Commissione giudicatrice. Verso la collegialità di giudizio?

La legge non dispone sulle modalità di funzionamento della commissione giudicatrice relativamente alla valutazione degli elementi qualitativi (discrezionali) nelle gare ad offerta economicamente più vantaggiosa, il che alimenta comportamenti differenziati delle stazioni appaltanti e produce contenzioso in sede giurisdizionale. Imprescindibilità di valutazioni singole da parte dei commissari, legittimità di fasi collegiali, modalità di verbalizzazione, sono tematiche oggetto di una disomogenea giurisprudenza.

Si va affermando la previsione di un procedimento valutativo totalmente collegiale, come risulta da recenti gare indette.

La “linea guida ANAC n. 2 (2018)  precisa che “La stazione appaltante resta libera di determinare il criterio di attribuzione dei punteggi per i criteri di natura qualitativa”, riportando comunque modalità di prassi applicativa, come segue:
“(….) si ricorre a due gruppi di sistemi alternativi: a) l’attribuzione discrezionale di un coefficiente (da moltiplicare poi per il punteggio massimo attribuibile in relazione al criterio), variabile tra zero e uno, da parte di ciascun commissario di gara; b) il confronto a coppie tra le offerte presentate, da parte di ciascun commissario di gara. Sulla base del primo criterio, ciascun commissario attribuisce un punteggio a ciascuna offerta. Le ragioni di tale attribuzione devono essere adeguatamente motivate e la motivazione deve essere collegata ai criteri presenti nel bando.Una volta che ciascun commissario ha attribuito il coefficiente a ciascun concorrente, viene calcolata la media dei coefficienti attribuiti, viene attribuito il valore 1 al coefficiente più elevato e vengono di conseguenza riparametrati tutti gli altri coefficienti. Nel caso in cui si scelga di attribuire i coefficienti con il criterio del confronto a coppie il confronto avviene sulla base delle preferenze accordate da ciascun commissario a ciascun progetto in confronto con tutti gli altri, secondo i parametri contenuti nei documenti di gara.”

La stessa linea guida sottolinea come il criterio di attribuzione dei punteggi per i criteri di natura qualitativa debba avere basi scientifiche, condizione che mal si concilia con la soggettività ed eventuale disomogeneità di giudizio.
La valutazione delle offerte in modo autonomo da parte dei singoli membri della Commissione sarebbe  posta a presidio dell’attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), sub specie dei principi di trasparenza e par condicio dei concorrenti, in coerenza con l’art. 76, par. 1, primo periodo, della Direttiva 2014/24/UE, secondo cui «gli Stati membri introducono norme a livello nazionale per l’aggiudicazione degli appalti ai sensi delle disposizioni del presente capo, al fine di garantire il pieno rispetto dei principi di trasparenza e di parità di trattamento degli operatori economici da parte delle amministrazioni aggiudicatrici»,

Per altro verso, un ipotetico rischio di condizionamenti o altro nella valutazione collegiale appare incoerente con il principio della fiducia introdotto dall’art. 2 del D.Lgs. n.36/2023.

Opposti orientamenti giurisprudenziali in materia di legittimità di valutazioni collegiali e modalità di verbalizzazione hanno indotto il Consiglio di Stato ad un pronunciamento in seduta plenaria.
(Adunanza Plenaria, 14 dicembre 2022, n. 16)
“Questi i quesiti posti dalla III Sezione, al fine di dirimere i contrastanti orientamenti giurisprudenziali emersi:
a) se, nell’ambito della valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, i commissari, cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, possano confrontarsi tra loro e concordare liberamente il punteggio da attribuire, salvo declinarlo poi individualmente, ovvero se ciò costituisca una surrettizia introduzione del principio di collegialità in valutazioni che devono essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, di natura esclusivamente individuale;
b) se le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma della preferenza o del coefficiente numerico non comparativo, debbano essere oggetto di specifica verbalizzazione, o se le stesse possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione.
Nel rispondere, conclusivamente, ai quesiti posti dalla Sezione rimettente, si deve affermare che:
1. Nel diritto dei contratti pubblici, i commissari di gara cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, quando procedono alla valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, possono confrontarsi tra loro in ordine a tali elementi prima di attribuire individualmente il punteggio alle offerte, purché tale confronto non si presti ad una surrettizia introduzione del principio di collegialità, con la formulazione di punteggi precostituiti ex ante, laddove tali valutazioni debbano essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, anzitutto di natura esclusivamente individuale.
2. Con riferimento al metodo del confronto a coppie, in particolare, l’assegnazione di punteggi tutti o in larga parte identici e non differenziati da parte dei tutti i commissari annulla l’individualità della valutazione che, anche a seguito della valutazione collegiale, in una prima fase deve necessariamente mantenere una distinguibile autonomia preferenziale nel confronto tra la singola offerta e le altre in modo da garantire l’assegnazione di coefficienti non meramente ripetitivi e il funzionamento stesso del confronto a coppie.
3. Le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente numerico non comparativo, possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale, in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione, mentre per il confronto a coppie la manifestazione della preferenza è e deve essere anzitutto in una prima fase individuale, nel senso sopra precisato, e in quanto tale individualmente espressa e risultante dalla verbalizzazione.”

Successivamente al pronunciamento dell’Adunanza Plenaria, il Consiglio di stato ne ha richiamato i contenuti, tra l’altro,  nella sentenza n. 10738/2023.
“(….) Sempre nel ricorso in appello si deduce poi che “l’Adunanza Plenaria ha ritenuto che anche per le gare (come quella in esame) in cui non si applica il metodo del confronto a coppie, ma si applica il principio dell’attribuzione discrezionale di un coefficiente variabile da parte di ciascun Commissario, “si deve affermare che a) nel diritto dei contratti pubblici, i commissari di gara cui è demandato il compito di esprimere […] un coefficiente numerico, quando procedono alla valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, possono confrontarsi tra loro in ordine a tali elementi prima di attribuire individualmente il punteggio alle offerte, prchè tale confronto non si presti ad una surrettizia introduzione del principio di collegialità, con la formulazione di punteggi precostituiti ex ante, laddove tali valutazioni debbano essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, anzitutto di natura esclusivamente individuale””.
In argomento, al contrario, il R.T.I. Beckam valorizza il passaggio della sentenza della Plenaria in cui si afferma che ““per il resto, laddove invece non si proceda con il sistema del ‘confronto a coppie’ e in mancanza di più specifiche previsioni della lex specialis, rileva il consolidato orientamento secondo cui, «in assenza di un espresso obbligo di specifica verbalizzazione imposto dal disciplinare di gara, non vi è ragione per derogare dal principio generale secondo il quale gli apprezzamenti dei commissari sono destinati a essere assorbiti nella decisione collegiale finale, costituente momento di sintesi della comparazione e composizione dei giudizi individuali» (Cons. St., sez. V, 14 febbraio 2018, n. 952, che richiama Cons. St., sez. III, 13 ottobre 2017, n. 4772, Cons. St., sez. V, 8 settembre 2015, n. 4209, Cons. St., sez. IV, 16 febbraio 2012, n. 810)” (punto 32)”.
Dalla verbalizzazione non si evince che l’assegnazione di un unico coefficiente, in quanto unanime, abbia condizionato (illegittimamente) l’espressione del giudizio dei singoli commissari.
Il punto 34. della richiamata sentenza dell’Adunanza Plenaria ha chiarito che il principio di trasparenza, portato dall’art. 76 della Direttiva 2014/24/UE, nonché dagli artt. 28 e 30 del d.lgs. n. 50 del 2016, “impone che il sistema del ‘confronto a coppie’ sia rispettato nei propri essenziali passaggi, ove si consideri che esso, applicato per l’attribuzione del punteggio relativo agli elementi qualitativi, è particolarmente adatto alle gare con la presenza di numerose offerte, in quanto, come rilevano le Linee guida, riduce la necessità di attribuire più punteggi discrezionali e le relative motivazioni (v., supra, 25.6.). 34.1. D’altra parte la responsabilizzazione dei commissari, nell’espressione di un giudizio individuale e non meramente ripetitivo, muove nel senso, auspicato dalla legge delega al Governo in materia di contratti pubblici (L. n. 78 del 2022), di un rafforzamento della specializzazione professionale dei commissari all’interno di ciascuna amministrazione (art. 1, comma 2, lett. m)”.
Il successivo punto 36 contiene un riferimento al “diritto dei contratti pubblici”: “nel diritto dei contratti pubblici, i commissari di gara cui è demandato il compito di esprimere una preferenza o un coefficiente numerico, quando procedono alla valutazione degli elementi qualitativi dell’offerta tecnica, possono confrontarsi tra loro in ordine a tali elementi prima di attribuire individualmente il punteggio alle offerte, purché tale confronto non si presti ad una surrettizia introduzione del principio di collegialità, con la formulazione di punteggi precostituiti ex ante, laddove tali valutazioni debbano essere, alla luce del vigente quadro regolatorio, anzitutto di natura esclusivamente individuale”.
Quest’ultimo passaggio argomentativo non legittima tuttavia la pretesa in tal senso avanzata dall’appellante principale in merito alla deduzione relativa all’attribuzione dei punteggi nella fattispecie in esame.
Va infatti considerato che la medesima sentenza dell’Adunanza Plenaria, in sede di formulazione del princìpi di diritto, al punto c) ha affermato che “le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente numerico non comparativo, possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale, in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione, mentre per il confronto a coppie la manifestazione della preferenza è e deve essere anzitutto in una prima fase individuale, nel senso sopra precisato, e in quanto tale individualmente espressa e risultante dalla verbalizzazione”.
Tale conclusione esplicita molto chiaramente la differenza fra la disciplina del confronto a coppie e le fattispecie non sussumibili in tale schema: nel senso che solo nel primo caso è necessariamente richiesta la presenza di una prima fase relativa all’espressione dei giudizi individuali, ritualmente verbalizzati. Al di fuori da tale fattispecie la previsione dell’espressione di un unico giudizio finale, pur conseguente alla sintesi delle valutazioni individuali, non limita o vincola, tanto meno illegittimamente, l’espressione del giudizio da parte del singolo commissario.
Né richiede, conseguentemente, un’autonoma verbalizzazione di tali manifestazioni individuali di giudizio.”

Sulla tematica della identità dei punteggi attribuiti dai commissari si è recentemente pronunciato il TAR Milano con sentenza 12.6.2025 n. 2169

La ricorrente lamenta l’illegittimità della gara sotto il profilo della violazione delle regole stabilite dal punto 21.2 del Disciplinare di gara. Secondo il tenore letterale della disposizione, infatti, la valutazione delle offerte si svolge in due distinte fasi: una prima fase in cui ciascun commissario, individualmente, assegna discrezionalmente i coefficienti per ogni criterio e una seconda fase, successiva, in cui collegialmente la Commissione di gara, attraverso la media aritmetica dei coefficienti attribuiti individualmente, giunge ad un giudizio unitario.Tale duplice attività non emerge dai verbali di gara, dai quali, invece, risulta che l’attribuzione dei punteggi è stata svolta, a seguito della valutazione delle offerte, in sede collegiale.

“La ricorrente sostiene che la Commissione ha attributo i punteggi previsti per i criteri di valutazione delle offerte in modo collegiale, in violazione del principio di autonomia decisionale nell’attribuzione dei punteggi che spetta, nella prima fase di valutazione delle offerte, ai tre membri della Commissione chiamati a valutare i criteri di valutazione singolarmente, secondo il meccanismo decisionale descritto nell’art. 21 del Disciplinare di gara (che sarà di seguito meglio specificato).
La valutazione delle offerte in modo autonomo da parte dei singoli membri della Commissione è posta a presidio dell’attuazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.), sub specie dei principi di trasparenza e par condicio dei concorrenti.
Il vizio che si incentra sulla violazione dei principi di imparzialità e buon andamento nel modus operandi della Commissione ha natura strutturale in quando inficia in radice l’operato della Commissione e quindi è idoneo a travolgere tutte le successive fasi di valutazioni delle offerte che risentono del vizio originario.
La giurisprudenza, nell’esame di una questione analoga, ha statuito che “la censura circa l’identità di giudizi rileva, quindi, non ex se, ma quale idoneo principio di prova circa l’avvenuta violazione di una espressa previsione procedurale della lex specialis di gara, da ritenersi essenziale in quanto non illegittimamente volta, nell’ambito del riconosciuto ambito di discrezionalità, a sancire la responsabilità individuale dei commissari per le singole valutazioni tecniche discrezionali rese e, quindi, a garantire l’imparzialità e il buon andamento delle operazioni di gara” (Consiglio di Stato, Sez. III, 24.12.2021, n. 8606).
Ne consegue che rispetto a 858 operazioni di valutazione, i tre membri della Commissione hanno attribuito un medesimo coefficiente in relazione al considerevole numero di 852 operazioni di valutazione (858 – 6).
La giurisprudenza non esclude che ciascun Commissario possa esprimere il suo giudizio all’esito di un confronto preventivo con gli altri componenti della Commissione (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 1012/2025).
Tuttavia, nel caso di specie non sembra che i giudizi che i singoli Commissari erano chiamati ad esprimere in autonomia e in via discrezionale sia stati preceduti da un ordinario confronto collegiale e ciò sia perché non vi è evidenza di un simile confronto e sia perché il numero di operazioni di giudizio identiche tra loro porta ragionevolmente ad affermare che sia mancata proprio la fase in cui ogni membro della Commissione era chiamato ad esprimere la propria valutazione singolarmente e in autonomia.
L’identità dei giudizi riscontrata nel caso di specie è un indizio idoneo a far presumere, secondo la regola probatoria “più probabile che non” e in mancanza di elementi di prova contraria, che vi sia stata una preventiva decisione concordata sull’attribuzione dei punteggi.
L’elevato numero dei giudizi identici porta a ritenere che i membri della Commissione hanno infatti deciso l’attribuzione dei coefficienti in modo collegiale, stabilendo cioè in anticipo e in modo condiviso (sia pur a maggioranza) quale fosse il coefficiente medio da attribuire al singolo sub-criterio di valutazione. Soltanto dopo la decisione collegiale, la Commissione, partendo dal coefficiente medio stabilito ex ante per il sub-criterio, ha poi riportato i singoli coefficienti di competenza di ogni membro (nel rispetto del coefficiente medio) distribuendoli nelle caselle di valutazione in corrispondenza ai vari sub-criteri.
In questo modo, risulta falsata la regola di gara cristallizzata nell’art. 21 del Disciplinare che aveva imposto due fasi autonome e distinte nell’attribuzione dei punteggi, escludendo in via espressa che la valutazione dei sub-criteri avvenisse in via collegiale, affidandola invece unicamente alla valutazione individuale dei membri della Commissione che doveva compiersi nella prima fase.
Più in particolare, la regola di gara vuole che ciascun componente della Commissione, in qualità di soggetto competente nello specifico settore oggetto dell’appalto, valuti le offerte in autonomia rispetto agli altri membri della Commissione. Soltanto in seguito, la Commissione procede alla redazione della media dei coefficienti attribuiti da ciascun commissario per ogni criterio e sub-criterio. Le operazioni poste in essere nella e dalla Commissione, quale organo collegiale, non sono di natura valutativa, ma materiale, sicché quanto compiuto in sede collegiale non può sostituire o neutralizzare la valutazione discrezionale dei singoli commissari.
Questa era la regola che la stazione appaltante, introducendola nel disciplinare, ha ritenuto idonea ad individuare la miglior offerta tecnica ossia quella più adeguata alle proprie esigenze.
Disattendendo la regola di gara, la Commissione ha quindi operato in violazione dell’auto-vincolo introdotto dalla stazione appaltante a garanzia dei principi di imparzialità, buon andamento e di par condicio.”

Sulla sintesi collegiale prima dell’attribuzione dei punteggi da parte di ciascun commissario si era pronunciato il Cons. Stato, con sentenza sez. III, 24 giugno 2021, n. 4847

È più coerente con la natura, la funzione e la composizione collegiale della Commissione di gara l’espressione di una valutazione frutto dell’osmosi dialettica tra le rispettive valutazioni individuali, rispetto alla “conversione” collegiale dei giudizi individuali sulla scorta di un criterio di carattere meramente matematico”.

“Deve anzi rilevarsi che l’anticipazione del meccanismo di sintesi collegiale tra le opinioni dei singoli commissari alla fase precedente l’attribuzione del coefficiente da parte di ciascuno di essi ed il suo affidamento alla osmosi dialettica tra le rispettive valutazioni individuali, rispetto alla “conversione” collegiale dei giudizi individuali solo successivamente alla assegnazione “solitaria” dei coefficienti e sulla scorta di un criterio di carattere meramente matematico (come quello, invocato dalla parte appellante, della “media” dei coefficienti attribuiti da ciascun commissario), risulta maggiormente coerente con la natura, la funzione e, non da ultimo, con la stessa composizione (non perfettamente uniforme, quanto a competenze e conoscenze dei commissari) dell’organo collegiale: le prime infatti possono esprimersi in pieno, e l’ultima essere meglio valorizzata ed armonizzata (nella sua intrinseca multiformità), solo se il concorso delle opinioni dei singoli componenti del collegio operi già nella fase formativa del giudizio, arricchendolo delle opinioni e dell’apporto di ciascun commissario, piuttosto che sulla base di un meccanismo meramente meccanico ed “esterno” di reductio ad unitatem di plurimi giudizi individuali anteriormente espressi.”

Sulla divergenza di valutazione dei singoli commissari si è espresso il Consiglio Di Stato, Sez. 5^, con sentenza 20 marzo 2018, n.1765.

“La divergenza delle valutazioni dei singoli commissari in ordine alle singole voci dell’offerta tecnica è immanente alla dialettica propria di un organo collegiale chiamato a scrutinare le offerte di una gara d’appalto ed è espressione delle preferenze soggettive dei commissari (cfr. Consiglio di Stato sez. VI 10 giugno 2013 n. 3203). Pertanto, il medesimo elemento può legittimamente essere remunerato con un punteggio elevato da parte di alcuni componenti e con retribuzione più bassa da parte di altri in conseguenza del ritenuto maggiore o minore pregio tecnico – qualitativo della proposta sulla base di elementi di preferenza, necessariamente soggettivi e opinabili, circa le soluzioni offerte. In ogni caso, gli apprezzamenti dei singoli commissari sono destinati ad essere assorbiti nella decisione collegiale finale, costituente momento di sintesi della comparazione e composizione dei giudizi individuali. La separata enunciazione dei punteggi attribuiti dai singoli Commissari è quindi destinata ad assumere valore di formalità interna relativa ai lavori della Commissione esaminatrice – i cui giudizi, ai fini della verbalizzazione e della pubblicità esterna, sono sufficientemente documentati con la sola attribuzione del voto complessivo finale (cfr. Consiglio di Stato sez. III 13 ottobre 2017 n. 4772; ed in precedenza Cons. Stato, sez. V, 8 settembre 2015, n. 4209 e sez. IV, 16 febbraio 2012, n. 810).  (Riforma T.A.R. LAZIO, Latina, n. 465/2017)“

Alcune procedure di gara che non regolamentano l’espressione dei giudizi da parte dei commissari, ovvero che prevedono una valutazione solo collegiale

Azienda USL di Bologna
Gara per la fornitura in noleggio della durata di 4 anni, di un sistema per radioscopia portatile (luglio 2025)Metodo di calcolo dei punteggi
Relativamente ai parametri di giudizio degli elementi tecnico/qualitativi l’attribuzione dei singoli punteggi avverrà applicando i seguenti coefficienti di valutazione: (….)
La commissione, nel suo complesso, terminata l’attribuzione dei coefficienti agli elementi qualitativi e quantitativi, procederà, in relazione a ciascuna offerta, all’attribuzione dei punteggi.

Azienda USL della Romagna  
Fornitura di prodotti e dispositivi medici di largo consumo (luglio 2023)Metodo di attribuzione del coefficiente per il calcolo del punteggio dell’offerta tecnica
(….) Assegnazione del coefficiente: rispetto a ciascun elemento/parametro oggetto di valutazione, la Commissione attribuirà ad ogni offerta, nel suo plenum ed unanimemente, un giudizio di merito motivato compreso tra 0 (zero) e 1 (uno) corrispondente ad uno dei sotto riportati coefficienti (….)

Azienda USL della Romagna
Gara a procedura aperta telematica per la fornitura di dispositivi medici e materiale protesico per i servizi di gastroenterologia ed endoscopia digestiva (luglio 2025)
Metodo di calcolo dei punteggi
A ciascuno degli elementi qualitativi cui è assegnato un punteggio discrezionale, è attribuito un coefficiente discrezionale variabile tra zero e uno da parte dei componenti la commissione giudicatrice.
Assegnazione del coefficiente: rispetto a ciascun elemento/parametro oggetto di valutazione, la commissione attribuirà ad ogni offerta, nel suo plenum e unanimemente, un giudizio di merito motivato compreso tra 0 (zero) e 1 (uno) corrispondente ad uno dei indicati nella tabella sotto riportata “Assegnazione coefficiente”, provvedendo a esprimere collegialmente la sintetica motivazione di natura logico-argomentativa rispetto all’attribuzione del giudizio assegnato; solo nel caso in cui l’assegnazione del giudizio non fosse unanime, si procederà a calcolare la media dei giudizi espressi dai diversi commissari.