Indirizzo
Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
Avv. Stefano Cassamagnaghi
La recente sentenza del TAR Puglia-Lecce, del 16 marzo 2026, n. 388 si è occupata della dichiarazione di equivalenze delle tutele, resa dal concorrente che sceglie un CCNL diverso da quello indicato dalla disciplina di gara, e delle conseguenze derivanti dall’omessa verifica da parte della stazione appaltante.
Come noto, l’art. 11 del D.Lgs. 36/2023 stabilisce che l’Amministrazione deve indicare nel bando e negli avvisi di indizione il CCNL applicabile, salvo la possibilità del concorrente di indicare un CCNL diverso da quello prescelto dalla disciplina di gara. In tale ipotesi l’operatore economico deve presentare una dichiarazione di equivalenza delle tutele al fine di consentire all’Amministrazione di verificare che il CCNL prescelto dall’operatore economico garantisca le medesime tutele assicurate dal CCNL indicato dalla lex specialis.
A fronte delle criticità riscontrate nell’individuazione del CCNL applicabile e al fine di assicurare maggiore tutela al personale impiegato nelle commesse pubbliche, il Correttivo al Codice dei contratti pubblici, D.Lgs. 209 del 31/12/2024 entrato in vigore in pari data, ha modificato l’art. 11 D.Lgs. 36/2023 e ha introdotto l’Allegato I.01.
Con la modifica del comma 2 dell’articolo 11, è stato introdotto l’obbligo per le stazioni appaltanti di specificare il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) applicabile non solo nei bandi e negli inviti, ma anche in tutte le fasi della gara, compresi i documenti iniziali e la decisione di contrarre.
E’ stato modificato anche il comma 4 dell’articolo 11, chiarendo che la verifica della dichiarazione di equivalenza delle tutele, presentata dall’operatore economico, deve essere effettuata seguendo le modalità previste dall’art. 110 del Codice (i.e. verifica dell’anomalia dell’offerta) e secondo le nuove disposizioni dell’Allegato I.01.
Nel dettaglio, la dichiarazione di equivalenza delle tutele consente alla stazione appaltante di verificare che il CCNL prescelto dall’operatore economico garantisca le medesime tutele (retributive e normative) presenti nel CCNL indicato dalla stazione appaltante nella disciplina di gara. Gli operatori economici trasmettono la dichiarazione di equivalenza delle tutele in sede di presentazione dell’offerta. Prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico.
L’art. 3 del predetto Allegato I.01. introduce una espressa presunzione di equivalenza, l’art. 4 precisa i criteri da tenere in considerazione ai fini della verifica di equivalenza nell’ipotesi in cui l’anzidetta presunzione non possa trovare applicazione e, infine, l’art. 5 (rubricato “Verifica della dichiarazione di equivalenza”) stabilisce che “1. Per consentire alle stazioni appaltanti ed enti concedenti di verificare la congruità dell’offerta ai sensi dell’articolo 110, gli operatori economici trasmettono la dichiarazione di equivalenza di cui all’articolo 11, comma 4, in sede di presentazione dell’offerta. 2. Prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante o l’ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico individuato”.
La recente giurisprudenza ha affermato che con la dichiarazione di equivalenza delle tutele, il Legislatore ha inteso riconoscere agli operatori economici una maggiore flessibilità nella propria organizzazione aziendale, quale corollario della libertà di iniziativa economica privata scolpita all’art. 41 Cost., tale facoltà dovendosi tuttavia contemperarsi con l’ineludibile tutela dei lavoratori, la quale postula un’attenta disamina da parte della stazione appaltante circa l’equivalenza delle tutele (economiche e normative) riconosciute in forza del diverso CCNL prescelto dall’operatore economico (TAR Lombardia- Milano, 30.01.2025 n. 296; Consiglio di Stato, Sez. V, 11/09/2025, n. 7281, secondo cui: “…la determinazione di affidamento/aggiudicazione debba necessariamente essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, la quale assume, pertanto, carattere obbligatorio.”).
Orbene, la sentenza in commento si inserisce in tale solco interpretativo affermando che nel caso in cui il CCNL scelto dall’aggiudicatario sia diverso da quello indicato dalla lex specialis, sussiste l’obbligo imprescindibile dell’Amministrazione di effettuare la verifica di equivalenza delle tutele.
In particolare, il ricorso oggetto della pronuncia del TAR Puglia-Lecce si colloca nell’ambito di una procedura di gara per l’affidamento di un servizio di selezione e valorizzazione dei rifiuti provenienti da raccolta differenziata.
Nel caso esaminato dal Collegio, la società ricorrente sostiene che la partecipazione dell’aggiudicataria alla gara e la successiva aggiudicazione dell’appalto sarebbero illegittime a causa della mancanza di chiarezza sul contratto collettivo applicabile, dell’assenza della dichiarazione di equivalenza delle tutele e della mancata verifica di tale equivalenza da parte della stazione appaltante. La ricorrente afferma, inoltre, che le giustificazioni fornite dall’aggiudicataria non dimostrerebbero l’equivalenza delle tutele tra i contratti collettivi; nelle giustificazioni l’aggiudicataria avrebbe indicato, inoltre, un costo della manodopera significativamente inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante, senza fornire prove sufficienti che il contratto alternativo garantisse le stesse condizioni economiche e normative, in violazione delle norme che richiedono che i ribassi sui costi non siano ottenuti a discapito dei diritti dei lavoratori. A sostegno delle proprie tesi, la ricorrente ha prodotto in giudizio una relazione tecnica di parte, al fine di dimostrare la non equivalenza delle tutele giuridiche ed economiche previste dai due tipi di CCNL.
Il Collegio ha accolto la censura nella parte relativa alla violazione dell’art. 11 del D.Lgs. 36/2023, ossia per l’omessa attivazione, da parte dell’Amministrazione, del subprocedimento di verifica dell’equivalenza delle tutele CCNL scelto dall’aggiudicatario rispetto al CCNL indicato dalla disciplina di gara.
In particolare, il TAR ha statuito che: “Ritiene il Collegio che la stazione appaltante avrebbe dovuto procedere, in ossequio al disposto dell’art. 11, comma 4, D. Lgs. 36/2023, sopra richiamato, all’acquisizione e alla verifica della dichiarazione di equivalenza dei CCNL, anche con le modalità di cui all’art. 110 del medesimo decreto legislativo, ciò che, tuttavia, non è avvenuto, non avendo l’Amministrazione proceduto a tali attività normativamente previste. 6.6. Come condivisibilmente affermato da TAR Lombardia, Milano, Sez. VI, 30.1.2025, n. 296 «… se, da un lato, mediante l’istituto in esame il legislatore ha inteso riconoscere agli operatori economici una maggiore flessibilità nella propria organizzazione aziendale, quale corollario della libertà di iniziativa economica privata scolpita all’art. 41 Cost. (con la conseguenza che la norma in esame non può essere interpretata in senso eccessivamente restrittivo, in quanto occorre evitare di introdurre freni non necessari alla concorrenza e al principio di massima partecipazione – v. in tal senso T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, ord. 12.03.2024, n. 89), dall’altra tale facoltà deve contemperarsi con la ineludibile tutela dei lavoratori, la quale postula un’attenta disamina da parte della stazione appaltante circa l’equivalenza delle tutele (economiche e normative) riconosciute in forza del diverso CCNL prescelto dall’operatore economico.
Al fine di precisare il contenuto della suddetta valutazione, del resto, il legislatore è recentemente intervenuto mediante l’art. 2, comma 1, lett. d), D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209, che – a far data dal 31.12.2024 – ha così modificato il comma 4 dell’art. 11 D.Lgs. 36/2023: «Nei casi di cui al comma 3, prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione le stazioni appaltanti e gli enti concedenti acquisiscono la dichiarazione con la quale l’operatore economico individuato si impegna ad applicare il contratto collettivo nazionale e territoriale indicato nell’esecuzione delle prestazioni oggetto del contratto per tutta la sua durata, ovvero la dichiarazione di equivalenza delle tutele. In quest’ultimo caso, la dichiarazione è anche verificata con le modalità di cui all’articolo 110, in conformità all’allegato I.01.6».In particolare, l’art. 3 del predetto Allegato introduce una espressa presunzione di equivalenza, l’art. 4 precisa i criteri da tenere in considerazione ai fini della verifica di equivalenza nell’ipotesi in cui l’anzidetta presunzione non possa trovare applicazione (art. 4 Allegato I.01.6 al D.Lgs. 36/2023) e, infine, l’art. 5 (rubricato “Verifica della dichiarazione di equivalenza”) stabilisce che “1. Per consentire alle stazioni appaltanti ed enti concedenti di verificare la congruità dell’offerta ai sensi dell’articolo 110, gli operatori economici trasmettono la dichiarazione di equivalenza di cui all’articolo 11, comma 4, in sede di presentazione dell’offerta. 2. Prima di procedere all’affidamento o all’aggiudicazione, la stazione appaltante o l’ente concedente verifica la dichiarazione di equivalenza presentata dall’operatore economico individuato”. Le disposizioni da ultimo richiamate – ancorché non operanti alla data di svolgimento della procedura evidenziale in esame – confermano (e precisano) quanto già previsto dal previgente art. 11, comma 4, D. Lgs. 36/2023, ossia come la determinazione di affidamento/aggiudicazione debba necessariamente essere preceduta dalla verifica della dichiarazione di equivalenza, la quale assume, pertanto, carattere obbligatorio»». Pertanto, in disparte la fondatezza della lamentata carenza del requisito dell’equivalenza delle tutele tra il CCNL applicato dalla controinteressata e quello individuato dall’ente concedente (il cui vaglio è precluso a questo Giudice ex art. 34, comma 2, c.p.a., trattandosi di potere amministrativo non ancora esercitato), il motivo di ricorso in esame è fondato, nei termini sin qui precisati.”.
In definitiva, nel caso in cui l’operatore economico scelga un CCNL diverso da quello indicato dalla disciplina di gara, grava sulla stazione appaltante l’obbligo – imprescindibile – di effettuare la verifica dell’equivalenza delle tutele; mancando tale verifica, gli atti successivi risultano viziati, ed in specie il provvedimento di aggiudicazione, e quindi l’Amministrazione sarà tenuta a riaprire il procedimento ed effettuare la verifica omessa.
