Indirizzo
Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
dott. Marco boni
L’Autorità Nazionale Anticorruzione fornisce indicazioni per una corretta fissazione delle quote di affidamento – flessibili ma non evanescenti – e sulle modalità di allocazione dei contratti attuativi dell’accordo quadro.
Il riferimento a non meglio precisate “esigenze cliniche”, come utilizzato nel caso di AQ per farmaci o dispositivi medici ad uso personalizzato, non soddisfa – nel caso di attività manutentive su apparecchiature – il requisito dell’oggettività del criterio di affidamento dei contratti attuativi.
Così come è ritenuto inappropriato il riferimento alla ripetizione di servizi analoghi per quanto riguarda una prevista riapertura del confronto competitivo in caso di nuove tecnologie, che, in quanto tali, non sono ricomprese nell’oggetto dell’accordo quadro e i cui servizi manutentivi devono quindi diventare oggetto di un aperto confronto di mercato.
Con Delibera n. 511 del 22.12.2025 l’ANAC ha fornito un parere di precontenzioso relativo ad una Procedura aperta telematica per il servizio di manutenzione e assistenza tecnica delle apparecchiature biomediche di altissima tecnologia in fabbisogno alle aziende sanitarie della regione del veneto e all’APSS di Trento – 1 edizione suddivisa in 48 lotti funzionali – Accordo quadro multifornitore – indetta dall’Azienda Zero della Regione Veneto.
Un operatore economico ha censurato la lex specialis di gara per violazione e falsa applicazione dell’art. 59 del D.lgs. n. 36/2023 (accordo quadro) sotto diversi profili. In primo luogo, per mancata definizione ex ante dei casi e delle modalità di ricorso o meno alla fase di riapertura del confronto competitivo; in secondo luogo, per omessa predeterminazione delle percentuali di affidamento.
La società istante ha contestato la mancata previsione nei documenti di gara di criteri oggettivi che consentono di distinguere quando l’ente aderente all’accordo quadro procederà mediante ordinativi diretti e quando procederà con il rilancio competitivo, nonché sulla base di quali criteri sarà individuato l’operatore economico tra gli aggiudicatari dell’accordo quadro. Viene dedotto che l’unico riferimento alla riapertura del confronto competitivo contenuto nella lex specialis di gara è generico ed inappropriato, in quanto si riferisce all’ingresso nel mercato “di apparecchiature tecnologicamente diverse (nuove tecnologie) da quelle già oggetto di offerta nel corso della procedura ma simili o assimilabili alle stesse nonché al mutare delle condizioni tecniche del mercato di riferimento (nuovi livelli di servizio – SLA) non disciplinati nella documentazione di gara”. Tale previsione “è totalmente arbitraria e inaderente all’oggetto dell’affidamento che riguarda invero i servizi di manutenzione”. Viene, inoltre, censurata la disciplina di gara, nella parte in cui rimette alla discrezionalità degli Enti aderenti all’accordo quadro la scelta dell’affidatario, individuando il prodotto ritenuto maggiormente idoneo in base alle “esigenze cliniche”, senza stabilire percentuali e/o priorità di affidamento, con il “concreto rischio che solo uno degli affidatari sia chiamato ad eseguire l’affidamento integrale di uno o più lotti esaurendo il massimale di ciascun importo e comunque che la scelta avvenga in difetto di qualsivoglia criterio oggettivo in via del tutto arbitraria”. Secondo l’istante, la mancanza di qualsiasi criterio di precedenza nell’emissione di ordinativi di fornitura vanifica la ratio dell’accordo quadro multi-fornitore, si pone in contrasto con la modifica apportata dal Decreto Correttivo del Codice al primo comma dell’art. 59 e non consente agli operatori di formulare un’offerta consapevole, in quanto non rende possibile la previsione delle chances di aggiudicazione.
Nella memoria difensiva ha replicato alle censure dell’istante, sostenendo che la legge di gara risulta chiara nel disciplinare l’accordo quadro di tipo misto o ibrido, ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. c), ossia per una parte senza riapertura del confronto competitivo e per l’altra parte con riapertura. L’affidamento della prestazione principale avviene senza riapertura del confronto competitivo nei confronti dell’operatore classificatosi utilmente nella graduatoria, “ritenuto preferibile in base al criterio della maggiore idoneità secondo le “esigenze cliniche”, intese come affidabilità delle prestazioni nel contesto clinico-organizzativo delle apparecchiature da manutenere”. Invece, l’affidamento dei “servizi analoghi (ossia prestazioni di servizi di manutenzione di apparecchiature di altissima tecnologia) avviene con riapertura del confronto competitivo con gli altri aggiudicatari, mediante invio di richiesta di offerta secondo le modalità e i requisiti richiesti nella documentazione di gara che sarà all’uopo predisposta”. Relativamente alle percentuali di affidamento, viene affermato che l’impostazione della gara mira a conciliare standardizzazione e flessibilità gestionale, garantendo un livello qualitativo coerente e uniforme delle prestazioni sul territorio regionale, e che “il ridotto numero di apparecchiature in taluni dei lotti posti a gara non consente di prevedere a monte alcuna forma di “suddivisione” del servizio (e quindi di percentuali di aggiudicazione)”, anche alla luce delle diverse realtà aziendali in cui va collocata l’apparecchiatura.
Dalla disamina della lex specialis di gara si evince che l’Azienda Zero ha declinato lo strumento dell’accordo quadro in modo peculiare. La procedura è stata impostata secondo lo schema dell’accordo quadro multi-fornitore misto, ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. c) del Codice, prevedendo la riapertura del confronto competitivo per l’affidamento di servizi analoghi nei limiti dell’art. 76, comma 6, del Codice.
L’affidamento delle prestazioni cd. principali relative ai servizi di manutenzione e di assistenza tecnica delle apparecchiature biomediche di altissima tecnologia (indicate nel capitolato tecnico) avviene senza rilancio competitivo. L’Azienda Zero “stipulerà con gli operatori economici collocatisi utilmente in graduatoria un accordo-quadro con più operatori economici, con riapertura del confronto competitivo, ai sensi dell’art. 59 commi 1 e 4 lett. c) del Codice, mediante utilizzo dello Schema di Accordo Quadro allegato al presente Disciplinare, che indicherà espressamente i limiti massimi dei beni e dei servizi espressi in termini di quantità ed il periodo di efficacia, nel rispetto delle regole di successione in graduatoria e delle quote di seguito indicate:
| Per ogni lotto | ||
| Posizione in graduatoria di aggiudicazione | Percentuale minima garantita | Percentuale massima |
| 1° | Nessun minimo garantito | 100% |
| Posizioni successive* | Nessun minimo garantito | 100% |
*Tutti gli operatori economici presenti in graduatoria la cui offerta sia ritenuta idonea avendo superato la soglia di sbarramento qualitativa e rispettando la base d’asta insuperabile fissata dalla Stazione Appaltante.
Non sono previste percentuali minime garantite, per singolo lotto, ma l’obbligo di ciascun concorrente, a prescindere dalla posizione in graduatoria, di erogare il 100% delle prestazioni, su richiesta dell’ente aderente all’accordo: “ciascun Ente aderente potrà emettere Ordinativi di Fornitura nei confronti di uno o più degli operatori economici collocatisi utilmente nella graduatoria di aggiudicazione, fino al raggiungimento delle percentuali massime di fornitura sopra indicate, individuando il prodotto ritenuto motivatamente maggiormente idoneo alle esigenze cliniche”.
La riapertura del confronto competitivo è prevista per l’affidamento di “apparecchiature tecnologicamente diverse (nuove tecnologie) da quelle già oggetto di offerta nel corso della procedura ma simili o assimilabili alle stesse” di nuovo ingresso nel mercato oppure in presenza di nuovi livelli di servizio (SLA). Tale fase riguarda apparecchiature diverse rispetto a quelle oggetto di gara e viene ammessa “nei limiti di quanto previsto dall’art. 76, comma 6, del Codice”, per un importo stimato in € 91.604.800,00. Gli enti sanitari aderenti potranno trasmettere agli operatori economici che hanno partecipato alla gara una richiesta di offerta, nella quale saranno stabiliti i termini del confronto competitivo. Oggetto del confronto sarà l’offerta economica e i termini di svolgimento del servizio.
Viene, nello specifico, previsto che: “Nel caso di ingresso nel mercato, nel corso di validità del presente Accordo Quadro, di apparecchiature tecnologicamente diverse (nuove tecnologie) da quelle già oggetto di offerta nel corso della procedura ma simili o assimilabili alle stesse nonché al mutare delle condizioni tecniche del mercato di riferimento (nuovi livelli di servizio – SLA) non disciplinati nella documentazione di gara, Azienda Zero si riserva di avviare – nei limiti di quanto previsto dall’art 76 comma 6 del Codice – un ulteriore confronto competitivo tramite apposita Richiesta di Offerta da inviarsi a tutti gli operatori economici che hanno partecipato alla procedura per il lotto di afferenza e che non siano stati esclusi dalla stessa. Potrà essere oggetto di riapertura del confronto competitivo l’offerta economica e/o i termini di svolgimento del servizio, come sarà precisato in sede di Richiesta di Offerta. Gli Operatori Economici dovranno fornire apposita offerta, tecnica ed economica, secondo le modalità e i requisiti richiesti nella relativa documentazione di gara, all’uopo predisposta. Nel caso di acquisti preceduti da una riapertura del confronto competitivo, l’operatore economico parte dell’Accordo Quadro non sarà vincolato a presentare offerta. Si fa presente in ogni caso che il quantitativo complessivo degli ordinativi che verranno emessi, sia per l’acquisto dei servizi oggetto del presente appalto nonché delle eventuali forniture simili o assimilabili, non potrà superare quello riportato nell’allegato Quadro Economico dell’Appalto”.
Le questioni da esaminare.
Le questioni sottoposte in esame si possono suddividere, per schematicità, nelle seguenti punti:
- legittimità, in un accordo quadro multi-fornitore, del criterio di selezione dell’operatore economico che effettuerà la prestazione basato esclusivamente sulle esigenze cliniche dell’amministrazione;
- mancata e/o incerta previsione delle percentuali di affidamento dell’accordo quadro
ai diversi operatori economici;
- illegittimità e/o incertezza della modalità di affidamento dei servizi di manutenzione su
nuovi macchinari, regolamentata mediante riapertura del confronto competitivo con affidamento “in ripetizione” di servizi analoghi.
Criteri di selezione dell’operatore economico
Riguardo ai criteri di selezione dell’operatore economico, l’ANAC, richiamando la normativa di riferimento, chiarisce che “questo istituto consente alla stazione appaltante di aggregare gli acquisti, ottenendo benefici connessi al fenomeno dell’economia di scala, attraverso uno strumento flessibile che permetta di poter far affidamento su un determinato volume massimo di prestazioni in un arco di tempo determinato, al quale la stazione appaltante può liberamente attingere. In questo senso, l’accordo quadro, una volta concluso, consente alla stazione appaltante di poter discrezionalmente decidere se (e in quale misura) procedere alla stipula dei successivi affidamenti in base alle proprie concrete esigenze, fermo restando l’obbligo di rispettare le condizioni contrattuali fissate nell’accordo quadro […] La discrezionalità della stazione appaltante trova tuttavia un limite rappresentato dalla necessità, normativamente stabilita, di individuare nell’accordo quadro, come detto, quantomeno le clausole essenziali” (Atto del Presidente prot. n. 63059 del 1° agosto 2023). In particolare, viene sottolineata la necessità che “la stazione appaltante ponga particolare attenzione a definire in modo adeguato tutti gli elementi che consentano gli operatori economici interessati di formulare una offerta che sia consapevole”; (Delibera Anac n. 447 del 26 settembre 2023).
Nel caso di accordo quadro senza riapertura del confronto competitivo, ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. a) del Codice, è necessario che i documenti di gara indichino le “condizioni oggettive (…) per determinare quale degli operatori economici parti dell’accordo effettuerà la prestazione”. Questa regola vale anche per gli accordi quadro multi-fornitore misti (comma 4, lett. c) in relazione all’affidamento di prestazioni mediante ordinativi diretti, senza fase di rilancio. Con riferimento a tale presupposto, il considerando 61 della direttiva 2014/24/CE precisa che “le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero avere la facoltà di ottenere lavori, servizi o forniture specifici contemplati dall’accordo quadro, o richiedendoli da uno degli operatori economici determinato in base a criteri oggettivi e secondo i termini già stabiliti, o aggiudicando un appalto specifico per i lavori, i servizi e le forniture in questione in base a una mini-gara tra gli operatori economici parti dell’accordo quadro. Onde assicurare la trasparenza e la parità di trattamento, le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero indicare nei documenti di gara per l’accordo quadro i criteri oggettivi su cui si baserà la scelta tra quei due metodi di esecuzione dell’accordo quadro. Tali criteri potrebbero per esempio riguardare la quantità, il valore o le caratteristiche dei lavori, delle forniture o dei servizi in questione, compresa l’esigenza di un grado di servizio più elevato o di un livello di sicurezza rafforzato, o l’evoluzione del livello dei prezzi rispetto a un indice dei prezzi prestabilito […]”.
Nel caso in esame, il generico riferimento alle “esigenze cliniche” dell’ente aderente, quale unico criterio di selezione dell’operatore economico cui rivolgere l’ordinativo di fornitura, non appare idoneo a soddisfare il requisito della preventiva definizione delle “condizioni oggettive” per l’affidamento dei contratti attuativi.
Pur riconoscendo ampia discrezionalità alle stazioni appaltanti nella fissazione di tali criteri, soprattutto per gli acquisti in ambito sanitario – nei quali è necessario soddisfare fabbisogni complessi e articolati – si osserva che tale discrezionalità deve essere esercitata in modo adeguato, logico e coerente rispetto all’interesse da perseguire. La definizione dei criteri “oggettivi” su cui si baserà la scelta dell’operatore economico destinatario dell’ordinativo di fornitura deve essere assunta all’esito di una adeguata attività istruttoria, che tenga conto sia dell’esigenza dell’amministrazione di mantenere la flessibilità nella scelta dell’operatore economico, sia dell’esigenza degli operatori economici di conoscere ex ante le condizioni in presenza delle quali saranno preferiti rispetto ai concorrenti. Tali condizioni potranno basarsi, a titolo esemplificativo, sulle condizioni economiche di aggiudicazione, sull’innovazione tecnologica delle apparecchiature, sui maggiori livelli di qualità garantiti, su prescrizioni mediche (in caso di dispositivi medici) oppure su altre documentate esigenze dell’amministrazione.
Se per l’affidamento di forniture o servizi con caratteristiche differenziate, nell’ambito di una funzionalità di base comune, destinati ad essere usati da persone fisiche (come dispositivi medici o farmaci), è ragionevole che la legge di gara contempli le esigenze clinico-terapeutiche dell’assistito, altrettanto non può dirsi nel caso in cui l’affidamento riguardi forniture o servizi con caratteristiche omogenee, come quando l’oggetto dell’accordo quadro è rappresentato da servizi manutentivi su apparecchiature con caratteristiche standardizzate (come nel caso in esame).
Appare, pertanto, non coerente con l’art. 59 del Codice, non proporzionata con l’oggetto dell’affidamento e non supportata da adeguata istruttoria, la clausola del disciplinare di gara che prevede le sole esigenze cliniche dell’amministrazione aderente all’accordo quale unico criterio per selezionare l’operatore economico che effettuerà la prestazione richiesta mediante ordinativi di fornitura.
Sulle percentuali di affidamento.
Con riferimento alla questione relativa alla omessa e/o incerta predeterminazione delle percentuali e/o priorità di affidamento tra gli operatori utilmente collocati in graduatoria, si osserva quanto segue.
Il primo comma dell’art. 59 del Codice (in seguito alla modifica apportata dal Decreto correttivo di cui al d.lgs. 209/2024), nell’ottica di garantire il principio di equilibrio contrattuale, stabilisce che, in caso di accordo quadro multi-fornitore senza rilancio competitivo, “la decisione a contrarre indica altresì le percentuali di affidamento ai diversi operatori economici al fine di assicurare remuneratività dei singoli contratti attuativi”. Come sottolineato nella relazione illustrativa del Consiglio di Stato allo schema di decreto correttivo, la novella è funzionale a “tutelare le esigenze di investimento degli operatori economici aggiudicatari dell’accordo quadro e le loro legittime aspettative in ordine alla stipula dei contratti attuativi, consentendo il rispetto del principio dell’equilibrio contrattuale”, pertanto viene richiesto che la decisione a contrarre indichi “nei casi in cui l’accordo quadro sia concluso con più operatori economici (e nel caso in cui l’accordo contenga tutti i termini di esecuzione), le percentuali di affidamento da determinarsi, in ragione dell’esigenza di assicurarne l’equilibrio contrattuale, nonché le tempistiche di stipula dei conseguenti contratti applicativi”.
L’Autorità ritiene che la predeterminazione delle suddette quote di affidamento non vada intesa come rigido rispetto di percentuali massime o minime fissate ex ante nella decisione a contrarre, cioè come garanzia assoluta di attribuzione di un determinato quantitativo di fornitura. Il legislatore ha posto tale obbligo a carico delle stazioni appaltanti al solo fine di consentire agli operatori economici di effettuare una valutazione sulla remuneratività della propria offerta. Ciò non toglie che l’accordo quadro è (e rimane) uno strumento negoziale flessibile, per cui va tuttora riconosciuta la discrezionalità della stazione appaltante nella previsione di percentuali di affidamento minime oppure massime, nella loro quantificazione, nell’eventuale decisione di non coprire il 100% della quota, nonché nell’eventuale deroga motivata delle percentuali previste, in funzione del fabbisogno da soddisfare.
Tale interpretazione, oltre ad essere coerente con la flessibilità di tale strumento, appare compatibile con l’ultima parte dell’art. 59, comma 4, lett. a) del Codice (non modificata dal Decreto Correttivo) che tuttora prevede che “l’individuazione dell’operatore economico che effettuerà la prestazione avviene con decisione motivata in relazione alle specifiche esigenze dell’amministrazione”. In tal senso, si è espressa anche la giurisprudenza (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 7 luglio 2025, n. 2571, che ha ritenuto legittima la percentuale paritaria di affidamento dei contratti attuativi per il 50% all’aggiudicatario e per il 50% al secondo classificato), la quale ha evidenziato che “la qualità di sottoscrittore dell’Accordo quadro non attribuisce pretese immediatamente esecutive, trattandosi di accordo diretto ad assumere solo l’obbligo di applicare ai contratti attuativi le condizioni prestabilite, con individuazione dell’importo massimo assegnabile al fine di garantire il rispetto dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza”.
Nel caso in esame, pur riconoscendo la discrezionalità della stazione appaltante nella modulazione delle percentuali di affidamento, si ritiene che tale discrezionalità non sia stata esercitata in modo coerente, logico e proporzionato rispetto all’interesse di garantire l’equilibrio contrattuale e di consentire agli operatori economici una valutazione sulla remuneratività della propria offerta (esigenze sottese alla novella del primo comma dell’art. 59).
Il disciplinare di gara prevedendo che a tutti gli operatori utilmente collocati in graduatoria può essere richiesto il 100% della prestazione del singolo lotto di gara (come percentuale massima) non rende esplicita quale sia la quota massima di affidamento che può essere ripartita tra l’aggiudicatario, il secondo classificato e gli ulteriori operatori economici che superano la soglia di sbarramento qualitativa. A rigore, potrebbe accadere che più enti richiedano l’intero quantitativo di fornitura non all’aggiudicatario, ma ad altri operatori economici, senza che sia ex ante intellegibile e trasparente il criterio utilizzato né che siano prevedibili le chances di affidamento degli operatori economici a seconda della posizione ottenuta in graduatoria. In tal senso, non viene considerato che, come osservato dal Consiglio di Stato (sentenza n. 8641/2023, cit., sia pure con riferimento alla vigenza del precedenza Codice, che non prevedeva l’obbligo di indicare le quote di affidamento), “il modello dell’accordo quadro senza la riapertura del confronto competitivo è basato “su una dinamica di affidamento dei contratti esecutivi inevitabilmente “agganciata” ai risultati della selezione che ha preceduto l’aggiudicazione dell’accordo quadro”, sì da risultare fisiologico in re ipsa che la prima aggiudicataria abbia maggiori chances di affidamento rispetto alle imprese che seguono in graduatoria”.
Non appare, peraltro, comprensibile la previsione che attribuisce a tutti gli operatori che superano la soglia di sbarramento il 100% della quota per singolo lotto, senza considerare che la somma delle quote non può essere superiore al 100% (perché supererebbe il valore stimato del lotto di gara). Né appare comprensibile la decisione della stazione appaltante di azzerare totalmente l’esito della gara, svoltasi, peraltro, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa secondo il miglior rapporto qualità/prezzo, in assenza di esigenze legate alla specificità dei servizi (da potersi escludere stante il carattere standardizzato dei medesimi). Consentire infatti a qualsiasi operatore in graduatoria, di poter fornire il 100% della prestazione indipendentemente dalla maggiore qualità e/o convenienza dell’offerta presentata, contrasta con il principio del risultato (art. 1 del Codice) che rappresenta criterio prioritario da seguire nell’esercizio dell’attività amministrativa discrezionale della stazione appaltante.
Affidamento di servizi ulteriori su nuove apparecchiature.
Il disciplinare di gara e lo schema di accordo quadro prevedono la riapertura della competizione tra gli operatori economici aggiudicatari dell’accordo quadro per ottenere l’affidamento di servizi di manutenzione e assistenza tecnica su “apparecchiature tecnologicamente diverse (cc.dd. nuove tecnologie) da quelle già oggetto di offerta nel corso della procedura, ma simili o assimilabili alle stesse nonché al mutare delle condizioni tecniche del mercato di riferimento (nuovi livelli di servizio – SLA) non disciplinati dalla documentazione di gara”. Tali prestazioni aggiuntive sono ricondotte a un sopravvenuto fabbisogno degli enti aderenti all’accordo quadro, derivante dall’innovazione tecnologica sulle apparecchiature sanitarie (compreso l’ingresso nel mercato di nuovi macchinari) oppure dalla regolamentazione di nuovi livelli di servizio (cd. SLA – Service Level Agreement) per la manutenzione delle apparecchiature.
Tale disciplina non trova una regolamentazione espressa né nell’art. 59, comma 4, lett. c) in tema di accordo quadro multi-fornitore misto, né nell’art. 76, comma 6, in tema di ripetizione di servizi analoghi.
Si tratta di una modalità di affidamento che, innanzitutto, non trova un referente nella disciplina codicistica dell’accordo quadro di cui all’art. 59, comma 4, lett. c) del Codice. La formula dell’accordo quadro multi-aggiudicatario c.d. misto prevede di selezionare in una prima fase più operatori economici aggiudicatari, rimettendo poi alla singola amministrazione aderente la facoltà di affidare il contratto esecutivo, al verificarsi delle relative condizioni oggettive, senza la riapertura del confronto competitivo, mediante ordinativi, o con riapertura del confronto competitivo, tramite appalto specifico. La scelta tra gli ordinativi diretti e la riapertura del confronto competitivo deve avvenire in base a criteri oggettivi indicati nei documenti di gara, che devono fissare ex ante anche le condizioni oggetto di confronto. La successiva fase competitiva è strutturata (nel quinto comma dell’art. 59) come una mini-gara, prevedendo una richiesta di offerta da parte dell’amministrazione con presentazione di offerte tecniche ed economiche da parte degli operatori aggiudicatari dell’accordo quadro, che possono consistere anche nel miglioramento delle offerte iniziali. Nel caso in esame, il disciplinare di gara non solo non indica le condizioni che possono essere oggetto della riapertura del confronto competitivo, ma, stabilendo che tale fase riguarderà servizi manutentivi su apparecchiature diverse e nuove rispetto a quello oggetto di gara, sembra legittimare un affidamento al di fuori delle condizioni sostanziali dell’accordo quadro. La formula dell’accordo quadro multi-fornitore misto, invece, richiede che l’affidamento di prestazioni più complesse ed articolate (rispetto a quelle standardizzate, affidate mediante ordinativi diretti) rimanga sempre all’interno del perimetro oggettivo fissato nell’accordo quadro, senza apportare modifiche sostanziali (art. 59, comma 2).
Tale modus operandi non trova un referente normativo neppure nell’art. 76, comma 6, del Codice, che risponde a tutt’altra logica e che incontra precisi limiti. Tale disposizione consente eccezionalmente l’affidamento, mediante procedura negoziata senza bando, di nuovi servizi all’aggiudicatario dell’appalto iniziale, in deroga all’obbligo di indire una nuova procedura di scelta del contraente, al ricorrere di precise condizioni. Si deve trattare di: i) “ripetizione di servizi analoghi, cioè di prestazioni simili a quelle oggetto del contratto, ma diverse e ulteriori, quindi non identiche; ii) tali servizi devono essere stati previsti e devono essere conformi al progetto a base di gara; iii) l’affidamento iniziale deve essere stato effettuato mediante procedura ordinaria ex art. 70; iv) il progetto a base di gara deve indicare l’entità di tali servizi e le condizioni di aggiudicazione; v) tale opzione deve essere prevista in sede di gara e limitata “al triennio successivo alla stipulazione del contratto di appalto iniziale”. Si tratta di presupposti stringenti, che devono sussistere cumulativamente, trattandosi di una procedura di carattere eccezionale (cfr. ex multis Delibera Anac n. 430 del 5 novembre 2025).
Nel caso in esame, sebbene l’opzione dell’affidamento di ulteriori prestazioni sia stata prevista nel bando di gara e il loro valore economico sia stato stimato e computato nell’importo complessivo dell’accordo quadro, si manifestano perplessità sia sotto il profilo della definizione dell’oggetto di tale affidamento, sia sotto il profilo temporale.
Dal punto di vista dell’oggetto, la definizione di “servizi analoghi” riportata nell’art. 3.3 del disciplinare (cioè, di servizi “aventi sempre ad oggetto prestazioni di servizi di manutenzione di apparecchiature di altissima tecnologia”) appare piuttosto ampia ed incerta, considerando che tale clausola si riferisce ad “apparecchiature tecnologicamente diverse (cc.dd. nuove tecnologie) da quelle oggetto di offerta nel corso della procedura”. L’ampiezza di tale formulazione potrebbe, invero, ricomprendere l’affidamento dei servizi di manutenzione e assistenza su apparecchi sanitari nuovi, purché qualificabili come “apparecchiature di altissima tecnologia”. Ne potrebbe derivare l’estensione dell’affidamento nei confronti di prestazioni non analoghe alle cd. prestazioni principali, in quanto richiedenti esperienza, know-how ed expertise totalmente eterogenee rispetto a quelle richieste in sede di aggiudicazione dell’accordo quadro.
Dal punto di vista temporale, la previsione che consente la ripetizione dei cd. servizi analoghi “entro i 3 anni dalla stipula del contratto originario” potrebbe portare alla conseguenza che l’affidamento delle prestazioni aggiuntive sia effettuato ben oltre il limite di quattro anni di validità dell’accordo quadro, in quanto il termine di tre anni potrebbe decorrere dall’ultimo contratto attuativo stipulato alla scadenza (quadriennale) dell’accordo quadro (cfr. Delibera Anac n. 430 del 5 novembre 2025, dove si sottolinea che “se effettivamente l’opzione di ripetizione fosse esperibile a far data dalla stipula dei contratti attuativi, si verificherebbe l’assurda conseguenza che la ripetizione possa essere esercitata entro tre anni dall’ultimo contratto attuativo stipulato alla scadenza (quadriennale) dell’accordo quadro”).
Nel caso in esame, tale previsione temporale porterebbe ad un ulteriore effetto anticoncorrenziale. Infatti, l’art. 3.1 del disciplinare prevede la durata dell’accordo quadro in 4 anni e che “durante tale periodo gli Enti aderenti (Enti Sanitari) potranno affidare agli aggiudicatari della procedura uno (o più) contratto derivato (esecutivo) per il servizio di manutenzione oggetto della presente procedura di durata pari a 7 anni”. L’attivazione dell’opzione della ripetizione dei servizi analoghi potrebbe, pertanto, comportare l’affidamento dei servizi di manutenzione fino a 14 anni. Infatti, qualora tale facoltà fosse esercitata allo scadere del triennio dall’ultimo contratto attuativo (stipulato alla scadenza quadriennale dell’accordo quadro), ne deriverebbe un contratto di servizi di manutenzione per ulteriori 7 anni, stipulato a sua volta dopo 7 anni dalla stipula dell’accordo quadro multi-fornitore.
In questo contesto, la circostanza che la legge di gara prevede l’apertura del confronto competitivo per affidare tali prestazioni aggiuntive – a differenza del sesto comma dell’art. 76 che contempla un affidamento senza bando e senza alcun ulteriore confronto – non appare sufficiente per rispettare i principi euro-unitari che impongono l’obbligo di rispettare l’evidenza pubblica per affidare servizi stimati in € 91.604.800,00. Basti considerare che l’aggiudicazione dell’accordo quadro comporta un sistema chiuso e limitato nel tempo, nel quale l’eventuale fase di rilancio riguarda solo le parti contraenti dell’originario accordo e non vi è una apertura al mercato equiparabile a quella effettuata per la stipula dell’accordo quadro.
Accordo quadro multioperatore relativo ad Acquisto di tecnologie sanitarie e appalti specifici – esempi di procedure attivate
Consip spa.
Procedura aperta per l’affidamento di un accordo quadro avente ad oggetto la fornitura di apparecchiature di radiologia generale e dei servizi connessi ed opzionali per le pubbliche amministrazioni
Id 2020
Le condizioni oggettive per determinare quale degli operatori economici parti dell’Accordo Quadro eseguirà le prestazioni sono le seguenti:
i. criterio di priorità del posizionamento nella graduatoria di merito, fino ad esaurimento del relativo quantitativo;
ii. in deroga al criterio i) in base a specifiche esigenze previste al presente paragrafo e adeguatamente motivate. Le specifiche esigenze sono definite da Consip S.p.A. sulla base delle caratteristiche tecniche migliorative offerte dalle Imprese aggiudicatarie dell’Accordo Quadro. L’elenco di alcune delle caratteristiche migliorative, per ogni lotto, è riportato nelle tabelle di cui al precedente paragrafo 17.1. Altre caratteristiche tecniche, corrispondenti a specifiche esigenze, potranno essere aggiunte dalle Imprese in sede di offerta tecnica.
| Tabella esemplificativa delle motivazioni per la deroga al criterio di posizionamento in graduatoria: ESIGENZE | ESEMPI |
| Disponibilità di tipologie di esami radiologici | Tomografia, DES, stitching o pasting, proiezioni laterali, possibilità di erogare raggi a batteria scarica,… |
| Tipologie di pazienti su cui è possibile eseguire esami radiologici | Pazienti su sedie a rotelle, barelle, ecc. Pazienti pediatrici, bariatrici, neonatali, .. |
| Caratteristiche strutturali e operative dell’apparecchiatura | Peso, vincoli strutturali legati agli ambienti in cui verrà installata l’apparecchiatura, capacità di superare determinate pendenze |
| Tempi di consegna dell’apparecchiatura dall’ordine | Tempi stringenti per la consegna e installazione dell’apparecchiatura |
Accordo quadro per la fornitura di ecotomografi, servizi connessi e dispositivi opzionali per le pubbliche amministrazioni – id 2349
(….) L’affidamento dell’Appalto Specifico da parte della singola Amministrazione in favore del Fornitore prescelto deve avvenire sulla base dei seguenti criteri: i. criterio di priorità del posizionamento nella graduatoria di merito, fino ad esaurimento del relativo quantitativo; ii. in deroga al criterio 1) e fino ad esaurimento del relativo quantitativo, in base alle specifiche esigenze, ai sensi dell’art. 54, comma 4, lett. a), del Codice, adeguatamente motivate e di seguito indicate:
· specifiche esigenze cliniche legate a particolari configurazioni/funzionalità tecniche dell’ecotomografo o a tipologie di pazienti su cui è possibile eseguire esami;
· tempistiche di consegna delle apparecchiature
So.Re.Sa. S.p.A.
Accordo Quadro con una pluralità di operatori economici avente ad oggetto la fornitura dei “Sistemi per il monitoraggio della glicemia e dei dispositivi per la somministrazione dell’insulina destinate alle Aziende Sanitarie del territorio campano” (2019)
La disciplina dell’Accordo quadro multifornitore in esame prevede espressamente che le Aziende Sanitarie, per il lotto in questione, “quando dovranno gestire esigenze cliniche e assistenziali non altrimenti assolvibili con la scelta del prodotto primo classificato, potranno scegliere tra i dispositivi offerti degli operatori economici che avranno stipulato l’Accordo quadro multi-fornitore. In tal caso le Amministrazioni Contraenti, nel rispetto di quanto previsto dall’art. 54, comma 4, lett. a) del D.Lgs. n. 50/2016, potranno individuare l’operatore economico cui affidare la fornitura specifica, diversa da quella del primo in graduatoria, dandone adeguata motivazione ed in particolare, a titolo esemplificativo e non esaustivo, ove dovessero ricorrere le seguenti condizioni: […] pazienti per i quali è necessario garantire la “continuità terapeutica” a garanzia della capacità da parte del paziente di un corretto utilizzo dello strumento, considerato funzionale alla somministrazione di una dose corretta di insulina”;
Le Amministrazioni Contraenti, pertanto, potranno ordinare, in base alle proprie specifiche esigenze e alle caratteristiche tecniche dei prodotti offerti, da uno, da più o da tutti gli aggiudicatari dell’Accordo Quadro, ferma restando la responsabilità del medico di scegliere con appropriatezza i dispositivi più adatti a favorire le esigenze cliniche dei pazienti.
La legittimità della procedura è stata confermata dal Consiglio di Stato con sentenza n. 7896/2024.
Azienda USL della Romagna
Procedura aperta finalizzata alla conclusione di un accordo quadro per la fornitura di ecotomografi (2024)
L’aggiudicazione dell’AQ avverrà secondo le modalità dettagliate nel Disciplinare di gara: in particolare, l’AQ sarà stipulato con i primi 3 operatori economici risultati idonei, presenti in graduatoria per ogni singolo lotto. Qualora le offerte pervenute per ogni lotto fossero inferiore a 3 l’AQ verrà stipulato con gli operatori economici risultati idonei.
Al primo aggiudicatario di ogni singolo lotto spetterà l’affidamento delle quantità garantite, attraverso la stipula di un contratto applicativo.
Le quantità opzionali, invece, verranno assegnate, a discrezione della stazione appaltante, a seconda delle indicazioni clinico/organizzative di volta in volta valutate.
Giurisprudenza relativa ad accordi quadro multioperatore per acquisizione tecnologie sanitarie
Sentenza Tar Brescia n. 306/2013
Gara per la fornitura sessennale di sistemi per trattamenti di dialisi extracorporea e peritoneale
Viene definito un elenco di prodotti idonei, dai quali attingere secondo i citati principi dell’Accordo Quadro ed in considerazione delle specifiche esigenze clinico-terapeutiche ed organizzative segnalate dal reparto utilizzatore, …”.
Parte ricorrente si duole della violazione del principio di determinatezza dell’oggetto di gara, dell’illogicità e inapplicabilità dei criteri selettivi, in quanto sono rimasti ignoti i principi dell’Accordo quadro che avrebbero dovuto “governare” il 40% dei trattamenti: in nessun atto di gara sono enunciati tali principi, né sono esplicitate le “esigenze clinico-terapeutiche ed organizzative segnalate dal reparto utilizzatore”, per cui XXX non avrebbe potuto formulare un’offerta informata, consapevole ed adeguata al caso di specie.
Secondo il Collegio, La modalità di affidamento trova giustificazione nella peculiare tipologia di servizio da erogare: si discorre della fruizione di prestazioni non facilmente standardizzabili riservate ai pazienti in dialisi, portatori di esigenze eterogenee da soddisfare con macchinari e attrezzature tecnologicamente avanzati. E’ richiesta pertanto anche una quota di erogazioni connotate da elasticità e dinamicità, che possono essere assicurate da una pluralità di fornitori idonei secondo gli specifici bisogni dei reparti utilizzatori.
