Project financing e soggetto cui compete dichiarare il pubblico interesse della proposta

Chi è il soggetto competente a dichiarare il pubblico interesse della proposta avanzata dal promotore in una procedura di project financing?

A questo interrogativo ha dato risposta una recente pronuncia del Tar Lombardia

(Sez I, 6 ottobre 2025 n. 3132 ) che ha il pregio di ben definire , alla luce della normativa vigente, un aspetto , quello del soggetto competente, dibattuto a livello interpretativo.

Nella sentenza in commento si ribadisce che l’istituto del project financing a iniziativa privata nella disciplina  di cui all’art. 183, comma 15, d.lgs. n. 50/2016,riproposta peraltro dall’attuale art 193 del DLgs n. 36/2023, si declina nelle seguenti due fasi:

– la presentazione spontanea da parte di un privato di una proposta progettuale

(costituita dal progetto di fattibilità tecnica ed economica, unitamente a una bozza di convenzione e a un piano economico-finanziario), la quale viene sottoposta a valutazione di fattibilità da parte dell’amministrazione nonché di sussistenza di un pubblico interesse (fase preliminare);

– in caso di dichiarazione di fattibilità e pubblico interesse della proposta, lo svolgimento della gara ad evidenza pubblica sulla base del progetto oggetto della proposta, ad esito della quale il promotore può esercitare il diritto di prelazione ove non dovesse risultare aggiudicatario (cfr. tra le molte, TAR per la Campania – Salerno,Sez. I, 18 giugno 2025, n.1156; ma anche TAR per la Lombardia – Milano, Sez. I, 23 ottobre 2023, n. 2418).

Il punto di interesse della pronuncia è dato dalla individuazione del soggetto competente a dichiarare il pubblico interesse della proposta avanzata.

Il contesto fattuale è rappresentato da una proposta avanzata da una società sportiva che, da oltre vent’anni e senza gara, gestiva alcuni impianti comunali. In vista della scadenza della concessione, la società aveva presentato una proposta di project financing ai sensi dell’art. 183 del d.lgs. n. 50/2016, riguardante la riqualificazione, progettazione e gestione di un centro sportivo. Dopo un’istruttoria condotta dal RUP e da un gruppo di lavoro interno, l’amministrazione comunale respingeva la proposta in via definitiva, per presunta insussistenza dei requisiti minimi in termini di innovatività e per l’inserimento di una clausola di prelazione, ritenuta idonea a creare un ingiustificato vantaggio concorrenziale.

A fronte di ciò, la società proponeva ricorso, contestando — fra gli altri motivi —l’incompetenza del dirigente ad adottare il provvedimento finale di rigetto.

Il tribunale adito ha così avuto modo di chiarire a chi spetti dichiarare la valenza o meno di pubblico interesse della proposta, attraverso il richiamo in via diretta all’art. 48, comma 2, del TUEL, norma che attribuisce alla Giunta comunale tutte le competenze gestionali e decisionali non riservate in modo espresso ad altri organi, in particolare al Consiglio. Si esclude dunque la competenza del Consiglio, poiché l’approvazione della fattibilità e del pubblico interesse di una proposta non rientra fra gli atti fondamentali elencati dall’art. 42, comma 2, del TUEL.

“E’ stato, infatti, chiarito dalla rilevante giurisprudenza amministrativa, cui il Collegio aderisce che “le funzioni attribuite al consiglio comunale costituiscono delle ipotesitassative, come si desume dal tenore letterale dell’art. 42 del TUEL, il quale affidaall’organo consiliare la competenza ad approvare unicamente gli atti fondamentali elencati dal secondo comma, tra i quali non figura la dichiarazione di fattibilità delle proposte di project financing o di partenariato pubblico privato”,.

“Secondo quanto previsto dall’art. 48, comma 2 del TUEL rientrano nel novero delle attribuzioni residuali della Giunta “tutti gli atti rientranti ai sensi dell’articolo 107, comma 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio”.

Il collegio pertanto, richiamando una consolidata giurisprudenza amministativa  per casi analoghi al presente (cfr. ex multis, TAR per il Friuli Venezia Giulia,sez. I, 2 gennaio 2023, n. 1), ha riconosciuto la sussistenza del principio di diritto per cui ladecisione della rispondenza della proposta di finanza di progetto all’interessepubblico spetta all’organo di governo dell’Ente cui la proposta medesima è indirizzata (la giunta comunale).

La decisione appare di estremo interesse in quanto da una parte sottrae al Consiglio Comunale la competenza a pronunciarsi nel merito del pubblico interesse e dall’altra ribadisce che tale decisione assume connotati di valenza politica che non possono essere di pertinenza del Rup.

La valutazione di interesse pubblico, secondo il TAR, implica un esercizio di discrezionalità amministrativa che appartiene non all’apparato tecnico-gestionale, bensì all’organo politico, cioè la Giunta, in quanto espressione del governo dell’ente locale e quindi dell’indirizzo politico-amministrativo.

L’errore del RUP è stato dunque quello di travalicare la propria funzione tecnico istruttoria, assumendo una decisione finale che, per sua natura, non rientrava tra le attribuzioni dirigenziali. L’istruttoria condotta dal RUP doveva concludersi con una proposta, interna e priva di effetti esterni, diretta alla Giunta. Nonostante la struttura procedimentale possa risultare articolata e frazionata in varie fasi (proposta, valutazione, approvazione, gara), è chiaro che la scelta sull’an dell’iniziativa spetta all’organo di governo, chiamato a valutare l’interesse collettivo e la coerenza del progetto rispetto agli obiettivi programmatori dell’ente. Questo arresto interpretativo ha importanti implicazioni anche sul piano dell’efficacia degli atti adottati: il provvedimento conclusivo adottato da soggetto incompetente risulta affetto da nullità insanabile.

In conclusione, la decisione del TAR Lombardia ribadisce un principio che deve guidare ogni attività amministrativa fondata sull’iniziativa privata: la valutazione del pubblico interesse non può mai essere derubricata a questione tecnica, né demandata alla sola struttura burocratica. Essa appartiene all’organo politico per eccellenza, cioè la Giunta comunale, che rappresenta l’anello di congiunzione tra programmazione strategica e attuazione operativa.

Quanto sopra non deve però condurre all’errata convinzione che il Consiglio Comunale sia del tutto estraneo alle vicende collegate alla dichiarazione di pubblico interesse.

Come infatti ribadito dal Consiglio di Stato in alcune recenti sentenze ((cfr. Cons. Stato, sez.V, 22 marzo 2024, n. 2805 ; Sez V . n.9298 del 27 ottobre 2023).

 “…Con riferimento all’individuazione dell’organo di governo competente per le prime due fasi, va condivisa la prospettazione della delibera di rettifica (rectius di convalida), ritenuta corretta dal giudice di prime cure, dell’individuazione dello stesso nel consiglio comunale infatti, ai sensi della normativa del T.U.E.L. è l’assemblea ad essere competente sulla programmazione triennale e sull’elenco annuale delle opere pubbliche, anche in merito all’adozione di pareri, trattandosi, in linea di principio, comunque di un’attività generale e di indirizzo; rispetto a tale ambito non è prevista nessuna eccezione in termini di competenza nella titolarità di altri organi”. 

 “… quindi, in assenza di una norma specifica di attribuzione alla giunta, ogni valutazione destinata ad incidere sulla programmazione in termini di inserimento di specifici interventi, non potrà che appartenere in via esclusiva al Consiglio comunale, quale titolare della funzione generale de qua”.