Responsabilità per danno erariale in caso si errata contabilizzazione nei lavori pubblici

Una questione di rilevante aspetto attiene all’individuazione delle responsabilità per danno erariale in caso di errata contabilizzazione nel caso di lavori pubblici.

La domanda che ci si pone è se in tale evenienza ne risponda esclusivamente il Direttore dei lavori o se sussista una corresponsabilità anche in capo al RUP.

Prima di addentrarci nell’analisi vediamo quali sono le norme di riferimento.

L’art 114 del Codice dei contratti pubblici stabilisce al 2° comma stabilisce che: “Per la direzione e il controllo dell’esecuzione dei contratti relativi a lavori le stazioni appaltanti nominano, prima dell’avvio della procedura per l’affidamento, su proposta del RUP, un direttore dei lavori che può essere coadiuvato, in relazione alla complessità dell’intervento, da un ufficio di direzione dei lavori, costituito da uno o più direttori operativi e da ispettori di cantiere, ed eventualmente dalle figure previste nell’ allegato I.9“.

Il successivo 3° comma prevede che: “Il direttore dei lavori, con l’ufficio di direzione dei lavori, ove costituito, è preposto al controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione dell’intervento anche mediante metodi e strumenti di gestione informativa digitale“.

L’art 115 del Codice, a sua volta, stabilisce che “Con l’allegato II.14 sono individuate le modalità con cui il direttore dei lavori effettua l’attività di direzione, controllo e contabilità dei lavori“.

Le norme citate individuano quindi nel Direttore dei lavori la figura di riferimento per la fase di contabilizzazione degli stessi.

Il RUP ha dunque il compito di proporre la nomina del Direttore Lavori; resta da verificare se gli: spettino però anche  prerogative rispetto alla contabilità.

A tale riguardo l’art 8 dell’allegato I.3 (Compiti specifici del RUP per la fase dell’esecuzione) stabilisce (lett s del 1°comma) che spetti  al RUP rilasciare il certificato di pagamento, previa verifica della regolarità contributiva dell’affidatario e dei subappaltatori, e il successivo invio alla stazione appaltante ai fini dell’emissione del mandato di pagamento.

Tale disposizione riprende quanto già stabilito dal 5° comma dell’art 125 del Codice secondo il quale: “I certificati di pagamento relativi agli acconti del corrispettivo sono emessi dal RUP contestualmente all’adozione di ogni stato di avanzamento e comunque entro un termine non superiore a sette giorni.

 Il RUP, previa verifica della regolarità contributiva dell’esecutore e dei subappaltatori, invia il certificato di pagamento alla stazione appaltante, la quale procede al pagamento ai sensi del comma 2“.

Dalle norme sopra richiamate  emerge come il “dominus “ della contabilità sia,  pertanto, il Direttore dei lavori  chiamato a procedere alle valutazioni di sua competenza ;  i Sal, che costituiscono acconti all’impresa, devono quindi essere commisurati alla quantità e qualità delle opere effettivamente eseguite  mentre il RUP , sulla base dei citati stati di avanzamento certificati dal D.L., deve emettere tempestivamente il documento contabile denominato certificato di pagamento, la cui funzione è semplicemente quella di indicare il credito liquido dell’appaltatore ai fini del pagamento.

Ne deriva, come precisato dalla Corte dei Conti, sez. giur. Lombardia, con la sentenza n. 62 depositata il 3 maggio 2017. che “ ilresponsabile del procedimento nella emissione del certificato deve quindi procedere ad una verifica soltanto formale dello stato di avanzamento e pertanto, nel caso di specie non sussistono elementi idonei a sostanziare in capo al medesimo l’elemento soggettivo della colpa grave“.

Esaminando i precedenti giurisprudenziali della Corte dei Conti viene pertanto confermata la responsabilità del Direttore dei Lavori per danno erariale nel caso  di scorretta contabilizzazione dei lavori eseguiti, anche se la tenuta del libretto delle misure sia stata affidata ad altri collaboratori (Corte dei conti, Sez. giurisdizionale, Regione Puglia, 7 ottobre 2005, n. 788.) o per la contabilizzazione di lavori non eseguiti (Corte dei conti, Sez. giurisdizionale, Regione Veneto, 5 agosto 1998, n. 612).

Se questa rappresenta la regola generale, va però sottolineato che in particolari circostanze anche al RUP può essere contestata una responsabilità per danno erariale quando sia venuto meno al suo dovere di vigilare circa il rispetto dei principi di legalità, economicità, efficienza e trasparenza dell’azione amministrativa in tutte le fasi del processo di realizzazione dell’opera pubblica progettata.

Questo il principio espresso dalla Corte dei Conti, sez. Giur. Calabria, con la sentenza n. 447 depositata il 27 dicembre 2018.

Nel caso di specie la stazione appaltante aveva disposto la risoluzione del contratto di appalto a danno dell’impresa, stante il rifiuto da parte della stessa alla ripresa dei lavori, nonché per sussistenza di informazioni prefettizie atipiche ed interdittive nei riguardi delle imprese che costituivano l’ATI.

A seguito del deposito della relazione conclusiva della Commissione Ispettiva Straordinaria, era emerso un notevole scostamento tra gli importi contabilizzati e pagati e i lavori concretamente realizzati (il totale dei lavori realizzati corrispondeva al 27% delle opere progettate a fronte di pagamenti di circa il 55% delle somme disponibili: questo significa che alla ditta appaltatrice era stata liquidata una somma pari a quasi al doppio dei lavori realizzati).

Per stessa ammissione del Direttore dei Lavori, la stima dell’avanzamento dei lavori era stata fatta a forfait.

Secondo i Giudici Contabili “Tale procedimento di stima è senz’altro inadatto e assolutamente incerto, posto che qualunque sia il metodo di misurazione adottato dal direttore dei lavori, questo deve rispondere allo scopo di determinare nella maniera più precisa possibile il lavoro o la prestazione fornita, onde consentire il rispetto del principio di corrispondenza tra quanto eseguito e quanto liquidato in esecuzione del contratto d’appalto.

Tale principio deve essere rispettato anche per gli interventi il cui corrispettivo è previsto a corpo.

Il danno erariale derivante dall’errata contabilizzazione dei lavori realizzati, con conseguente pagamento di somme indebite alla ditta appaltatrice, è stato addebitato per l’80% al Direttore dei Lavori, cui il legislatore affida il compito di procedere all’accertamento e alla registrazione dei fatti producenti spesa, e per il 20% al RUP che, pur avendo la consapevolezza di un’errata contabilizzazione, aveva opposto il proprio “Visto si può pagare”.

Come ribadito dalla giurisprudenza contabile (in tal senso si veda anche Corte de Conti sez. giurisd. per la Regione Lazio. N.852/2014) la figura del responsabile unico nel settore dei lavori pubblici non si pone solo come responsabile del procedimento amministrativo ma svolge anche funzioni di “garante” di tutte quelle attività che sono necessarie per giungere alla messa a disposizione della collettività dell’opera pubblica progettata. (La corresponsabilità tra il Direttore dei lavori e il RUP in questo caso è stato argomentata dal fatto che “….quest’ultimo ha proceduto all’approvazione, con specifiche determine, degli atti tecnici – in particolare degli stati di avanzamento – e dei relativi mandati di pagamento predisposti dal direttore dei lavori: Determine assunte con piena consapevolezza della responsabilità che assumeva comunque almeno in qualità di responsabile dell’ufficio – tecnico – contabile…”