Conflitto di interesse attuale e potenziale e il ruolo centrale del RUP

a cura dell’avvocato Maria Ida Tenuta

Con la recente sentenza n. 6389 del 20 luglio 2022, il Consiglio di Stato si è occupato del conflitto d’interessi di cui all’art. 42 del D.Lgs. 50/2016.

Secondo l’art. 42, comma 2, del D.Lgs. n. 50/2016:  “Si ha conflitto d’interesse quando il personale di una stazione appaltante o di un prestatore di servizi che, anche per conto della stazione appaltante, interviene nello svolgimento della procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni o può influenzarne, in qualsiasi modo, il risultato, ha, direttamente o indirettamente, un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di appalto o di concessione. In particolare, costituiscono situazione di conflitto di interesse quelle che determinano l’obbligo di astensione previste dall’articolo 7 del decreto del Presidente della Repubblica 16 aprile 2013, n. 622”.

Le ipotesi tipiche del conflitto di interessi sono contenute nell’ 7 del D.P.R. n. 62 del 2013 secondo cui il dipendente deve astenersi “dal partecipare all’adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia o rapporti di credito o debito significativi, ovvero di soggetti od organizzazioni di cui sia tutore, curatore, procuratore o agente, ovvero di enti, associazioni anche non riconosciute, comitati, società o stabilimenti di cui sia amministratore o gerente o dirigente. Il dipendente si astiene in ogni altro caso in cui esistano gravi ragioni di convenienza. Sull’astensione decide il responsabile dell’ufficio di appartenenza.”

A tali ipotesi si aggiungono quelle di potenziale conflitto che, seppur non tipizzate, potrebbero compromettere l’imparzialità amministrativa o l’immagine stessa del potere pubblico, e per le quali si rende necessaria una valutazione caso per caso.

In merito all’ambito soggettivo di applicazione dell’art. 42, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016 la giurisprudenza ha ritenuto che per “personale della stazione appaltante” si debba intendere qualsiasi soggetto che, in forza di un valido titolo contrattuale o legislativo, ovvero per la sua posizione di rilievo, abbia la capacità di impegnare la stazione appaltante nei confronti di terzi (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 3415 del 2017, cfr. anche Linee Guida ANAC n. 15 del 15 giugno 2019), a patto però che, sul versante oggettivo, la situazione di conflitto di interesse venga verificata in concreto sulla base di prove specifiche (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. n. 3401/2018 e n. 2511/2019).

Quanto all’interesse rilevante per l’insorgenza del conflitto, la norma va intesa come operante indipendentemente dal concretizzarsi di un vantaggio, per il solo pericolo di pregiudizio che la situazione conflittuale può ingenerare.

Il conflitto di interessi di cui all’art. 42 cit. è quindi da intendersi come norma lato sensu “di pericolo”, in quanto le misure che essa contempla (astensione dei dipendenti) o comporta (esclusione dell’impresa concorrente) operano per il solo pericolo di pregiudizio che la situazione conflittuale può determinare (così Cons. Stato, sez. III, n. 355/2019 e sez. V, n. 3048/2020)

In tale solco interpretativo si inserisce la sentenza in esame che nell’esaminare il conflitto di interesse attuale e potenziale, definisce la differenza tra ipotesi “tipiche “e “atipiche”.

Nel caso di specie l’appellante ha impugnato la sentenza con cui il TAR aveva confermato l’esclusione di un operatore economica da una gara attesa la sussistenza di un conflitto di interessi dovuto ai rapporti tra il RUP e l’operatore medesimo.

In particolare, il RUP che aveva predisposto il bando e gli altri atti del procedimento concorsuale, incluso il capitolato prestazionale, partecipando alle sedute della Commissione, anche alle sedute riservate, in qualità di segretario verbalizzante, aveva prestato attività di consulenza per la società aggiudicataria che aveva appellato la sentenza, nonché aveva avuto dei rapporti di “frequentazione familiare” con alcuni soci della società appellante.

L’appellante ha censurato la sentenza di primo grado sostenendo che, da un lato, non vi sarebbe alcun riscontro probatorio o documentale sui rapporti intercorrenti tra il RUP e la società stessa, che non sarebbe stata svolta in giudizio alcuna attività istruttoria sul punto e in ogni caso che le frequentazioni con i membri della società e quelle professionali si riferirebbero al passato, nonché, dall’altro lato, il RUP non avrebbe elaborato un’apposita disciplina per la gara in questione, ma si sarebbe limitato ad impostare gli atti di gara utilizzando il bando-tipo fornito dall’ANAC.

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello.

In particolare, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il conflitto di interessi non debba essere necessariamente attuale ma che possa essere anche solo potenziale, nonché “atipico”.

Invero, il Collegio ha ripercorso i principi generali in materia di conflitto di interessi affermando che, come indicato dal parere del Consiglio di Stato n. 667/2019 del 5 marzo 2019 occorre distinguere situazioni di conflitto di interessi da un lato conclamate, palesi e soprattutto tipizzate, individuate dall’art. 7 del d.P.R. n. 62/2013 citato, dall’altro non conosciute o non conoscibili, e soprattutto non tipizzate. La nozione di conflitto di interessi include, quindi, non soltanto le ipotesi di conflitto attuale e concreto, ma anche quelle che potrebbero derivare da una condizione non tipizzata ma ugualmente idonea a determinarne il rischio.

Secondo il Collegio le situazioni di “potenziale conflitto” sono identificate in primo luogo, in quelle che, per loro natura, pur non costituendo allo stato una delle situazioni tipizzate, siano destinate ad evolvere in un conflitto tipizzato. A queste vengono aggiunte “quelle situazioni le quali possano per sé favorire l’insorgere di un rapporto di favore o comunque di non indipendenza e imparzialità in relazione a rapporti pregressi, solo però se inquadrabili per sé nelle categorie dei conflitti tipizzati. Si pensi a una situazione di pregressa frequentazione abituale (un vecchio compagno di studi) che ben potrebbe risorgere (donde la potenzialità) o comunque ingenerare dubbi di parzialità”.

Sulla base di tali coordinate ermeneutiche, la sentenza in esame ha respinto l’appello ritenendo che: “… l’ipotesi tipizzata di conflitto di interesse più affine alla situazione in esame è quella del dipendente che debba partecipare ad attività che possano coinvolgere interessi “di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale”, laddove l’attualità della “frequentazione abituale” delinea la fattispecie di conflitto di interessi in atto. Si è però sopra evidenziato come rilevi anche la situazione di conflitto di interessi in potenza, cioè “anche potenziale”, sub specie di situazione idonea a dare luogo ad una grave ragione di convenienza che impone l’astensione. Dato ciò, nel caso di specie, dichiarate dallo stesso interessato le “frequentazioni anche familiari” con membri della società, pur se riferite al “passato”, potrebbe essere escluso il conflitto di interesse attuale, ma non quello potenziale”.

In buona sostanza, il Collegio ha ritenuto che anche se la frequentazione familiare del RUP con i membri della società non era in corso, ciò comporta comunque un conflitto di interessi potenziale in quanto tali rapporti non si sono definitivamente interrotti e la frequentazione non è così risalente nel tempo.

Il Consiglio di Stato ha, inoltre, sottolineato che il RUP ha un ruolo centrale nel procedimento amministrativo anche ai fini della rilevanza del conflitto di interesse in quanto “…si tratta di soggetto che, non solo prende parte alla procedura ma è anche in grado di determinarne il risultato”.

Anzi è irrilevante, come detto, la dimostrazione positiva dell’assenza di vantaggi concreti, poiché prevale la finalità preventiva di impedire che la situazione di conflitto di interesse possa “essere percepita” come una minaccia all’imparzialità ed all’indipendenza del funzionario nel contesto della procedura di gara”.

In conclusione, secondo la sentenza in esame: i) rilevano sia situazioni di conflitto di interessi palesi e tipizzate (che sono poi quelle individuate dall’art. 7 del d.P.R. n. 62/2013) , sia situazioni di conflitto di interessi non tipizzate e potenziali; ii) le situazioni di “potenziale conflitto” non tipizzate sono quelle che: a) pur non costituendo allo stato una delle situazioni tipizzate, siano destinate ad evolvere in un conflitto tipizzato; b) possano per sé favorire l’insorgere di un rapporto di favore o comunque di non indipendenza e imparzialità in relazione a rapporti pregressi; iii) nella procedura di gara il RUP ha un ruolo centrale e determinante rispetto al quale deve essere verificata la sussistenza di un conflitto di interessi anche solo potenziale.

Riproduzione riservata

La decorrenza del termine per il ricorso giurisdizionale e l’onere di partecipare alle sedute della gara

a cura dell’avvocato Maria Ida Tenuta

Con la recente sentenza del 27 giugno 2022 n. 5232 Consiglio di Stato ha affrontato la questione dei termini di decorrenza per l’impugnazione del provvedimento di aggiudicazione.

Come noto, sul punto si è espressa l’Adunanza plenaria, con sentenza del 2 luglio 2020, n. 12, che è giunta all’affermazione dei seguenti principi di diritto: “a) il termine per l’impugnazione dell’aggiudicazione decorre dalla pubblicazione generalizzata degli atti di gara, tra cui devono comprendersi anche i verbali di gara, ivi comprese le operazioni tutte e le valutazioni operate dalle commissioni di gara delle offerte presentate, in coerenza con la previsione contenuta nell’art. 29 del d.lgs. n. 50 del 2016; b) le informazioni previste, d’ufficio o a richiesta, dall’art. 76 del d.lgs. n. 50 del 2016, nella parte in cui consentono di avere ulteriori elementi per apprezzare i vizi già individuati ovvero per accertarne altri, consentono la proposizione non solo dei motivi aggiunti, ma anche di un ricorso principale; c) la proposizione dell’istanza di accesso agli atti di gara comporta la ‘dilazione temporale’ quando i motivi di ricorso conseguano alla conoscenza dei documenti che completano l’offerta dell’aggiudicatario ovvero delle giustificazioni rese nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta; d) la pubblicazione degli atti di gara, con i relativi eventuali allegati, ex art. 29 del decreto legislativo n. 50 del 2016, è idonea a far decorrere il termine di impugnazione; e) sono idonee a far decorrere il termine per l’impugnazione dell’atto di aggiudicazione le forme di comunicazione e di pubblicità individuate nel bando di gara ed accettate dai partecipanti alla gara, purché gli atti siano comunicati o pubblicati unitamente ai relativi allegati”.

Con particolare riguardo alla “dilazione temporale” determinata dalla presentazione dell’istanza di accesso (lett. c) dei principi di diritto sopra riportati), lo stesso Consiglio di Stato ha successivamente precisato che “più tempestiva è l’istanza di accesso che il concorrente presenti una volta avuta conoscenza dell’aggiudicazione, maggiore sarà il tempo a sua disposizione per il ricorso giurisdizionale; quel che non può consentirsi è che il concorrente possa, rinviando nel tempo l’istanza di accesso agli atti di gara, posticipare a suo gradimento il termine ultimo per l’impugnazione dell’aggiudicazione” (Cons. Stato, sez. V, 16 aprile 2021, n. 3127).

Tali ultime considerazioni lasciano intendere che non può essere indifferente, ai fini del computo del termine decadenziale per l’impugnazione dell’aggiudicazione, l’atteggiamento dell’operatore economico interessato e, dunque, la sua maggiore o minore prontezza nell’esercizio dell’accesso agli atti dalla cui conoscenza conseguano i motivi di ricorso.

Ed infatti, la giurisprudenza successiva alla pronuncia dell’Adunanza plenaria ha chiarito che ai fini del computo del termine a disposizione per ricorrere avverso gli atti oggetto di ostensione documentale va tenuto conto sia dei ritardi della stazione appaltante, sia del comportamento eventualmente inerte dell’operatore economico.

Pertanto, se, da una parte, il rifiuto o il differimento dell’accesso da parte della stazione appaltante non determina la “consumazione” del potere di impugnare, dall’altra parte “ogni eventuale giorno di ritardo del concorrente non aggiudicatario che intenda accedere agli atti deve essere computato, a suo carico, sul termine complessivamente utile per proporre gravame (…). In altre parole, al termine ordinario di 30 giorni occorrerà se del caso sottrarre i giorni che ha impiegato la PA per consentire l’accesso agli atti (termine non a carico del privato) e allo stesso tempo aggiungere i giorni “a carico” del ricorrente, pari ossia al tempo impiegato tra la comunicazione di aggiudicazione e la domanda di accesso” (TAR Lazio, Roma, sez. III-quater, 15 dicembre 2020, n. 13550; anche TAR Lazio, sez. I-ter, 12 aprile 2021, n. 4249; TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 29 luglio 2021, n. 747).

La sentenza in commento si inserisce nel solco giurisprudenziale appena indicato.

Nel caso di specie l’appellante ha impugnato la sentenza del TAR con cui era stata annullata l’aggiudicazione del contratto d’appalto adottata a favore dell’appellante stessa per effetto dell’accoglimento delle censure formulate dalla seconda classificata.

Già nel corso del giudizio di primo grado la stazione appaltante e l’aggiudicataria eccepivano, tra le varie censure, l’irricevibilità del ricorso per tardività.

In particolare, secondo queste ultime i motivi di censura pur riguardando l’offerta dell’aggiudicataria, erano conoscibili prima dell’esercizio dell’accesso, avvenuto dopo l’aggiudicazione, in quanto i vizi dell’offerta dell’aggiudicataria erano desumibili già dai verbali di gara e dalla documentazione allegata, che erano stati prontamente pubblicati sul sito della stazione appaltante.

Il TAR ha rigettato l’eccezione ritenendo, invece, che i motivi di censura che riguardavano il contenuto dell’offerta dell’aggiudicataria erano conoscibili solo all’esito dell’accesso agli atti avvenuto dopo l’aggiudicazione.

Le parti soccombenti hanno quindi proposto appello e riproposto la detta eccezione di tardività del ricorso di primo grado.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondata l’eccezione.

Secondo il Consiglio di Stato “il termine per l’impugnazione dell’aggiudicazione decorre dalla pubblicazione generalizzata degli atti di gara, tra cui devono comprendersi anche i verbali di gara, ivi comprese le operazioni tutte e le valutazioni operate dalle commissioni di gara delle offerte presentate, in coerenza con la previsione contenuta nell’art. 29 del d.lgs. n. 50 del 2016” e che “la proposizione dell’istanza di accesso agli atti di gara comporta la ‘dilazione temporale’ quando i motivi di ricorso conseguano alla conoscenza dei documenti che completano l’offerta dell’aggiudicatario ovvero delle giustificazioni rese nell’ambito del procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta” (Cons. Stato, Ad. plen., 2 luglio 2020, n. 12).

Il Collegio afferma che tale impostazione esegetica risulta, peraltro, confermata dalla Corte costituzionale, la quale pronunciandosi sulla legittimità costituzionale dell’art. 120 c.p.a., ha evidenziato che il termine per la proposizione dei motivi aggiunti decorre non dalla ricezione della comunicazione di aggiudicazione, ma, quanto ai vizi non percepibili in precedenza, dal momento dell’effettiva conoscenza degli atti di gara.

Invero, la Corte costituzionale ha puntualizzato che sono “salve le ulteriori ipotesi di decorrenza di altra natura” e ha altresì affiancato alla “data in cui [la parte che intende agire in giudizio] ha preso conoscenza…” dell’atto o del provvedimento ritenuto illegittimo e lesivo, anche quella in cui “avrebbe potuto prendere conoscenza usando l’ordinaria diligenza” (Corte costituzionale, sentenza 28 ottobre 2021, n. 204).

Il Collegio ha ricordato che principi analoghi si traggono anche in ambito sovranazionale dalle sentenze della Corte di giustizia, la quale ha, a sua volta, affermato che il diritto euro-unitaria nella materia degli appalti pubblici “esige che il termine per proporre ricorso decorra dalla data in cui il ricorrente è venuto a conoscenza o avrebbe dovuto essere a conoscenza della illegittimità che intende denunciare” (Corte di giustizia dell’Unione europea, 28 gennaio 2010, C-406/08, Uniplex).

Il Giudice ha rilevato, inoltre, che il verbale delle sedute delle c.d. gare di appalto, in ordine ai fatti in esso riportati, va qualificato come “atto pubblico” e, come tale, esso è fidefacente fino a querela di falso ai sensi degli artt. 2699 e 2700 c.c. (Cons. Stato, sez. V, 7 giugno 2012, n. 3351).

Secondo il Consiglio di Stato in base ai principi passati in rassegna, risulta evidente come rilevi, per valutare la tempestività del ricorso di primo grado, la possibilità per la società ricorrente di venire a conoscenza dei vizi di legittimità dedotti avverso gli atti endoprocedimentali relativi alla qualificazione tecnica della società aggiudicataria in un momento anteriore rispetto a quella nel quale si è consentito l’accesso agli atti e si è ostesa la documentazione domandata.

Nel caso di specie dai verbali, pubblicati sul sito della stazione appaltanti e in ordine a sedute di gara in cui l’appellata non aveva preso parte a differenza dell’appellante, emergevano gli elementi necessari per conoscere l’esistenza dei vizi dell’aggiudicazione censurati con il ricorso di primo grado.

Il Consiglio di Stato ha statuito, quindi, che: “la società ricorrente avrebbe potuto (o meglio dovuto) prendere conoscenza della documentazione comprovante la violazione della lex specialis, usando l’ordinaria diligenza, già a partire dalla seduta di gara del 14 luglio 2021, prendendo parte alla relativa seduta e consultando la documentazione depositata dalla concorrente.

Già in un precedente di questa sezione, si è avuto modo di stabilire che la concorrente abbia l’onere di partecipazione alle sedute della gara di appalto (Cons. Stato, sez. IV, 3 febbraio 2022, n. 768, §§ da 20 a 22.1.).

Le esigenze di snellimento e tempestività delle procedure di affidamento dei contratti pubblici, cristallizzate nella disciplina del codice dei contratti pubblici (cfr. art. 30 d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50) e in quella relativa ai rimedi giurisdizionali (cfr. art. 120 c.p.a.), non gravano soltanto sulla amministrazione procedente o sull’autorità giudiziaria chiamata a conoscere del relativo contenzioso, dovendosi invece, in attuazione del dovere di solidarietà economica gravante su ciascun consociato (art. 2 Cost.), ritenerle estese anche agli operatori economici partecipanti alle procedure di evidenza pubblica”.

In conclusione, la pronuncia in commento: i) applica i principi espressi dalla decisione n. 12/2020 dell’Adunanza Plenaria e dalla successiva giurisprudenza formatasi sul termine di impugnazione del provvedimento di aggiudicazione valorizzando l’obbligo del concorrente di tenere un comportamento diligente ai fini della conoscenza e conoscibilità degli atti e dei provvedimenti lesivi della procedura; ii) al fine di conoscere il contenuto degli atti della procedura l’operatore economico ha l’onere di partecipare alle sedute di gara atteso che l’esigenza di tempestività e celerità nello svolgimento delle procedure di affidamento dei contratti pubblici grava non solo sull’Amministrazione ma anche sul singolo concorrente.

Riproduzione riservata

Soccorso istruttorio per l’offerta tecnica

a cura dell’avvocato Maria Ida Tenuta

Con la recente sentenza n. 449 del 12 aprile 2022, il TAR Lazio-Roma ha affrontato la questione dei presupposti che legittimano il ricorso al soccorso istruttorio per l’offerta tecnica, indicandone i limiti applicativi, in ossequio al divieto di modifica modificazione e/o integrazione dell’offerta

Come noto, l’art. 83, comma 9, del D.Lgs. 50/2016 prevede espressamente che le carenze formali possono essere sanate attraverso la procedura del c.d. soccorso istruttorio “… con esclusione di quelle afferenti all’offerta economica ed all’offerta tecnica”.

Recenti pronunce del Consiglio di Stato ammettono la possibilità di sanare, tramite soccorso istruttorio, carenze sull’offerta tecnica qualificabili come meri errori ovvero imprecisioni imputabili alla formulazione degli atti di gara; nonché di richiedere chiarimenti finalizzati alla corretta interpretazione della volontà del concorrente, fatta salva l’immodificabilità dell’offerta (Consiglio di Stato, sez. V, 27 marzo 2020, n. 2146).

Si è affermato l’indirizzo interpretativo che rinviene nel sistema normativo degli appalti pubblici la possibilità, in relazione all’art. 83 cit., di attivare da parte della stazione appaltante un ‘soccorso procedimentale’, nettamente distinto dal ‘soccorso istruttorio’, utile per risolvere dubbi riguardanti “gli elementi essenziali dell’offerta tecnica ed economica”, tramite l’acquisizione di chiarimenti da parte del concorrente che non assumano carattere integrativo dell’offerta, ma che siano finalizzati unicamente a consentirne l’esatta interpretazione e a ricercare l’effettiva volontà del partecipante alla gara, superandone le eventuali ambiguità (Cons. Stato, n. 680/2020 e n. 1225/2020).

Tale indirizzo richiama la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea (nella sentenza sez. VIII, 10 maggio 2017, nella causa C-131/16 Archus), che sul soccorso istruttorio ha enunciato le seguenti regole: a) è consentito all’Amministrazione di chiedere chiarimenti ad un candidato la cui offerta essa ritiene imprecisa o non conforme alle specifiche tecniche del capitolato d’oneri; b) non è in contrasto con il principio della par condicio tra i concorrenti la richiesta di correzione o completamento dell’offerta su singoli punti, qualora l’offerta necessiti in modo evidente di un chiarimento o qualora si tratti di correggere errori materiali manifesti, fatto salvo il rispetto di alcuni requisiti; c) una richiesta di chiarimenti non può ovviare alla mancanza di un documento o di un’informazione la cui comunicazione era richiesta dai documenti dell’appalto, se non nel caso in cui essi siano indispensabili per chiarimento dell’offerta o rettifica di un errore manifesto dell’offerta e sempre che non comportino modifiche tali da costituire, in realtà, una nuova offerta.

In tale solco interpretativo si inserisce la sentenza in esame che individua i presupposti che legittimano l’applicazione del soccorso istruttorio per l’offerta tecnica indicandone, al contempo, i limiti di applicazione, nel rispetto del divieto di modificazione e/o integrazione delle proposte offerte dal concorrente.

Nel caso di specie la stazione appaltante aveva provveduto a revisionare la graduatoria in seguito alle istanze di autotutela presentate da due concorrenti, che avevano chiesto di riattribuire i rispettivi punteggi relativi alle proprie offerte tecniche in quanto affette da asseriti “errori materiali” concernenti le certificazioni di qualità richieste dalla lex specialis (i.e. avevano richiesto e ottenuto di sostituire le certificazioni scadute allegate in offerta con quelle in corso di validità).

La ricorrente aveva impugnato l’aggiudicazione e gli atti di gara lamentando la violazione del principio immodificabilità dell’offerta nonché dell’art. 83, comma 9, del D.lgs. 50/2016.

Il TAR Lazio ha accolto il ricorso.

Secondo il Collegio nella gara oggetto del contendere il soccorso istruttorio è stato illegittimamente attivato in quanto non si è imposta la necessità di un chiarimento, né di correggere un errore manifesto; né, tantomeno, si è trattato di supplire alla mancanza di un documento o di una informazione, bensì “si è consentito di rimediare alla violazione di prescrizioni documentali imposte dalla legge di gara, già oggetto di valutazione e sostanziatesi nella formulazione di una (prima) graduatoria”.

La pronuncia in esame richiama la sentenza del Consiglio di Stato n. 2146/2020 e la pronuncia della Corte di Giustizia dell’Unione europea (10 maggio 2017, causa C-131/16 Archus), nella parte in cui afferma che: “non è in contrasto con il principio della par condicio tra i concorrenti la richiesta di correzione o completamento dell’offerta su singoli punti, qualora l’offerta necessiti in modo evidente di un chiarimento o qualora si tratti di correggere errori materiali manifesti, fatto salvo il rispetto di alcuni requisiti”; ma al contempo precisa che “una richiesta di chiarimenti non può ovviare alla mancanza di un documento o di un’informazione la cui comunicazione era richiesta dai documenti dell’appalto, se non nel caso in cui essi siano indispensabili per chiarimento dell’offerta o rettifica di un errore manifesto dell’offerta e sempre che non comportino modifiche tali da costituire, in realtà, una nuova offerta”.

Sul punto, la giurisprudenza ha, infatti, sottolineato che “il ricorso al soccorso istruttorio non si giustifica nei casi in cui confligge con il principio generale dell’autoresponsabilità dei concorrenti, in forza del quale ciascuno sopporta le conseguenze di eventuali errori commessi nella presentazione della documentazione; con la conseguenza che, in presenza di una previsione chiara e dell’inosservanza di questa da parte di un concorrente, l’invito alla integrazione costituirebbe una palese violazione del principio della par condicio, che verrebbe vulnerato dalla rimessione in termini, per mezzo della sanatoria (su iniziativa dell’Amministrazione), di una documentazione incompleta o insufficiente ad attestare il possesso del requisito di partecipazione da parte del concorrente che non ha presentato, nei termini e con le modalità previste dalla lex specialis, una dichiarazione o documentazione conforme al bando (cfr., da ultimo, C.d.S., III, n. 6752/2018, che richiama, id., n. 4266/2018 e n. 2219/2016)” (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 22 maggio 2019, n. 3331).

In conclusione, dunque, secondo la sentenza in esame: i) è consentita l’interlocuzione tra l’Amministrazione e il Concorrente anche nella fase relativa all’esame dell’offerta tecnica in quanto conforme ai principi di buon andamento dell’Amministrazione e di par condicio tra gli operatori economici, ma a condizione che tale interlocuzione rispetti il divieto di modificazione e/o integrazione delle proposte offerte dal concorrente; ii) in particolare, non è in contrasto con il principio della par condicio la richiesta di correzione o completamento dell’offerta su singoli punti, qualora l’offerta necessiti in modo evidente di un chiarimento o qualora si tratti di correggere errori materiali manifesti; iii) tale richiesta di chiarimenti non può ovviare, tuttavia, alla mancanza di un documento o di un’informazione la cui comunicazione era richiesta dai documenti di gara, salvo nel caso in cui essi siano indispensabili per chiarire il contenuto dell’offerta o per la rettifica di un errore manifesto dell’offerta.

Riproduzione riservata

La valutazione dell’affidabilità del concorrente e la carenza di motivazione del provvedimento di ammissione

a cura dell’avvocato Maria Ida Tenuta

La sentenza del TAR Lombardia-Milano n. 668 del 24 marzo 2022 si è occupata di verificare se la carenza di motivazione del provvedimento di ammissione possa ex se implicare un difetto di istruttoria e di motivazione.

Come noto, il provvedimento amministrativo deve essere motivato ai sensi dell’art. 3 della Legge 241/1990, secondo cui: “ogni provvedimento amministrativo deve essere motivato, con l’indicazione dei presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria”.

L’art. 3 della Legge 241/1990 nell’imporre all’Amministrazione di motivare il provvedimento amministrativo ha garantito la trasparenza dell’azione amministrativa, mettendo in rilievo il processo istruttorio, nonché consentendo una maggiore effettività del sindacato di legittimità come imposto, peraltro, dagli articoli 24, 97 e 113 Costituzione.

Ed infatti è alla luce della motivazione espressa nel provvedimento amministrativo che risulta più agevole, per il soggetto leso dal provvedimento stesso, rilevare se l’azione amministrativa sia improntata ai criteri di legge e, al Giudice, esercitare efficacemente il sindacato estrinseco sul provvedimento stesso.

Costituisce, tuttavia, regola generale quella secondo cui la stazione appaltante deve motivare puntualmente le esclusioni, e non anche le ammissioni, se su di esse non vi è, in gara, contestazione (Cons. Stato, V, 5 maggio 2020, n. 2850; VI, 18 luglio 2016, n. 3198; C.G.A.R.S., 23 gennaio 2015, n. 53; Cons. Stato, VI, 21 maggio 2014, n. 2622; III, 24 dicembre 2013, n. 6236).

La sentenza in commento si inserisce nel solco giurisprudenziale appena indicato.

Nel caso in esame con il primo motivo veniva dedotta l’illegittimità dell’ammissione alla procedura di gara dell’aggiudicataria per difetto di istruttoria e motivazione in ordine al possesso dei requisiti di affidabilità e integrità, di cui all’art. 80, comma 5, lett. c) e c-bis), D.lgs. 50/2016.

Secondo il ricorrente le vicende penali che hanno coinvolto soggetti apicali della società aggiudicataria, per la gravità degli addebiti e la pertinenza con l’oggetto del contratto, avrebbero imposto alla stazione appaltante lo svolgimento di una attività istruttoria e l’adozione di un’espressa motivazione con riferimento all’affidabilità e integrità dell’operatore economico e all’idoneità delle misure di self-cleaning dallo stesso adottate.

Il TAR ha respinto il ricorso.

In particolare, il Collegio ha affermato che con le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà l’aggiudicataria aveva informato la stazione appaltante delle vicende penali che avevano coinvolto l’ex amministratore delegato e un responsabile operativo, adempiendo quindi agli obblighi dichiarativi prescritti dalla legge.

La stazione appaltante aveva, dunque, piena contezza dei fatti allorché ha valutato l’affidabilità e l’integrità dell’operatore economico.

Quanto alla mancanza di una esplicita motivazione in ordine alla sussistenza di tali requisiti, secondo il TAR, essa non va a inficiare la legittimità del provvedimento impugnato.

Ed infatti, il Collegio afferma che la stazione appaltante deve motivare puntualmente le esclusioni, e non anche le ammissioni, se su di esse non vi è, in gara, contestazione.

Né il Giudice ritiene rilevante il fatto che la causa espulsiva non sia stata citata poiché, altrimenti, si dovrebbe immaginare di costruire un provvedimento di ammissione in cui, rispetto ad ogni singola ipotesi astrattamente prevista dal legislatore, l’amministrazione ne esamini e ne consideri la relativa insussistenza, in palese contrasto con il principio di speditezza dell’azione amministrativa (Cons. Stato, sez. n. V, n. 5499/2018).

Invero, il TAR richiama la giurisprudenza amministrativa secondo cui: “la stazione appaltante che non ritenga i precedenti dichiarati dal concorrente incisivi della sua moralità professionale, non è tenuta a esplicitare in maniera analitica le ragioni di siffatto convincimento, potendo la motivazione di non gravità delle relative circostanze risultare anche implicita o per facta concludentia, ossia con l’ammissione alla gara dell’impresa; è la valutazione di gravità, semmai, che richiede l’assolvimento di un particolare onere motivazionale, con la conseguenza che la stazione appaltante deve motivare puntualmente le esclusioni, e non anche le ammissioni, se su di esse non vi è, in gara, contestazione (Cons. Stato, sez. V, n. 2580/2020; sez. VI, 6 dicembre 2021, n. 8081; n. 3198/2016; C.G.A.R.S., n. 53/2015; Cons. Stato, sez. VI, n. 2622/2014; sez. III, n. 6236/2013; sez. V, n. 3924/2011; sez. III, n. 1583/2011; sez. VI, n. 4019/2010)”.

Il Collegio respinge dunque il ricorso statuendo che: “La carenza di motivazione del provvedimento di ammissione a una gara pubblica di un concorrente, pertanto, non può di per sé implicare un difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla rilevanza delle circostanze dichiarate dal concorrente, né determina un ostacolo alla piena tutela giudiziale degli altri concorrenti, cui è comunque garantita la possibilità di far valere le proprie ragioni avverso l’ammissione.”.

In conclusione, la pronuncia in esame afferma che con riferimento al provvedimento di ammissione non è necessario che l’Amministrazione debba fornire la relativa motivazione, neanche nell’ipotesi in cui debba essere valutata l’affidabilità e l’integrità professionale del concorrente ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c) D.Lgs. 50/2016; la stazione appaltante deve motivare puntualmente le esclusioni, e non anche le ammissioni, se su di esse non vi è, in gara, contestazione; l’unico caso in cui, quindi, l’amministrazione deve motivare l’ammissione si verifica quando nel corso della procedura emergano delle contestazioni in ordine all’affidabilità e integrità professionale del concorrente stesso.

Riproduzione riserva

Requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione: distinzione e riflessi in ordine all’esclusione del concorrente

a cura dell’avvocato Maria Ida Tenuta

La sentenza del Consiglio di Stato n. 722 del 2 febbraio 2022 è tornata ad occuparsi della distinzione tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione, nonché dei riflessi in ordine all’esclusione del concorrente.

Come noto, la giurisprudenza definisce i requisiti di esecuzione quali “elementi caratterizzanti la fase esecutiva del servizio” (Cons. Stato, n. 5929/2017; Cons. Stato n. 4390/2018, Cons. Stato n. 2443/2017; Cons. Stato n. 1094/2017; Cons. Stato n. 4907/2014), vale a dire i mezzi (strumenti, beni ed attrezzature) necessari all’esecuzione della prestazione promessa alla stazione appaltante (Cons. Stato, n. 8159/2020,), così distinguendoli dai requisiti di partecipazione che sono invece necessari per accedere alla procedura di gara, in quanto requisiti generali di moralità ai sensi dell’art. 80 D.Lgs. 50/2016 e requisiti speciali attinenti ai criteri di selezione di cui all’art. 83 D.Lgs. 50/2016.

Secondo tale distinzione la mancanza dei requisiti di partecipazione in fase di gara determina l’esclusione dei concorrenti, mentre tale sanzione non risulta applicabile ai requisiti di esecuzione, che rileverebbero, appunto, solo nella fase esecutiva del contratto.

In merito ai requisiti di esecuzione, un recente approdo giurisprudenziale afferma che si sostanziano in condizioni per la stipulazione del contratto di appalto (cfr. Cons. Stato, n. 5734/2020; n. 5740/2020; n. 1071/2020), pur potendo essere considerati nella lex specialis come elementi dell’offerta, a volte essenziali (cfr. Cons. Stato n. 2190/2019), più spesso idonei all’attribuzione di un punteggio premiale (cfr. Cons. Stato n. 2090/2020 e n. 5309/2019).

In tale solco giurisprudenziale si inserisce la sentenza in commento.

In particolare, l’appellante aveva censurato la sentenza di primo grado in quanto non aveva rilevato la genericità e l’indeterminatezza dell’offerta presentata dall’aggiudicataria.

Secondo l’appellante taluni requisiti di esecuzione del contratto avrebbero dovuto essere presenti e espressamente indicati dal concorrente (poi divenuto aggiudicatario) sin dalla presentazione dell’offerta essendo qualificati dalla disciplina di gara quali elementi essenziali del contratto.

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello.

In particolare, il Collegio adito ha richiamato la giurisprudenza che si è formata in merito alla differenza tra requisiti di partecipazione e requisiti di esecuzione, tuttavia il Collegio ha anche valorizzato la funzione che in concreto i requisiti di esecuzione devono svolgere, secondo la disciplina di gara, nella gara stessa.

Secondo il Consiglio di Stato i requisiti di esecuzione sono condizioni essenziali del contratto e possono essere richiesti dalla lex specialis come elementi essenziali dell’offerta o per l’attribuzione di un punteggio premiale.

Se tali requisiti di esecuzione sono richiesti come elementi essenziali dell’offerta la loro mancanza al momento di partecipazione alla gara comporta l’esclusione del concorrente, mentre se sono richiesti per l’attribuzione di un punteggio premiale la loro mancanza al momento di partecipazione alla gara comporta mancata attribuzione del punteggio.

In particolare, il Consiglio di Stato ha statuito che: “Riguardo invece ai requisiti di esecuzione l’approdo giurisprudenziale più recente, che si intende ribadire, è nel senso che essi sono, di regola condizioni per la stipulazione del contratto di appalto(cfr. Cons. Stato, V, 30 settembre 2020, n. 5734; 30 settembre 2020, n. 5740; 12 febbraio 2020, n. 1071), pur potendo essere considerati nella lex specialis come elementi dell’offerta, a volte essenziali (cfr. Cons. Stato, V, 3 aprile 2019, n. 2190), più spesso idonei all’attribuzione di un punteggio premiale (cfr. Cons. Stato, V, 29 luglio 2019, n. 5309 e 25 marzo 2020, n. 2090)”, pertanto “…la regolazione dei c.d. requisiti di esecuzione va rinvenuta nella lex specialis, con la conseguenza che, se richiesti come elementi essenziali dell’offerta o per l’attribuzione di un punteggio premiale, la loro mancanza al momento di partecipazione alla gara comporta, rispettivamente l’esclusione del concorrente o la mancata attribuzione del punteggio; se richiesti come condizione per la stipulazione del contratto, la loro mancanza rileva al momento dell’aggiudicazione o al momento fissato dalla legge di gara per la relativa verifica e comporta la decadenza dall’aggiudicazione, per l’impossibilità di stipulare il contratto addebitabile all’aggiudicatario”.

Secondo il Collegio spetta alla stazione appaltante, nella predisposizione degli atti di gara, conciliare le contrapposte esigenze di evitare, da un lato,  inutili aggravi di spesa a carico degli operatori economici concorrenti per procurarsi già al momento dell’offerta la disponibilità di beni e mezzi, senza avere la certezza dell’aggiudicazione e con effetti discriminatori ed anti-concorrenziali perché di favore per gli operatori già presenti sul mercato ed in possesso delle dotazioni strumentali, nonché con violazione del principio di proporzionalità (cfr. Corte di Giustizia U.E., sez. I, 8 luglio 2021, n. 428); dall’altro, quella della stazione appaltante di garantire la serietà e l’effettività dell’impegno assunto dal concorrente di dotarsi dei mezzi necessari all’espletamento del servizio.

In conclusione, il Consiglio di Stato in merito ai requisiti di esecuzione ha affermato che: i) sono condizioni essenziali del contratto e possono essere richiesti dalla lex specialis come elementi essenziali dell’offerta o per l’attribuzione di un punteggio premiale; ii) se tali requisiti di esecuzione sono richiesti come elementi essenziali dell’offerta la loro mancanza al momento di partecipazione alla gara comporta l’esclusione del concorrente, mentre se sono richiesti per l’attribuzione di un punteggio premiale la loro mancanza al momento di partecipazione alla gara comporta mancata attribuzione del punteggio; iii) la lex specialis ha il compito di individuare quale delle due “funzioni” debbano svolgere i requisiti di esecuzione e nel farlo deve contemperare l’esigenza dell’Amministrazione di garantire la serietà dell’offerta ma anche quella dei concorrenti  di non aggravare l’accesso alla procedura di gara.

Riproduzione riservata

La responsabilità precontrattuale secondo l’adunanza plenaria n.21/2021

a cura dell’avvocato Maria Ida Tenuta

La sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 21 del 29 novembre 2021, torna ad occuparsi della responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione nel settore dell’affidamento dei contratti pubblici, individuandone la portata e le condizioni di applicazione.

Come noto, la giurisprudenza ha riconosciuto il risarcimento per lesione dell’affidamento nel caso di aggiudicazione definitiva di appalto di lavori, servizi o forniture, successivamente revocata a seguito di una pronuncia giudiziale, qualificandola, quindi, come responsabilità precontrattuale della Pubblica Amministrazione.

In particolare, l’attività precontrattuale dell’Amministrazione è stata inquadrata nello schema delle trattative prenegoziali, da cui deriva, quindi, l’assoggettamento al generale dovere di “comportarsi secondo buona fede” enunciato dall’art. 1337 cod.civ. (Adunanza plenaria n. 6/2005 e n. 5/2018).

Secondo la giurisprudenza, dunque, la tutela risarcitoria per responsabilità precontrattuale è posta a presidio dell’interesse del privato a non essere coinvolto in trattative inutili e, dunque, del più generale interesse di ordine economico a che sia assicurata la serietà dei contraenti nelle attività preparatorie e prodromiche al perfezionamento del vincolo negoziale.

La reintegrazione per equivalente non afferisce all’interesse positivo, corrispondente all’utile che si sarebbe ottenuto dall’esecuzione del contratto, riconosciuto invece nella responsabilità da inadempimento, ma viene riconosciuto il risarcimento dell’interesse negativo, con il quale sono ristorate le spese sostenute per le trattative contrattuali e la perdita di occasioni contrattuali alternative (da ultimo in questo senso: Cons. Stato, V, 12 luglio 2021, n. 5274; 12 aprile 2021, n. 2938; 2 febbraio 2018, n. 680).

Sul punto la Cassazione Civile ha statuito, invece, che l’affidamento del concorrente ad una procedura di gara è tutelabile “indipendentemente da un affidamento specifico alla conclusione del contratto”; la stazione appaltante è quindi responsabile sul piano precontrattuale “a prescindere dalla prova dell’eventuale diritto all’aggiudicazione del partecipante” (Cass. Civ., sentenza n. 15260/2014).

L’Adunanza Plenaria si è inserita in tale solco giurisprudenziale, individuando la portata e i limiti della responsabilità contrattuale della Pubblica Amministrazione nell’ambito delle procedure per l’affidamento di un contratto pubblico.

Con la decisione in commento l’Adunanza Plenaria ha affermato che un primo requisito dell’affidamento tutelabile – quindi risarcibile – risiede nella ragionevolezza dell’affidamento che si configura quando il recesso risulta ingiustificato, mentre il secondo requisito si sostanzia nel carattere colposo della condotta dell’Amministrazione, nel senso che la violazione del dovere di correttezza e buona fede deve essere imputabile quanto meno a colpa, secondo le regole generali stabilite dall’art. 2043 cod. civ. (come affermato anche dall’Adunanza Plenaria n. 5/2018).

La pronuncia in esame afferma che l’elemento della colpevolezza dell’affidamento si modula diversamente nel caso in cui l’annullamento dell’aggiudicazione non sia disposto d’ufficio dall’Amministrazione ma in sede giurisdizionale.

In particolare, nell’ipotesi dell’annullamento giurisdizionale dell’aggiudicazione non può riconoscersi la responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione in quanto l’aggiudicatario – controinteressato nel giudizio – con l’esercizio dell’azione di annullamento è posto nelle condizioni di conoscere la possibile illegittimità del provvedimento a sé favorevole e di difenderlo.

Secondo l’Adunanza Plenaria nel caso di annullamento giurisdizionale dell’aggiudicazione: “…la situazione che viene così a crearsi induce per un verso ad escludere un affidamento incolpevole, dal momento che l’annullamento dell’atto per effetto dell’accoglimento del ricorso diviene un’evenienza non imprevedibile, di cui il destinatario non può non tenere conto ed addirittura da questo avversata allorché deve resistere all’altrui ricorso; per altro verso porta ad ipotizzare un affidamento tutelabile solo prima della notifica dell’atto introduttivo del giudizio.”.

In buona sostanza, l’Adunanza Plenaria sostiene che la responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione si verifica nel caso della revoca o dell’annullamento in autotutela del provvedimento di aggiudicazione quando ricorrono i seguenti presupposti: i) l’affidamento riposto dal privato nella legittimità del provvedimento è “ragionevole”; ii) la ragionevolezza dell’affidamento si verifica quando il recesso risulti ingiustificato; iii) la condotta dell’Amministrazione è colposa nel senso che la violazione del dovere di correttezza e buona fede deve essere imputabile quanto meno a colpa, secondo le regole generali stabilite dall’art. 2043 cod. civ.; iv) la responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione deve essere esclusa quando l’annullamento dell’aggiudicazione avviene in sede giurisdizionale.

Tale ultima “regola” fissata dall’Adunanza Plenaria sembra ancorare la ragionevolezza del legittimo affidamento alla “prevedibilità” della legittimità del provvedimento.

In altre parole, la pronuncia in commento tenta, dunque, di attribuire un carattere “oggettivo” al legittimo affidamento nel senso che l’affidamento del privato in ordine alla legittimità del provvedimento favorevole non è ragionevole quando è prevedibile il suo annullamento ossia quando il provvedimento viene annullato in sede giurisdizionale.

Riproduzione riservata

Proroga tecnica: eccezionalità e limiti applicativi

a cura dell’avvocato Maria Ida Tenuta

La sentenza del Consiglio di Stato del 18 ottobre 2021 n. 6955 torna ad occuparsi della c.d. proroga tecnica del contratto d’appalto, individuandone la portata e le condizioni di applicazione.

Come noto, la proroga tecnica è disciplinata dall’art. 106 D.Lgs. 50/2016 e produce come effetto il differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario, ha carattere di temporaneità e rappresenta uno strumento atto esclusivamente ad assicurare il passaggio da un vincolo contrattuale ad un altro (ex multis TAR Roma, 10 settembre 2018 n. 9212; Consiglio di Stato, sez. III, n. 1521/2017).

La proroga tecnica è uno strumento eccezionale ed è fondata su “oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della nuova gara non imputabili alla Stazione appaltante” (cfr., inter multis, Cons. Stato, V, 23 settembre 2019, n. 6326; 17 gennaio 2018, n. 274; III, 3 aprile 2017, n. 1521; V, 11 maggio 2009, n. 2882), poiché costituisce una deroga ai principi comunitari di libera concorrenza, parità di trattamento, non discriminazione e trasparenza.

Al fine di delineare compiutamente i limiti applicativi della proroga tecnica, la giurisprudenza ha evidenziato la differenza tra rinnovo e proroga del contratto pubblico.

Ed in fatti, il rinnovo deve essere espressamente previsto dal contratto, comporta una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, che può concludersi con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse in quanto non più attuali; la proroga ha, invece, come solo effetto il differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto regolato dall’atto originario (TAR Campania-Napoli, sent. del 2 aprile 2020, n. 1312).

Le proroghe dei contratti affidati con gara sono, inoltre, consentite solo se già previste ab origine e comunque entro termini determinati, mentre, una volta che il contratto scada e si proceda ad una proroga non prevista originariamente, o oltre i limiti temporali consentiti, la stessa proroga deve essere equiparata ad un affidamento senza gara (ex multis T.A.R. Sardegna, sent. del 6 marzo 2021, n. 242).

Secondo la giurisprudenza, dunque, la proroga costituisce uno strumento del tutto eccezionale, utilizzabile solo qualora non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali.

La sentenza in commento si inserisce nel solco giurisprudenziale appena indicato, occupandosi dei presupposti di applicazione della proroga tecnica, accertando se sussistano o meno “oggettivi e insuperabili ritardi nella conclusione della nuova gara non imputabili alla Stazione appaltante” che ne comportino l’applicazione.

Il caso trattato dal Consiglio di Stato ha ad oggetto l’impugnazione della sentenza con cui il Giudice di primo grado ha riconosciuto l’illegittimità della proroga tecnica del contratto in corso attesa l’insussistenza dei presupposti applicativi.

Nel caso di specie la proroga è stata disposta dall’Amministrazione al fine di valutare comparativamente fra modalità di affidamento del servizio consistenti, rispettivamente, nella possibile adesione alla convenzione Consip ovvero nell’accoglimento di una proposta di project financing.

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello.

Il Collegio ha affermato che ai sensi dell’art. 106, comma 11, D.lgs. n. 50 /2016 (“La proroga è limitata al tempo strettamente necessario alla conclusione delle procedure necessarie per l’individuazione di un nuovo contraente”), è applicabile in casi straordinari, e comunque per quanto strettamente necessario alla finalizzazione di un nuovo affidamento.

Il Consiglio di Stato ha richiamato quella consolidata giurisprudenza che – anche nella vigenza del precedente Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 163/2006 – ha statuito che nell’ambito dei contratti pubblici “il ricorso alla proroga tecnica costituisce un’ipotesi del tutto eccezionale, utilizzabile solo qualora non sia possibile attivare i necessari meccanismi concorrenziali” (cfr., inter multis, Cons. Stato, V, 23 settembre 2019, n. 6326; 17 gennaio 2018, n. 274; III, 3 aprile 2017, n. 1521; V, 11 maggio 2009, n. 2882).

Ed infatti la sentenza in commento ha statuito che: “Siffatti presupposti, elaborati dalla giurisprudenza già prima dell’ingresso in vigore dell’art. 106, comma 11, d.lgs. n. 50 del 2016, non sono riscontrabili nel caso di specie, atteso – la proroga è stata disposta a fronte della invocata valutazione comparativa fra modalità di affidamento del servizio consistenti, rispettivamente, nella possibile adesione alla convenzione Consip e nell’accoglimento di una proposta di project financing, la quale avrebbe dato luogo al più, nell’immediatezza, alla dichiarazione di pubblico interesse in funzione di una successiva gara.”.

Secondo il Collegio la motivazione espressa dalla stazione appaltante a sostegno dell’adozione della proroga tecnica non integra le condizioni straordinarie di eccezionalità cui il ricorso alla proroga tecnica è subordinato in quanto: “tale valutazione tra le modalità di affidamento della gara non presenta i suddetti caratteri di stretta necessità e funzionalità alla stipulazione di un nuovo contratto in quanto afferente ad una fase ancora preliminare alla gara”.

In buona sostanza, essendo tale valutazione improntata su un assetto di interessi troppo aleatorio e “arretrato” temporalmente rispetto al contratto in corso, tale motivazione addotta dall’Amministrazione non risulta idonea a giustificare utilmente la proroga tecnica.

In definitiva, con la sentenza in commento il Consiglio di Stato ha affermato che: i) la proroga tecnica è uno strumento eccezionale in quanto deroga ai principi comunitari di massima partecipazione alle procedure di gara, trasparenza e par condicio; ii) può essere disposta solo se sussiste l’impossibilità oggettiva di indire la nuova procedura per ragioni non addebitabili alla stazione appaltante; iii) è condizione idonea a fondare la proroga tecnica un evento eccezionale, non addebitabile all’Amministrazione, che risulti necessario e funzionale alla stipulazione del nuovo contratto; iv) non integra condizione idonea a fondare la revoca la valutazione comparativa dell’Amministrazione sulle differenti modalità di indizione della nuova procedura di gara in quanto tale valutazione non è strettamente necessaria e funzionale alla stipulazione del nuovo contratto, afferendo ad una fase preliminare allo svolgimento della gara stessa.

Riproduzione riservata

Sul subappalto necessario

a cura dell’avvocato Maria Ida Tenuta

Il TAR Lombardia-Milano, con la recente sentenza n. 1965 del 3 settembre 2021, si è occupato della questione del subappalto necessario, individuandone la ratio.

Il subappalto “necessario” o “qualificatorio” trova principalmente applicazione nell’affidamento dei lavori pubblici, essendo finalizzato ad ampliare quanto più possibile la concorrenza tra gli operatori economici, consentendone la partecipazione anche nel caso in cui siano sprovvisti della qualificazione necessaria alla realizzazione di determinate categorie di opere c.d. “specializzate”.

L’istituto veniva espressamente menzionato all’art. 109 del DPR 207/2010, con cui si consentiva all’operatore economico in possesso delle qualifiche riguardanti le sole opere di categoria “generale”, di subappaltare le ulteriori lavorazioni “specializzate a qualificazione obbligatoria” mediante affidamento ad imprese già in possesso delle relative qualificazioni.

La predetta disposizione veniva inizialmente abrogata parzialmente dal DL. 47/2014, nonché modificata dal successivo D.M. 248/2016 (attuativo degli art. 89 e 105 del Codice dei Contratti), senza che tuttavia venisse espressamente “ritoccata” la fattispecie del subappalto necessario, che rimaneva nella sostanza inalterata e dunque tuttora applicabile.

La giurisprudenza ha, quindi, enucleato le differenze tra subappalto necessario (o qualificatorio) e subappalto facoltativo in merito al previgente art. 118 D.Lgs. 163/2006.

Invero, nelle gare pubbliche la dichiarazione di subappalto può essere limitata alla mera indicazione della volontà di concludere un subappalto nelle sole ipotesi in cui il concorrente sia a propria volta in possesso delle qualificazioni necessarie per l’esecuzione in via autonoma delle lavorazioni oggetto dell’appalto, ossia nelle sole ipotesi in cui il ricorso al subappalto rappresenti per lui una facoltà, non la via necessitata per partecipare alla gara; al contrario, la dichiarazione deve indicare il subappaltatore e dimostrare il possesso, da parte di quest’ultimo, dei requisiti di qualificazione, nelle ipotesi in cui il subappalto si renda necessario a cagione del mancato autonomo possesso, da parte del concorrente, dei necessari requisiti di qualificazione. (Cons. Stato, Sentenza n. 4798/2016; Ad. Plenaria n. 9/2015).

Il Consiglio di Stato ha confermato, recentemente, la possibilità del ricorso al subappalto “necessario” anche nel vigore del d.lgs. 50/2016 in quanto, sebbene l’istituto non sia espressamente previsto nel Codice dei contratti pubblici, esso è compatibile con l’assetto delineato dall’art. 105 in tema di subappalto, e non è smentito dalle norme del Codice concernenti il possesso dei requisiti da parte degli esecutori dei lavori pubblici (Cons. Stato n. 1308/2021).

Ci si chiede, dunque, se il subappalto necessario possa essere utilizzato esclusivamente nell’affidamento di contratti di lavori, oppure la sua applicazione si estenda anche all’ambito dei servizi e forniture.

Nel sistema attuale non è presente una disposizione di legge (o regolamentare) che preveda espressamente l’utilizzo dell’istituto anche per gli appalti di servizi e forniture.

Su questo specifico aspetto è intervenuta l’ANAC, con delibera n. 462 del 27 maggio 2020, che ha affermato come – a differenza dei lavori in cui il subappalto qualificante è previsto per legge – nel caso di affidamenti di servizi e forniture tale possibile previsione rientri nella facoltà della S.A., che deve in caso indicarla negli atti di gara.

Sul punto il TAR Lombardia-Milano ha recentemente affermato la legittimità dell’istituto, ribadendo che lo stesso è estensibile anche all’appalto che abbia ad oggetto l’affidamento di servizi e/o forniture (TAR Lombardia-Milano n. 114/2021; ibidem Consiglio di Stato n. 3504/2020 e TAR Piemonte n. 9/2021).

La sentenza in commento si inserisce in tale solco giurisprudenziale, occupandosi di individuare la ratio del subappalto necessario e la sua valenza nella fase di partecipazione alla procedura di gara.

In particolare, il ricorrente era stato escluso dalla procedura di gara per mancato possesso dei requisiti di qualificazione, che non era dimostrabile neanche attraverso il subappalto necessario, a cui la ricorrente era ricorsa.

La ricorrente lamentava l’illegittimità dell’esclusione affermando, in buona sostanza, che il subappalto necessario investirebbe le modalità di esecuzione della prestazione e rileverebbe solo in quella fase.

Secondo la ricorrente, lo scopo della dichiarazione di subappalto non sarebbe dunque quello di “garantire” alcunché, in quanto l’impegno a subappaltare parte delle prestazioni si tradurrebbe in un onere da osservare in fase esecutiva, il cui rispetto dovrebbe essere accertato proprio in tale fase.

Il TAR ha respinto il ricorso.

In particolare, il Collegio ha affermato che lo strumento del subappalto necessario o qualificante – previsto dalla stessa disciplina della gara in questione – persegue l’obiettivo dell’apertura del mercato dei contratti pubblici alla concorrenza nella misura più ampia possibile, a vantaggio non soltanto degli operatori economici, ma anche delle stesse amministrazioni aggiudicatrici.

La qualificazione – oggetto del subappalto necessario – abilita l’impresa a partecipare alla gara, e pertanto “Laddove il mancato possesso della qualificazione possa essere sostituito dal ricorso al subappalto, l’istituto rileva in sede di partecipazione alla gara in quanto “sostitutivo” del requisito di qualificazione obbligatoria mancante”.

Il Collegio ha osservato che, se la dichiarazione di subappalto non risulta idonea a garantire il possesso del requisito di qualificazione richiesto, la ricorrente, non possedendolo, non avrebbe potuto partecipare alla gara.

In conclusione, il subappalto necessario o qualificante persegue l’obiettivo dell’apertura del mercato dei contratti pubblici alla concorrenza nella misura più ampia possibile, nell’interesse non solo dei concorrenti, ma anche della stazione appaltante, in quanto consente – sia nell’ambito dei lavori pubblici che degli appalti di servizi e forniture – di partecipare alla procedura anche nel caso di mancato autonomo possesso, da parte del concorrente, dei necessari requisiti di qualificazione.

Appare dunque condivisibile la posizione della sentenza in commento secondo cui l’impegno assunto con il subappalto necessario non possa essere circoscritto alla sola fase di esecuzione della gara sicché, se la dichiarazione di subappalto non risulti idonea a garantire il possesso del requisito di qualificazione richiesto, la ricorrente non può che essere esclusa.

Riproduzione riservata

Conseguenze dell’invalidità dell’avvalimento sovrabbondante

a cura dell’avvocato Maria Ida Tenuta

Il Consiglio di Stato, con la recente sentenza n. 4208 del 1 giugno 2021, ha affrontato la questione della configurabilità dell’avvalimento ad abundantiam.

Come noto, la fattispecie dell’avvalimento ad abundantiam si concretizza allorché l’operatore economico, pur in possesso dei requisiti indicati per la partecipazione alla procedura ad evidenza pubblica, dichiari comunque di voler ricorrere all’avvalimento, ovvero – ai sensi dell’articolo 89 D.Lgs. 50/2016 – di voler soddisfare la richiesta relativa al possesso dei requisiti di carattere economico, finanziario, tecnico e professionale prescritti dalla lex specialis avvalendosi delle capacità di altri soggetti.

Si è discusso se il ricorso all’avvalimento sovrabbondante sia legittimo e se il concorrente possa rinunciarvi in corso di gara a fronte di contestazioni relative alla validità del contratto di avvalimento.

Sul punto si sono formati due orientamenti giurisprudenziali.

Secondo un primo indirizzo, il possesso in proprio dei requisiti prescritti per la partecipazione e la rilevazione del carattere c.d. sovrabbondante dell’avvalimento consente la partecipazione alla gara nel caso in cui già dalla documentazione presentata entro i prescritti termini fissati dalla legge di gara risulti detta qualificazione (cfr. T.A.R. Lazio, II-bis, n. 7134/2019; C.d.S., V, n. 386/2020).  Da ciò deriverebbe che “l’eventuale inadeguatezza o invalidità dell’avvalimento – dichiarato in sede di gara – non configura un mutamento della domanda di partecipazione, né un’inammissibile contraddizione con quanto dichiarato nell’istanza, nel momento in cui il concorrente prova di essere comunque in possesso dei requisiti in relazione ai quali aveva dichiarato di far ricorso all’avvalimento” (C.d.S., V, n. 4301/2017; TAR Campania n. 3931/2021).

Secondo un altro orientamento, qualora l’operatore economico abbia dichiarato di soddisfare la richiesta relativa al possesso dei requisiti di partecipazione, in tutto o in parte, avvalendosi delle capacità di altri soggetti ai sensi dell’art. 89 D.Lgs. 50/2016, non possa poi, in corso di procedura o all’esito di questa, mutare la propria originaria dichiarazione, manifestando l’intenzione di soddisfare in proprio la richiesta relativa al possesso dei requisiti (Cons. Stato, V, 15 gennaio 2020, n. 386).

La sentenza in commento si inserisce in tale solco giurisprudenziale.

In particolare, nel caso al vaglio del Collegio, l’operatore economico che aveva presentato la propria offerta era stato escluso poiché il contratto di avvalimento presentato in corso di procedura era nullo per indeterminatezza ed indeterminabilità del suo oggetto.

Il concorrente escluso, tuttavia, aveva dedotto in giudizio l’illegittimità dell’esclusione, sostenendo, in via principale, la validità del contratto di avvalimento e, in subordine, contestando l’operato della commissione di gara che avrebbe dovuto verificare se lo stesso possedesse, a prescindere dal contratto di avvalimento, i requisiti necessari per partecipare alla procedura i quali, a suo dire, avrebbero potuto ricavarsi dalla relazione tecnica.

Il Consiglio di Stato ha respinto le doglianze del ricorrente escluso, confermando sul punto la sentenza del giudice di prime cure.

Il Collegio ha rilevato che l’avvalimento sovrabbondante sarebbe ammesso, solo da una parte della giurisprudenza, nell’ipotesi eccezionale in cui dalla dichiarazione resa in sede di presentazione della domanda di partecipazione risulti che l’impresa abbia in proprio i requisiti di partecipazione, ma abbia scelto e dichiarato di fare ricorso all’istituto dell’avvalimento.

Il Consiglio di Stato ha affermato, quindi, che qualora l’operatore economico abbia inequivocabilmente dichiarato, con dichiarazione resa unitamente alla domanda di partecipazione alla gara, di soddisfare la richiesta relativa al possesso dei requisiti di partecipazione, in tutto o in parte, avvalendosi delle capacità di altri soggetti ex art. 89 D.Lgs. 50/2016 “…non possa poi, in corso di procedura e men che meno all’esito di questa, mutare la propria originaria dichiarazione, manifestando l’intenzione di soddisfare in proprio la richiesta relativa al possesso dei requisiti, anche quando risulti dai servizi già dichiarati che il concorrente avrebbe potuto fare a meno dell’avvalimento”, ostandovi i principi di auto-responsabilità del dichiarante e di par condicio dei concorrenti (Cons. Stato, V, 15 gennaio 2020, n. 386), nonché i principi in base ai quali non è l’astratto possesso del requisito ad assumere rilievo in sé, bensì la concreta spendita di questo da parte del concorrente, non passibile di modifiche successivamente alla presentazione delle domande” (Cons. Stato, V, 15 gennaio 2020, n. 386 cit.).

A sostegno di tale statuizione la sentenza in commento ha invocato il principio di autoresponsabilità  in forza del quale ciascuno dei concorrenti sopporta le conseguenze, non solo di eventuali errori commessi nella formulazione dell’offerta e nella presentazione della documentazione, ma anche delle scelte effettuate al momento di partecipazione alla gara, che abbiano portata sostanziale, in quanto incidenti sull’attività amministrativa del seggio di gara, e della stazione appaltante, nel condurre la procedura di gara.

Secondo l’indirizzo giurisprudenziale a cui ha aderito la sentenza in commento, tra tali scelte va annoverata anche quella di utilizzare o meno l’istituto dell’avvalimento, in quanto essa comporta che l’attività di valutazione dei requisiti di partecipazione, e quindi l’attività di verifica conformemente agli articoli 85, 86 e 88 del codice dei contratti pubblici, nonché quella di sussistenza di motivi di esclusione ai sensi dell’art. 80, oltre che – a monte – dell’esistenza delle condizioni formali richieste dall’art. 89 del Codice dei contratti pubblici, vada fatta nei confronti del soggetto della cui capacità il concorrente ha dichiarato di volersi avvalere.

Se si consentisse, infatti, di modificare la dichiarazione di partecipazione da parte del concorrente all’esito dell’attività valutativa svolta dall’amministrazione nei confronti dell’impresa ausiliaria, verrebbe vanificata tale attività e finirebbe compromesso il principio di buon andamento dell’azione amministrativa nonché verrebbe leso l’affidamento dei concorrenti nella completezza e nella definitività delle dichiarazioni di partecipazione rese da ciascuno degli altri.

In conclusione, secondo la giurisprudenza sembra che se da un lato è possibile ricorrere all’avvalimento sovrabbondante nella misura in cui il concorrente, pur in possesso dei requisiti indicati per la partecipazione alla procedura ad evidenza pubblica, può comunque avvalersi dei requisiti di altri, dall’altro il concorrente non può, invece, mutare la propria originaria dichiarazione, manifestando l’intenzione di soddisfare in proprio la richiesta relativa al possesso dei requisiti a fronte di contestazioni relative alla validità del contratto di avvalimento.

Riproduzione riservata

Natura giuridica e efficacia dell’escussione della cauzione provvisoria: la parola alla Corte Costituzionale

a cura dell’avvocato Maria Ida Tenuta

Con l’ordinanza del 26 aprile 2021, n. 3299, il Consiglio di Stato ha rimesso alla Corte Costituzionale la questione della compatibilità degli artt. 93, comma 6 e 216 del D.Lgs. 50/2016 con gli artt. 3 e 117 Cost., in quanto tali disposizioni precluderebbero l’applicabilità alle gare bandite sotto la vigenza del Vecchio Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 163/2006) della più favorevole disciplina sanzionatoria sopravvenuta (introdotta dall’art. 93, comma 6 del D.Lgs. 50/2016), che prevede l’escussione della cauzione provvisoria solo dopo l’aggiudicazione e solo nei confronti dell’aggiudicatario.

Nel caso di specie, in una procedura articolata in più lotti indetta sotto la vigenza del D.Lgs. 163/2006, il concorrente era stato escluso per irregolarità fiscali, con escussione della cauzione non solo per i lotti in cui era aggiudicatario in pectore, ma anche per quei lotti in cui aveva solo partecipato senza aggiudicarsi la gara.

Il nuovo Codice dei Contratti pubblici, con l’art. 93, comma 6, D.Lgs. 50/2016, limita la possibilità, per la stazione appaltante, di escutere la garanzia nei soli confronti dell’aggiudicatario (recte, “affidatario”), nei casi specifici ivi contemplati.

In buona sostanza, il Consiglio di Stato ritiene che la cauzione abbia anche natura sanzionatoria pertanto, come per qualsiasi sanzione amministrativa, sostiene che debba essere garantita l’applicazione retroattiva della disposizione più favorevole ossia dell’art. 93, comma 6, D.Lgs. 50/2016 che, invece, non si applicherebbe alle gare anteriori all’entrata in vigore del D.Lgs. 50/2016 per effetto dell’art. 216 D.Lgs. 50/2016, che ne limita e individua la portata temporale.

La natura giuridica della cauzione è stata ampiamente dibattuta.

In particolare, secondo un primo indirizzo la cauzione eserciterebbe una funzione indennitaria in caso di mancata sottoscrizione del contratto da parte dell’aggiudicatario, assolvendo allo scopo di garantire la serietà e di costituire una liquidazione preventiva e forfettaria del danno, nel caso in cui la stipula del contratto non dovesse avvenire per recesso o per difetto dei requisiti del concorrente (Ad. Plen., n. 8/2005; TAR Lazio, Roma, n. 815/2010).

Il secondo orientamento ne riconosceva una funzione strettamente sanzionatoria, in ordine ad altri comportamenti dell’offerente, quali ad esempio quelli delineati dall’art. 48 D.Lgs. 163/2006, relativi alla mancata o insufficiente dimostrazione dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico organizzativa, nonché dei requisiti di carattere generale di cui all’art. 38 D.Lgs. 163/2006 (ex multis Cons. Stato n. 6302/2014).

Con la sentenza n. 34 del 10 dicembre 2014, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha stabilito che la “cauzione provvisoria” è equiparabile all’istituto civilistico della caparra confirmatoria prevista e disciplinata dall’1385 c.c., sicché tale garanzia assolverebbe alla funzione di spingere il concorrente ad osservare le regole della procedura di gara sottoscritte ed accettate, assumendo una funzione sanzionatoria verso possibili inadempimenti contrattuali.  In altri termini, la finalità della cauzione provvisoria consisterebbe nel responsabilizzare i partecipanti in ordine alle dichiarazioni rese, nel garantire l’affidabilità dell’offerente e dell’offerta.

In tale solco giurisprudenziale si inserisce l’ordinanza in commento che riconosce alla cauzione provvisoria anche un carattere latamente sanzionatorio, che costituisce conseguenza ex lege dell’esclusione per riscontrato difetto dei requisiti da dichiarare ai sensi dell’art. 38 d.lgs. n. 163 del 2006 (Ad.Pl. 34/2014; ex multis, Cons. Stato, V, 27 giugno 2017, n. 3701; V, 19 aprile 2017, n. 1818; IV, 19 novembre 2015, n. 5280; IV, 9 giugno 2015, n. 2829; V, 10 settembre 2012, n. 4778).

La cauzione provvisoria, oltre ad indennizzare la stazione appaltante dall’eventuale mancata sottoscrizione del contratto da parte dell’aggiudicatario, svolge altresì una funzione sanzionatoria verso altri possibili inadempimenti contrattuali dei concorrenti.

L’escussione della cauzione provvisoria assumerebbe quindi anche la funzione di una sanzione amministrativa (Cons. Stato, V, 10 aprile 2018, n. 2181).

Sotto altro profilo, il Collegio osserva che il principio della retroattività della lex mitior in “materia penale” è fondato tanto sull’art. 3 Cost., quanto sull’art. 117, primo comma, Cost., è applicabile alle sanzioni amministrative.

In particolare, il Collegio osserva che: “L’estensione del principio di retroattività della lex mitior in materia di sanzioni di carattere amministrativo aventi natura e funzione “punitiva” è, del resto, conforme alla logica sottesa alla giurisprudenza costituzionale sviluppatasi, sulla base dell’art. 3 Cost., in ordine alle sanzioni propriamente penali: “laddove, infatti, la sanzione amministrativa abbia natura “punitiva”, di regola non vi sarà ragione per continuare ad applicare nei confronti di costui tale sanzione, qualora il fatto sia successivamente considerato non più illecito; né per continuare ad applicarla in una misura considerata ormai eccessiva (e per ciò stesso sproporzionata) rispetto al mutato apprezzamento della gravità dell’illecito da parte dell’ordinamento. E ciò salvo che sussistano ragioni cogenti di tutela di controinteressi di rango costituzionale, tali da resistere al medesimo «vaglio positivo di ragionevolezza», al cui metro debbono essere in linea generale valutate le deroghe al principio di retroattività in mitius nella materia penale” (Corte cost. sentenza n. 63 del 2019).” .

Alla luce di tali considerazioni il Collegio sostiene che il regime di escussione della garanzia provvisoria previsto a suo tempo dall’art. 48 del d.lgs. n. 163 del 2006 possa integrare una forma di sanzione di carattere punitivo a carico dell’operatore economico che abbia fornito dichiarazioni rimaste poi senza riscontro.

Avendo tale sanzione natura punitiva, la stessa dovrebbe soggiacere pertanto alle garanzie che la Costituzione ed il diritto internazionale assicurano alla materia, ivi compresa la garanzia della retroattività della lex mitior.

Il Consiglio di Stato chiarisce che l’escussione della garanzia in parola “non può essere considerata una misura meramente ripristinatoria dello status quo ante, né ha natura risarcitoria (o anche solo indennitaria), né mira semplicemente alla prevenzione di nuove irregolarità da parte dell’operatore economico. Si tratta, piuttosto, di una sanzione dall’elevata carica afflittiva (nel caso di specie, all’incirca due milioni di euro), che in assenza di una specifica finalità indennitaria (propria della sola ipotesi di mancata sottoscrizione del contratto da parte dell’aggiudicatario) o risarcitoria, “si spiega soltanto in chiave di punizione dell’autore dell’illecito in questione, in funzione di una finalità di deterrenza, o prevenzione generale negativa, che è certamente comune anche alle pene in senso stretto” (Corte cost., n. 63 del 2019).

In ragione dei rilievi che precedono il Consiglio di Stato rimette la questione alla Corte Costituzionale ritenendo che si dovrebbe concludere per l’illegittimità costituzionale delle disposizioni che precludono l’applicabilità, al caso di specie, della più favorevole disciplina sanzionatoria sopravvenuta – la quale prevede l’escussione della cauzione provvisoria solo a valle dell’aggiudicazione e, dunque, solo nei confronti dell’aggiudicatario di una procedura ad evidenza pubblica – in quanto già in vigore al momento dell’adozione del provvedimento di escussione della garanzia provvisoria.

In conclusione, con l’ordinanza in commento il Consiglio di Stato ha sviscerato la questione della natura giuridica della cauzione provvisoria che rappresenta il presupposto logico, oltre che giuridico, per poter applicare retroattivamente la disciplina sopravvenuta più favorevole introdotta dal D.Lgs. 50/2016.

La questione affrontata dal Consiglio di Stato, ancorché possa sembrare superata attraverso l’introduzione dell’art. 93, comma 6, D.Lgs. 50/2016, assume dunque rilevanza non solo per le procedure sottoposte al D.Lgs. 163/2006 ma anche per tutte le gare in corso in quanto la risoluzione della questione di legittimità costituzionale richiede necessariamente la qualificazione della natura giuridica della cauzione provvisoria, sicché rappresenterà un’occasione per definire – una volta per tutte – le caratteristiche di tale istituto alla luce del dettato normativo, della ratio delle disposizioni in parola e dell’elaborazione giurisprudenziale.

Riproduzione riservata

1 2