Commissione europea:  Esame critico delle direttive sugli appalti pubblici e proposte di revisione

Commissione europea. esame critico delle direttive sugli appalti pubblici e proposte di revisione

La Commissione Europea ha recentemente pubblicato una valutazione delle direttive del 2014, evidenziando che tali norme hanno conseguito solo in parte gli obiettivi prefissati.

Le autorità pubbliche dell’UE spendono circa il 15% del PIL all’anno in appalti pubblici,
che comprendono settori chiave come l’energia, i trasporti e la fornitura di servizi sanitari e
istruzionali. Le norme UE in materia di appalti di beni, servizi e lavori si applicano a ben
un quarto di questa spesa, con un valore medio annuo di 616 miliardi di euro, tre volte
il bilancio annuale dell’UE. Pertanto, queste norme sono fondamentali per garantire che i fondi pubblici siano investiti in modo efficiente per raggiungere gli obiettivi politici e servire i cittadini europei, prevenendo al contempo la corruzione e le pratiche anticoncorrenziali.
Per questo motivo, la Presidente della Commissione europea Von Der Leyen ha annunciato una revisione delle norme UE in materia di appalti pubblici, sottolineandone l’importanza strategica e annunciando l’introduzione dei criteri Made in Europe per alcuni settori strategici.
Sulla tematica è sta avviata anche una consultazione pubblica.

Ecco le principali criticità emerse:

Chiarezza giuridica, flessibilità, procedure
Le direttive non hanno portato a una maggiore chiarezza normativa né a una flessibilità efficace; l’introduzione di nuove normative (settoriali) ha accresciuto la complessità regolamentare.
Le direttive del 2014 miravano a semplificare e rendere più flessibili le procedure di appalto pubblico, riducendo così gli oneri amministrativi associati allo svolgimento di procedure superiori alle soglie UE. Tuttavia, le direttive del 2014 hanno raggiunto solo parzialmente questi obiettivi. La flessibilità delle procedure si è tradotta nella possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici di scegliere tra sei procedure e due tecniche di appalto per adattarsi alle loro diverse esigenze di acquisto, garantendo al contempo un sistema trasparente e un mercato degli appalti competitivo. Tuttavia, la possibilità di scelta non si è tradotta in una maggiore flessibilità nella pratica, poiché molte delle procedure introdotte sono state utilizzate solo in misura limitata. Le procedure aperte sono state utilizzate nella maggior parte delle procedure di appalto: il loro utilizzo è aumentato dal 73% prima dell’adozione delle direttive (2006-2010) all’82% nel periodo 2017-2024, principalmente a scapito delle procedure ristrette, che sono scese dall’11% al 2% nello stesso periodo, principalmente nel settore dei servizi di pubblica utilità. Il ricorso alle procedure negoziate senza pubblicazione è diminuito dal 7% (2006-2010) a circa il 5% (2017-2024), mentre è aumentato il ricorso agli accordi quadro e ai sistemi dinamici di acquisizione. Le parti interessate sottolineano spesso che il sistema non consente ancora la possibilità di utilizzare la negoziazione al di fuori di circostanze limitate o di adattarsi a situazioni imprevedibili.
Per quanto riguarda la durata delle procedure, la durata della fase preparatoria (influenzata dagli obblighi relativi a documenti e riferimenti) e della fase di valutazione è aumentata, con il tempo medio trascorsi tra la scadenza per la presentazione delle offerte e l’aggiudicazione – escludendo eventuali contenziosi – che è passato da una media di 58 giorni (2006-2010) a 62 (2017-2024).
Per quanto riguarda gli appalti pubblici digitali, i risultati sono contrastanti. L’introduzione di strumenti di appalto digitali è valutata positivamente da molte parti interessate. Tuttavia, alcuni degli strumenti introdotti, in particolare il Documento di Gara Unico Europeo(DGUE), non hanno raggiunto gli obiettivi prefissati. Sebbene l’integrazione dei sistemi stia progredendo, la situazione è disomogenea: solo 18 Stati membri hanno integrato gli appalti digitali con altri sistemi, il che spesso costringe gli operatori economici a dover ripresentare la documentazione richiesta durante la procedura di appalto, con conseguenti ulteriori oneri amministrativi.

Trasparenza e mitigazione della corruzione
Si è osservato un miglioramento della trasparenza e un aumento del valore dei contratti rispetto al passato, ma sussistono lacune nei dati e rischi residui di corruzione, che ostacolano i controlli ex ante e ex post.
La mancata pubblicazione di informazioni chiave come i criteri di aggiudicazione, la durata del contratto e la ponderazione del prezzo è aumentata in molti Stati membri. La mancanza di dati di qualità sugli appalti compromette l’integrità delle procedure e i controlli automatizzati, nonostante la funzione fondamentale di dati completi e accurati nella lotta alla corruzione. Indebolisce inoltre l’orientamento degli appalti a sostegno degli obiettivi politici e come strumento di un’agenda strategica di investimenti pubblici. Gli strumenti di appalto elettronico hanno un potenziale significativo, ancora da sfruttare, per migliorare ulteriormente la trasparenza e la qualità dei dati.

Accesso al mercato e concorrenza
La concorrenza è mista: le offerte medie per gara sono in calo, ma i contratti di grandi dimensioni continuano a suscitare un forte interesse. La partecipazione transfrontaliera diretta nell’UE rimane limitata. Gli appalti verdi, sociali e innovativi stanno progredendo, ma in modo disomogeneo in tutta l’UE.
Le direttive del 2014 sono state parzialmente efficaci nel mantenere la concorrenza nei mercati degli appalti pubblici dell’UE.
In termini di concorrenza, dall’entrata in vigore delle direttive, il numero di bandi di gara pubblicati su TED è aumentato di quasi il 70%, mentre il valore reale degli appalti al di sopra della soglia UE è più che raddoppiato, a indicare una migliore accessibilità alle opportunità di appalto. Gli indicatori di concentrazione suggeriscono inoltre che, rispetto ad altri mercati, l’UE-27 e la maggior parte delle grandi amministrazioni aggiudicatrici presentano una base di fornitori diversificata. Il numero medio di offerte è sceso da 5,4 nel periodo 2006-2010 a 3,4 nel periodo 2017-2024. Tuttavia, il numero di offerte ricevute aumenta con l’importo della gara, con contratti di valore superiore a 20 milioni di euro, che rappresentano il 62,1% del valore totale degli appalti, con una media di 9,2 offerte. La percentuale di procedure a offerente unico è aumentata, mentre il ricorso alle aggiudicazioni dirette è rimasto stabile, con un calo dello 0,4%, per una media UE del 3,44%.
Le direttive del 2014 e le misure di supporto (ad esempio, orientamenti, helpdesk) hanno migliorato efficacemente l’accesso delle PMI ai mercati degli appalti, con le PMI che si sono aggiudicate il 71% degli appalti pubblicati su TED nel periodo 2017-2024 (e il 55% in termini di valore), rispetto al 64% precedente alla riforma del 2014 (47% in termini di valore). Dato che le PMI rappresentano il 49% del fatturato delle aziende dell’UE, generalmente ottengono buoni risultati, in particolare per gli appalti di valore modesto e gli appalti suddivisi in lotti.
Infine, per quanto riguarda la partecipazione transfrontaliera, la valutazione presenta un quadro eterogeneo. Mentre solo circa il 4% del valore totale aggiudicato e il 2% del numero di aggiudicazioni sono stati assegnati direttamente a imprese stabilite in altri Stati membri dell’UE o in paesi terzi (con variazioni significative tra gli Stati membri), gli appalti transfrontalieri indiretti rappresentano circa il 20% degli appalti complessivi (di cui l’80% è costituito da appalti intra-UE e il 20% da appalti extra-UE). Ciò suggerisce un grado più profondo di integrazione transfrontaliera, che riflette catene del valore e strutture aziendali integrate. Permangono preoccupazioni riguardo alla significativa partecipazione di imprese extra-UE, soprattutto in alcuni settori strategici, a volte senza che le imprese dell’UE godano dello stesso accesso ai mercati degli appalti nei paesi terzi.

Sostenibilità, innovazione e criteri sociali
La riforma degli appalti pubblici del 2014 ha cercato di incoraggiare l’adozione di aspetti verdi, innovativi e sociali negli appalti pubblici, supportando obiettivi politici più ampi dell’UE. A questo proposito, la valutazione mostra risultati contrastanti. L’adozione degli appalti pubblici verdi da parte delle amministrazioni aggiudicatrici varia da uno Stato membro all’altro, con una media del 25% dei contratti che contiene criteri di appalti verdi, segnalata da 14 Stati membri. L’adozione di appalti pubblici socialmente responsabili è difficile da valutare, ma, sulla base dei dati disponibili, sta guadagnando terreno. L’adozione degli appalti pubblici per l’innovazione rimane molto bassa negli Stati membri.

Efficienza (costi vs. benefici)
In diversi casi, il carico amministrativo e le procedure complesse generano costi elevati per le stazioni appaltanti e per gli operatori economici, riducendo l’efficienza complessiva.
L’efficienza delle procedure di appalto pubblico è determinata sulla base di costi e benefici diretti e indiretti. I costi di conformità diretti hanno mostrato risultati contrastanti. Mentre per gli operatori economici il numero medio di giorni-uomo dedicati a ciascuna gara è sceso da 16 (2008-2010) a 11 (2019-2024), per le amministrazioni aggiudicatrici la diminuzione è stata più moderata, passando solo da 22 (2008-2010) a 20 (2019-2024). Tra le fasi più gravose della procedura, le amministrazioni aggiudicatrici fanno riferimento alla fase di pre-aggiudicazione e gli operatori economici alla fase di pre-proposta.
Gli effetti indiretti, sia positivi che negativi, sono più difficili da misurare. I costi indiretti derivano principalmente da opportunità mancate dovute a complesse norme settoriali, requisiti restrittivi, barriere linguistiche e deboli incentivi pre-commerciali, che possono scoraggiare gli offerenti e ridurre la diversità dei fornitori. I benefici indiretti includono la sostenibilità ambientale, pratiche innovative e socialmente inclusive, servizi pubblici migliorati e partecipazione delle PMI.
La valutazione ha fornito nuove informazioni sui costi di transazione, con un costo medio della procedura stimato all’1% del valore del contratto. Ciò rappresenta un aumento nel periodo analizzato, da circa 34.600 euro (2008-2010, a prezzi costanti) a circa 43.200 euro (2019-2024). In termini di risparmi, ogni offerta aggiuntiva si traduce in una riduzione media del 2,5% del prezzo del contratto. Inoltre, l’aumento della concorrenza riduce il rischio di un’offerta vincente sopravvalutata. Ciò indica che, nonostante i costi di transazione coinvolti, l’efficienza complessiva del sistema è positiva in termini di effetti diretti. In una prospettiva più ampia, la valutazione suggerisce che i costi complessivi, diretti e indiretti per le amministrazioni aggiudicatrici e le imprese, sono compensati dai benefici diretti e sociali più ampi generati dalle Direttive.

Coerenza, adeguatezza e valore aggiunto UE

Il quadro normativo appare frammentato in alcuni aspetti; serve una revisione che renda le direttive più coerenti tra loro e con altre politiche UE.

Professionalizzazione e capacità delle stazioni appaltanti
Molti enti pubblici (in particolare quelli locali o di piccola dimensione) faticano a gestire procedure complesse come il dialogo competitivo o partenariati per l’innovazione. In alcune realtà la carenza di competenze diluisce la possibilità di sfruttare le potenzialità introdotte dalle direttive.
Sebbene le direttive non includano misure giuridiche che incidono sulla professionalizzazione delle amministrazioni aggiudicatrici, la Commissione e gli Stati membri hanno adottato numerose misure in tal senso durante il periodo di valutazione. Tuttavia, persistono sfide, insieme a lacune in termini di competenze e competenze. Modelli di competenza e quadri di certificazione limitati, insufficienti opportunità di formazione su argomenti avanzati in materia di appalti, scarsa attrattività della professione, insieme alla difficoltà di trattenere professionisti qualificati nel settore degli appalti sono temi ricorrenti in molti Stati membri. La crescente complessità degli appalti, legata all’allineamento con obiettivi strategici più ampi e alle sfide geopolitiche e tecnologiche, non ha fatto che rafforzare la necessità di una forza lavoro altamente qualificata e di capacità amministrative nel settore degli appalti.

Proposte e linee di revisione in discussione
Alla luce dei risultati della valutazione, la Commissione UE – e vari stakeholder nazionali (associazioni di imprese, ordini professionali, esperti) – propongono linee di miglioramento. Ecco alcune delle principali:

1. Revisione e semplificazione normativa
   Ridurre la complessità regolamentare e garantire che le direttive siano attuabili con modalità proporzionate al valore del contratto, differenziando procedure “snelle” per importi più contenuti vs “ordinarie” per grandi appalti.
2. Miglioramento della digitalizzazione e interoperabilità dei dati
   Potenziare sistemi informatici uniformi per la raccolta, la trasparenza e il monitoraggio (a livello UE) dei dati sugli appalti; garantire formati dati aperti, analisi comparata e controlli automatizzati.
3. Rafforzamento delle capacità delle stazioni appaltanti
   Investire in formazione continua, certificazione delle competenze, creazione di uffici specializzati (centrali di committenza), supporto tecnico per gare complesse, soprattutto per enti locali minori.
4. Misure per promuovere la concorrenza transfrontaliera
   Prevedere incentivi alle imprese straniere (riduzione di barriere linguistiche, assistenza ai requisiti, fiducia reciproca), standard armonizzati dei requisiti, e procedure che facilitino la partecipazione oltre i confini.
5. Regole di compliance proporzionate e “smart regulation”
   Introdurre meccanismi che modulino gli adempimenti in base al rischio, importo e contesto della gara, evitando che procedure formali “peso” superino i benefici.
6. Focus su qualità dell’esecuzione
   Rafforzare strumenti contrattuali che legano la progettazione all’esecuzione (modelli design and build), incentivare verifiche dinamiche, penali ben calibrate, controlli in corso d’opera e prevedere meccanismi di revisione/variante controllata.
7. Meccanismi sanzionatori e responsabilità effettiva
   Migliorare l’efficacia delle sanzioni per violazioni (anticorruzione, collusione, anomalie) e garantire che siano effettive, proporzionate e deterrenti; facilitare l’azione di autorità indipendenti e giudiziari.
8. Armonizzazione UE e coordinamento settoriale
   Rendere le direttive più coerenti tra loro e tra le politiche UE (ambiente, digitale, coesione, innovazione) affinché gli appalti siano uno strumento integrato di politiche pubbliche.