Accordo quadro multioperatore. Il balletto delle percentuali.

Percentuali di aggiudicazione fisse, minime, massime, minime e massime, oppure non previste.

Dott. Marco Boni –

E’ la variegata casistica applicativa dell’art. 22 del D.Leg. 209/2024, modificativo dell’art. 59 del D.Lgs. n. 36/2023.

Si prevede, tra l’altro,  che negli Accordi Quadro multioperatore siano definite le quote di affidamento ai diversi operatori economici aggiudicatari. Le percentuali servono a garantire la programmazione delle forniture e il valore stimato dei contratti attuativi. Lo scopo della norma è quello di garantire a tutti gli affidatari quote prevedibili di fornitura, con ciò snaturandoper certi versi la natura aleatoria dell’accordo quadro che – va rammentato – è uno strumento e non una procedura di scelta del contraente.

Peraltro, verrebbe eliminata l’indeterminatezza della quota di spettanza, ma non quella della quantità globale – solo stimata e non impegnativa – a base dell’accordo quadro, da cui discende l’indeterminatezza dei volumi a base dei successivi contratti applicativi.

La Relazione illustrativa al D.lgs. n. 209/2024 prevede, sul punto, quanto segue:

(Modifiche all’articolo 59 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36)

(….)  Nell’ottica di tutelare le esigenze di investimento degli operatori economici aggiudicatari dell’accordo quadro e le loro legittime aspettative in ordine alla stipula dei contratti attuativi, consentendo il rispetto del principio dell’equilibrio contrattuale, la novella in esame, al comma 1,

lettera a), introduce un nuovo periodo al comma 1 dell’articolo 59 del Codice al fine di precisare che la decisione a contrarre deve indicare le esigenze di programmazione degli effettivi fabbisogni di affidamento e, nei casi in cui l’accordo quadro sia concluso con più operatori economici (e nel caso in cui l’accordo contenga tutti i termini di esecuzione), le percentuali di affidamento da determinarsi, in ragione dell’esigenza di assicurarne l’equilibrio contrattuale, nonché le tempistiche di stipula dei conseguenti contratti applicativi.(…)

Sono state prospettate criticità e incongruenze in ordine all’applicazione della norma.

In primis, il contrasto tra la fissazione di quote prima dell’aggiudicazione e la previsione che “l’individuazione dell’operatore economico che effettuerà la prestazione avviene con decisione motivata in relazione alle specifiche esigenze dell’amministrazione”.

Il che va a sostanziare una sorta di “principio di indifferenza” in base al quale tutti i prodotti aggiudicati possono soddisfare tutte le esigenze che si manifesteranno. Con ciò facendo venir meno il presupposto logico per un’aggiudicazione plurima.

Le maggiori criticità vengono evidenziate per gli acquisti sanitari, ambito di maggior diffusione dell’accordo quadro multioperatore senza rilancio competitivo. Lo strumento consentedi far fronte a fabbisogni che, in determinate situazioni di mercato, non possono essere soddisfatti da un unico operatore; oppure nei casi in cui un bisogno ricorrente non può essere soddisfatto con un unico prodotto o servizio, ma occorre avere a disposizione prodotti o servizi con caratteristiche differenziate, nell’ambito di una funzionalità di base comune.

In sostanza si può conferire con un’unica procedura “madre” a fabbisogni tipicamente complessi e articolati – pur nell’ambito di una medesima merceologia o tipologia di servizio – quella flessibilità di fornitura che più difficilmente può essere conseguita attraverso forme di acquisto che richiederebbero successive ripetute negoziazioni, in funzione della differenziazione e non prevedibilità di determinati fabbisogni.

La definizione preventiva di quote di spettanza va ad impattare con le tematiche

dell’appropriatezza e delle esigenze cliniche dei pazienti. Non è casuale che si registrino disomogenee applicazioni della norma.

Del resto, deroghe all’obbligo di definire quote di aggiudicazione erano state richieste tanto dall’8° Commissione del Senato  “Valuti pertanto il Governo l’opportunità di prevedere un’eccezione alla regola introdotta dallo schema in esame dando facoltà alle stazioni appaltanti di non applicarla per gli acquisti di dispositivi medici (….)” , quanto dalla Conferenza Unificata che aveva proposto di modificare l’articolato come segue: “(…..) Nei casi di cui al comma 4, lettera a), la decisione a contrarre tenuto conto delle prestazioni del contratto, indica altresì ove possibile le percentuali di affidamento (…)”.

Sul tema delle quote di fornitura, come previste dal Correttivo, esiste un primo pronunciamento giurisprudenziale che riguarda i dispositivi medici (TAR Lombardia – Milano n. 2751/2025).

La gara, ad offerta economicamente più vantaggiosa, prevede una ripartizione in quote massime del 50% per il primo aggiudicatario e del 50% per il secondo. l’individuazione dell’operatore economico che effettuerà, di volta in volta, la prestazione, avverrà in considerazione delle specifiche esigenze clinico-terapeutiche ed organizzative segnalate dagli utilizzatori. Ciò per salvaguardare libertà e appropriatezza prescrittive. Si può osservare che la procedura non prevede il caso in cui le esigenze clinico-terapeutiche eccedano per i due aggiudicatari le rispettive quote massime di fornitura prefissate. Il Tar, nel richiamare propri precedenti in cui aveva stigmatizzato la predeterminazione di quote di fornitura, visto il nuovo dettato normativo, non può che uniformarvisi, valutando una comunque ampia tutela della libertà prescrittiva garantita dall’ampiezza delle quote massime.

Viene anche sancito che “La percentuale paritaria di affidamento dei contratti attuativi, seppur non imprescindibile, non appare lesiva delle prerogative del primo classificato tra gli operatori aggiudicatari, tenuto conto che la qualità di sottoscrittore dell’Accordo quadro non attribuisce pretese immediatamente esecutive, trattandosi di accordo diretto ad assumere solo l’obbligo di applicare ai contratti attuativi le condizioni prestabilite, con individuazione dell’importo massimo assegnabile al fine di garantire il rispetto dei principi di parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza.”

Farmaci biosimilari e previsione di quote di fornitura

Nel caso di farmaci biologici, la normativa vigente rende obbligatorio l’utilizzo dell’accordo quadro quando, oltre al prodotto originatore, sono presenti sul mercato almeno tre biosimilari.

(Art. 15, comma 11 quater, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, così come modificato dall’art. 1, comma 407, della L. 11/12/2016, n. 232) 

La legge dispone quanto segue:

a. le procedure pubbliche di acquisto devono svolgersi mediante utilizzo di accordi‐quadro con tutti gli operatori economici quando i medicinali sono più di tre a base del medesimo principio attivo. A tal fine le centrali regionali d’acquisto predispongono un lotto unico per la costituzione del quale si devono considerare lo specifico principio attivo (ATC di V livello), medesimi dosaggio e via di somministrazione.
b. al fine di garantire un’effettiva razionalizzazione della spesa e, nel contempo, un’ampia disponibilità delle terapie, i pazienti devono essere trattati con uno dei primi tre farmaci nella graduatoria dell’accordo quadro, classificati secondo il criterio del minor prezzo o dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il medico è comunque libero di prescrivere il farmaco, tra quelli inclusi nella procedura di cui alla lettera a), ritenuto idoneo a garantire la continuità terapeutica ai pazienti”

Questa norma non prevede la fissazione di quote di fornitura. Si dibatte se, trattandosi di norma speciale (che però non deroga espressamente alla norma generale)non venga interessata dalla successivamente modificata norma generale di riferimento. Da considerare che la stessa norma speciale prevede che l’ente appaltante è tenuto ad erogare ai centri prescrittori i prodotti aggiudicati con le procedure previste dal Codice dei contratti.
Nella procedura SDA Farmaci 2025-2029 l’ESTAR Toscana ha considerato non dovuta la fissazione di quote in quanto “farmaci biosimilari regolati dalla disciplina speciale prevista dall’art. 11 quater del D.L. n. 95/2012 e L. 232/2016.”
A differenza di IntercentER, che in alcuni lotti dell’Appalto specifico per la fornitura di medicinali 2026-2028- 1 relativi a farmaci biologici aveva assegnato il 90% al primo aggiudicatario e il 10% al secondo.

L’Agenzia della Regione Emilia-Romagna, a seguito di ricorso giurisdizionale, ha poi revocato in autotutela tali lotti e prevede di indire una nuova gara, sollevando questioni sulla continuità terapeutica e sulla regolazione del mercato.

CASISTICA APPLICATIVA  –  ESEMPI

QUOTE FISSE                                                                                                                   

INTERCENT-ER  – FORNITURA DI ENDOPROTESI CORNARICHE 5     Agosto 2025

Lotto 1

Accordo quadro per un quantitativo pari al 70% del fabbisogno totale del lotto con il Fornitore che avrà presentato l’offerta con il punteggio complessivo più alto;

– Accordo quadro per un quantitativo pari al 30% del fabbisogno totale del lotto con il fornitore che avrà presentato l’offerta con il secondo punteggio complessivo più alto.

Nel caso in cui risulti partecipante/rimanga in gara una sola Ditta, si aggiudicherà alla stessa il 100% del lotto.

Per il lotto 2 l’Agenzia stipulerà un Accordo quadro con tre operatori economici, ai sensi dell’art. 59 del Dlgs. 36/2024, con la ripartizione di seguito riportata:

– Accordo quadro per un quantitativo pari al 50% del fabbisogno totale del lotto con il Fornitore che avrà presentato l’offerta con il punteggio complessivo più alto;

– Accordo quadro per un quantitativo pari al 30% del fabbisogno totale del lotto con il fornitore che avrà presentato l’offerta con il secondo punteggio complessivo più alto;

– Accordo per un quantitativo pari al 20% del fabbisogno totale del lotto con il fornitore che avrà presentato l’offerta con il terzo punteggio complessivo più alto.

Nel caso in cui le ditte partecipanti/rimaste in gara risultino due, la quota del 20% scoperta verrà ripartita assegnando il 13% del fabbisogno al 1° in graduatoria e il 7% al 2°.

INTERCENT-ER – PROCEDURA APERTA PER LA FORNITURA DI VALVOLE AORTICHE PERCUTANEE – 4^ EDIZIONE   Giugno 2025

LOTTO 1

Accordo quadro con due operatori economici in base alla seguente ripartizione:

• 65% al Fornitore che avrà conseguito il punteggio più alto
• 35% al Fornitore che avrà conseguito il secondo punteggio più alto

Nel caso in cui risulti partecipante/rimanga in gara una sola Ditta, si aggiudicherà alla stessa il 100% del lotto.

LOTTO 2

Accordo quadro con tre operatori economici in base alla seguente ripartizione:

• 65% al Fornitore che avrà conseguito il punteggio più alto
• 25% al Fornitore che avrà conseguito il secondo punteggio più alto
• 10% al Fornitore che avrà conseguito il terzo punteggio più alto

Nel caso in cui le ditte partecipanti/rimaste in gara risultino due, la quota del 10% scoperta verrà ripartita assegnando il 7% del fabbisogno al 1° in graduatoria e il 3% al 2°. Nel caso in cui risulti partecipante/rimanga in gara una sola Ditta, si aggiudicherà alla stessa il 100% del lotto.

Per tutto il periodo di validità degli Accordi quadro, le singole Aziende sanitarie potranno emettere ordinativi di fornitura fino a concorrenza dell’importo massimo spendibile pari al valore complessivo aggiudicato per ciascun lotto.

COMUNE DI MILANO  – AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DI INGEGNERIA E ARCHITETTURA A SUPPORTO DELLA DIREZIONE TECNICA E ARREDO URBANO PER LE ATTIVITA DI INDAGINE, PROGETTAZIONE, ESECUZIONE E COLLAUDO.  –  Febbraio 2025

L’Accordo Quadro sarà concluso con tre operatori economici. Al fine di assicurare condizioni di effettiva remuneratività dei singoli contratti attuativi, la percentuale di affidamento delle prestazioni ai diversi operatori economici sarà del 33,33% per ogni operatore economico.

QUOTE MINIME

AZIENDA USL REGGIO EMILIA    ACCORDO QUADRO PER SERVIZI DI INGEGNERIA E ARCHITETTURA   Luglio 2025

L’Accordo quadro sarà concluso con n. 3 (tre) operatori economici, se ci saranno altrettante offerte valide. Sarà redatta la graduatoria dei concorrenti, ed individuati gli aggiudicatari dell’Accordo quadro. (….) 

In ottemperanza all’art. 59, comma 1, terzo periodo del Codice, si indicano le seguenti percentuali minime di affidamento ai diversi operatori economici, ai fini ivi previsti:

a) qualora l’Accordo quadro venga aggiudicato a n. 3 (tre) operatori economici, l’affidamento dei contratti attuativi ai suddetti aggiudicatari avverrà rispettando le seguenti quote minime:

• primo operatore economico aggiudicatario 45%;
• secondo operatore economico aggiudicatario 25%;
• terzo operatore economico aggiudicatario 15%.

b) qualora il numero delle offerte utilmente collocate in graduatoria sia pari a due, l’affidamento dei contratti

attuativi ai suddetti aggiudicatari avverrà rispettando le seguenti quote minime:

• primo operatore economico aggiudicatario 50%
• secondo operatore economico aggiudicatario 35%.

La restante quota del 15% sarà assegnata discrezionalmente dalla stazione appaltante in corso di emissione degli Ordini di prestazione in funzione delle specifiche esigenze aziendali del momento.

CONSIP – SISTEMI E STRUMENTI PER LA GESTIONE DEL DIABETE E DEI SERVIZI CONNESSI PER LE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI – luglio 2025

Il numero di aggiudicatari dell’Accordo Quadro per ciascun lotto sarà pari al numero di offerte valide presenti in graduatoria.

È prevista una quota minima di aggiudicazione per ciascun aggiudicatario.

ASL NAPOLl 1 – DISPOSITIVI MEDICI PER NEURORADIOLOGIA  Maggio 2025

I criteri di assegnazione delle quote e le percentuali di ripartizione per singolo lotto tra gli aggiudicatari dovranno essere le seguenti:

-Se gli operatori economici sono almeno 3

Per almeno ii 50% del fabbisogno relativo a ciascun lotto in favore dell’operatore economico primo graduato;

-Se gli operatori economici sono 2

Per almeno ii 60% del fabbisogno relative a ciascun lotto in favore dell’operatore economico primo graduate; In entrambi i casi, eventualmente, in favore di altro/i operatore/i economico/i per la quota di fornitura residua ripartita sulla base delle motivate specifiche esigenze tecnico funzionali da parte dei Responsabili/Direttori delle Unita Operative utilizzatrici.

QUOTE MINIME NON VINCOLANTI

SCR PIEMONTE  –  FARMACI ESTERI   Luglio 2025

Si indicano le percentuali minime di affidamento ai diversi operatori economici ai fini di assicurare condizioni di effettiva remuneratività, a patto che i prodotti rispondano alle esigenze cliniche. Le percentuali minime di affidamento si intendono indicative e non vincolanti nel rispetto della necessità terapeutica. Numero di aggiudicatari e graduatoria

1°:     10%      2°:  5%       3°:  5%

QUOTE MASSIME

CONSIP – SERVIZI DI SVILUPPO, MANUTENZIONE, PARAMETRIZZAZIONE E PERSONALIZZAZIONE DI SOFTWARE, SUPPORTO TECNOLOGICO E SUPPORTO SPECIALISTICO SUI SISTEMI DELL’AREA STRUMENTALE DI INAIL – SECONDA EDIZIONE  – settembre 2025

La possibilità di partecipazione alle piccole e medie imprese è  assicurata dal ricorso a un modello multi-aggiudicatario con suddivisione del valore complessivo dell’AQ in “quote” che saranno assegnate, in valore decrescente, in base alla graduatoria.

Il numero di Aggiudicatari sarà determinato in funzione del numero di Offerte valide  in graduatoria finale, per un numero massimo di 3 aggiudicatari. Agli Aggiudicatari, saranno assegnate le quote percentuali di massimale prefissate come riportato nella tabella seguente.

(….)  oltre 5 offerte = 3 aggiudicatari

1° aggiudicatario   50%         2° aggiudicatario   30%      3° aggiudicatario  20%

ASST GRANDE OSPEDALE METROPOLITANO NIGUARDA – MILANO – FORNITURA IN SERVICE DI SISTEMI PER LA PERFUSIONE EPATICA E RELATIVO MATERIALE DI CONSUMO  –  Marzo 2025

La proposta di aggiudicazione è formulata in favore dei primi due operatori economici in graduatoria (ove presenti) con i quali verrà stipulato un Accordo Quadro ai sensi di quanto previsto dall’art. 59 comma 4 lett. a) del D.lgs. 36/2023. Il numero dei fornitori aggiudicatari sarà variabile e determinato in rapporto al numero delle offerte valide ricevute, quindi delle offerte che concorreranno a formare la graduatoria finale.

L’appalto verrà aggiudicato “per quote di fornitura”. In caso di due aggiudicatari è stata prevista la seguente distribuzione:  1° qualificato: 50%    2° qualificato:  50%

Nei limiti delle quote di fornitura suindicate, l’individuazione dell’operatore economico che effettuerà, di volta in volta, la prestazione, avverrà in considerazione delle specifiche esigenze clinico-terapeutiche ed organizzative segnalate dagli utilizzatori.

QUOTE MASSIME E MINIME

CONSIP – AQ SISTEMI DI CHIRURGIA ROBOTICA MININVASIVA VIDEO-ASSISTITA – Febbraio 2025

Ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. a), del Codice, l’aggiudicazione della presente procedura è stabilita in favore di più operatori economici con ciascuno dei quali verrà stipulato un Accordo Quadro.

Il numero degli aggiudicatari dell’Accordo Quadro sarà pari al numero di offerte valide. Il massimale sarà ripartito tra gli aggiudicatari sulla base delle seguenti quote massime:

• n. 23 robot chirurgici al primo aggiudicatario;
• n. 18 robot chirurgici al secondo aggiudicatario;
• n. 13 robot chirurgici ai restanti aggiudicatari.

In caso di un’unica offerta valida, il quantitativo massimo aggiudicabile sarà pari alla quota massima

assegnabile al primo aggiudicatario (pari a 23 robot chirurgici).

È fatta salva la previsione di una quota minima per ciascun aggiudicatario pari a 2 robot chirurgici.

APPALTI SPECIFICI

Le condizioni oggettive per determinare quale aggiudicatario dell’Accordo Quadro eseguirà le prestazioni sono le seguenti:

• tempi stringenti per la consegna e installazione dell’apparecchiatura;
• applicazioni d’uso (specialità chirurgiche);
• peso e ingombro complessivo della piattaforma robotica;
• disponibilità di telecamera con imaging a fluorescenza e/o overlay con verde indocianina.

Si precisa, altresì, che le Amministrazioni potranno ordinare da uno, da più o da tutti gli aggiudicatari

dell’Accordo Quadro. Al momento dell’Ordine, l’Amministrazione dovrà esplicitare la motivazione clinica ad eccezione del caso in cui affidi l’Appalto Specifico al fornitore primo nella graduatoria dell’Accordo Quadro.

SORESA – PROCEDURA APERTA PER LA CONCLUSIONE DI UN ACCORDO QUADRO MULTIOPERATORE PER L’AFFIDAMENTO IN CONTO DEPOSITO DELLA FORNITURA DEI MEZZI DI OSTEOSINTESI PER LE ESIGENZE DELLA U.O.C. DI ORTOTRAUMATOLOGIA E CLINICA ORTOPEDICA-

Stazione Appaltante A.O. SAN GIOVANNI DI DIO –   Settembre 2025

L’aggiudicazione è propedeutica alla conclusione di un accordo quadro con tre operatori economici ai sensi dell’art. 54 comma 4 lett. a) del codice.

Nell’ambito dell’elenco degli operatori economici aggiudicatari dell’accordo quadro, distintamente per ciascun lotto, l’A.0.U. potrà individuare il fornitore il cui dispositivo è più rispondente alle esigenze di una o più Unità utilizzatrici in relazione alla peculiare prestazione da erogare.

Pertanto l’A.O.U. potrà procedere all’affidamento della fornitura nei limiti della graduatoria e delle percentuali di seguito indicate:

1° classificato  min 50  max  90, 2°classificato min 30 max 70, 3° classificato min 20 max 60

L’individuazione dell’operatore economico parte dell’accordo quadro che effettuerà la prestazione, nel caso di non attribuzione del 100% della fornitura al 1º classificato, avviene sulla base di decisione motivata in relazione alle specifiche esigenze cliniche dell’amministrazione.

QUOTE MASSIME E MINIME con possibili deroghe

CONSIP – FORNITURA DI APPARECCHIATURE DI RADIOLOGIA E DEI SERVIZI CONNESSI ED OPZIONALI  –  Settembre 2025

Ai sensi dell’art. 59, comma 4, lett. a), del Codice, l’aggiudicazione della presente procedura è stabilita in favore di più operatori economici con ciascuno dei quali verrà stipulato un Accordo Quadro per ogni Lotto.

Il numero degli aggiudicatari dell’Accordo Quadro, per ciascun lotto, è determinato in funzione del numero di offerte presenti in graduatoria, secondo una tabella prestabilitain base al numero degli aggiudicatari per ciascun lotto, è prevista la suddivisione del massimale in quote massime prestabilite.

Inoltre, a seguito dell’entrata in vigore delle Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, che all’art. 22 prevede che «la decisione a contrarre indica altresì le percentuali di affidamento ai diversi operatori economici al fine di assicurare condizioni di effettiva remuneratività dei singoli contratti attuativi», è prevista una quota minima di aggiudicazione per ciascun operatore economico aggiudicatario, pari a:

• Lotto 1: 5 apparecchiature;
• Lotto 2: 6 apparecchiature;
• Lotto 3: 2 apparecchiature.

APPALTI SPECIFICI

1) Le condizioni oggettive per determinare quale aggiudicatario dell’Accordo Quadro eseguirà le prestazioni sono le seguenti: criterio di priorità del posizionamento nella graduatoria di merito, fino ad esaurimento del relativo quantitativo;

2) in deroga al criterio sub 1) e fino ad esaurimento del relativo quantitativo, in base alle specifiche esigenze, ai sensi dell’art. 54, comma 4, lett. a), del Codice, adeguatamente motivate e di seguito indicate:

• tempi stringenti per la consegna e installazione dell’apparecchiatura;

• specifiche esigenze tecniche e/o cliniche legate a particolari configurazioni/funzionalità hardware e/o software dell’apparecchiatura.

QUOTE NON PREVISTE

INTERCENT ER   – ESECUZIONE DI SERVIZI DI INGEGNERIA E ARCHITETTURA PER AUSL DI BOLOGNA, AUSL DI IMOLA, AOU POLICLINICO SANT’ORSOLA E IOR  –  Gennaio 2025

2 lotti con aggiudicazione a n. 2 (due) operatori economici per ciascun Lotto.

Con ogni aggiudicatario di ciascun lotto verrà stipulato un Accordo quadro con il quale l’Affidatario medesimo si obbliga ad accettare gli Ordinativi di Fornitura (i.e. contratti attuativi) emessi dalle Aziende/enti del SSR per l’erogazione dei servizi oggetto dei medesimi lotti.

Nel periodo di validità dell’Accordo quadro, le singole Aziende/enti del SSR potranno emettere Ordinativi di Fornitura sottoscritti da persona autorizzata (Punto ordinante) ad impegnare la spesa per le stesse Aziende/enti del SSR fino a concorrenza dell’importo massimo spendibile pari al valore a base d’asta per ciascun lotto.