Indirizzo
Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
Avv. Stefano Cassamagnaghi
La recente sentenza del Consiglio di Stato n. 4896 del 5 giugno 2025 ha affrontato la seguente questione giuridica: se sia possibile o meno, nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, supplire all’insufficienza dei costi aziendali della sicurezza – il cui importo è stato dichiarato espressamente e separatamente nell’offerta – allocandoli, mediante le giustificazioni, nell’ambito della voce “spese generali”.
Come noto, l’art. 108 comma 9 D. Lgs. 36/2023 stabilisce che: «Nell’offerta economica l’operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale». La disposizione prevede che tutti gli oneri gravanti sull’azienda per l’assolvimento degli obblighi riguardanti la salute e sicurezza sui luoghi di lavoro devono essere specificamente indicati nell’offerta. La legge ne richiede la necessaria indicazione affinché la stazione appaltante possa verificare in che modo l’operatore economico sia giunto a formulare il prezzo offerto e se non abbia, per rendere maggiormente conveniente la sua offerta, eccessivamente sacrificato proprio tale voce di costo. L’omessa indicazione degli stessi comporta, dunque, l’esclusione dell’offerta medesima.
In merito al procedimento di verifica dell’anomalia, la giurisprudenza ha stabilito che con le giustificazioni il concorrente può rimodulare le voci di costo, mediante minime variazioni, tramite la diversa allocazione di alcune voci di costo indicate in offerta ovvero ponendo in compensazione sovrastime e sottostime, a condizione che resti ferma l’entità originaria dell’offerta economica, nel rispetto del principio dell’immodificabilità dell’offerta, che presiede la logica della par condicio tra i competitori (così, tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 15.12.2021, n. 8358; Cons. Stato, Sez. V, 16 marzo 2020, n. 1873; Cons. Stato, Sez. V, 28 febbraio 2020, n. 1449; id., 8 gennaio 2019, n. 171).
In specie, nella rimodulazione delle voci di costo in sede di giustificazioni devono rispettarsi i seguenti limiti:
– i caratteri fondamentali dell’offerta economica devono restare invariati;
– le singole voci di costo possono essere modificate solo per sopravvenienze di fatto o normative che comportino una riduzione dei costi ovvero per porre rimedio a originari e comprovati errori di calcolo;
– non è possibile rimodulare le voci di costo senza alcuna motivazione al solo scopo di “far quadrare i conti”, ossia per assicurarsi che il prezzo complessivo offerto resti immutato ma siano superate le contestazioni sollevate dalla stazione appaltante su alcune voci di costo.
Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendo illegittimo che il concorrente, dopo aver indicato espressamente nell’offerta costi della sicurezza aziendali insufficienti, possa poi, in sede di giustificativi, imputare larga parte dei costi della sicurezza aziendale nell’ambito delle spese generali, pena la violazione del detto principio dell’immodificabilità dell’offerta, posto a tutela della par condicio tra i concorrenti.
In particolare, nel caso sottoposto all’attenzione del Consiglio di Stato, l’appellante era stato escluso all’esito della fase di verifica di anomalia per incongruità degli oneri aziendali per la sicurezza dichiarati in offerta, che in sede di giustificativi aveva poi integrato e inserito nella voce relativa alle spese generali, sulla base di una modifica in sede di verifica di anomalia non ritenuta ammissibile dalla stazione appaltante. In specie, l’appellante aveva dichiarato separatamente ed espressamente nell’offerta che la somma stanziata per i costi per la sicurezza sarebbe di € 15.000,000 mentre in sede di giustificazioni aveva affermato che l’importo da imputare ai costi per la sicurezza ammonterebbe invece ad € 200.000,00 in quanto, alla più ridotta somma inizialmente inserita avrebbe dovuto essere aggiunto l’ulteriore importo di € 185.000,00, ricompreso nella voce delle spese generali (pari complessivamente ad euro 4.562.141,24).
Il TAR aveva confermato la legittimità dell’esclusione ritenendo illegittima l’allocazione di tali costi della sicurezza nell’ambito delle spese generali, posta in essere durante il procedimento di verifica dell’anomalia, in quanto integrerebbe una illegittima modifica dell’offerta con violazione della par condicio competitorum.
L’appellante ha impugnato la sentenza di primo grado sostenendo che tale giustificazione non sarebbe irragionevole né espressiva di inammissibile modifica dell’offerta in quanto, trattandosi di mera rimodulazione delle voci di costo consentita che non darebbe luogo a un’alterazione del contenuto dell’offerta (la quale resterebbe immodificata nella sua struttura originaria), si risolverebbe piuttosto in una diversa imputazione dei costi, rispetto a cui si porrebbe semmai un problema di effettiva sostenibilità. Anche di quest’ultima tuttavia non potrebbe dubitarsi in quanto l’offerta economica – ad avviso dell’appellante – sarebbe, nel complesso, capiente e sufficiente a coprire tutti i costi della sicurezza che dovessero risultare necessari per l’espletamento delle prestazioni oggetto della procedura di gara. Secondo l’appellante la corretta applicazione del principio del risultato imporrebbe, inoltre, di evitare interpretazioni formalistiche della legge di gara, disponendo quindi l’aggiudicazione della procedura al RTI appellante la cui offerta, data la differenza tra i ribassi, comporterebbe un rilevante risparmio di spesa per l’Amministrazione.
Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello sulla base delle seguenti argomentazioni:
– “…la soluzione prospettata dall’appellante incontra il limite della radicale modificazione della composizione dell’offerta che ne alteri l’equilibrio economico o che incida sostanzialmente su suoi elementi costitutivi, allocando diversamente voci di costo nella sola fase delle giustificazioni, ma anche, per quanto rileva in questa sede, il limite della revisione della voce degli oneri di sicurezza aziendale che, quale elemento costitutivo dell’offerta, esige una separata identificabilità ed una rigida inalterabilità, a presidio degli interessi pubblici sottesi alla relativa disciplina legislativa (Cons. Stato, Sez. III, 31 maggio 2022, n. 4406; Sez. V, 11 dicembre 2020, n. 7943; Sez. V, 24 aprile 2017, n. 1896)”;
– sussiste l’assoluta immodificabilità degli oneri aziendali per la sicurezza anche nell’ambito della verifica di anomalia, in relazione al notevole rilievo che deve attribuirsi alla voce di costo in esame, la cui specifica indicazione ha la funzione di assicurare la sostenibilità, per l’impresa, delle spese necessarie a garantire la sicurezza dei lavoratori, e che abbisogna pertanto di assoluta certezza predeterminazione in tutte le fasi della gara, dalla redazione dell’offerta all’aggiudicazione della procedura. La necessaria indicazione degli oneri per la sicurezza aziendale risponde, pertanto, all’esigenza di tutela del lavoro sotto il profilo della salute e della sicurezza dei lavoratori (art. 32 Cost.) (in termini Cons. Stato, V, 19 ottobre 2020, n. 6306);
– se è vero che in sede di giustificazione della congruità delle voci di costo sono in linea di massima ammesse minime compensazioni tra le diverse poste che compongono l’offerta, tale possibilità trova il suo limite nel suddetto principio di immodificabilità dei costi aziendali per la sicurezza, che impedisce ogni “spostamento” degli importi incidenti su tale voce (così Consiglio di Stato, Sez. V, 20 febbraio 2024, n. 1677);
– i principi del risultato e della efficienza sanciti dall’art. 1 del D. Lgs. 36/2023 non possono comunque sovvertire le regole di svolgimento della gara ed i concorrenti principi di par condicio e di autoresponsabilità nella presentazione delle dichiarazioni richieste dal disciplinare di gara (si veda in termini Cons. St., Sez. V, 2 maggio 2024, n. 3985).
In conclusione, il Collegio ha ritenuto che non possa essere ammessa in sede di giustificazioni rese nel sub procedimento di verifica dell’anomalia l’imputazione di parte delle spese generali agli oneri della sicurezza ossia se gli oneri di sicurezza espressamente e separatamente dichiarati nell’offerta risultano insufficienti, la parte mancante non può essere ricomprese nelle spese generali attraverso le giustificazioni rese durante la verifica di congruità dell’offerta, pena la violazione del principio dell’immodificabilità dell’offerta posto a presidio della par condicio competitorum. Tale immodificabilità dei costi aziendali indicati nell’offerta, che ne impedisce lo sposamento e l’allocazione nelle spese generali, è dovuta anche alla natura di tali costi atteso che tale immoficabilità è volta a tutelare la salute e la sicurezza dei lavoratori, beni di rilevanza costituzionale.
