Appalti pubblici. Verso la revisione delle direttive. Le raccomandazioni del Parlamento UE.

Dott. Marco Boni –

Con una risoluzione del del 9 settembre 2025 sugli appalti pubblici (2024/2103(INI) Il Parlamento europeo ha approvato le Raccomandazioni alla Commissione UE per la riforma delle direttive appalti 2014/24 e 2014/25.

La riforma della disciplina degli appalti dovrebbe rafforzare la tutela delle imprese europee rispetto alla concorrenza delle imprese extra-UE, contrastare il ricorso al criterio del massimo ribasso e incentivare soluzioni basate su qualità e innovazione, standardizzare le procedure, introdurre più stringenti misure per favorire la partecipazione delle PMI e ampliare la platea di operatori.

La revisione del quadro dell’UE in materia di appalti pubblici suggerita dal Parlamento nelle sue raccomandazioni è necessaria inoltre per stimolare la competitività europea, promuovere un’economia più sostenibile, rafforzare la resilienza, assicurare la certezza giuridica, digitalizzare le procedure delle varie direttive sugli appalti, ridurre e semplificare le norme, sia per le amministrazioni aggiudicatrici che per gli offerenti, garantire la sicurezza della fornitura di determinate tecnologie, prodotti e servizi essenziali, promuovere posti di lavoro di qualità e fornire servizi ai cittadini, nel rispetto dei contratti collettiviconformemente alle leggi e alle prassi nazionali.

Le criticità da superare

Gli appalti pubblici rappresentano circa il 14% del PIL dell’UE e costituiscono un meccanismo fondamentale per la crescita economica, l’innovazione e la coesione sociale. Tuttavia, il quadro attuale è afflitto da inefficienze, oneri amministrativi e un calo della concorrenza. La logica alla base della riforma del quadro normativo dell’UE in materia di appalti pubblici è quella di migliorare l’efficienza, la concorrenza e la sostenibilità economica.

Gli appalti pubblici svolgono un ruolo fondamentale nel garantire un’allocazione efficiente delle risorse e nell’erogazione di servizi essenziali e progetti infrastrutturali. Tuttavia, nonostante le riforme passate, persistono numerose sfide che ne ostacolano l’efficacia. La Risoluzione si propone di presentare una motivazione approfondita per la revisione del quadro attuale, individuando le aree chiave che necessitano di miglioramenti e raccomandando misure per ottimizzare le politiche in materia di appalti pubblici al fine di servire al meglio gli interessi delle economie e delle società europee.

La complessità burocratica e gli oneri amministrativi sono diventati un ostacolo importante. Le attuali direttive sugli appalti contengono 476 articoli per un totale di 907 pagine, generando costi di conformità significativi sia per le stazioni appaltanti che per i fornitori. La durata delle procedure amministrative è aumentata dal 2021, ritardando la realizzazione di progetti pubblici essenziali. Vi è un’urgente necessità di semplificazione per facilitare la partecipazione, in particolare per le PMI e i fornitori transfrontalieri.

Un problema importante è la frammentazione dei quadri normativi nei diversi Stati membri. Mentre le direttive UE forniscono linee guida generali, le interpretazioni nazionali e i requisiti aggiuntivi hanno portato a incoerenze che ostacolano l’efficienza. Ciò si traduce in norme e aspettative diverse per le imprese a seconda del paese in cui presentano offerte per appalti pubblici. Standardizzare le procedure di appalto e garantire un’applicazione più uniforme delle norme ridurrà la complessità e aumenterà l’accessibilità.

La concorrenza è in calo, con conseguente aumento della concentrazione del mercato. La relazione speciale 28/2023 della Corte dei conti europea evidenzia una preoccupante tendenza al calo della concorrenza negli appalti pubblici, con un numero crescente di gare d’appalto che ricevono un’unica offerta o nessuna offerta. L’eccessiva dipendenza da contratti di grandi dimensioni favorisce gli operatori dominanti, limitando l’accesso delle PMI e riducendo l’innovazione. Per garantire una concorrenza leale è necessaria una strutturazione degli appalti che consenta una maggiore partecipazione delle PMI, ad esempio la suddivisione obbligatoria degli appalti in lotti più piccoli.

Le PMI costituiscono la spina dorsale dell’economia europea, eppure la loro partecipazione agli appalti pubblici rimane sproporzionatamente bassa. Gli appalti su larga scala spesso scoraggiano le imprese più piccole dal partecipare alle gare a causa delle risorse limitate e della complessità dei requisiti. Rendendo obbligatoria la suddivisione degli appalti, garantendo criteri di selezione più equi e promuovendo la partecipazione consortile per le imprese più piccole, il mercato può essere reso più inclusivo, promuovendo la diversità e l’innovazione nel processo di gara.

Trasparenza e responsabilità rimangono inadeguate. Le procedure di appalto pubblico mancano di un controllo adeguato, con bassi tassi di pubblicazione delle aggiudicazioni e un’accessibilità limitata ai dati sugli appalti. Favoritismi, criteri di selezione poco chiari e meccanismi di controllo insufficienti minano la fiducia del pubblico e creano opportunità di corruzione.

Le carenze degli attuali criteri di aggiudicazione ostacolano l’efficacia degli appalti pubblici. La persistente attenzione al criterio del prezzo più basso porta a risultati non ottimali, trascurando il valore, la qualità e l’innovazione a lungo termine. È necessario rafforzare il passaggio al principio dell'”offerta economicamente più vantaggiosa” (MEAT) per dare priorità alla qualità e al progresso tecnologico rispetto al solo costo. Gli strumenti di appalto digitale dovrebbero essere sfruttati per migliorare la trasparenza e la standardizzazione della valutazione.

L’approccio basato sul prezzo più basso non tiene conto dell’efficienza dei costi a lungo termine, dei costi del ciclo di vita e della sostenibilità. Questo si traduce spesso in risparmi a breve termine a scapito di costi operativi più elevati a lungo termine. Passando ai principi MEAT, le decisioni di approvvigionamento favoriranno la qualità, la durabilità e l’impatto strategico, garantendo che il denaro dei contribuenti venga speso in modo efficiente.

Le politiche di appalto devono integrare considerazioni strategiche per la stabilità economica e di sicurezza. Gli appalti pubblici dovrebbero sostenere la resilienza dei settori strategici, in particolare in settori come quello farmaceutico, energetico e della difesa. Le politiche di appalto dovrebbero prevenire distorsioni artificiali del mercato, garantendo che le tecnologie non sostenibili non ricevano trattamenti preferenziali senza una solida logica di mercato.

Fattori geopolitici, interruzioni della catena di approvvigionamento globale e incertezze economiche evidenziano la necessità di strategie di approvvigionamento che rafforzino le industrie nazionali e riducano la dipendenza dai fornitori esterni. Rafforzare la resilienza industriale attraverso politiche di approvvigionamento può salvaguardare i settori critici e mantenere la stabilità economica.

La semplificazione normativa e l’efficienza procedurale sono fondamentali. Il numero di articoli e pagine nelle direttive sugli appalti pubblici dovrebbe essere ridotto per concentrarsi esclusivamente sugli aspetti procedurali. I requisiti di documentazione devono essere semplificati e le piattaforme di appalto digitali integrate per ridurre i costi di conformità. Modelli di contratto standard dovrebbero essere introdotti in tutti gli Stati membri per creare uniformità e prevedibilità nelle procedure di gara.

È necessario rafforzare la concorrenza e la partecipazione delle PMI. Un test per le PMI dovrebbe valutare l’impatto delle nuove normative sulle imprese più piccole. La strutturazione dei contratti deve garantire un accesso equo alle PMI, includendo banche dati digitali di prequalificazione per facilitarne la partecipazione. I criteri di selezione e le norme in materia di subappalto dovrebbero essere semplificati per impedire ai grandi operatori di dominare il mercato.

È necessario migliorare la trasparenza e la supervisione. Tutte le aggiudicazioni di appalti superiori a una soglia specifica devono essere pubblicate per garantire la visibilità a livello di mercato. È necessario istituire un meccanismo di audit indipendente per monitorare l’integrità degli appalti e applicare misure anticorruzione. È necessario sviluppare un quadro standardizzato di valutazione delle prestazioni per gli appaltatori, al fine di garantire la responsabilità nell’erogazione dei servizi.

È necessario definire linee guida chiare per dare priorità ai contratti che contribuiscono alla resilienza economica, alla sicurezza della catena di approvvigionamento e alla leadership tecnologica. È necessario introdurre flessibilità nei prezzi contrattuali per tenere conto dell’inflazione, delle fluttuazioni dei costi dei materiali e delle modifiche del diritto del lavoro. È necessario istituire meccanismi di approvvigionamento a risposta rapida per le emergenze, consentendo processi rapidi senza sacrificare la concorrenza o la trasparenza.

La trasformazione digitale e il supporto all’innovazione sono essenziali. L’adozione di strumenti di appalto digitale deve essere ampliata per ridurre i vincoli burocratici e aumentare l’efficienza. L’uso di soluzioni GovTech negli appalti pre-commerciali dovrebbe essere promosso per facilitare modelli di acquisto orientati all’innovazione. Le procedure di appalto elettronico dovrebbero essere standardizzate in tutta l’UE per garantire un ecosistema di appalti senza soluzione di continuità e interoperabile.

Un approccio più digitale porterà a risultati migliori negli appalti, ridurrà l’errore umano e creerà un mercato efficiente, competitivo e trasparente. Strumenti di valutazione automatizzati, analisi dei dati e sistemi di valutazione del rischio basati sull’intelligenza artificiale possono trasformare il modo in cui vengono prese le decisioni in materia di appalti, garantendo coerenza ed efficienza.

La relazione proposta, basata sull’esperienza condivisa da numerose parti interessate, mira a bilanciare efficienza, concorrenza e sostenibilità economica negli appalti pubblici. Riducendo la burocrazia, migliorando l’accesso al mercato e rafforzando la trasparenza, l’UE può istituire un quadro normativo per gli appalti che non solo offra un miglior rapporto qualità-prezzo per i contribuenti, ma rafforzi anche la posizione competitiva dell’Europa nei settori strategici. Queste riforme sono fondamentali per garantire che gli appalti pubblici rimangano uno strumento solido per la crescita economica, la resilienza industriale e l’innovazione a lungo termine.

Affrontando le inefficienze amministrative, promuovendo una concorrenza leale e allineando le politiche in materia di appalti alle priorità strategiche industriali ed economiche, l’Unione europea può creare un panorama degli appalti pubblici più sostenibile e resiliente, a vantaggio delle imprese, dei governi e della società nel suo complesso.

La risoluzione approvata dal Parlamento europeo, inviata al Consiglio e alla Commissione UE, si compone delle seguenti sezioni:

• la parte dei considerando;
• gli obiettivi strategici;
• le sfide principali;
• gli ambiti suscettibili di miglioramento;
• la trasformazione digitale degli appalti pubblici europei;
• le raccomandazioni specifiche per il miglioramento degli appalti pubblici europei.

Nei “considerando” viene esplicitato, tra l’altro, quanto segue:

La Corte dei conti europea ha osservato che nel 2021 una porzione consistente delle aggiudicazioni di appalti pubblici si basava ancora esclusivamente sul criterio del prezzo più basso; che nel 2023 20 Stati membri hanno aggiudicato oltre il 50 % delle loro gare d’appalto pubbliche utilizzando il prezzo come unico criterio e che, di questi, 10 Stati membri hanno aggiudicato oltre l’80 % delle loro gare d’appalto pubbliche utilizzando il prezzo come unico criterio;

le soglie di appalto dell’UE per forniture, servizi e lavori di costruzione sono rimaste praticamente invariate dal 1994; che tali soglie, adeguate ai prezzi di mercato, sono in costante diminuzione in termini reali; che, di conseguenza, un numero crescente di appalti più piccoli deve ora essere aggiudicato a livello dell’UE attraverso procedure spesso lunghe e complesse;

dare priorità al criterio del prezzo più basso negli appalti pubblici può creare un contesto in cui è più probabile che si verifichino violazioni del diritto del lavoro a causa di pressioni di riduzione dei costi e di una supervisione inadeguata; che il criterio del prezzo più basso può incentivare i contraenti a operare nell’economia sommersa per ridurre i costi e aggirare le normative sul lavoro;

gli appalti transfrontalieri diretti rappresentano appena il 5 % di tutti i contratti di appalto, il che indica il persistere di ostacoli alla concorrenza transfrontaliera e all’accesso al mercato e di procedure complesse; che tale cifra non tiene conto della partecipazione di controllate di altri Stati membri nel paese in cui si svolge la procedura di appalto;

le norme in materia di appalti pubblici devono tenere conto della natura specifica dei diversi settori e industrie e degli obiettivi specifici delle amministrazioni aggiudicatrici, riconoscendo che un approccio uniforme alle misure normative, come i termini di pagamento, può non essere adatto a tutti i settori, e che sono necessarie disposizioni su misura nelle normative settoriali per garantire che i quadri generali in materia di appalti siano in linea con le realtà operative e finanziarie specifiche del settore; che le gare d’appalto vincenti dovrebbero essere scelte in base a quella che la singola amministrazione aggiudicatrice ritiene essere la soluzione economicamente migliore tra quelle presentate, al fine di incoraggiare un maggiore orientamento alla qualità e una maggiore flessibilità negli appalti pubblici;

le amministrazioni aggiudicatrici dell’UE dovrebbero essere autorizzate a preferire le offerte che includono una percentuale significativa di valore aggiunto prodotto all’interno dell’UE;

le imprese europee, in particolare le PMI, incontrano notevoli difficoltà di accesso ai mercati internazionali degli appalti pubblici a causa delle politiche protezionistiche di paesi terzi, mentre l’UE presenta uno dei mercati degli appalti più aperti a livello mondiale, con conseguenti svantaggi competitivi sleali per le imprese dell’UE;

malgrado l’obiettivo della riforma del 2014 di promuovere la partecipazione essenziale delle PMI agli appalti pubblici, il loro coinvolgimento rimane limitato a causa delle grandi dimensioni degli appalti, dei requisiti amministrativi sproporzionati, della mancanza di meccanismi di sostegno su misura che consentano loro di competere efficacemente con le entità più grandi, nonché della mancanza di chiarezza nei bandi di gara e dei ricorrenti ritardi nei pagamenti;

sebbene consenta una maggiore flessibilità, l’accesso a competenze specialistiche e risparmi sui costi, il subappalto può anche comportare potenziali rischi quali un indebolimento della responsabilità, un aumento del rischio di violazioni dei diritti dei lavoratori nonché ostacoli a un’applicazione efficace delle norme.

Macro obiettivi – principali tematiche

1) riduzione e semplificazione del quadro normativo;

2) limitazione del ruolo del minor prezzo quale criterio unico di aggiudicazione e parallela valorizzazione dei criteri qualitativi (miglior rapporto qualità-prezzo basato su criteri sociali, ambientali e di tutela del lavoro);

3) rivalutazione e rilancio del ruolo delle PMI, delle start-up e degli attori dell’economia locale (agricoltori, soggetti del terzo settore e del volontariato, laico e religioso);

4) clausola di favore per imprese e prodotti europei (-preferenza europea-), soprattutto per i settori strategici, che si abbina ad una indicazione di scudo protettivo completo e sicuro (senza però ricorrere ad un “protezionismo assoluto”) contro imprese/prodotti di paesi terzi che non praticano reciprocità effettiva;

5) elevazione delle soglie oltre il limite della rivalutazione monetaria per effetto dell’inflazione;

6) clausola generale di suddivisione in lotti e tendenziale limitazione del subappalto a catena;

7) riformulazione della disciplina delle cause di esclusione;

8) ruolo centrale della digitalizzazione.

Obiettivi strategici

Tra gli obiettivi strategici si sottolinea che gli appalti pubblici europei dovrebbero rimanere un pilastro essenziale del corretto funzionamento del mercato interno e dell’economia in generale e che occorre una riforma ambiziosa e mirata per sbloccarne il reale potenziale, incoraggiare la produzione negli Stati membri e contribuire a catene di approvvigionamento resilienti, sicure e strategiche; insiste sulla necessità di un’attuazione armonizzata del quadro legislativo attuale e del quadro legislativo riformato da parte degli Stati membri; invita la Commissione a razionalizzare e chiarire l’orientamento degli obiettivi in materia di appalti pubblici, compresi quelli strategici, stabilendo una serie di obiettivi più mirati, economicamente sostenibili, precisi e non contraddittori che siano chiari, misurabili e in grado di produrre un impatto concreto sul mercato; chiede pertanto una maggiore certezza e coerenza giuridica al fine di semplificare l’applicazione delle norme da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, sottolineando che molte procedure di appalto sono eccessivamente lunghe e ritardano così gli investimenti essenziali; aggiunge che gli appalti pubblici dovrebbero apportare valore ai cittadini, oltre a contribuire a uno sviluppo economico equilibrato in tutta l’UE;

Alcuni aspetti specifici

Relativamente alla concorrenza sleale di paesi terzi,  si invita la Commissione, gli Stati membri e le amministrazioni aggiudicatrici a utilizzare appieno gli strumenti disponibili, quale il pacchetto di strumenti di difesa commerciale dell’UE, per evitare la concorrenza sleale di paesi terzi che discriminano gli Stati membri dell’UE che partecipano alle loro procedure di appalto pubblico, nonché ad applicare un rigoroso principio di reciprocità attraverso un ricorso efficace allo strumento dell’UE per gli appalti internazionali, in particolare per quanto riguarda l’accesso a settori strategici del mercato degli appalti pubblici dell’Unione; ricorda che l’UE può limitare l’accesso ai suoi mercati degli appalti pubblici in risposta a violazioni delle norme commerciali internazionali, compresi gli aumenti dei dazi doganali incompatibili con le norme dell’OMC;

limitazione del ruolo del criterio del prezzo, che, anche secondo la Relazione speciale della Corte dei Conti europea, risulta prevalente nell’Unione e copre più del 50% delle aggiudicazioni in 20 Stati membri mentre in 10 arriva all’80%, ma che determina un forte rischio di concorrenza sleale, di incremento significativo della violazione di norme sul lavoro e sulla sicurezza ed, in generale, un aggravio economico per le amministrazioni aggiudicatrici a causa della scarsa qualità delle prestazioni che generano oneri maggiori in sede di gestione e manutenzione; l’esigenza di aggiudicazioni con criteri di qualità è particolarmente sentita per gli appalti complessi e per i servizi di ingegneria;

rivalutazione del ruolo delle PMI e degli attori dell’economia locale e solidale: occorre ridurre le norme e semplificare le procedure (dell’ordine del 25% per tutte le imprese e del 35% per le PMI: , lasciando alle amministrazioni aggiudicatrici maggiore “flessibilità procedurale”, ma occorre anche ridurre le differenze nell’applicazione delle disposizioni nei vari Stati, soprattutto transfrontalieri  e combattere “i criteri di qualificazione eccessivi”, nonché i ritardi di pagamento; prevedere maggiore limitazione dei requisiti nell’ammissibilità alle gare;

“clausola di favore”, c.d. preferenza europea: si richiede alla Commissione di svolgere “una valutazione di impatto approfondita” per introdurre tale principio nella nuova disciplina, in particolare per i settori strategici ed innovativi;

rivalutazione delle soglie: la semplificazione del quadro normativo e la riduzione degli oneri passano anche dall’elevazione delle soglie, per evitare procedure complesse applicate ad appalti di importo troppo esiguo;

clausola generale di suddivisione in lotti e limitazione del subappalto a catena : per garantire un “accesso equo alle PMI” ed “ai soggetti dell’economia sociale e alle imprese locali” , occorre, oltre a procedure semplificate, integrare nel futuro testo “la suddivisione degli appalti in lotti più piccoli per favorire la concorrenza ed evitare il predominio delle grandi entità”, prevedendolo in particolare per “servizi di ingegneria, costruzione e progettazione”; la Commissione dovrebbe precisare i casi in cui la suddivisione in lotti non sia giustificata; si “osserva che la suddivisione in lotti è un mezzo efficace per evitare impraticabili catene di subappaltatori ;

riformulazione della disciplina delle cause di esclusione, con revisione dei criteri di esclusione nelle procedure, introducendo specifici criteri “ (distinti e mirati”) per i diversi settori, per fornire una risposta più efficace alla corruzione e all’infiltrazione criminale; introduzione di un elenco esaustivo e di una chiara distinzione tra esclusione obbligatorie (a tutela dell’interesse pubblico) e facoltative (a tutela dell’interesse dell’amministrazione aggiudicatrice e creazione di un meccanismo a livello UE di condivisione delle informazioni riguardanti gli operatori esclusi e la durata di tale esclusione;

ruolo centrale della digitalizzazione: ripensare alla radice (insieme Commissione e Stati membri) su come la legislazione in cantiere possa sfruttare al meglio il potenziale enorme degli appalti pubblici, senza riprodurre da analogiche a digitali  le attuali, lunghe e complesse procedure, ma creando piattaforme digitali di accesso libero e semplice per i vari operatori supportate da linee guida e istruzioni continuamente aggiornate ( utilizzare l’IA non solo per la raccolta dati, ma anche per il controllo dei processi di aggiudicazione e di esecuzione, sia dei diversi attori che del pubblico in generale);

esclusioni eccessive di operatori economici a causa di lievi irregolarità formali: si chiede di superare tale rigido formalismo attraverso l’introduzione di una regola generale che consenta la regolarizzazione o il chiarimento delle irregolarità minori, senza annullamento dell’aggiudicazione e senza modifica sostanziale dell’offerta;

creazione di un’architettura paneuropea dei dati sugli appalti basata su una raccolta strutturata ed affidabile (spazio europeo di dati sugli appalti pubblici”) e con creazione di un Passaporto digitale degli appalti pubblici in primis per le PMI nella prospettiva di un passaggio completo e definitivo dall’analogico al digitale;

revisione dei criteri di esclusione nelle procedure, introducendo specifici criteri (“distinti e mirati”) per i diversi settori, per fornire una risposta più efficace alla corruzione e all’infiltrazione criminale; introduzione di un elenco esaustivo e di una chiara distinzione tra esclusione obbligatorie (a tutela dell’interesse pubblico) e facoltative (a tutela dell’interesse della amministrazione aggiudicatrice/poteri aggiudicatori;

integrare nella disciplina degli appalti meccanismi rafforzati di controllo e trasparenza basati sull’IA;

preferenza locale europea estesa all’ambito locale: prevedere la possibilità di quota di beni selezionati prodotti localmente;

si raccomanda di consentire “proposte alternative (varianti alle offerte)” come regola e non eccezione;

va affermato in via generale il principio dell’”una tantum” quanto ai documenti che gli offerenti devono presentare;

raccomandazione di contenere il subappalto, favorendo il più possibile l’esecuzione svolta direttamente dall’aggiudicatario e richiesta alla Commissione di valutare le modalità su come incentivare le imprese “a disporre di personale proprio sufficiente per eseguire la prestazione” e su come” ampliare la facoltà di pagamenti diretti ai subappaltatori”;

incrementare la flessibilità nella fissazione dei prezzi dei contratti attraverso l’estensione della durata massima degli accordi quadro con nuove disposizioni che consentano adeguamento dei prezzi in risposta ad aumenti sproporzionati nonché l’introduzione come regola della procedura negoziata per i contratti successivi a un accordo quadro.