I limiti applicativi del principio di rotazione 

Avv. Anna Cristina Salzano

La recente sentenza del TAR Lazio, Sez. IV bis, del 20 gennaio 2026, n. 1087, è tornata ad occuparsi dei limiti di applicazione del principio di rotazione.

Come noto, il principio di rotazione, disciplinato dall’art. 49 del D.Lgs. 36/2023 e ss.mm., costituisce uno dei capisaldi delle procedure di affidamento sottosoglia, e ha l’obiettivo di garantire una distribuzione equilibrata degli incarichi tra i soggetti qualificati, evitando la concentrazione degli stessi in mano a pochi operatori.

L’art. 49 cit. dispone che in applicazione del principio di rotazione è vietato l’affidamento o l’aggiudicazione di un appalto al contraente uscente nei casi in cui due consecutivi affidamenti abbiano a oggetto una commessa rientrante nello stesso settore merceologico, oppure nella stessa categoria di opere, oppure nello stesso settore di servizi.

La stessa disposizione, come modificata dal c.d. Decreto Correttivo prevede che solo in casi motivati, con riferimento alla struttura del mercato e alla effettiva assenza di alternative, previa verifica dell’accurata esecuzione del precedente contratto nonché della qualità della prestazione resa, il contraente uscente può essere reinvitato o essere individuato quale affidatario diretto; è comunque consentito derogare all’applicazione del principio di rotazione per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 euro.

È previsto inoltre dal comma 5 dell’art. 49 cit. che per i contratti affidati con le procedure di cui all’articolo 50, comma 1, lettere c), d) ed e) (i.e. procedura negoziata senza bando), le stazioni appaltanti non applicano il principio di rotazione quando l’indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero di operatori economici in possesso dei requisiti richiesti da invitare alla successiva procedura negoziata.

La sentenza in commento ha applicato il comma 5 dell’art. 49 cit. ossia ha ritenuto illegittimo il ricorso al principio di rotazione quando l’indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero di operatori economici, in possesso dei requisiti richiesti, da invitare alla successiva procedura negoziata.

In particolare, nel caso al vaglio del TAR la stazione appaltante avviava un’indagine di mercato allo scopo di individuare operatori economici potenzialmente interessati a presentare un’offerta per l’affidamento di una Convenzione avente ad oggetto servizi di produzione e postproduzione radiotelevisiva e servizi accessori; la pubblicazione dell’avviso, si precisava, era finalizzata ad acquisire le manifestazioni di interesse da parte degli operatori economici in possesso dei requisiti minimi indicati, interessati ad essere invitati ad un’eventuale procedura di affidamento.

La ricorrente era risultata affidataria del servizio per due consecutivi affidamenti e aveva interesse a partecipare alla nuova procedura di gara.

La stazione appaltante comunicava alla Società ricorrente il mancato invito alla procedura in applicazione del principio di rotazione degli affidamenti essendo gestore uscente dei servizi oggetti dell’appalto.

La ricorrente ha impugnato tale provvedimento lamentando che il mancato invito/esclusione si baserebbe esclusivamente sulla errata applicazione del principio di rotazione, in quanto se la procedura è preceduta da un avviso pubblico aperto a tutti gli operatori, come nel caso de quo, il principio di rotazione non troverebbe applicazione.

Invero, la ricorrente ha sostenuto che laddove la stazione appaltante decida di non introdurre alcuno sbarramento al numero degli operatori da invitare alla procedura all’esito dell’indagine di mercato – come accaduto nella fattispecie – non verrebbe in rilievo l’esigenza, cui tende il principio di rotazione, di evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente.

Il TAR ha accolto il ricorso.

Il Collegio ha ritenuto che nel caso di specie l’applicazione del principio di rotazione sia illegittima, in quanto ingiustificatamente preclusiva della concorrenza atteso che l’indagine di mercato era stata effettuata senza limitare il numero degli operatori da invitare alla procedura negoziata.

Il TAR ha statuito che: “…la rotazione non si applica laddove il nuovo affidamento avvenga tramite procedure ordinarie o comunque aperte al mercato, nelle quali la stazione appaltante, in virtù di regole prestabilite dal codice dei contratti pubblici ovvero dalla stessa in caso di indagini di mercato o consultazione di elenchi, non operi alcuna limitazione in ordine al numero di operatori economici tra i quali effettuare la selezione.

Ed invero, allorquando la stazione appaltante apre al mercato dando possibilità a chiunque di candidarsi a presentare un’offerta senza determinare limitazioni in ordine al numero di operatori economici ammessi alla procedura, ha per ciò stesso rispettato il principio di rotazione che non significa escludere chi abbia in precedenza lavorato correttamente con un’Amministrazione, ma significa non favorirlo (Tar Veneto, Sez. I, 23 settembre 2019, n. 1021, confermata da Cons. Stato, Sez. V, 27 novembre 2020, n. 7462).

La ratio sottesa al principio di rotazione risiede, infatti, nella necessità di assicurare un’effettiva alternanza tra gli operatori economici coinvolti nelle procedure di affidamento laddove l’amministrazione fa precedere alla selezione del contraente l’individuazione discrezionale dei soggetti partecipanti alla procedura; in tali ambiti, l’applicazione del principio di rotazione consente di prevenire che la discrezionalità riconosciuta alla stazione appaltante nell’individuazione degli operatori da invitare alla procedura di affidamento possa tradursi in uno strumento per favorire determinati operatori economici o per eludere le regole della concorrenza.

L’applicazione di detto principio, dunque, tutela l’avvicendamento (in primo luogo negli inviti e, conseguentemente, nell’affidamento) fra i diversi operatori economici aspiranti. In sostanza il principio di rotazione deve trovare applicazione nelle procedure in cui l’amministrazione appaltante non consente, a monte, la partecipazione da parte di tutti gli operatori economici alla gara, ma solo ad una parte selezionata, da essa stessa, tramite la scelta nell’individuazione dei soggetti da invitare (rosa di operatori discrezionalmente scelti). La partecipazione, in tal caso, non è generale ma è consentita soltanto su invito, espressione di discrezionalità dell’amministrazione in ordine alla scelta di quali operatori ammettere alla competizione per l’aggiudicazione del contratto pubblico.

Tale orientamento ermeneutico è stato poi recepito dal nuovo codice dei contratti pubblici che all’art. 49 del decreto legislativo n. 36/2023 prevede il principio della rotazione quale “principio generale degli affidamenti dei contratti sottosoglia, in attuazione dell’art. 1, comma 2, lett. e), della legge delega 21 giugno 2022, n. 78”.

Il comma 5 dell’art. 49, in particolare, stabilisce che il principio di rotazione non si applica quando l’indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero di operatori economici, in possesso dei requisiti richiesti, da invitare alla successiva procedura negoziata; tale previsione si giustifica “in quanto in detta ipotesi non ricorre la ratio che caratterizza il principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti, il quale, in attuazione del principio di concorrenza, ha la finalità di evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente, esigenza che non viene in rilievo allorché la stazione appaltante decida di non introdurre alcun sbarramento al numero degli operatori da invitare alla procedura negoziata all’esito dell’indagine di mercato” (cfr. relazione del Consiglio di Stato allo schema definitivo del nuovo Codice dei contratti pubblici).

Orbene, facendo applicazione delle suddette coordinate ermeneutiche al caso che occupa, il Collegio reputa che nella fattispecie non ricorrono i presupposti per l’applicazione del principio di rotazione.

Nella procedura attuata dalla stazione appaltante infatti non è stata compiuta alcuna scelta discrezionale nell’individuazione degli operatori economici da ammettere o da escludere; nell’Avviso si legge testualmente che l’indagine è stata avviata “promuovendo la massima partecipazione degli operatori del settore” al fine “di ricevere manifestazioni di interesse e nel contempo favorire la consultazione del maggior numero di operatori economici” e che “possono presentare manifestazione di interesse tutti gli operatori economici di cui all’art. 65 del Codice, in qualunque forma costituiti e che siano in possesso dei seguenti requisiti di ordine generale e speciale”.

In definitiva, il TAR con la sentenza in commento conferma che il principio di rotazione non si applica quando l’indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero di operatori economici, in possesso dei requisiti richiesti, da invitare alla successiva procedura negoziata, così come sancito dall’art. 49, comma 5 D.Lgs. 36/2023 e ss. mm.; non introducendo alcuno sbarramento al numero degli operatori da invitare alla procedura con l’indagine di mercato, e aprendo quindi la partecipazione a tutti gli operatori economici interessati, non sussiste quindi la necessità di evitare che si consolidi illegittimamente la posizione in capo al gestore uscente, alla base del principio di rotazione.