di scrutinio, pertanto, incide sull’assetto concorrenziale, determinando una potenziale restrizione del mercato in ambiti territorialmente identificati, con conseguente violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza (sentenza n. 89 del 2025).
9.– Anche con riguardo al secondo profilo di violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. dedotto nel ricorso (supra, punto 6.1., sub b), la questione è fondata.
9.1.– Come già accertato, il legislatore regionale è intervenuto in un ambito riservato alla competenza legislativa esclusiva statale.
Oltretutto, diversamente da quanto osserva la difesa regionale, non esiste neppure un vuoto normativo nella legislazione statale. Nel codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36 del 2023, la tutela dei lavoratori opera a più livelli, in parte confermando istituti già presenti nel previgente codice, in parte innovandoli nell’ottica di una maggiore protezione dei lavoratori.
9.2.– Per ciò che attiene ai costi della manodopera, per i contratti di lavori, servizi e forniture sin dalla fase della progettazione il costo medio del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative, tenuto conto della dimensione o natura giuridica delle imprese, delle norme in materia previdenziale e assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali (art. 41, comma 13, cod. contratti pubblici). Per i contratti di lavori e servizi, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti sono tenuti a individuare nei documenti di gara i costi della manodopera sulla base delle richiamate tabelle ministeriali. I costi della manodopera sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso, ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale (art. 41, comma 14, cod. contratti pubblici).
L’individuazione del costo del lavoro ai fini dei contratti pubblici, pertanto, è affidata a una ricognizione periodica operata dall’amministrazione statale in via uniforme per tutto il territorio nazionale, tenendo conto dei fattori indicati (criterio dimensionale e natura giuridica delle imprese, discipline previdenziali e assistenziali, settori merceologici e differenze tra aree territoriali).
9.3.– Alla disciplina sui costi della manodopera, il codice affianca il nuovo istituto dell’incorporazione del CCNL “leader” negli atti di gara, previsto tra i principi generali all’art. 11 (Principio di applicazione dei contratti collettivi nazionali di settore. Inadempienze contributive e ritardo nei pagamenti) cod. contratti pubblici, in attuazione del principio e criterio direttivo dell’art. 1, comma 2, lettera h), della legge 21 giugno 2022, n. 78 (Delega al Governo in materia di contratti pubblici), che lo annovera tra le cosiddette clausole sociali (sentenza n. 188 del 2025).
L’art. 11, commi 1 e 2, cod. contratti pubblici prevede l’obbligo delle stazioni appaltanti e degli enti concedenti di indicare nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente. (…)
9.4.– Venendo alla disposizione oggetto del presente giudizio, il criterio premiale relativo al trattamento economico minimo orario di nove euro lordi è ulteriore e distinto rispetto ai descritti istituti del codice.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, per l’esigenza di uniformità nello specifico ambito della contrattualistica pubblica, di cui si è detto, le disposizioni del codice dei contratti pubblici che riguardano la scelta del contraente (le procedure di affidamento) sono riconducibili alla materia della tutela della concorrenza. Ne consegue che le regioni non possono dettare una disciplina da esse difforme (da ultimo, sentenza n. 80 del 2025; tra le tante, sentenze n. 174 del 2024 e n. 23 del 2022).
La scelta del legislatore toscano, invece, sposta il punto di equilibrio che il legislatore del codice ha delineato nella ricerca di un contemperamento tra la libertà di iniziativa economica degli operatori privati, nell’ottica di favorire la concorrenza “per il mercato”, e il perseguimento di obiettivi di politica sociale, di tutela dei lavoratori, di sostegno al reddito e alle imprese (da ultimo, sentenze n. 188 e n. 80 del 2025).
Anche per questo profilo, pertanto, la questione è fondata.”
Pressochè in contemporanea con il giudicato della Consulta sulla legge della Toscana, La Regione Sardegna ha approvato la Legge regionale 9 aprile 2026, n.9 che prevede, tra l’altro, quanto segue:
“Art. 2 – Ambito di applicazione
1. Le disposizioni della presente legge si applicano ai contratti di appalto o di concessione
aventi per oggetto l’acquisizione di servizi o di forniture o l’esecuzione di opere o lavori, con
particolare riguardo agli affidamenti ad alta intensità di manodopera di cui all’articolo 57 del
decreto legislativo n. 36 del 2023, e successive modifiche ed integrazioni, posti in essere, in
qualità di amministrazione aggiudicatrice o di ente aggiudicatore, dalla Regione e dagli enti
locali presenti sul territorio regionale, nonché dai rispettivi enti e organismi strumentali, ivi
incluse le aziende sanitarie locali e società controllate.
2. Ai fini della presente legge, i soggetti individuati al comma 1 sono denominati stazioni appaltanti.
Art. 6 – Soglia minima salariale
1. I soggetti di cui all’articolo 2 della presente legge verificano che i contratti indicati nelle
procedure di gara prevedano un trattamento economico minimo inderogabile pari ad euro 9
lordi l’ora.”
Le sorti di questa normativa potrebbero seguire quelle della legge della Regione Toscana.
