I soggetti aggregatori in età evolutiva

Dopo dieci anni di attività, i Soggetti Aggregatori, anche condizionati dalle normative di tutela delle PMI e di salvaguardia della concorrenza, sembrano aver raggiunto il livello massimo fisiologico di compattamento della domanda e sono chiamati a ridefinire obiettivi e strategie.

E’ una delle poche azioni concretamente realizzate tra gli obiettivi della “spending review” ormai d’antan memoria. Mentre i “costi standard” sono ancora di là da venire, se mai verranno definiti, la concentrazione della domanda di beni e servizi della p.a., finalizzata alla razionalizzazione e contenimento della spesa, avviata negli anni 2000 e istituzionalizzata a sistema con l’istituzione dei ”Soggetti Aggregatori” nel 2014, può considerarsi in fase evolutiva. Il famigerato prezzo ballerino della siringa è alle spalle.

Oggi il “paniere” di consumi delle .p.a da affrontare con procedure centralizzate appare ormai stabilizzato; l’effetto decrementale sui prezzi prodotto dall’unificazione dei fabbisogni si esaurisce dopo la prima gara unificata, e all’unicità della procedura non sempre corrisponde una aggregazione effettiva della domanda.

Aggregare per disaggregare.

Non è risolta la discrasia di fondo tra l’obiettivo di razionalizzare e concentrare la domanda di beni e servizi per massimizzarne, almeno in teoria, il potere contrattuale e quello di tutela dell’accesso ai mercati delle PMI, connotazione prevalente delle imprese in ambito nazionale ed europeo. L’inevitabile compromesso – imposto anche dalla normativa – è quello di una disaggregazione della domanda a livello di gara in lotti prestazionali o geografici contendibili anche dalle PMI.

Per gli stessi obiettivi di distribuzione delle forniture, possono essere anche previsti “vincoli di aggiudicazione” (art. 58 comma 4 D.Lgs. n. 36/2023) cioè la limitazione del numero massimo di lotti per i quali è consentita l’aggiudicazione al medesimo concorrente.

La concorrenza, nei mercati popolati da pochi operatori e/o con barrire all’entrata, poi, può venire condizionata negativamente dall’aggregazione dei fabbisogni.  La prevedibilità della domanda a seguito della programmazione e l’articolazione della stessa in lotti simultanei possono favorire pratiche collusive, come reiteratamente verificato e sanzionato dall’Antitrust.

Anche l’istituto dell’”accordo quadro” (ovvero della convenzione-quadro di matrice Consip), sempre più utilizzato per le gare unificate, condiziona negativamente l’effetto concorrenziale connesso alla concentrazione della domanda, dal momento che pone a base di gara fabbisogni quantitativamente aleatori e non impegnativi (saranno vincolanti per le quantità i successivi eventuali contratti applicativi), e che, con una specifica opzione, prevede la distribuzione della fornitura tra più soggetti aggiudicatari.

Vanno poi considerati, in determinati ambiti di spesa specifica, gli acquisti in regime di esclusività tecnica e privativa industriale, cui il compattamento della domanda non accresce potere contrattuale. Significativo è il valore dell’acquisto dei farmaci sotto brevetto (spesso innovativi e ad alto costo) o privi del farmaco generico corrispondente che, secondo dati Equalia, assorbirebbe oltre il 90% della spesa.

Nei casi di aggregazione solo nominale dei fabbisogni, l’apporto della concentrazione della domanda in capo ai soggetti aggregatori risiede nella ricognizione e sistematizzazione dei fabbisogni, in una strutturazione professionale dell’appalto, nei minori costi di procedura.

Il compattamento della domanda

Secondo dati ANAC, sul totale del valore bandito dalle p.a la copertura con aggregazione nominale  del “paniere” di riferimento da parte dei SSAA è stata dell’86% nel 2019, del 89% nel 2020, dell’81% nel 2021, dell’89% nel 2022, dell’86% nel 2023. Rimane quindi uno “zoccolo” non marginale di procedure che, per ragioni diverse, continuano ad essere espletate autonomamente dalle p.a.  Prendendo a riferimento il 2023, il transato relativo alle procedure autonome è di 6 miliardi di euro. Considerato che la copertura del “paniere” non evolve significativamente negli ultimi anni, si potrebbe dedurne che l’azione di centralizzazione dei fabbisogni ha ormai raggiunto la copertura massima tecnicamente possibile, e che quindi rimane una non trascurabile attività contrattuale autonoma delle singole stazioni appaltanti qualificate.

Il comparto sanitario

Il comparto di spesa pubblica rappresentato dalle aziende del SSN è tra i più importanti per valore di transato e qualificazione dei fabbisogni. E’stato quindi un destinatario mirato degli obiettivi di centralizzazione. Norme specifiche impongono acquisti centralizzati oltre un certo valore-soglia per le più rilevanti categorie di beni e servizi di ambito sanitario (DPCM 2015 e 2018).

Secondo elaborazioni del Rapporto Masan 2024, basate su dati ANAC, il tasso di centralizzazione nominale delle gare in ambito sanitario (comprendendo SSAA e consorzi fra aziende sanitarie) ha avuto negli ultimi anni un andamento decrescente, passando dal 67% del 2021 al 64% del 2022, al 62% del 2023.  Un dato sotto media rispetto a quello della copertura del paniere da parte del complesso delle p.a., nonostante la centralizzazione specifica forzosa sopra richiamata. Che pure ha visto significativi livelli di copertura: 92% nel 2021 e 2022, 90% nel 2023.

Nel periodo 2016-2023 i farmaci coprono in valore il 65,7% degli affidamenti centralizzati; a seguire i dispositivi medici con il 10,6%. Escludendo i farmaci (di alto valore e facile aggregazione) il tasso complessivo di centralizzazione in sanità si riduce quindi notevolmente.

Influisce negativamente sulla standardizzazione la complessità e articolazione dei fabbisogni, soggetti anche a mutevoli esigenze clinico—diagnostiche, la libertà prescrittiva del medico, la rapida evoluzione tecnologica (nei dispositivi medici), il crescente trend di personalizzazione delle cure (medicina di precisione).

Aggregazione a diverse velocità

Non tutti i Soggetti Aggregatori ottemperano adeguatamente alla “mission”. Ad esempio, una indagine conoscitiva ANAC  sulla Regione Molise ha evidenziato una addirittura inesistente attività di centralizzazione, dato che  la centrale unica di committenza della Regione Molise si è  limitata ad espletare gare su delega o aderire a procedure di altri Soggetti Aggregatori (delibera Anac n. 439 del 30 settembre 2024).

ANAC specifica che per una centrale unica di committenza regionale non è sufficiente occuparsi esclusivamente di gare su delega. Al pari degli altri soggetti aggregatori, una tale struttura viene qualificata di diritto e, quindi, dovrebbe operare come punto di riferimento per le altre amministrazioni non qualificate. Non può limitarsi, dunque, a un’attività di ausilio rispetto a procedure che vengono attivate autonomamente dagli enti del territorio, ma deve garantire la centralizzazione degli acquisti di beni e servizi, in linea con gli obiettivi di razionalizzazione della spesa perseguiti dalla normativa sull’aggregazione. 

Dall’analisi di funzionalità è emerso che – a fronte della mancanza di un sistema strutturato di rilevazione dei fabbisogni e dell’insufficienza di risorse umane e strumentali – le attività della centrale di committenza del Molise hanno continuato ad essere svolte prevalentemente tramite l’adesione a gare di altri soggetti aggregatori o su delega di altri soggetti pubblici del territorio. 

Più nel dettaglio, per quanto concerne gli acquisti centralizzati ai sensi del dpcm dell’11 luglio 2018, dalle verifiche svolte si è potuto concludere che l’attività demandata all’ufficio soggetto aggregatore della Regione di fatto non ha trovato piena attuazione, e che la struttura si è limitata a sottoscrivere accordi con altri soggetti aggregatori. Inoltre, la delibera specifica che nell’organigramma della centrale di committenza non è prevista la presenza di un ufficio stabilmente dedicato alla progettazione e agli affidamenti di lavori, servizi e forniture: la struttura “provvede solo alla revisione della documentazione inviata dalle stazioni appaltanti”, come gli enti locali, gli enti del Sistema regionale Molise e del Servizio sanitario regionale. La centrale di committenza non garantisce una piena rilevazione delle esigenze degli enti convenzionati. 

ANAC rileva che che le gravi criticità della CUC hanno determinato e determinano necessariamente uno scenario amministrativo per gli enti del servizio sanitario incidenti sul territorio, che induce gli stessi, per il soddisfacimento dei propri fabbisogni, all’attivazione di procedure autonome o addirittura di reiterate proroghe dei contratti eventualmente aggiudicati in precedenza.

ANAC chiede che vengano comunicate all’Autorità le eventuali determinazioni assunte per accelerare il processo di riorganizzazione avviato dalla Regione Molise, che aveva già preannunciato si essersi attivata per la realizzazione di una nuova centrale di committenza presso la società in house “Molise Dati” e per l’avvio della raccolta dei fabbisogni tra gli enti del territorio limitatamente a quanto riguarda l’acquisto centralizzato dei servizi di vigilanza. 

I costi di funzionamento

Nell’evidenziare e quantificare le performances produttive, i SSAA omettono il raffronto con i costi di produzione, quindi di struttura.

Un fondo finalizzato a sostenere le attività dei Soggetti Aggregatori viene erogato annualmente dal MEF sulla base di specifici criteri, quali:

Perimetro d’azione: la dimensione e la complessità delle attività svolte dal soggetto aggregatore.

Valore delle iniziative: l’entità economica delle gare bandite e gestite.

Partecipazione ai tavoli istituzionali: il coinvolgimento attivo nei gruppi di lavoro e nei tavoli tecnici.

Rispetto delle linee guida: l’aderenza alle direttive emanate dal Comitato guida.

I Soggetti Aggregatori devono presentare annualmente istanza di accesso al fondo. Per l’anno 2023 il fondo è stato finanziato per euro 9.550.000.  Relativamente ai soggetti beneficiari, le quote attribuite variano da 54.000 euro della Provincia di Brescia a 642.000 euro di UOC – CRAV di Azienda Zero (Veneto).

Linee di sviluppo

Il Tavolo tecnico dei Soggetti Aggregatori individua azioni future incentrate su:

1. Condivisione delle informazioni sulle iniziative e knowledge sharing: maggiore qualità e fruibilità dei dati, creazione di un ecosistema digitale integrato per la condivisione e l’interopertibilità dei dati
2. Predisposizione del piano integrato delle iniziative DPCM e individuazione linee di sviluppo: sviluppo del piano quale risultato della cooperazione tra SSAA nell’attuazione delle strategie. Fase di perimetrazione del processo di pianificazione. Rafforzamento della collaborazione tra soggetti aggregatori e condivisione buone pratiche in tema di acquisti pubblici.
3. Migliorare l’aspetto comunicativo: quadro esaustivo e puntuale degli strumenti a disposizione delle PA. Utilizzare l’intelligenza artificiale generativa per migliorare fruibilità info. Facilitare la conoscenza ed il ricorso agli strumenti aggregati.
4. Ampliamento delle categorie merceologiche oggetto di aggregazione: individuazione di possibili ulteriori categorie categorie merceologiche da aggredire centralmente, basate non solo su volumi di spesa ma anche sulla numerosità delle procedure bandite a livello nazionale e locale
5. Aggiornamento delle linee guida ed estensione alle categorie di spesa comune: avviato con il Ministero della Salute il monitoraggio e l’aggiornamento delle linee guida già approvate e predisposizione su nuove merceologie in ambito sanitario. Costituzione gruppo di lavoro per elaborazione di linee guida afferenti iniziative di gare di spesa comune.

Strategie di sistema

Oltre la continuità, in termini di visione strategica possono essere proposte almeno due direttrici.

Dalla riduzione della spesa alla creazione di valore nei contesti di spesa specifica ad alto impatto sulla produzione, quale quello sanitario.

Quindi procurement basato non sul prezzo ma sul Valore (Value-Based Procurement) apportato al processo produttivo, ad esempio considerando, in ambito sanitario, esiti e qualità del prodotto o servizio (es. risultati clinici nei pazienti), costi a lungo termine (es. minori complicazioni o riammissioni in ospedale), innovazione che porta benefici misurabili, sostenibilità ambientale e sociale, compliance dell’utente finale (es. pazienti). In questo quadro, estensione delle procedure con remunerazione del risultato, promuovendole le condizioni tecniche per la fattibilità (banche dati degli outcome, registri esiti, ecc.). Usare appalti innovativi (es.: dialogo competitivo, parternariato per l’innovazione, ecc.)

Da centrale acquisti a centrale di competenze

Occorre creare una cultura professionale orientata al Valore, sviluppando competenze per il sistema.  I SSAA, anche in forza del bagaglio esperenziale maturato e del personale dedicato, potrebbero rappresentare riferimenti per le best practices, sviluppare innovazione di processo e trasmettere cultura professionale.

L’UE considera strategica lo sviluppo delle competenze per i professionisti degli appalti pubblici. Ha emanato la RACCOMANDAZIONE (UE) 2017/1805 DELLA COMMISSIONE del 3 ottobre 2017 relativa alla professionalizzazione degli appalti pubblici “Costruire un’architettura per la professionalizzazione degli appalti pubblici”, individuando poi 30 competenze: 1. Pianificazione 2. Ciclo di vita 3. Normativa 4. Appalti elettronici e altri strumenti informatici 5. Appalti sostenibili 6. Appalti per l’innovazione  7. Conoscenze specifiche per categoria merceologica 8. Gestione dei fornitori 9. Negoziazioni 10. Analisi dei fabbisogni 11. Analisi del mercato e coinvolgimento del mercato 12. Strategia di gara 13. Specifiche tecniche 14. Documentazione di gara 15. Valutazione delle offerte 16. Gestione dei contratti 17. Certificazione e pagamento 18. Rendicontazione e valutazione 19. Risoluzione dei conflitti / mediazione Personali Soft Relazionali Prestazionali 20. Capacità di adattamento e modernizzazione 21. Pensiero analitico e critico 22. Comunicazione 23. Etica e conformità 24. Collaborazione 25. Gestione delle relazioni con le parti interessate 26. Gestione del team e leadership 27. Conoscenza dell’organizzazione 28. Gestione dei progetti (project management) 29. Orientamento alle prestazioni 30. Gestione dei rischi e controllo interno.43/2021zDelibera ANAC 643