Indirizzo
Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
Dott. Marco Boni
E’ illegittimità la previsione di un rilancio competitivo che possa mettere in discussione le risultanze di un accordo quadro con assegnazione di quote diverse da quelle predefinite per gli aggiudicatari.
Il rilancio, pure se previsto dalle norme di gara al verificarsi di determinate condizioni, si pone in contrasto con la disciplina recata dall’articolo 59 del Codice dei contratti pubblici potendo determinare “modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell’accordo quadro”
Il Consiglio di Stato, con sentenza sez. III, 13.01.2026 n. 286, ha confermato la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, 9 giugno 2025, n. 1018, riguardante una procedura di Accordo quadro multioperatore indetto da Estar – Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale, relativo alla fornitura di lenzuolini e carte asciugamani monouso a ridotto impatto ambientale per le aziende sanitarie della Regione Toscana ed altri enti della Regione Toscana.
Estar ha sottoscritto i contratti di Accordo Quadro con i primi due operatori economici, rispettivamente, per il 70% dell’importo complessivo del quadro economico del lotto e per il restante 30%.
La norma di gara stabilisce che “Nel periodo di durata contrattuale, qualora le condizioni del mercato manifestino situazioni straordinarie di oscillazione delle quotazioni economiche dei prodotti oggetto del presente Accordo Quadro, questa Stazione Appaltante si riserva la facoltà di riaprire il confronto competitivo ai sensi dell’art. 154 del D. Lgs. 36/2023 (nota: è richiamato erroneamente l’art. che si riferisce ai settori speciali, non appl
icabile alla fattispecie) esclusivamente sull’offerta economica fra gli operatori con i quali ha sottoscritto l’Accordo Quadro”.
L’ESTAR, a seguito di una asserita situazione straordinaria di oscillazione dei prezzi, dispone l’attivazione del rilancio competitivo per ottenere nuove quotazioni in diminuzione rispetto a quelle presentate in gara.
La procedura viene contestata per illegittimità dall’operatore economico primo in graduatoria. Il giudizio del TAR Toscana, poi confermato dal Consiglio di Stato, accoglie il ricorso.
L’art. 59 del codice, che disciplina l’accordo quadro, prevede le ipotesi in cui è ammesso il confronto competitivo dopo la stipula di un accordo quadro. In particolare, il comma 4 di tale disposizione – che si riferisce all’accordo quadro concluso con più operatori economici – individua i casi in cui l’amministrazione può ricorrere al rilancio tra gli operatori economici già parti dell’accordo quadro, ossia quando “l’accordo quadro non contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture” (lettera b e lettera c, che richiama quanto previsto dalla lettera b).
Nel caso di specie, Estar ha disposto un confronto competitivo che non è ascrivibile in alcuno dei tipi delineati dalla disposizione richiamata, atteso che i termini dell’accordo quadro erano già stati completamente definiti e la possibilità di ricorrere al rilancio competitivo è stata prevista solo in via eventuale, al ricorrere di una circostanza esterna all’accordo stesso, ossia “qualora le condizioni del mercato manifestino situazioni straordinarie di oscillazione delle quotazioni economiche dei prodotti oggetto del presente Accordo Quadro”.
Il Collegio esclude, dunque, la legittimità della previsione di un siffatto confronto competitivo, atteso che anche a voler valorizzare il principio di autonomia negoziale delle pubbliche amministrazioni esplicitato dall’art. 8 del codice, ciò non può spingersi sino ad introdurre tipologie contrattuali in contrasto con quanto stabilito dalla legge. Nel caso di specie, il legislatore ha espressamente ammesso la riapertura di un confronto alle limitate condizioni previste dalle lettere b e c del comma 4 dell’articolo 59 del codice e, comunque, sempre che non siano apportate “modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell’accordo quadro” (art. 59, secondo comma, d.lgs. n. 36/2023).
Nel caso di specie, il rilancio competitivo posto in essere dall’amministrazione è stato circoscritto all’offerta economica e ha completamente stravolto i termini della graduatoria, già precedentemente chiusa con la stipula del contratto di accordo quadro.
Il rilancio attuato dall’Amministrazione procedente ha modificato in maniera sostanziale l’accordo quadro già stipulato con i due operatori in gara, in contrasto con quanto previsto dalla legge. Ritiene il Collegio che siffatta previsione della legge di gara sia in contrasto con quanto previsto dall’art. 59 del codice e, pertanto, meriti di essere annullata considerata l’incompatibilità tra il meccanismo del confronto competitivo attuato da ESTAR e la previsione inserita nell’accordo quadro di quote percentuali preassegnate di fornitura.
In appello ESTAR sostiene che la normativa non contiene un numerus clausus al quale le stazioni appaltanti debbano attenersi per la regolamentazione degli interessi in sede di rilancio competitivo con l’operatore economico risultante aggiudicatario dell’accordo quadro, ben potendo ricorrere a moduli contrattuali diversi ed ulteriori rispetto a quelli tipici, sia in applicazione dell’articolo 8, primo comma, del d.lgs. n. 36/2023, che ha introdotto il “Principio di autonomia contrattuale” stabilendo che “nel perseguire le proprie finalità le pubbliche amministrazioni sono dotate di autonomia contrattuale e possono concludere qualsiasi contratto, anche gratuito, salvi i divieti espressamente previsti dal codice e da altre disposizioni di legge”, sia, più in generale, del principio del risultato, di cui all’articolo 1 del Codice, nell’ambito dell’individuazione del suo corretto perimetro applicativo, che impone il necessario perseguimento delle finalità istituzionali proprie dell’Amministrazione e l’osservanza dei divieti espressamente sanciti dal Codice stesso o da altre disposizioni di legge.
Il Consiglio di Stato non accoglie questa obiezione.
Osserva al riguardo il Collegio che il punto decisivo della controversia non involge l’incontestabile autonomia contrattuale della P.A. a ricorrere a contratti atipici (si pensi alla sponsorizzazione), quanto la verifica della legittimità di un rilancio competitivo che possa (ri)mettere in discussione le risultanze dell’accordo quadro con assegnazione di quote diverse tra i due candidati prescelti.
In altre parole, l’autonomia contrattuale della stazione appaltante trova limiti precisi nelle disposizioni normative che introducono i criteri per valutare l’ammissibilità del ricorso a moduli negoziali atipici, allo stesso modo in cui l’articolo 1322 del Codice civile fissa per le parti, sia private che pubbliche, nella Legge il limite del contenuto del contratto (comma 1) e nella meritevolezza di tutela secondo l’ordinamento giuridico la possibilità di concludere contratti che non appartengano ai tipi aventi una disciplina particolare (comma 2).
Nel caso in esame, il rilancio competitivo si è svolto in contrasto con la disciplina recata dall’articolo 59 del Codice dei contratti pubblici, la cui lettura rimanda alla possibilità di stipulare accordi chiusi, accordi aperti e accordi misti a seconda del livello di predeterminazione di tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture individuati ab origine nell’accordo quadro.
Il primo giudice, dopo aver correttamente inquadrato tale tipo di contratto tra quelli aventi natura normativa e con i quali “non si garantisce l’affidamento delle future prestazioni, bensì si predetermina il contenuto dei futuri contratti attuativi”, ha condivisibilmente stabilito che il comma 4 dell’articolo 59, che si riferisce all’accordo quadro concluso con più operatori economici, “individua i casi in cui l’amministrazione può ricorrere al rilancio tra gli operatori economici già parti dell’accordo quadro, ossia quando <l’accordo quadro non contiene tutti i termini che disciplinano la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture>” (lettera b e lettera c, che richiama quanto previsto dalla lettera b).”
Accogliendo il relativo motivo di censura proposto dalla -OMISSIS-, il Tar ha stabilito in primo luogo che “nel caso di specie, Estar ha disposto un confronto competitivo che non è ascrivibile in alcuno dei tipi delineati dalla disposizione richiamata, atteso che i termini dell’accordo quadro erano già stati completamente definiti e la possibilità di ricorrere al rilancio competitivo è stata prevista solo in via eventuale, al ricorrere di una circostanza esterna all’accordo stesso, ossia “qualora le condizioni del mercato manifestino situazioni straordinarie di oscillazione delle quotazioni economiche dei prodotti oggetto del presente Accordo Quadro”.
Da un’ulteriore prospettazione, il Tribunale territoriale ha correttamente ritenuto che “anche a voler valorizzare il principio di autonomia negoziale delle pubbliche amministrazioni esplicitato dall’art. 8 del codice, ciò non può spingersi sino ad introdurre tipologie contrattuali in contrasto con quanto stabilito dalla legge”, nel senso, cioè, che “nel caso di specie, il legislatore ha espressamente ammesso la riapertura di un confronto alle limitate condizioni previste dalle lettere b e c del comma 4 dell’articolo 59 del codice e, comunque, sempre che non siano apportate “modifiche sostanziali alle condizioni fissate nell’accordo quadro” (art. 59, secondo comma, d.lgs. n. 36/2023)”.
Da ciò il Tribunale territoriale ha tratto – e questo è l’aspetto di maggior rilievo – la duplice conseguenza che “il rilancio competitivo posto in essere dall’amministrazione è stato circoscritto all’offerta economica e ha completamente stravolto i termini della graduatoria, già precedentemente chiusa con la stipula del contratto di accordo quadro” e che “la contrarietà degli atti impugnati con la norma codicistica rende priva di interesse ogni indagine sull’eventuale acquiescenza prestata dalla ricorrente alle disposizioni della legge di gara.”
