Contratti pubblici per 179 miliardi nel 2020

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Confermato il trend di crescita iniziato nel 2017. Rispetto al 2019 sono in crescita il settore dei lavori e delle forniture (rispettivamente +52,8% e +11,7% come importo dei bandi) mentre è in calo quello dei servizi (-30,7%). In aumento il ricorso all’affidamento diretto e alle procedure negoziate senza bando. Incrementa l’utilizzo del Sistema Dinamico di Acquisizione e dell’Accordo Quadro.

L’analisi dell’ANAC riportata nella “Relazione annuale 2020”  fotografa anche gli effetti della pandemia Covid-19 sulla contrattualistica pubblica:

• 20 md. di euro spesi (di cui  4 md. a cura degli enti del SSN);
• 14,2 md. con procedure senza bando;
• 12 mila procedure, di cui il 43% con accordo quadro.
• Il fatturato relativo ai prodotti farmaceutici su del  9,7% e quello delle  apparecchiature mediche del 17,5% rispetto all’anno precedente.

Il settore sanità fattura complessivamente nel 2020 29,4 md. di euro (di cui 10,8 md. prodotto dalle ASL, 5,6 md. dalle AO, 7,7 md. dalle Centrali di committenza)

Gli appalti pubblici nel 2020

Nel 2020 il valore complessivo degli appalti di importo pari o superiore a 40.000 euro, per entrambi i settori ordinari e speciali, si è attestato attorno ai 178,8 miliardi di euro.

Tale dato rappresenta il massimo della serie storica  con un aumento del 78% rispetto alla flessione negativa avutasi

nel 2016, anno di entrata in vigore del nuovo codice dei contratti pubblici (decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50). Tuttavia, il

2020 è caratterizzato da un netto rallentamento della crescita rispetto al precedente anno, registrando un incremento pari al 1,7%,

contro il 27,2% registrato nel 2019.

Tale rallentamento è dovuto alla flessione del valore complessivo (-30,7%) registrata, nell’ultimo anno, per il settore dei servizi (il cui valore, nel 2020, ammonta a 51,3 miliardi di euro). Sempre in termini di importo, il settore dei lavori (pari a circa 52,8 miliardi di euro) è invece quello maggiormente in crescita nell’ultimo anno, con un incremento del 52,8% rispetto al 2019. Tale aumento è dovuto principalmente all’avvio di appalti di importo rilevante nel settore delle infrastrutture ferroviarie e stradali.

Per quanto concerne il settore delle forniture (pari a circa 74,7 miliardi di euro), dopo il rilevante aumento registrato nel 2019, dovuto principalmente all’avvio di appalti da parte delle centrali di committenza nel settore della sanità e di alcuni grandi appalti effettuati nel settore delle ferrovie, la crescita continua nel 2020, seppur in termini più contenuti (+11,7% rispetto all’anno precedente): oltre all’avvio di appalti da parte di centrali di committenza e da enti o concessionari di gestione reti ed infrastrutture e di servizi pubblici, contribuisce a tale aumento anche l’approvvigionamento di forniture necessarie a fronteggiare l’emergenza Covid-19.

Come sempre, anche nel 2020 pesano maggiormente i settori ordinari, che assorbono l’87,7% del numero delle procedure e circa il 73,7% dell’importo complessivo della domanda.

Nei settori ordinari, relativamente alle forniture, i CIG sono stati  55.992 (32,2%), per un valore di 64 md di euro (35,9%).  Per i servizi sono stati acquisiti 51.287 CIG, per un valore di 42 md di euro (23,2%). Per i lavori i CIG sono stati 45.508 (26,1%),  per un valore di 26 md di euro.

Le tipologie di forniture maggiormente acquistate sono quelle relative ai prodotti farmaceutici, in aumento rispetto al precedente anno (+9,7%) per effetto sia di appalti effettuati da centrali di committenza (e quindi di importi elevati), sia degli acquisti connessi all’emergenza epidemiologica. L’impatto del Covid-19 sugli acquisti effettuati nel 2020 si evince, anche, dall’analisi delle successive tipologie di forniture maggiormente acquistate: alle apparecchiature mediche, per le quali si registra una crescita del 17,5% rispetto al 2019, seguono indumenti ad uso professionale/speciali da lavoro e le apparecchiature di emergenza e sicurezza, nelle quali ricadono i vari dispositivi di protezione individuale.

La modalità di scelta del contraente

In aumento il ricorso all’affidamento diretto

A partire dal 2019 (con il decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, c.d. “Sblocca cantieri”, convertito con la Legge 14 giugno 2019,n.55 prima, e con il decreto-legge 16 luglio 2020, n.76 c.d. “Semplificazioni”, convertito con la Legge 11 settembre 2020, n. 120) sono state introdotte una serie di modifiche temporanee all’art. 36 del Codice dei Contratti, relativo alle procedure di affidamento dei contratti sotto soglia comunitaria, ampliando, per tale tipologia di appalti, le soglie di utilizzo dell’affidamento diretto e delle procedure negoziate senza bando.

Da un’analisi generale sulle procedure di affidamento si rileva, in termini di importo, un aumento rispetto al 2019 delle procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando e degli affidamenti diretti, a fronte di una flessione delle procedure negoziate previa pubblicazione del bando e delle procedure aperte.

Si rileva che, in termini di numerosità, con la procedura aperta si sono assegnate nel 2020 circa il 20% delle procedure totali; mentre nel 47,3% e nel 24,7% dei casi (per un totale di ben il 72%) le stazioni appaltanti hanno utilizzato rispettivamente una procedura negoziata senza pubblicazione del bando e l’affidamento diretto.

Per quanto riguarda gli importi, anche nel 2020 la procedura aperta si conferma la modalità con cui si affida il maggior importo dei contratti pubblici (44%), segue la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando con il 27%. Tra le procedure negoziate senza pubblicazione del bando, il 57% è rappresentato dalle procedure negoziate per appalti di importo sotto soglia comunitaria ai sensi dell’art. 36 del d.lgs. 50/2016, che hanno beneficiato dell’estensione delle fasce d’importo per l’affidamento con procedure negoziate introdotta dal decreto legge 18 aprile 2019, n. 32, c.d. “Sblocca cantieri”, convertito con la Legge 14 giugno 2019, n.55, che poi sono state ulteriormente ampliate dal decreto legge 16 luglio 2020, n.76 c.d. “Semplificazioni”, convertito con la Legge 11 settembre 2020, n. 120.

Gli effetti delle modifiche normative introdotte  evidenziano l’aumento rispetto al 2019, del numero complessivo di procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando (+12,3%) e di affidamenti diretti (+31,4%), a fronte di una riduzione del 67,0% delle procedure negoziate previa pubblicazione del bando (procedura competitiva con negoziazione/procedura negoziata con previa indizione di gara) e del 6,9% delle procedure aperte.

Anche a livello di importo, il valore complessivo rappresentato dalle procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando ed

affidamenti diretti, rispetto al 2019, aumenta rispettivamente del 48,6% e del 37,1%, a fronte di una flessione del 40,5% del valore

rappresentato dalle procedure negoziate previa pubblicazione del bando e del 21,7% dell’importo rappresentato dalle procedure aperte.

Infine,  si evidenzia  un rilevante aumento, rispetto al precedente anno, dello strumento del sistema dinamico di acquisizione, sia per numero complessivo di procedure avviate che per importo (rispettivamente +116% e +168,2%). Questo aumento, sebbene in parte dovuto ad un adeguamento nelle modalità di rilevazione, mostra comunque la diffusione dell’utilizzo di tale strumento da parte delle centrali di committenza ed in particolare nel settore della sanità.

In particolare si evidenzia che il valore complessivo della domanda dei circa 178,8 miliardi di euro è associata per il: – 36,2% al settore servizi di interesse generale quali enti, concessionari e imprese di elettricità, gas, trasporti, telecomunicazioni, servizi postali, gestione rifiuti, ecc.; – 20,5% alle centrali di committenza (escluse le centrali di committenza del settore sanità): il 4% del valore complessivo della domanda è afferente a Consip; – 16,5% al settore Sanità; – 11,4% al settore enti locali (9,2% ai comuni).

A livello di numerosità, anche quest’anno pesano maggiormente le procedure associate al settore enti locali (31,1%), seguite dal

settore sanità (23,8%) e dal settore servizi di interesse generale quali elettricità, gas, trasporti, ecc. (19,9%).

Focus sanità

Nel 2020 le Agenzie Sanitarie Regionali hanno perfezionato 2.579 CIG, per un importo di 4,1 md. di euro, le ASL 21.532 CIG, per un equivalente di 10,8 md. di euro. Le Aziende Ospedaliere (compreso universitarie) 10.828 CIG, per un importo di 5,6 md. di euro, gli  IRCCS 1.027 CIG relativi a 0,5 md. di euro, le Centrali di committenza-settore sanità  3.555 CIG per un equivalente di 7,7 md. di euro.

Complessivamente, con le altre articolazioni, il settore sanità ha prodotto 41.470 CIG (32,2% procedure aperte e ristrette, 52,9% procedure negoziate con e senza bando,  14,9% affidamenti diretti), per un importo di 29,4 md. di euro.

Focus Emergenza Covid-19

I contratti riconducibili alla pandemia Covid-19, aventi importo a base d’asta pari o superiore a 40.000 euro, ammontano a circa 20 miliardi di euro riferibili a poco meno di 12 mila procedure che sono state attivate nell’arco dell’intero 2020 a partire, in maniera sostanziale, dal mese di marzo.

Circa i tre quarti di questi bandi riguardano forniture, per un controvalore pari all’86% del totale.

Nella stragrande maggioranza dei casi (86,6%) si è utilizzata una procedura – negoziata senza bando o affidamento diretto – che non prevede la pubblicazione di un bando, per un controvalore a base d’asta di 14,2 miliardi di euro. I restanti 5,8 miliardi di euro sono stati appaltati tramite procedure aperte, ristrette, negoziate con bando e sistemi dinamici di acquisizione.

Se si guarda alle classi d’importo, l’80% delle gare ha una base d’asta superiore ai 5 milioni di euro per un valore complessivo di 16,3 miliardi di euro: ne deriva che, per la maggior parte dei bandi più rilevanti, le stazioni appaltanti hanno previsto una modalità “semplificata” di scelta del contraente.

La distribuzione per classi d’importo evidenzia la maggiore concentrazione nelle classi d’importo più basse, con riferimento al numero di procedure: infatti, il 59% delle procedure appartiene alla classe d’importo 40.000 € – 150.000 € ed il 29,1% alla classe 150.000 € – 1.000.000 €.

Tuttavia, a livello d’importo queste due classi rappresentano meno del 9% del valore complessivo, mentre più del 60% è imputabile ai 147

(1,3%) appalti di importo oltre i 25 milioni di euro. La copertura arriva all’80% se si considera, in aggiunta, anche la classe d’importo

immediatamente precedente (5 milioni – 25 milioni) che, a fronte delle 367 procedure (3,1%), rappresenta circa un quinto del valore

complessivo.

Con riferimento alla tipologia di stazione appaltante, si rileva come poco meno della metà (47,4%) dei bandi, in termini di importo

complessivo, sia stata realizzata dal Settore Organi Centrali, categoria in cui sono inclusi gli acquisti del “Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica Covid-19”. Gran parte della restante metà – sempre in termini di valore – è stata realizzata dagli enti del settore Sanità che, a fronte di un numero molto elevato di procedure (61,7%), coprono circa un quarto dei 20 miliardi complessivi. Di contro, le centrali di committenza si sono fatte carico di predisporre i bandi di importo più elevato (5 milioni in media) – ad esclusione ovviamente del Commissario straordinario – ed a fronte del 7,4% di procedure attivate hanno coperto il 22,2% del valore bandito complessivamente. Da non trascurare infine anche l’impegno profuso dagli enti locali che, a dispetto di una estrema marginalità in termini di valore economico, hanno acquisito circa

1.500 CIG pari al 12,7% del totale.

Relativamente alla modalità di realizzazione, si osserva una nettissima prevalenza (8 su 10) di contratti d’appalto di tipo “tradizionale”, in termini di numero di procedure. In termini di valore tale modalità, pur rimanendo prevalente con il 56,4% del totale, lascia spazio anche all’accordo quadro/convenzione che, pur con un numero ridotto di procedure (17,6%), copre il 43,3% dell’importo totale: ciò ovviamente è dovuto ad un importo medio per singola procedura nettamente più elevato.

Ci si sofferma ora sugli accordi quadro e convenzioni, strumenti di centralizzazione della domanda che, come si è appena visto, sono stati

molto utilizzati durante la situazione emergenziale proprio per concentrare le esigenze di approvvigionamento in capo a centrali di

committenza e soggetti aggregatori maggiormente strutturate anche per affrontare contesti difficili come quello generato dalla pandemia.

Rispetto all’ambito territoriale, si rileva come oltre i tre quarti del valore complessivo di tale fattispecie è stato realizzato da

stazioni appaltanti di ambito regionale.

Osservando poi come le stazioni appaltanti hanno effettivamente aderito agli accordi quadro e alle convenzioni stipulati per

fronteggiare l’emergenza, si rileva un valore alquanto omogeneo di adesioni attestato intorno al 20%, senza differenze apprezzabili tra

quelli stipulati da stazioni appaltanti di ambito regionale e nazionale. Ricordando che la durata degli accordi quadro non può

superare, salvo casi eccezionali, i 4 anni nei settori ordinari e gli 8 nei settori speciali, un’adesione per il 20% del valore complessivo

maturata in un arco temporale inferiore all’anno sembra testimoniare una buona efficacia di queste iniziative.

Le criticità della fase emergenziale

Nello specifico, le principali criticità di ordine generale rilevate negli affidamenti eseguiti in occasione dell’emergenza COVID19 sono

state le seguenti:

– variabilità elevata dei prezzi, con particolare riferimento a quelli delle mascherine;

– frequente esito negativo delle verifiche sul possesso dei requisiti di ordine generale (art. 80 del d.lgs. 50/2016);

– frequente inaffidabilità dell’offerente che non ha fornito idonee garanzie di competenza tecnica e solidità economicofinanziaria;

– frequente mancato rispetto dei tempi previsti per il completamento delle forniture;

– frequente mancato rispetto delle condizioni contrattuali relativamente a difformità qualitative e/o quantitative delle forniture e, talvolta, conseguente risoluzione contrattuale attivata dalla committenza.

Con riferimento al consistente incremento dei prezzi (in particolare mascherine e altri DPI) si è avuto modo di rilevare come la criticità risultasse collegata alla normativa derogatoria del periodo emergenziale, mentre in relazione al mancato rispetto dei tempi di consegna si è riscontrata in diversi casi l’imputabilità a cause oggettive non dipendenti dal fornitore (tra cui blocchi doganali e carenza di materie prime per l’eccezionale richiesta a livello mondiale nel periodo emergenziale).

Spesa Covid, pareri di congruità in aumento

Nel corso del 2020 l’emergenza COVID-19 ha determinato un significativo incremento delle richieste volte a ottenere dall’Autorità il parere di congruità del prezzo di affidamento. Sono pervenute circa 90 istanze di parere per affidamenti di beni/servizi funzionali alla gestione emergenziale,

per un importo di circa 72,5 milioni di euro.

Sintesi generale

In conclusione, i dati sulla domanda di contratti pubblici nell’anno 2020 confermano una crescita degli appalti, già in ripresa a partire

dal 2017, dopo la flessione registrata nel 2016 dovuta all’impatto delle novità normative (d.lgs. 50/2016, ma anche DPCM 24 dicembre 2015

che ha introdotto l’obbligo del ricorso ai soggetti aggregatori e alle centrali di committenza) che, necessariamente, hanno richiesto dei

tempi di adattamento da parte delle stazioni appaltanti.

Tuttavia, dopo una rilevante crescita registrata nel 2019, nel 2020 si assiste ad un rallentamento, dovuto ad un’importante flessione del

settore dei servizi.

In termini di importo, il settore che ha fatto registrare il maggior aumento nel 2020 rispetto al precedente anno è quello dei lavori.

In crescita anche il settore delle forniture che, dopo la forte espansione registrata nel 2019, mostra anche nel 2020 un trend positivo: oltre che all’avvio di appalti da parte di centrali di committenza e da enti o concessionari di gestione reti ed infrastrutture e di servizi pubblici, tale aumento è dovuto anche all’approvvigionamento di forniture necessarie a fronteggiare l’emergenza Covid-19.

In merito alle modalità di scelta del contraente, nel 2020 la procedura aperta si conferma la modalità con cui si affida il maggior importo

dei contratti pubblici. Tuttavia, si registra un aumento, sia in termini di importo sia in termini di numerosità, delle procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando e degli affidamenti diretti, a fronte di una riduzione delle procedure negoziate previa pubblicazione del bando (procedura competitiva con negoziazione/procedura negoziata con previa indizione di gara) e delle procedure aperte.

Questi dati sembrano essere frutto delle modifiche normative introdotte dal decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, c.d. “Sblocca

cantieri”, convertito con la Legge 14 giugno 2019, n.55, e dal decreto legge 16 luglio 2020, n.76 c.d. “Semplificazione”, convertito con la Legge 11 settembre 2020, n. 120, che hanno ampliato i limiti di importo per l’utilizzo delle procedure negoziate per appalti di importo sottosoglia comunitaria ai sensi dell’art. 36 del d.lgs. 50/2016.

Aumenta il numero dei pareri di precontenzioso

I dati relativi alle istanze pervenute nel triennio 2018-2020 confermano il consolidarsi del ruolo del precontenzioso come strumento, alternativo al ricorso, per ottenere una soluzione delle questioni insorte nel corso della gara.

Il valore degli appalti interessati dal precontenzioso è stato per il 55% dei casi superiore alla soglia di rilievo comunitario

In crescita il trend delle richieste di accesso allo strumento del precontenzioso anche nel 2020. Si è registrato, infatti, rispetto al biennio precedente, un sensibile aumento del numero dei pareri emessi: 335 su 504 istanze pervenute, con una corrispondente diminuzione delle pronunce di inammissibilità o improcedibilità a fronte di un flusso di istanze sostanzialmente costante. Il valore degli appalti interessati da una delibera di precontenzioso è stato per il 55% dei casi superiore alla soglia di rilievo comunitario. Dei 335 pareri, 89 sono stati emessi nella forma semplificata. Rispetto ai 246 pareri adottati con delibera del Consiglio dell’Autorità1, la maggior parte di essi ha avuto ad oggetto questioni insorte nel corso di gare per l’affidamento di servizi (54%), seguiti da lavori (35%) e forniture (10%).

L’iniziativa di avvalersi della funzione del precontenzioso è stata assunta per la maggior parte dei casi (72%), singolarmente, dagli operatori economici interessati a partecipare o già partecipanti ad una gara. La composizione della categoria degli operatori economici istanti è caratterizzata dalla forte prevalenza (82,4%) di imprese individuali o costituite in forma societaria, partecipanti come singoli o in una delle forme di associazione consentite dal Codice. Il rimanente 12,3% è rappresentato da liberi professionisti singoli o associati, società di professionisti e società di ingegneria (art. 46), il 3,9% da enti operanti nel cosiddetto terzo settore e l’1,4% da associazioni di categoria. Delle amministrazioni che hanno presentato una richiesta di parere di precontenzioso, la percentuale decisamente maggiore (47,6%) è costituita da Enti locali (Comuni e Province e loro aggregazioni) e Regioni. Seguono, ma a sensibile distanza, enti pubblici, anche costituiti in forma societaria (19%), enti del Servizio Sanitario Nazionale – Asl o singole strutture ospedaliere – (11,9%), amministrazioni centrali (9,5%), centrali di committenza (7,2%) e amministrazioni

aggiudicatrici appartenenti alle forze armate (4,8%).

Come emerge dai dati sopra riportati, quando l’iniziativa di adire l’Autorità è stata degli operatori economici, nel 45,5% dei casi si è trattato di soggetti che intendevano partecipare o stavano partecipando a una procedura di gara bandita da Enti locali e Regioni. Il dato appare ancora più significativo se si considera che il 66,1% di questi soggetti, coinvolti loro malgrado in un procedimento di precontenzioso, è rappresentato da Comuni non capoluogo di provincia. La consistente incidenza di gare bandite da stazioni appaltanti di piccole, e anche piccolissime, dimensioni tra quelle sulle quali l’Autorità ha emesso un parere di precontenzioso sembra suggerire la presenza di una forte conflittualità in questo tipo di procedure, con tutti gli intuibili riflessi negativi sulla tempistica dei lavori e sulla qualità e l’efficienza dei servizi a livello locale. Ciò pare confermare l’importanza della implementazione del sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e degli strumenti di aggregazione della domanda, da cui è lecito attendersi benefici in termini di miglioramento della gestione degli appalti e di supporto alla professionalizzazione della committenza pubblica.

Le delibere emesse nel corso 2020 hanno riguardato questioni controverse insorte con riferimento a molteplici e differenziate problematiche giuridiche connesse all’interpretazione e all’applicazione della disciplina dei contratti pubblici.

Da un’analisi più approfondita dei dati si può osservare che sono stati oggetto di numerose controversie i requisiti generali di partecipazione, previsti dal Codice, con particolare riferimento alle fattispecie costituenti il grave illecito professionale ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c), e i requisiti speciali fissati dalle stazioni appaltanti ai fini della selezione degli operatori economici, quando censurati come eccessivamente restrittivi e discriminatori.

Molto ricorrenti anche le controversie riguardanti la fase di aggiudicazione, riferite sia alla scelta del criterio di aggiudicazione, che alla definizione dei criteri per la valutazione delle offerte nel caso del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, nonchè alle modalità di individuazione e gestione delle offerte insolitamente basse. Numerose anche le controversie relative all’ambito di applicazione dell’istituto del soccorso istruttorio

(ad esempio, con riferimento alla mancata indicazione dei costi della manodopera e della sicurezza o all’incompletezza dell’offerta tecnica e dell’offerta economica).