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Il presidente dell’ANAC Raffaele Cantone ha reso note ulteriori indicazioni interpretative in merito al sistema unico di qualificazione degli esecutori di lavori pubblici, precisazioni giunte a seguito delle problematiche segnalate da alcune Società Organismo di Attestazione.
Per conoscere tutti i dettagli e le nuove indicazioni dell’ANAC scarica il documento.
a cura dell’avvocato Uliana Garoli.
Ai sensi dell’art. 54 D. Lgs. n.50/2016 le stazioni appaltanti possono concludere accordi quadro nel rispetto delle procedure del codice.
Gli appalti basati su un accordo quadro, sono aggiudicati tra le amministrazioni e gli operatori economici che siano parti dell’accordo medesimo, che può disciplinare la prestazione dei lavori, dei servizi e delle forniture.
Dunque, l’accordo quadro è uno strumento preparatorio all’affidamento di uno o più appalti, attraverso il quale una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici definiscono in anticipo determinate clausole che si obbligano ad inserire nei futuri contratti. Le parti definiscono in pratica un “programma” in base al quale verranno stipulati i successivi contratti applicativi, stabilendone le caratteristiche quali, ad esempio, le specifiche tecniche, la tipologia delle lavorazioni, i tempi di consegna ecc.
Lo strumento sostituisce e supera l’istituto dell’appalto aperto, molto utilizzato in passato, soprattutto per i lavori di manutenzione.
L’accordo quadro, in questo caso, ove sia concluso con un singolo operatore economico, consente alla stazione appaltante un’ampia flessibilità operativa, confermata dalla previsione normativa del 3 comma dell’art. 54, ove si consente all’amministrazione aggiudicatrice di “consultare per iscritto l’operatore economico parte dell’accordo quadro, chiedendogli di completare, se necessario, la sua offerta”.
Ciò caratterizza la necessaria flessibilità dello strumento e consente all’Amministrazione di affidare rapidamente le opere, previamente individuate nell’accordo quadro, mediante la stipula di singoli contratti applicativi che, e questa è una modalità degna di nota, possono essere costituiti anche da semplici ordini di servizio.
Un’importante aspetto, degno di essere sottolineato, riguarda come la stazione appaltante non sia obbligata ad affidare contratti applicativi fino al raggiungimento dell’importo massimo dell’accordo quadro. Ovvero, nel caso l’Amministrazione si trovasse nella condizione di disporre di risorse finanziarie ridotte, potrebbe decidere di affidare solo alcuni appalti, tramite alcuni contratti applicativi, senza per questo dover incorrere in contenziosi con l’operatore economico firmatario dell’accordo quadro.
Tuttavia, di converso, potrebbe estendere un singolo contratto applicativo, ove si ravvisasse la necessità di estendere l’importo originario di un contratto, senza per questo incappare in alcuna violazione dei principi posti a tutela della concorrenza.
Infatti l’accordo quadro vincola l’appaltante a scegliere per l’estensione dei lavori l’operatore economico firmatario dell’accordo.
Ovviamente l’Amministrazione non potrà estendere l’oggetto del contratto proponendo l’inserimento di opere del tutto estranee all’oggetto dell’accordo quadro, nel qual caso dovrà procedere ad un separato appalto o accordo quadro (art. 54 comma 2).
Ciò che rende particolarmente flessibile lo strumento è anche il fatto che, ad esempio, l’impegno di spesa della stazione appaltante non debba riguardare necessariamente l’intero importo contrattuale, bensì possa agevolmente essere frazionato negli importi dei singoli contratti applicativi. Così come, questa volta a favore dell’operatore economico, la polizza fideiussoria richiesta per la cauzione possa essere calcolata non sull’intero ammontare dell’appalto, ma sull’ammontare del singolo contratto, per citare solo alcuni dei vantaggi che lo strumento presenta.
Le stesse regole valgono anche ove l’accordo fosse concluso con diversi operatori economici (art. 54 comma 4).
Si deve, in conclusione, osservare che se l’accordo quadro con la sua flessibilità consente da una parte rapidità di affidamento dei singoli appalti e una certa snellezza nella forma di affidamento attraverso scritture private e persino ordini di servizio, dall’altra parte potrebbe vedere gli operatori economici non invogliati a partecipare ad un accordo quadro che potrebbe svolgersi nel tempo attraverso contratti applicativi dall’attuazione incerta e non conforme ai mezzi aziendali che devono essere messi in campo per l’esecuzione dell’intero appalto.
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Dal 9 agosto anche gli enti locali, nonché loro consorzi e associazioni, sono tenuti al ricorso ai Soggetti aggregatori per gli affidamenti nelle categorie del DPCM 24 dicembre 2015.
La legge 208/2015, art. 1, co. 499, lett. d) estende anche gli enti locali di cui all’art. 2 del dlgs 18 agosto 2000 n. 267 e i loro consorzi e associazioni il rispetto di quanto disposto dall’art. 9 del dl 66/14 e s.m. e i. e dal relativo dPCM 24 dicembre 2015. Il comma 3 di tale dPCM prevede che dal 9 agosto 2016 entri in vigore l’estensione per tali amministrazioni, le quali vanno quindi ad affiancarsi a quelle già individuate dall’art. 9, co. 3 del citato dl, che rispettano tali previsioni normative già dal mese di febbraio 2016.
In sostanza, per affidamenti di servizi e forniture nelle 19 categorie merceologiche e relative soglie elencate nel citato dPCM (ossia: farmaci, vaccini, stent, ausili per incontinenza, protesi d’anca, medicazioni generali, defibrillatori, pace-maker, aghi e siringhe, servizi integrati per la gestione delle apparecchiature elettromedicali, servizi di pulizia per gli enti del SSN, servizi di ristorazione per gli enti del SSN, servizi di lavanderia per gli enti del SSN, servizio di smaltimento rifiuti sanitari, vigilanza armata, facility management immobili, pulizia immobili, guardiania, manutenzione immobili e impianti), le amministrazioni statali, centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, nonché le regioni e gli enti regionali, comuni, province, città metropolitane, comunità montane, comunità isolane, unioni di comuni, nonché i loro consorzi e associazioni, e gli enti del Servizio sanitario nazionale, sono tenuti al ricorso ai Soggetti aggregatori elencati nella delibera ANAC n. 784 del 20 luglio 2016.
Le modalità operative per l’acquisizione del CIG sono illustrate nel Comunicato del Presidente del 10 febbraio 2016. Per ulteriori informazioni è possibile ricorrere alla sezione FAQ del sito dell’ANAC.
I Soggetti aggregatori sono esclusivamente quelli elencati nella Delibera ANAC.
È stato pubblicato il testo definitivo del primo Piano Nazionale Anticorruzione adottato dall’ANAC a seguito della riforma del d.l. 90/2014. Il Piano costituisce un atto di indirizzo per le amministrazioni chiamate ora ad adottare o ad aggiornare concrete e effettive misure di prevenzione di fenomeni corruttivi.
Documenti correlati: Delibera n. 831 del 3 agosto 2016 Determinazione di approvazione definitiva del Piano Nazionale Anticorruzione 2016
È stata pubblicata la delibera Anac n. 784 del 20 luglio 2016, che va ad aggiornare l’elenco dei Soggetti aggregatori, per effetto della rinuncia della Provincia di Perugia. Tale elenco aggiorna il precedente pubblicato con Delibera n. 125 del 10 febbraio 2016.
L’elenco aggiornato dei soggetti aggregatori risulta ora così composto:
Consip SpA;
per la Regione Abruzzo: Stazione Unica Appaltante Abruzzo;
per la Regione Basilicata: Stazione Unica Appaltante Basilicata;
per la Regione Calabria: Stazione Unica Appaltante Calabria;
per la Regione Campania: So.Re.Sa. S.p.a.;
per la Regione Emilia Romagna: Agenzia Regionale Intercent-ER;
per la Regione Friuli Venezia Giulia: Servizio centrale unica di committenza – Dir. centrale funzione pubblica;
per la Regione Lazio: Direzione Centrale acquisti della Regione Lazio;
per la Regione Liguria: Stazione Unica Appaltante Liguria;
per la Regione Lombardia: ARCA S.p.a.;
per la Regione Marche: Stazione Unica Appaltante Marche;
per la Regione Molise: Servizio regionale Centrale Unica di Committenza del Molise;
per la Regione Piemonte: SCR – Società di Committenza Regione Piemonte S.p.a.;
per la Regione Puglia: InnovaPuglia S.p.a.;
per la Regione Sardegna: Servizio della Centrale regionale di committenza;
per la Regione Sicilia: Centrale Unica di Committenza regionale;
per la Regione Toscana: Regione Toscana – Dir. Gen. Organizzazione – Settore Contratti;
per la Regione Umbria: CRAS – Centrale Regionale per gli Acquisti in Sanità;
per la Regione Valle d’Aosta: IN.VA. S.p.a.;
per la Regione Veneto: CRAV – Centrale Regionale Acquisti per la Regione Veneto;
per la Provincia Autonoma di Bolzano: Agenzia per i procedimenti e la vigilanza in materia di contratti pubblici di lavori, servizi e forniture;
per la Provincia Autonoma di Trento: Agenzia provinciale per gli appalti e contratti;
Città metropolitana di Bari;
Città metropolitana di Bologna;
Città metropolitana di Catania;
Città metropolitana di Firenze;
Città metropolitana di Genova;
Città metropolitana di Milano,
Città metropolitana di Napoli;
Città metropolitana di Roma capitale;
Città metropolitana di Torino;
Provincia di Vicenza
Documenti correlati: Delibera n. 784 del 20 luglio 2016
a cura dell’avvocato Lucio Lacerenza.
Il tema della obbligatoria indicazione da parte dei concorrenti dei costi aziendali della sicurezza, in assenza di una espressa previsione della legge di gara, pare verso una definizione. I punti fermi della materia sono contenuti nelle decisioni dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato e nelle disposizioni del nuovo codice degli appalti (d.lgs. 50/2016).
Quanto alle prime, il Consiglio di Stato, chiamato a decidere sull’ambito di applicazione del citato obbligo, con la sentenza n. 3 del 20 marzo 2015 aveva stabilito il principio secondo cui l’obbligo di indicare, a pena di esclusione, gli oneri della sicurezza si applica non solo per gli appalti di servizi e forniture (espressamente richiamati dall’art. 87 comma 4 del d.lgs. n. 163/2006), ma anche agli appalti di lavori. Di conseguenza, ai sensi dell’art. 46 comma 1-bis del d.lgs. 163/2006 l’omessa specificazione negli appalti di lavori dei costi interni della sicurezza, a dire del Collegio, costituiva un’ipotesi di mancato adempimento delle prescrizioni del codice tale da determinare incertezza assoluta sul contenuto dell’offerta. Ne conseguivano (i) l’esclusione dalla gara dell’offerta difettosa per l’inosservanza di un precetto a carattere imperativo e (ii) la non sanabilità postuma della carenza mediante il soccorso istruttorio della stazione appaltante in quanto l’offerta, priva di detta indicazione, era viziata in un suo elemento essenziale.
Pochi mesi dopo (sentenza n. 9 del 2 novembre 2015) il Consiglio di Stato in Adunanza Plenaria interveniva nuovamente sulla materia, questa volta per chiarire circa l’applicazione del soccorso istruttorio alle offerte presentate prima della pubblicazione della decisione dell’Adunanza Plenaria n. 3/2015. Sul presupposto dell’inammissibilità di una integrazione postuma di un elemento essenziale dell’offerta, il Supremo Collegio specificava che non è possibile il soccorso istruttorio, in caso di omessa indicazione degli oneri aziendali di sicurezza, anche per le procedure nelle quali la fase della presentazione delle offerte fosse anteriore al 20 marzo 2015, cioè alla data di pubblicazione della decisione dell’Adunanza Plenaria n. 3/2015.
La questione sembrava pertanto definita, quando la conformità alla normativa UE del principio di esclusione automatica dell’offerta in caso di mancata indicazione dei costi per la sicurezza veniva messa in discussone da alcuni TAR (Piemonte, ord. 16 dicembre 2015, n. 1745; Campania, ord. 27 gennaio 2016, n. 451; Molise, sent. 12 febbraio 2016, n. 77; Marche, ord. 19 febbraio 2016, n. 451), rimettendo la questione alla Corte di Giustizia europea.
Nel frattempo la V Sezione del Consiglio di Stato (sentenza non definitiva del 17 marzo 2016, n. 1090) rimetteva nuovamente all’Adunanza Plenaria la questione della compatibilità con il diritto UE del principio di diritto espresso con la sentenza n. 9 del 2015 dall’Adunanza medesima.
In un caso nel quale né il bando prescriveva l’obbligo di separata indicazione dei costi della sicurezza, né i moduli di offerta prevedeva la possibilità di esplicitare detta indicazione, l’Adunanza Plenaria ha ritenuto che “l’Amministrazione ha ingenerato in capo ai concorrenti un significativo affidamento circa la non sussistenza dell’obbligo di indicare nell’offerta economica gli oneri di sicurezza” (Adunanza plenaria, sentenza 27 luglio 2016, n. 20); e su richiesta delle parti in causa di avere una decisione immediata sulla questione senza attendere i tempi più lunghi occorrenti per la decisione della Corte di Giustizia, ha stabilito che per le gare bandite prima dell’entrata in vigore del nuovo codice degli appalti (19 aprile 2016) “nelle ipotesi in cui l’obbligo di indicazione separata dei costi di sicurezza aziendale non sia stato specificato dalla legge di gara, e non sia in contestazione che dal punto di vista sostanziale l’offerta rispetti i costi minimi di sicurezza aziendale, l’esclusione del concorrente non può essere disposta se non dopo che lo stesso sia stato invitato a regolarizzare l’offerta dalla stazione appaltante nel doveroso esercizio dei poteri di soccorso istruttorio”. Su detto principio resta, ovviamente, l’incognita della decisione della Corte UE che potrebbe confermare o confutare quanto espresso dalla giurisprudenza nazionale.
Quanto, invece, agli appalti che cadono sotto l’egida del nuovo codice – quindi offerte successive al 19 aprile 2016 – il problema è più lineare in quanto gli operatori devono indicare “i propri costi aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro” (art. 95 comma 10 del d.lgs. 50/2016).
In mancanza dell’aggettivo “propri” non vi sarebbero dubbi applicativi sulla norma, in quanto la regola generale, valida per tutti gli appalti, è quella della indicazione dei costi aziendali per la sicurezza. Ma è proprio tale aggettivo a schiudere la strada ad ipotesi di appalti che, per loro natura, non presentano rischi specifici aziendali (cioè quelli disciplinati dall’art. 87 comma 4 del d.lgs. 163/2006) ed a cui non si applicherebbe l’obbligo della indicazione dei relativi costi per farvi fronte (al riguardo, Consiglio di Stato, sez. V, 16 marzo 2016 n. 1051, in un caso di appalto concernente il servizio di consulenza assicurativa). Orbene tale pronuncia pare “legittimare” l’esistenza di appalti di natura “immateriale” o la cui esecuzione non comporta l’insorgenza di rischi specifici, ed in definitiva che sfuggono all’obbligo di indicazione dei costi della sicurezza.
A parere di chi scrive, occorre dare un’interpretazione sistematica dell’art. 95 comma 10 alla luce del principio costituzionalmente rilevante di tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori, con la conseguenza che il “propri” voluto dal legislatore del nuovo codice si riferisce al concorrente in quanto tale, e non alla tipologia di prestazione da questi posta in essere. Da quanto precede deriva che nell’assetto del nuovo codice tutti i concorrenti devono indicare i costi per assicurare la sicurezza e la salute dei lavoratori in relazione alle prestazioni appaltate, e ciò a prescindere dalla natura dell’appalto e senza che possa operare il soccorso istruttorio in favore di coloro che abbiano omesso tale indicazione.
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Sull’attività di vigilanza collaborativa dell’ANAC, nell’ambito del periodo gennaio 2015 – luglio 2016, è stata pubblicata una nota ufficiale del presidente dell’Autorità, Raffaele Cantone.
Con il “Regolamento in materia di attività di vigilanza e di accertamenti ispettivi” (Gazzetta Ufficiale n. 300 del 29 dicembre 2014) è stato disciplinato, precedentemente all’entrata in vigore dell’art. 213 comma 3 lett h) del nuovo codice dei contratti pubblici, e nell’ambito dei poteri di vigilanza finalizzati alla prevenzione dell’illegalità e della corruzione, comunque riconosciuti dalla legge all’Autorità Nazionale Anticorruzione, lo strumento della vigilanza collaborativa, avviata sull’ “esempio” del sistema straordinario di controllo già attivato dal Presidente dell’ANAC con riferimento ad “Expo Milano 2015”.
Trattasi di una forma particolare ed eccezionale di verifica, prevalentemente preventiva, finalizzata non solo a garantire il corretto svolgimento delle operazioni di gara e dell’esecuzione dell’appalto, ma anche ad impedire tentativi di infiltrazione criminale. La vigilanza preventiva tende, infatti, a rafforzare ed assicurare la correttezza e la trasparenza delle procedure di gara indette dalle stazioni appaltanti, prima della formale adozione degli atti da parte della stazione appaltante, riducendo il rischio di contenzioso in corso di esecuzione, e, altresì, con efficacia dissuasiva di eventuali condotte corruttive o comunque contrastanti con le disposizioni di settore.
Documenti correlati: Testo integrale del comunicato del presidente Raffaele Cantone
L’Autorità Nazionale Anticorruzione ha inviato a Governo e Parlamento, entro i termini previsti dal nuovo Codice dei contratti pubblici, gli esiti della ricognizione straordinaria sugli Organismi di Attestazione (SOA).
Quale elemento di novità rispetto al passato, il Codice prevede all’articolo n. 84 l’effettuazione da parte dell’ANAC di una ricognizione straordinaria circa il possesso dei requisiti di esercizio dell’attività da parte dei soggetti attualmente operanti in materia di attestazione, provvedendo all’esito mediante diffida, sospensione, ovvero decadenza dall’autorizzazione nei casi di mancanza del possesso dei requisiti o di esercizio ritenuto non virtuoso.
La ricognizione ha lo scopo di fornire elementi di valutazione sulla rispondenza del sistema attuale di qualificazione unica a requisiti di concorrenza e trasparenza, anche in termini di quantità degli organismi esistenti ovvero di necessità di individuazione di forme di partecipazione pubblica agli stessi e alla relativa attività di attestazione. Alcune criticità riscontrate dall’Autorità sono in via di soluzione da parte delle Soa.
Documenti correlati: Ricognizione Straordinaria S.O.A. luglio 2016
a cura di Marco Boni, direttore responsabile di News4market.
In applicazione del “considerando” 90 della direttiva 2014/24/UE, che, tra l’altro, prevede che: “Al fine di incoraggiare maggiormente l’orientamento alla qualità degli appalti pubblici, dovrebbe essere consentito agli Stati membri di proibire o limitare il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo per valutare l’offerta economicamente più vantaggiosa qualora lo ritengano appropriato.” l’art. 95 del nuovo Codice recita: (omissis) “Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo:
a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all’articolo 50, comma 1 (I servizi ad alta intensità di manodopera sono quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto).”
Si tratta di una previsione normativa “ispirata” dai sindacati e condivisa dalle organizzazioni rappresentative delle imprese.
Da tempo la CGIL denunciava il “massimo ribasso” come una modalità di affidamento “fonte di lavoro nero e concorrenza sleale fra le imprese.” «Le aste al minimo hanno completamente avvelenato il sistema degli appalti, sfavorendo in un meccanismo di concorrenza sleale anche le aziende virtuose. I ribassi eccessivi e “anomali” rispetto alla base d’asta che spesso vengono offerti (nei lavori pubblici) favoriscono le imprese che non rispettano i contratti di lavoro, che non eseguono correttamente le prestazioni, che tentano di recuperare margini di profitto con le “varianti” in corso d’opera, che mettono fuori mercato le imprese serie”.
Il Ministro Delrio, ha quindi potuto dichiarare a margine del varo del nuovo Codice degli appalti: “Basta gare al massimo ribasso, la scelta coniuga prezzo e qualità. I criteri di assegnazione ci sono, sono disciplinati volta per volta, quindi il massimo ribasso si applica solo in casi particolari, molto marginali. La scelta dell’offerta economicamente più vantaggiosa è una scelta chiave ed è ben normata all’interno del codice”.
Tra questi ultimi vanno ricompresi i servizi di pulizia per le aziende sanitarie (secondo la letteratura nei servizi di pulizia la manodopera incide per almeno il 75% sui costi).
Tuttavia, si impongono alcune riflessioni.
Secondo il marketing di acquisto nella scelta della procedura va privilegiato il rapporto qualità/prezzo nei casi in cui la stazione appaltante non ha sufficienti conoscenze tecniche per fissare un adeguato oggetto del contratto, oppure intende esplorare le possibilità tecnico-qualitative offerte dal mercato (tendenzialmente relativamente ai prodotti a rapida evoluzione tecnologica), essendo comunque disponibile a pagare una qualità aggiuntiva rispetto a quella già individuata a base di gara.
Nello specifico dei servizi di pulizia per le aziende sanitarie la cultura tecnica, anche per merito delle professionalità igienico sanitarie interne a disposizione delle stazioni appaltanti, o espresse dalle associazioni professionali di settore, ha prodotto capitolati di gara – tutt’ora applicati – caratterizzati da un qualificato e dettagliato contenuto tecnico-prestazionale, esaustivo ed anzi spesso invasivo dell’autonomia organizzatoria dell’appaltatore (modalità di espletamento delle operazioni, caratteristiche dei materiali, frequenze operative e caratterizzazione specifica delle diverse zone da pulire, ecc.). Si tratta di capitolati sostanzialmente di livello “esecutivo”, in cui è arduo e appare quasi una forzatura individuare “qualità” aggiuntiva significativa.
Questo livello di dettaglio prestazionale, ancorchè con una finalizzazione alla gara qualità-prezzo, è peraltro presente anche in linee guida di settore. Per tutte, possono essere citate “Scegliere l’offerta più vantaggiosa – Una guida per gli organismi che appaltano servizi di pulizia” a cura di EFCI (European Federation of Cleaning Industries) e parti sociali europee, e il documento “Il Capitolato Tecnico d’appalto dei servizi di sanificazione ambientale in Sanità (2011)” a cura di ANMDO – Associazione Nazionale dei Medici delle Direzioni Ospedaliere, con la partecipazione delle associazioni FARE, FISE, SIAIS.
A titolo di esempio, si riportano alcune delle specifiche suggerite da quest’ultimo documento:
“1°- Detergenza
intesa come metodica di pulizia che si avvale dell’uso di prodotti detergenti per la rimozione e l’asportazione dello sporco dalle superfici e la conseguente riduzione della carica microbica;
2°- Disinfezione
intesa come metodica separata e successiva alla detergenza che si avvale dell’uso di disinfettanti per ridurre ulteriormente, sulle superfici deterse, la carica microbica e mantenere, per un certo periodo di tempo, il livello di sicurezza delle superfici.
Sanificazione giornaliera e plurigiornaliera
Aree Sanitarie, Extra Sanitarie, Aree Sanitarie ad Alto Rischio Infettivo e B.C.M., Aree di Servizio e Percorsi ad elevata intensità di traffico
Sono comprese nelle operazioni di sanificazione giornaliera e plurigiornaliera le seguenti prestazioni:
Aree extrasanitarie, Aree di servizio e Percorsi ad elevata Intensità di traffico
la disinfezione nei servizi igienici delle superfici orizzontali e verticali degli arredi, degli idrosanitari e relative rubinetterie, delle maniglie delle porte e dei contenitori del materia- le igienico di consumo;
il costante rifornimento di materiale igienico di consumo, quale carta igienica, sapone liquido, salviette in carta, negli appositi contenitori/dispencer;
la raccolta e lo smaltimento degli appositi contenitori contenenti assorbenti igienici;
l’asportazione di sacchetti in plastica contenenti i rifiuti ed il posizionamento all’interno dei cestini porta carta e porta rifiuti di nuovi sacchetti;
il trasporto dei rifiuti prodotti e raccolti durante le attività di pulizia ed igiene ambientale nei punti di deposito temporaneo prestabiliti;
Aree Sanitarie
la disinfezione nei servizi igienici delle superfici orizzontali e verticali degli arredi, degli idrosanitari e relative rubinetterie, delle maniglie delle porte e dei contenitori del materia- le igienico di consumo;
il costante rifornimento di materiale igienico di consumo, quale carta igienica, sapone liquido, salviette in carta, negli appositi contenitori/dispencer;
la raccolta e lo smaltimento degli appositi contenitori contenenti assorbenti igienici;
la decontaminazione, l’asportazione di eventuale materiale organico e la successiva pulizia e disinfezione della superficie interessata;
la pulizia e successiva disinfezione dell’unità paziente (letto, comodino, armadio, esclusivamente le superfici esterne);
l’asportazione di sacchetti in plastica contenenti i rifiuti ed il posizionamento all’interno dei cestini porta carta e porta rifiuti di nuovi sacchetti;
il trasporto dei rifiuti prodotti e raccolti durante le attività di pulizia ed igiene ambientale nel punto di accumulo/produzione prestabilito;
il disfacimento / rifacimento del letto del medico di guardia.
Sono comprese nelle operazioni di sanificazione giornaliera e plurigiornaliera delle Aree Sanitarie le seguenti prestazioni, da eseguirsi su richiesta del Coordinatore di reparto, nei locali ove è stata riscontrata una patologia infettiva:
Aree Operatorie
Sanificazione giornaliera da eseguirsi a fine giornata in tutti i locali ad esclusione di Sale Operatorie, Sale parto, Sale intervento di dialisi ed Ambulatori di Attività Invasive
Sono comprese le seguenti prestazioni:
la disinfezione di tutte le superfici orizzontali e verticali fino ad un’altezza massima di 2 metri ad esclusione delle superfici interne degli arredi;
la decontaminazione ed asportazione di eventuale materiale organico;
il costante rifornimento di materiale igienico di consumo, quale carta igienica, sapone liquido, salviette in carta, negli appositi contenitori/dispencer;
la raccolta e lo smaltimento degli appositi contenitori contenenti assorbenti igienici;
l’asportazione di sacchetti in plastica contenenti i rifiuti ed il posizionamento all’interno dei cestini porta carta e porta rifiuti di nuovi sacchetti;
il trasporto dei rifiuti prodotti e raccolti durante le attività di pulizia ed igiene ambientale nel punto di accumulo/produzione prestabilito.”
Sulla stessa linea – sempre a livello esemplificativo – il capitolato prestazionale di un bando di ASL:
“MODALITA’ DI ESECUZIONE DELLE PULIZIE
Modalità di esecuzione della scopatura a umido: – dovrà essere effettuata con utilizzo di garza in cotone umida; – la scopatura ad umido dovrà sempre precedere il lavaggio dei pavimenti; – l’operazione di scopatura dovrà essere eseguita passando prima lungo il perimetro della zona da pulire; per la restante superficie, dovrà essere effettuata con movimento ad “S” retrocedendo; – la garza dovrà essere sostituita ad ogni stanza e/o servizio igienico; al termine del lavoro le garze ed i mop, dovranno essere sempre lavati in lavatrice a 90° e asciugati; – dopo la scopatura ad umido di una superficie, lo sporco dovrà essere raccolto dall’operatore e gettato nel sacco portarifiuti; non potrà essere raccolto successivamente.
Modalità di lavaggio dei pavimenti: – la detersione e disinfezione dei pavimenti dovrà essere fatta con sostanze detergenti e disinfettanti idonei; – prima di effettuare il lavaggio, dovrà essere sempre eseguita la scopatura a umido; – si dovrà quindi predisporre, immediatamente prima dell’uso, la soluzione detergente e/o disinfettante, nelle concentrazioni indicate dalla ditta produttrice; – per il lavaggio con il sistema MOP o similari, si dovrà passare prima lungo il perimetro delle zone, successivamente sulla restante superficie, retrocedendo con movimento ad “S”; – per il lavaggio con macchina “lava-asciuga”, preliminarmente dovrà essere eseguito il lavaggio manuale dei battiscopa e del perimetro.
Modalità per la depolveratura ad umido di superfici ed arredi: – dovrà essere effettuata con panni monouso od impregnati di soluzione detergente; – si procederà a depolverare e/o lavare cestini, provvedendo alla sostituzione del sacchetto con onere a carico della ditta aggiudicataria; – si procederà quindi a depolverare superfici, arredi, piani di lavoro, incluse attrezzature per ufficio, personal computer compresi, qualora esistenti, ed includendo i mobili di supporto;
Modalità per la ceratura: – dovrà di norma essere effettuata su pavimenti di linoleum e in marmo, e su altri tipi di pavimentazione; – prima di procedere alla ceratura, dovrà essere eseguito il lavaggio a fondo dei pavimenti, con apposite macchine munite di spazzole, per eliminare i preesistenti strati di cera e lo sporco accumulatosi nelle fughe o fessure dei pavimenti, onde ottenere una completa deceratura; – si procederà quindi ad una accurata pulizia dei battiscopa ed alla posa in opera di stratificazioni successive differenziate di film polimerico auto lucidante.
Modalità di pulizia vetri, serramenti, elementi di riscaldamento ed altre superfici similari: – spolveratura ad umido degli stipiti, delle porte e degli elementi di riscaldamento con sostanze detergenti; – lavaggio con sostanze detergenti; – sanificazione e disinfezione dei davanzali; – completa e totale pulizia, mediante lavaggio con detergente neutro su entrambe le facce, di vetri, porte a vetri sopraluci e divisori, compreso il lavaggio con detergente neutro del serramento, del cassonetto e dei davanzali.”
Esclusa la valorizzazione del numero di ore/lavoro impiegate (in quanto alla stessa resa si può pervenire con monte-ore diversi, in funzione, ad esempio, della meccanizzazione più o meno spinta delle operazioni), nelle linee guida richiamate si ipotizzano indicatori di qualità riferiti alla struttura, con rimando – oggi – all’art. 95 del D.Lgs. n. 50/2016, là dove si prevede l’attribuzione di punteggio all’” organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto;”
L’offerente indicherà quindi i livelli quali-quantitativi di professionalità immessa nell’appalto, coerente con le richieste del bando. Ovviamente, si tratta di referenze “tabellari” e teoriche, che prescindono dalla effettiva professionalità degli addetti. Non solo. Se si ottiene punteggio e si vince un appalto in funzione di un determinato quadro professionale, tale quadro deve rimanere immutato per tutta la durata dell’appalto, cioè ogni professionalità eventualmente dismessa deve essere rimpiazzata con una almeno equivalente, in una complessa contabilità professionale (visto il turn over) da gestire in contradditorio con la committenza (si pensi agli appalti con centinaia di operatori, magari part-time). Adempimenti contrattuali problematici, che riguardano allo stesso modo un altro indicatore di qualità propugnato dalle linee guida e da premiare con punteggio, cioè la formazione del personale. Ed allora, mentre nel “progetto-offerta” capita di scoprire che per specialisti della ramazza sono previsti corsi di preparazione e aggiornamento che farebbero impallidire i professori della Scuola Normale Superiore di Pisa, dovrebbe essere garantito e verificato tale livello formativo per ogni nuovo operatore immesso nell’appalto (compreso quello eventualmente ereditato con la “clausola sociale”).
È vero che mediante le indicazioni contenute nell’art. 95 del D.Lgs. n. 50/2016 viene definitivamente superata la rigida separazione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che aveva caratterizzato a lungo la materia della contrattualistica pubblica. Requisiti di natura soggettiva nella valutazione delle offerte possono essere introdotti quando questi permettono di valutare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta o per premiare il concorrente che presenta determinati requisiti ritenuti particolarmente meritevoli. Si tratta però di caratteristiche e requisiti – significativi per la qualità del servizio – che devono essere presenti per tutta la durata dell’appalto. Anche a tutela dei concorrenti perdenti. Chi controlla?
Forzature valutative sarebbero giustificate se almeno con la gara qualità/prezzo venisse garantita la regolarità degli appalti. Ma così non è (anche perché i “progetti-offerta” si vendono e si comprano). Ultimo esempio: come riferiscono le cronache, in un appalto per la ricostruzione post-terremoto di una scuola in Emilia sarebbe stato utilizzato – secondo l’accusa – cemento “farlocco”, cioè depotenziato, per la gioia degli scolari e dei donatori che hanno finanziato l’opera. La gara era ad offerta economicamente più vantaggiosa.
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a cura dell’avvocato Stefano Cassamagnaghi.
Quello del soccorso istruttorio è certamente uno di quei temi su cui dottrina e giurisprudenza continueranno a lungo a confrontarsi. E questo, nonostante la recente sistemazione normativa operata dal nuovo Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 50/2016) che ha in parte confermato, sia pure con alcune rilevanti novità, la previgente disciplina sul punto.
Come ormai noto, il soccorso istruttorio è stato inserito nell’ampio ed eterogeneo art. 83 del nuovo Codice, e in particolare al comma 9, il quale prevede il soccorso a pagamento in caso di irregolarità essenziale degli elementi e del DGUE. Sono espressamente escluse da tale possibilità di integrazione la mancanza, l’incompletezza o irregolarità afferenti all’offerta tecnica ed economica.
Secondo la lettera della norma, la sanzione è dovuta esclusivamente in caso di regolarizzazione: di conseguenza, il concorrente potrebbe ben decidere di non regolarizzare la propria documentazione – e quindi essere escluso dalla gara – per non pagare la sanzione pecuniaria.
Nel caso, invece, di irregolarità non essenziali, non si applica la sanzione ma si procede comunque alla regolarizzazione.
Come si può notare facilmente, le novità rispetto alla disciplina previgente non mancano, ed è dunque di estremo interesse esaminare la recente giurisprudenza sul punto.
Da segnalare la pronuncia del TAR Campania – Napoli, sez. I, 27 maggio 2016, n. 2749, che – sulla questione dell’applicabilità della sanzione pecuniaria anche ai casi di mancata adesione al soccorso istruttorio – si discosta dalla giurisprudenza maggioritaria, allineandosi così all’ANAC.
Secondo i giudici campani, infatti, la corretta ratio sottostante la previsione del soccorso istruttorio a pagamento sta nel ritenere la sanzione “una misura di “fiscalizzazione” dell’irregolarità o dell’incompletezza documentale”, che “costituisce una contropartita da corrispondere alla stazione appaltante per l’aggravamento del procedimento di verifica della regolarità e completezza della documentazione amministrativa: è evidente che tale aggravamento consegue solo all’attivazione e alla effettiva fruizione da parte del concorrente medesimo del soccorso istruttorio mentre, qualora il partecipante non intenda avvalersi del beneficio, la selezione concorsuale procederà più spedita”.
A sostegno di tale ricostruzione il TAR Campania ricorda anche l’art. 83 del nuovo Codice dei contratti pubblici, che – come già anticipato – esclude il pagamento della sanzione in caso di mancata regolarizzazione della documentazione presentata; afferma, infatti, il TAR: “Benché la disposizione non risulti applicabile ratione temporis alla controversia in esame, essa offre rilevanti spunti di riflessione in quanto è ragionevole ritenere che il legislatore del 2016 abbia inteso positivizzare un principio già contenuto, seppur non esplicitato, nell’art. 38 comma 2-bis del D.Lgs. n. 163/2006”.
Di parere opposto la recentissima pronuncia del TAR Lombardia – Milano, sez. I, 14 luglio 2016, n. 1423, riferita anch’essa a un’ipotesi cui era applicabile il vecchio Codice.
La controversia nasceva dall’impugnazione della sanzione pecuniaria, irrogata dalla stazione appaltante nonostante la società ricorrente non avesse aderito al soccorso istruttorio, rimanendo dunque volontariamente esclusa dalla gara. Il TAR Lombardia aderisce all’orientamento maggioritario in giurisprudenza (cfr. TAR Emilia Romagna-Parma, n. 66/2016; TAR Abruzzo n. 784/2015), secondo cui il pagamento della sanzione consegue ex se dalla presentazione di una documentazione incompleta o irregolare, costituendo l’esclusione un’ulteriore e distinta sanzione che punisce la mancata regolarizzazione.
Come accennato, l’ANAC si era espressa in senso difforme con la Determinazione n. 1/2015 (e con il successivo Comunicato del 23 maggio 2015), in cui aveva qualificato come “doverosa” l’interpretazione secondo cui il pagamento della sanzione sarebbe dovuto solo in caso di adesione al soccorso istruttorio “sia per evitare eccessive ed immotivate vessazioni delle imprese sia in ossequio al principio di primazia del diritto comunitario, che impone di interpretare la normativa interna in modo conforme a quella comunitaria anche in corso di recepimento”. A tal proposito l’Autorità ricordava che la nuova Direttiva europea in materia di appalti (2014/24/UE) prevede espressamente, all’art. 59, par. 4, la possibilità di integrare la documentazione senza il pagamento di alcuna sanzione. Introdurre tale pagamento, dunque, costituirebbe una violazione del divieto di gold plating previsto nella Legge n. 11/2016, di delega all’attuazione delle direttive in materia di appalti nell’ordinamento italiano.
Secondo il TAR Lombardia, tuttavia, la direttiva citata non era applicabile al caso di specie, non essendo stata ancora recepita nel diritto interno e non rivestendo il carattere di self executing: “Pur essendo dotata di giuridica rilevanza, essa non avrebbe potuto, dunque, imporre un vincolo di interpretazione conforme del diritto nazionale tale da stravolgerne il significato letterale”.
Pare però che il TAR Lombardia, tra le righe, baleni l’ipotesi di un contrasto con il diritto dell’Unione anche del nuovo soccorso istruttorio disciplinato dal D.Lgs. n. 50/2016, dal momento che “La nuova disciplina del soccorso istruttorio in materia di appalti pubblici risulta, dunque, emendata proprio nel senso di non prevedere più l’obbligo del pagamento della sanzione nel caso di mancata regolarizzazione. In tale parte, quindi, la norma risulta del tutto conforme alla direttiva succitata”. Resta, infatti, l’altra “parte” della norma, che prevede comunque il pagamento in caso di adesione al soccorso: pagamento che, si ribadisce, le direttive comunitarie escludono come necessario ai fini dell’integrazione della documentazione presentata in sede di gara, poi risultata incompleta o irregolare, anche nei suoi elementi “essenziali”.
Non è, dunque, da escludere che la controversa materia del soccorso istruttorio in versione italiana giunga prima o poi dinanzi alla Corte di Giustizia.
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