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Possono essere imposti limiti al ribasso nell’offerta economica?
Ribassi eccessivi possono giustificare la revoca di una gara?
Questi sono alcuni dei tanti interrogativi collegati al tema del ribasso nell’ambito dell’offerta economica, soprattutto quando questo assume connotati estremi che possono fare ingenerare il dubbio di una offerta anomala.
In questa sede non si intende peraltro affrontare il tema della anomalia dell’offerta collegata al ribasso che trova una specifica previsione nel Codice dei Contratti a seconda che si sia in presenza di gare al di sotto della soglia comunitaria ( art 54 Esclusione automatica delle offerte anomale ) ovvero al di sopra ( art 110 Offerte anormalmente basse )
Le norme sopra citate si riferiscono infatti a situazioni che riguardano l’analisi dell’offerta in quanto tale e rispetto alla quale il ribasso può rappresentare un elemento che ne può mettere in discussione l’attendibilità e quindi la sua conferma in sede di esecuzione da parte dell’offerente.
Se da un lato è interesse prioritario quello di premiare l’offerta economicamente più bassa, dall’altro resta la necessità che ciò non avvenga a scapito della qualità della stessa e delle conseguenti prestazioni da rendere. Ed è su questo punto di equilibrio che si fonda il procedimento di verifica dell’eventuale anomalia, con i presidi che lo accompagnano, a tutela dell’ente appaltante.
Ciò che si vuole ora analizzare sono situazioni che tendano a prevenire la formulazione di una offerta estrema e le eventuali contromisure che la Stazione appaltante può adottare per scongiurare tale pericolo.
Un primo esempio è dato dalla previsione del comma 15 quater dell’art 41 del Codice introdotta dal recente Decreto Correttivo.
“Per i contratti dei servizi di ingegneria e di architettura affidati ai sensi dell’articolo 50, comma 1, lettera b), i corrispettivi determinati secondo le modalità dell’allegato I.13 possono essere ridotti in percentuale non superiore al 20 per cento “
La norma si riferisce agli affidamenti diretti per prestazioni tecniche, d’importo inferiore a 140 mila euro , contemplati alla lettera b) dell’art 50 del Codice ,rispetto ai quali , al fine di garantire il rispetto del principio di equo compenso di cui alla Legge 21 aprile 2023 n, 49,il legislatore ha ritenuto di inserire un limite al ribasso delle relative offerte, ritendo così implicitamente che , attraverso questo meccanismo, si possa disporre di proposte economicamente congrue , mettendo le Amministrazioni al riparo da valutazioni di possibile anomalia.
Se per i servizi di architettura ed ingegneria il limite al ribasso è posto dalla stessa previsione normativa, occorre allora verificare se tali preclusioni possano essere legittimamente previste dalle singole Amministrazioni nei propri atti di gara , al di fuori degli ambiti regolamentati dal Codice.
Al riguardo appare interessante una recente sentenza del Tar Piemonte ( n.1368 del 25 ottobre 2025 ) che si è espressa su un caso riconducibile all’interrogativo di partenza.
Nella fattispecie in una procedura aperta indetta da un Ente tutti i concorrenti avevano presentato un’offerta economica , per l’appalto di un servizio di vigilanza, con il ribasso massimo consentito dal bando di gara.
Dal momento che anche la valutazione tecnica aveva nel frattempo portato ad una graduatoria di assoluta parità tra tutti i concorrenti, la Stazione Appaltante aveva proceduto ad un sorteggio per individuare il vincitore, cui seguiva l’aggiudicazione.
Un concorrente impugnava l’esito della procedura, articolando molteplici censure, tra le quali figurava l’illegittima compressione della concorrenza derivante dalla previsione di un limite inderogabile al ribasso delle proposte economiche.
I giudici hanno ritenuto fondata la censura appuntata sull’illegittimità del limite al ribasso contenuto nel Disciplinare, a mente del quale “non sono altresì ammesse offerte che prevedono un margine d’Agenzia su base oraria: – inferiore a Euro 0,60 – IVA esclusa -superiore a Euro 1,00 – IVA esclusa”.
Il Collegio ha sottolineato che per condivisibile ricostruzione giurisprudenziale, maturata sotto la vigenza del previgente codice dei contratti pubblici, ma di perdurante attualità, “clausole di tal fatta introducono un’inammissibile limite alla libertà degli operatori economici di formulare una proposta economica sulla base delle proprie capacità organizzative e imprenditoriali, pregiudicando, sino di fatto ad annullarlo, il confronto concorrenziale sull’elemento prezzo”.
La clausola risultava, pertanto, in evidente contrasto con i principi di tutela della concorrenza e della libertà di iniziativa economica sanciti, in materia di appalti, a livello euro-unitario e nazionale ( in tal senso Cons. Stato, V, 28.6.2016 n. 2912).
A parere del Collegio, la limitazione introdotta con la contestata clausola della lex specialis, non poteva, poi, trovare giustificazione neppure nell’esigenza di garantire la sostenibilità dell’offerta, atteso che tale finalità deve essere perseguita attraverso lo strumento tipico all’uopo predisposto dal legislatore, che prevede, all’esito dell’espletamento del subprocedimento di cui all’art. 110 del d. lgs. 36/2023, l’esclusione dalla gara delle offerte risultate anormalmente basse.
Corroborava le considerazioni esposte l’orientamento dell’Autorità nazionale anticorruzione citato nel ricorso (Delibera n. 278 del 14/6/2022), nel senso dell’illegittimità delle clausole impositive di una massima soglia di ribasso.
Analizzata la posizione della giurisprudenza con riguardo al primo degli interrogativi posti, si può ora passare al secondo tema e cioè verificare se, tra le possibili contromisure per scongiurare il dover “fare i conti “ con una offerta estrema, non vi sia anche quello di annullare ( revocare ) la procedura avviata.
La soluzione è percorribile a patto che siano stati verificati alcuni presupposti, in particolare l’avvenuto accertamento che il ribasso sia riferito ad un importo a base di gara troppo elevato.
E’ questa la situazione che ha condotto ad una recente pronuncia del consiglio di Stato (Sez V 20 agosto 2025 n. 7091).
La fattispecie trae spunto da un ricorso di un concorrente (aggiudicatario provvisorio) che contestava la revoca di un aggiudicazione disposta dalla stazione appaltante che aveva ritenuto opportuno procedere alla revisione dell’importo a base d’asta, con conseguente indizione di una nuova gara, in quanto il ribasso offerto (superiore al 56%) era evidentemente correlato ad un valore a base d’asta eccessivo.
Successivamente all’intervenuta impugnazione, la stazione appaltante procedeva alla revoca di tutti gli atti della procedura di gara, sempre sulla base della ritenuta opportunità di rideterminare l’importo a base d’asta per tenere conto delle effettive condizioni di mercato, considerato che, in relazione agli elevati ribassi formulati, l’importo originario risultava evidentemente troppo alto.
Anche il provvedimento di revoca veniva impugnato dall’originario ricorrente.
Il giudice di primo grado respingeva il ricorso sostenendo che il potere di revoca della procedura di gara rientrerebbe nella piena discrezionalità della stazione appaltante.
La sentenza è stata oggetto di appello davanti al Consiglio di Stato che ha confermato la legittimità della revoca, ritenendo infatti che le ragioni addotte dalla stazione appaltante a sostegno del provvedimento fossero congrue, logiche e idonee a giustificare la scelta operata. Secondo il giudice d’appello risponde a criteri di correttezza e logicità desumere l’erronea determinazione dell’importo a base di gara dalla circostanza che tre delle quattro offerte presentate recassero ribassi pari o anche superiori al 50 per cento.
“Occorre infatti considerare che la determinazione dell’importo a base di gara è la risultante di una valutazione di natura tecnico discrezionale, operata in ragione delle caratteristiche del contratto oggetto di affidamento. Tale valutazione ben può essere oggetto di rivisitazione qualora in un momento successivo emergano elementi tali da legittimare il sospetto che tale importo sia stato erroneamente determinato “.
In questo contesto, “appare del tutto logico e ragionevole che tali elementi possano essere desunti in via indiziaria dalla presenza della maggioranza di offerte con ribassi molto elevati. Tali ribassi rendono infatti evidente in maniera autoesplicativa, senza necessità di ulteriori approfondimenti istruttori, che vi sia stata da parte della stazione appaltante una sopravvalutazione dell’effettivo valore del contratto “.
Da qui il respingimento del ricorso a conferma della correttezza dell’operato della Stazione Appaltante.
