Indirizzo
Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
Una consolidata giurisprudenza ha chiarito che “la prescrizione sul numero massimo delle pagine della relazione tecnica allegata all’offerta deve essere interpretata cum grano salis”
In assenza di specifiche disposizioni normative, con l’obiettivo di evitare inutili ridondanze ed agevolare il lavoro di lettura ed esame delle relazioni tecniche da parte della commissione giudicatrice, le stazioni appaltanti hanno introdotto e variamente configurato limiti dimensionali alle offerte tecniche. La giurisprudenza ha elaborato linee di indirizzo sugli effetti di tali prescrizioni.
Le varie modalità di definizione di limiti dimensionali delle offerte adottate dalle stazioni appaltanti
Soggetto aggregatore Consip
Affidamento di un accordo quadro per la fornitura di servizi (…..) per le pubbliche amministrazioni (id 2213)
“(….) La Relazione Tecnica: (i) dovrà essere presentata con font libero non inferiore al carattere Calibri 10; (ii) dovrà rispettare lo “Schema di risposta” di seguito riportato; (iii) dovrà essere contenuta entro le 45 pagine per il Lotto 1, (….) non concorrono al numero limite complessivo di pagine sopra indicate i seguenti capitoli dell’Offerta Tecnica: (….) (v) eventuali figure o schemi esplicativi dovranno essere leggibili e realizzati utilizzando una dimensione del font almeno pari a Calibri 8. Si precisa che (i) nel caso in cui il numero di pagine della Relazione Tecnica sia superiore a quello stabilito, le pagine eccedenti non verranno prese in considerazione dalla Commissione ai fini della valutazione dell’offerta; (ii) nel numero delle pagine stabilito non verranno in ogni caso computati l’indice e l’eventuale copertina della Relazione Tecnica.”
Soggetto aggregatore Intercent-ER (Regione Emilia Romagna)
Procedura aperta per l’affidamento del servizio di raccolta, trasporto e conferimento ad impianti di smaltimento dei rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi derivanti da attività sanitarie delle aziende sanitarie della regione Emilia-Romagna
“(…..) L’offerta (….) deve contenere, a pena di esclusione, i seguenti documenti:
Relazione Tecnica dei servizi/forniture offerti che dovrà essere contenuta entro 30 facciate complessive, con fogli di formato DIN A4, utilizzando un font Times New Roman 12 pt, interlinea singola “
Soggetto aggregatore Aria spa (Lombardia)
Procedura ARIA 2020-143 Servizi di Ingegneria e Architettura
“(…..) Offerta del servizio e documentazione tecnica (….) Allegare a Sistema (….) una Relazione tecnico metodologica,(….) con non più di 35 pagine di testo numerate e in formato A4 (incluse immagini o rappresentazioni grafiche – esclusi indice, copertina e retrocopertina) scritto con interlinea 1 e corpo del carattere non inferiore al 10, (….) Si precisa altresì che, eventuali pagine eccedenti il limite previsto non saranno tenute in considerazione ai fini della valutazione dell’offerta tecnica. “
Soggetto aggregatore ESTAR (Toscana)
Procedura aperta per la stipula di un accordo quadro per l’affidamento dei servizi di lavanolo e sterilizzazione per le aziende/enti del Servizio Sanitario Regionale
“(…..) Al fine di evitare inutili ridondanze ed agevolare il lavoro di lettura ed esame delle relazioni tecnicheda parte della commissione, si indica il numero di pagine ritenuto congruo per la stesura
delle medesime. Il numero consigliato di pagine, compreso indice, da utilizzare per
l’elaborazione della relazione tecnicaè il seguente:
– lotto nr. 1: 90 pagine – lotto nr. 2: 60 pagine – lotto nr. 3: 60 pagine – lotto nr. 4: 60 pagine
Il n° di pagine consigliato non comprende la documentazione di cui ai punti A2), A3), A4) e A5), ed altra eventuale documentazione a carattere tecnico (schede tecniche e di sicurezza, depliants, ecc.). (…..)
Si precisa che la “pagina” corrisponde alla “facciata” di un foglio, ovvero, quest’ultimo si compone di due “pagine” o “facciate”. I fogli presi in considerazione sono di formato “A4”, con interlinea almeno “1” e dimensioni carattere almeno “11 Times New Roman”.
La giurisprudenza
Una recente sentenza del Consiglio di Stato ha puntualizzato gli effetti sul procedimento dello “sforamento” dei limiti dimensionali imposti sulla documentazione tecnica dalle regole di gara.
Consiglio di Stato, sez. IV, 29.12.2023 n. 11371
Vanno richiamati, inoltre, i principi più volte affermati da questo Consiglio sui limiti dimensionali imposti alla formulazione della relazione tecnica allegata all’offerta, in base ai quali, da un lato, “la prescrizione sul numero massimo delle pagine della relazione tecnica allegata all’offerta deve essere interpretata cum grano salis” (da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 18 agosto 2023, n. 7815) e, dall’altro, “il ricorrente, che intenda valorizzare la violazione [del limite di pagine imposto dalla lex specialis], deve fornire prova – anche solo presuntiva – che la violazione si sia (non solo effettivamente, ma anche specificamente: cioè a dire con riguardo alla puntuale incidenza dello sforamento quantitativo sul margine di valutazione della proposta negoziale) tradotta in un indebito vantaggio per il concorrente a danno dell’altro” (Cons. Stato, sez. V, 5 luglio 2021 n. 5112; Id., 9 novembre 2020, n. 6857; Id., 2 ottobre 2020, n. 5777; Id., sez. III, 25 marzo 2021, n. 2516).
Sulla legittimità della fissazione di limiti dimensionali
TAR Bologna, 31.05.2018 n. 435
(….) Va richiamato in proposito il principio di tassatività delle cause di esclusione (art. 83 d.lgs. n. 50/2016), tra le quali non è previsto il superamento di limiti dimensionali in senso materiale dell’offerta stessa; limiti dimensionali che non sono imposti da alcuna disposizione di legge o regolamento, come precisato da Consiglio di Stato, V, n. 5123/2014, secondo cui, in assenza di disposizioni di tal fatta, l’impresa può presentare un atto avente il numero delle pagine che ritenga più opportuno. La decisione richiamata stabilisce che una tale modalità di redazione del proprio scritto può ritardare o intralciare il buon andamento dell’azione amministrativa ed è per questo che, in linea di principio, si può ritenere legittimo un bando di gara che – per non appesantire oltremodo i lavori della commissione – limiti il numero delle pagine della relazione tecnica da presentare. Il bando può, invero, prevedere il numero massimo delle pagine a pena di esclusione (….), così come può non prevedere una automatica esclusione, attribuendo così, almeno implicitamente, alla commissione il potere di valutare la relazione tecnica, e di attribuire conseguentemente i punteggi, non solo sulla base del suo intrinseco contenuto sostanziale, ma anche della sua mole e della sua chiarezza espositiva. Infatti, può essere un pregio della relazione tecnica proprio la manifestata dote di sintesi, che evidenzi con immediatezza (se del caso rinviando ad allegati) i suoi punti caratterizzanti.Tale pregio può comportare una valutazione positiva, dunque, sotto un duplice profilo e cioè sia in ordine alla maggiore efficacia persuasiva o descrittiva dello scritto sintetico, sia in ordine al buon andamento dei lavori dell’organo amministrativo.In altri termini, in assenza di una disposizione normativa o di una espressa previsione del bando che preveda espressamente la esclusione, la relazione tecnica può essere formulata come meglio ritenga l’offerente, il quale ha però tutto l’interesse a presentare una offerta che possa conseguire un consistente punteggio non solo per la chiarezza delle questioni segnalate e affrontate ovvero per la qualità delle soluzioni proposte, ma anche per la sinteticità dello scritto, che di per sé ne valorizza il contenuto.
Rientra poi nell’ambito dei poteri tecnico – discrezionali della commissione verificare se lo scritto vada considerato prolisso e inutilmente ripetitivo di concetti (e dunque meritevole di conseguire un basso punteggio), ovvero valutare se la lunghezza dell’esposizione non abbia intralciato i lavori ed abbia contribuito a chiarire aspetti effettivamente meritevoli di trattazione.
Sullo stralcio della parte dell’offerta eccedente i limiti dimensionali imposti
TAR Napoli, 05.01.2022 n. 78
(….) Si è anche osservato che “lo stralcio di una parte dell’offerta … rappresenta una vera e propria sanzione espulsiva, in contrasto con il divieto di aggravamento degli oneri procedimentali nonché con l’interesse della stessa Amministrazione a selezionare l’offerta migliore. Pertanto, (…), una tale clausola, ove interpretata nel senso che la mancata osservanza di un parametro solo formale, riferito ad una mera modalità redazionale di formulazione del testo, comporta l’esclusione dell’offerta indipendentemente dai suoi contenuti, è radicalmente nulla per violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione ma, prima ancora, per violazione del principio di imparzialità e buon andamento di cui all’art. 97 Cost., potendo consentire ad un’offerta qualitativamente peggiore o maggiormente onerosa di prevalere sull’offerta migliore per motivi che nulla hanno a che fare con l’interesse pubblico alla tutela della salute dei pazienti del Servizio sanitario pubblico ed alla ottimale allocazione delle risorse pubbliche né con il rispetto della libertà d’iniziativa economica privata e di concorrenza ma solo alla “comodità” d’esame dell’amministrazione” (Cons. Stato, sez. III, 8 giugno 2021, n. 4371).
Il significato di “foglio”, “facciata”, “pagina”, “cartella”
TAR Calabria – Catanzaro Sez. II – 16.10.2020, n. 1635
(….) In primo luogo, vale richiamare la giurisprudenza che si è occupata della rilevanza del superamento del limite dimensionale di pagine dell’offerta rispetto a quanto previsto dal disciplinare.
In tal senso, si è ritenuto che, per giungere alla sanzione della esclusione dell’offerta o dell’oscuramento del numero di pagine superiore al limite fissato, sia necessario che la sanzione dell’esclusione o dell’oscuramento venga disposta espressamente dalla lex specialis (cfr., per l’esclusione Cons. Stato sez. V, 15 luglio 2013 n. 3843; per l’oscuramento cfr. Cons. St., sez. V, 16 gennaio 2017, n. 95).
Della problematica in discorso si è recentemente occupata la giurisprudenza di primo grado, che, con ampia motivazione, ha evidenziato che “la determinazione di siffatte penalizzazioni, in difetto di una chiara indicazione della normativa di gara, risulta in contrasto con il generale principio di legalità, che impone una preventiva individuazione delle fattispecie comportanti l’applicazione di una conseguenza afflittiva, nonché del principio di massima partecipazione dei concorrenti alle procedure concorsuali, ostativo a limitazioni della platea dei concorrenti in via di interpretazione estensiva o analogica” (Tar Campania, Napoli, sez. III, 4 febbraio 2019 n. 611).
In mancanza di un’espressa sanzione, l’inosservanza del limite dimensionale del numero di pagine, previsto dalla normativa di gara, non può determinare l’automatica esclusione della relativa offerta, se tale sanzione non è contemplata dalle disposizioni di gara.
Le medesime ragioni si oppongono, altresì, alla pretesa formulata in via gradata dalla ricorrente in ordine alla parziale valutazione dell’offerta, in quanto una simile operazione equivale in sostanza a una non consentita decurtazione o amputazione dell’offerta stessa, sanzione che doveva essere espressamente contemplata al pari dell’esclusione e che nella specie non si rivelerebbe applicabile con una sorta di integrazione postuma della normativa di gara.
Per giurisprudenza condivisa, l’omessa previsione di una espressa comminatoria di esclusione derivante dalla mancata osservanza del limite dimensionale di confezione dell’offerta tecnica non può quindi comportare l’estromissione del concorrente che a quel limite non si sia attenuto, per cui la mancata previsione di esclusione dell’offerta comporta che l’inosservanza della disposizione di gara non possa determinare l’esclusione delle offerte, ovvero la mancata valutazione (cfr. TAR Abruzzo, L’Aquila, 1 giugno 2016 n. 344; in termini anche TAR Puglia, Lecce, Sez. III, 21 gennaio 2016 n. 176; TAR Abruzzo, Pescara, 11 dicembre 2013, n. 608; Cons. St., sez. V, 15 luglio 2013, n. 3843). Per converso, andrebbero riconosciuti effetti escludenti ad una prescrizione di gara che stabilisse il numero massimo di pagine entro le quali contenere l’offerta tecnica, presidiando tale disposizione con la espressa comminatoria dell’esclusione in caso di sua violazione (cfr. TAR Emilia Romagna, Parma, 19 marzo 2009 n. 79.)
In definitiva la disposizione sul limite di pagine rappresenta una norma dispositiva cd. imperfetta in quanto non assistita da una specifica sanzione con una norma cd. secondaria” (T.A.R. Campania sez. III – Napoli, 4 febbraio 2019 n. 611, cit.).
(…..) Inoltre, a tutto voler concedere, deve rilevarsi che, nel caso di specie, non sussiste neppure la dedotta violazione del limite dimensionale denunciato, in quanto il Mod. 5 citato riferisce il limite dimensionale alle “cartelle”, rispetto al quale la stessa stazione appaltante ha, con apposita faq, chiarito che “deve intendersi pagina in formato A4”.
Orbene, con riferimento a tale concetto, ha chiarito il Consiglio di Stato, che “la parola “foglio” ha un significato proprio (sostanzialmente, di “pezzo di carta rettangolare”) diverso da quelli della parola “facciata” (“ciascuna delle superfici di un foglio”) e della parola “pagina” (“ciascuna delle due facce di un foglio di carta”)” (Cons. Stato, Sez. III, 3 aprile 2017, n. 1528).
La possibilità di produrre allegati di approfondimento
TAR Emilia Romagna – Bologna , 23.11.2022, n.983
“(….) Criteri di valutazione dell’offerta tecnica.
(….) La relazione dovrà essere costituita da massimo di 70 facciate formato A4, (stampate eventualmente in fronte retro; in tal caso per un totale di massimo 35 pagine), marginate a 2 cm sui 4 lati, scritta con carattere Arial dimensione 10, interlinea 1.5. Si precisa che testate e indici non rientrano nel suddetto conteggio.
Con riferimento ai vari paragrafi della relazione potranno essere allegati, a corredo della stessa, depliant, fotografie, certificazioni, ed altra documentazione tecnica di eventuale approfondimento, che dovrà essere espressamente richiamata nella relazione tecnica con riferimenti puntuali alle singole pagine e paragrafi».
(….) In primo luogo, va rilevato come la violazione del limite numerico massimo delle pagine componenti la Relazione tecnica, contrariamente a quanto eccepito nel ricorso, non avrebbe potuto determinare l’esclusione dalla gara dell’A.T.I. aggiudicataria, visto che la sanzione espulsiva è riferita alla mancata presenza della documentazione specificata negli otto punti (ovvero, la Relazione tecnica, il Progetto relativo alle risorse umane, le schede tecniche e schede di sicurezza, la copia della certificazione CE dei gas e delle miscele MD, ecc.).
Pertanto, risulta corretta la decisione della Commissione di gara di non valutare esclusivamente la parte eccedente le 70 pagine della Relazione tecnica (….); sotto tale profilo, peraltro, la parte ricorrente non ha specificato come tale determinazione possa aver reso la valutazione di tale Relazione incompleta e incerta e, perciò, meritevole di esclusione (sull’onere della prova in capo alla parte attrice e sul suo mancato assolvimento, cfr. Consiglio di Stato, V, 2 ottobre 2020, n. 5777; anche, 9 novembre 2020, n. 6857).
Quanto alle ulteriori 192 pagine, contenute nei 13 “approfondimenti tecnici” allegati alla relazione tecnica dell’A.T.I. , con cui sarebbe stato eluso il divieto di cui all’art. 15 del Disciplinare, va evidenziato che la lex specialis sul punto non impediva affatto di presentare documentazione aggiuntiva di approfondimento, consistente anche in relazioni redatte appositamente per la specifica gara, non precostituite e in assenza alcun limite dimensionale («Con riferimento ai vari paragrafi della relazione potranno essere allegati, a corredo della stessa, depliant, fotografie, certificazioni, ed altra documentazione tecnica di eventuale approfondimento, che dovrà essere espressamente richiamata nella relazione tecnica con riferimenti puntuali alle singole pagine e paragrafi»).
(….) Del resto, la fissazione di puntuali limiti dimensionali alla Relazione tecnica generale, accompagnata alla possibilità di allegare, “a corredo della stessa, depliant, fotografie, certificazioni, ed altra documentazione tecnica di eventuale approfondimento”, non poteva avere alcun effetto preclusivo della valutazione dell’ulteriore documentazione, rendendosi altrimenti pleonastica tale ultima previsione (…..) ma aveva soltanto la finalità di agevolare il compito della Commissione di gara, consentendole l’immediata e schematica individuazione degli elementi qualificanti dell’offerta ai fini dell’attribuzione dei punteggi.
Sul punto la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che «appare del tutto ragionevole che i suddetti allegati – che, come, peraltro, confermato dal “chiarimento” richiamato dalla ricorrente, potevano fornire elementi esplicativi e di dettaglio rispetto a quanto riportato nella Relazione, giusta il ruolo centrale ad essa assegnato dalla legge di gara – possano (e, anzi, debbano) essere sottoposti al vaglio della Commissione, atteso che, diversamente opinando, da un lato, non si comprenderebbe in che termini gli stessi dovrebbero fungere da elementi esplicativi e di dettaglio della Relazione; dall’altro, e soprattutto, non avrebbe alcun significato la stessa previsione della legge di gara che ammetteva la produzione di allegati alla Relazione Tecnica» (T.A.R. Veneto, III, 13 ottobre 2020, n. 920; nello stesso senso, Consiglio di Stato, V, 23 marzo 2015, n. 1565).
