Contratti pubblici. Nel biennio 2017/2018 gare raddoppiate e contenzioso dimezzato. Meno cause anche in sanità.

pubblicato il: 21 Ottobre 2019

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Studio del Consiglio di Stato sui dati ANAC.

Crescita esponenziale delle procedure di gara, soprattutto nel sottosoglia, e dimezzamento del tasso di contenzioso.

Sono i due dati più evidenti dello studio ‘Analisi di impatto del contenzioso amministrativo in materia di appalti – biennio 2017/2018’, messo a punto dal Consiglio di Stato in collaborazione con l’Autorità nazionale anticorruzione, che ha elaborato e fornito i dati relativi al complesso delle procedure.

L’obiettivo dell’analisi. 

L’analisi è stata condotta su base biennale (2017-2018) così da avere un arco temporale ampio tale da garantire significatività in termini contenziosi.

Nel testo dell’analisi di impatto del contenzioso amministrativo in materia di appalti per il biennio 2017-2018 sono riportati ed analizzati i dati della “produzione amministrativa” di rilievo economico e quelli del contenzioso giurisdizionale. Segue poi un confronto tra le due tipologie di dati.

Dai dati forniti dall’ANAC emerge che nel 2017-2018 il numero delle gare bandite è raddoppiato rispetto al biennio precedente, soprattutto per le gare sotto il milione di euro. Ciò, osserva il rapporto, è dovuto principalmente al nuovo quadro regolatorio varato nel 2016 (Codice degli appalti) e alla sua progressiva chiarificazione, anche per via giurisprudenziale.
Per quanto riguarda il tasso di contenzioso, è rilevante la riduzione registrata: dal 2,61% degli appalti banditi nel 2015 e dal 2,76% del 2016 si è passati all’1,4%-1,5% del biennio 2017-2018.

“Esiste tuttavia una straordinaria e significativa coincidenza temporale tra la segnalata deflazione contenziosa e la coeva introduzione di un innovativo meccanismo processuale – osserva lo studio -: il rito superaccelerato di cui all’art. 120 bis, introdotto dal legislatore nel 2016”. Rito superaccelerato che, per inciso, è stato abrogato dal recente decreto Sblocca cantieri.
Per effetto del calo del contenzioso, infine, si è sostanzialmente dimezzata anche la percentuale di “blocco” giudiziario degli appalti, pari allo 0,3% (rispetto allo 0,7% del precedente biennio).

 I dati complessivi sulle procedure di appalto bandite

Nello specifico, Dai dati ANAC emerge che nel 2017 sono state bandite n. 255.151 procedure per un ammontare complessivo posto a base di gara di €. 133.484.439.787. Nel 2018 le procedure bandite sono state 238.101 per un ammontare complessivo di €. 141.331.493.984. Rispetto al biennio precedente il numero delle gare si è raddoppiato. Dai dati ANAC raccolti nelle precedente indagine, emergeva infatti che nel 2015 erano state bandite n. 136.645 procedure per un ammontare complessivo posto a base di gara di €. 121.976.997.204; nel 2016 le procedure bandite erano state 120.628 per un ammontare complessivo di €. 110.327.176.475. Il grande divario numerico, confrontato con il meno rilevante divario economico, fa chiaramente comprendere che a crescere esponenzialmente sono state le procedure di piccolo importo che evidentemente hanno beneficiato del completamento e della chiarificazione, anche per via giurisprudenziale, del nuovo quadro regolatorio varato nel 2016.

Confrontando i dati della “produzione” amministrativa con quelli del contenzioso giurisdizionale è agevole ricavare la percentuale di impugnazione, ossia la quota parte delle procedure di gara finisce nelle aule della giustizia amministrativa. Nella specie, nel 2017 sono state impugnate 3.457 procedure su 255.151 bandite (1,4%). Per il 2018 le impugnazioni sono state 3.603 a fronte di 238.101 procedure bandite (1,5%). Nonostante le impugnazioni, in termini numerici siano lievemente cresciute rispetto al biennio 2015/2016 (per il 2015 risultavano infatti depositati 3.565 ricorsi, per il 2016 n. 3.329), ove si raffronti, invece, il dato contenzioso con (l’incrementale) andamento delle procedure bandite, emerge una netta e rilevantissima diminuzione del tasso di contenzioso rispetto al 2015/2016. Per il 2015 esso risultava pari a 2,61% degli appalti banditi e per il 2016 pari al 2,76%. Nel biennio 2017/2018, come anticipato, esso risulta rispettivamente dell’1,4% e dell’1,5%. In estrema e approssimativa sintesi può dirsi che il tasso di contenzioso in materia di appalti è calato di circa il 50%.

La ragione del calo non solo di facile intelligibilità potendo astrattamente dipendere da una serie di fattori di contesto: crisi economica, perdita da appeal della giurisdizione, insostenibilità del costo del contenzioso, etc. Esiste tuttavia, come già anticipato,  una straordinaria e significativa coincidenza temporale tra la segnalata deflazione contenziosa e la coeva introduzione di un innovativo meccanismo processuale: il rito superaccelerato di cui all’art. 120 bis, introdotto dal legislatore nel 2016. Esso è stato caratterizzato dall’onere di impugnare sin da subito l’ammissione delle imprese concorrenti alla gara, in guisa da ammettere, in sede di impugnazione dell’aggiudicazione finale, solo le censure relative alla meritevolezza dell’offerta economica. Non può escludersi che il suddetto onere, da assolvere quando ancora non v’è alcuna certezza per l’impresa in ordine alla futura graduatoria, abbia nei fatti disincentivato il contenzioso, soprattutto per gli appalti di fascia bassa, come visto, cresciuti esponenzialmente nel 2017 e 2018. Del resto, negli anni in esame, non vi sono state altre novità normative rilevanti che possano giustificare un così drastico calo (percentuale), né v’è stato alcun innalzamento del “contributo unificato” da versare per l’attivazione del contenzioso, tale da deflazionarlo. I dati evidenziano che  le procedure di maggior importo sono anche quelle relativamente più contestate. Le impugnazioni delle procedure sopra il milione di euro rappresentano circa il 50% del totale delle impugnazioni. Il dato è assolutamente in linea con quello del biennio 2015/2016. Esso si conferma quindi quale vera e propria costante statistica. Non si ha il dato in percentuale rispetto al complesso delle procedure bandite (distinte per soglia importo), ma è ragionevole ipotizzare che vi sia una relazione di proporzionalità diretta tra l’importo dell’appalto e il tasso di contenzioso. Tale relazione giunge per le gare di elevatissimo importo bandite dalla stazioni di committenza centrali (ad es. CONSIP) sino a registrare un rapporto 1 a 1, ossia un tasso di impugnazione del 100% (dati desunti dall’analisi del contenzioso effettuata da CONSIP). Per gli appalti di minore importo le percentuali scendono sensibilmente, sia in rapporto al totale delle impugnazioni (le impugnazioni delle procedure di valore compreso tra 200 mila e un milione è pari circa al 20% del totale), sia – deve ritenersi, in modo più marcato – in rapporto alle procedure bandite ricomprese in tale range. Ciò è verosimilmente determinato dall’incidenza degli oneri che l’impresa deve affrontare per sostenere il giudizio (contributo unificato e spese legali), in rapporto ai benefici ritraibili dallo stesso in caso di successo. Il trend si conferma costante rispetto al biennio precedente.

Calo del contenzioso anche in sanità

Nella contrattualistica del SSN sono state attivate nel 2017  n. 741 cause, nel 2018 n.661. Il dato 2018 è coerente con la forte contrazione negli appalti per prodotti farmaceutici rispetto all’anno precedente espletati dai soggetti aggregatori, a causa soprattutto della vigenza di  contratti pluriennali già in essere.

About the Author

Marco Boni
Marco Boni
Ha ricoperto la posizione di responsabile dell’acquisizione di beni e servizi e delle attività economali a partire dal 1974, presso diverse aziende sanitarie. Da ultimo, sino al 2008, presso l’Azienda USL di Modena. Nel periodo agosto 2012 - luglio 2013 ha svolto le funzioni di provveditore a contratto presso l’Azienda USL di Rimini. Dal 1998 al 2004 è stato anche coordinatore amministrativo dell’unione di acquisto (prima in Italia, nell’ambito della pubblica amministrazione) realizzata tra le aziende sanitarie dell’area vasta Emilia nord. È stato consulente dell’Azienda Sanitaria Unica della Regione Marche per le attività di centralizzazione degli acquisti. Ha partecipato a gruppi di lavoro istituiti dalla Regione Emilia-Romagna per la predisposizione di normative e regolamenti di settore. Ha prodotto numerose pubblicazione sulle tematiche del public procurement. È co-autore del volume “L’acquisto dei farmaci in ospedale” I° e II° edizione – Aboutpharma Editore. È stato Presidente della Federazione delle Associazioni Regionali degli Economi Provveditori della sanità (FARE) dal 1993 al 2005. Ha svolto e svolge attività di consulenza e formazione, in ambito pubblico e privato. Giornalista pubblicista, è stato direttore responsabile delle rivista "TEME – Tecnica e metodologia economale". È articolista del “Sole 24 Ore Sanità", nonché direttore responsabile e articolista del periodico on line "News4market".