Riqualificazione di Stazioni Appaltanti e Centrali di Committenza

Con il Protocollo d’intesa firmato tra il premier Draghi e il Presidente di Anac Busia, entra nel vivo il processo di riqualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, da tempo auspicato ed ora tra i punti qualificanti del Pnrr.

Gli obiettivi

Gli obiettivi sono: 1) riduzione delle stazioni appaltanti, con particolare riferimento ai comuni, centralizzando il più possibile gli acquisti per spuntare prezzi migliori; 2)rafforzamento e qualificazione delle stazioni appaltanti, arginando deficit organizzativi e di professionalità dovuti all’eccessiva frammentazione; 3)applicazione di criteri di qualità, efficienza, professionalizzazione, realizzando un accorpamento della domanda; 4) istituzione dell’anagrafe unica delle stazioni appaltanti, inserendole secondo il livello di qualifica in possesso, e la loro provata capacità di acquisire beni, servizi e lavori, oltre che sulla base delle strutture organizzative stabili per l’acquisto, del personale presente con specifiche competenze, e del numero di gare svolte nell’ultimo quinquennio.

Il tavolo di lavoro congiunto Governo-Anac, avviato all’interno della cabina di regia, dovrà in tempi rapidi rendere operativo il nuovo sistema perché risulti pronto e collaudato prima dell’entrata in vigore della riforma del codice degli appalti (MC1-70 e MC1-73 del Pnrr). Già entro il 31 marzo 2022 verranno adottate le Linee guida con le modalità operative per l’attuazione del sistema di riqualificazione, che varrà per tutte le procedure di gara indette dalle stazioni appaltanti e dalle centrali di committenza.

Dichiarazione del Presidente Anac, Giuseppe Busia

“Da tempo Anac sosteneva l’urgenza di intervenire sul caos delle oltre 36 mila stazioni appaltanti, in direzione di una riduzione e semplificazione”, dichiara il Presidente dell’Autorità Nazionale Anticorruzione Giuseppe Busia. “Va superato il limite territoriale, regionale, di azione degli aggregatori, in base al quale una centrale d’acquisto regionale può comprare solo per le amministrazioni di quella regione, a scapito dell’efficienza. Se una regione è capace e si è specializzata in una tipologia di acquisti, deve poterlo fare senza limiti regionali, favorendo acquisti a prezzi migliori di beni di maggiore qualità, con maggiore conoscenza del mercato e capacità di spuntare condizioni migliori. Pensiamo a cosa sarebbe accaduto se i vaccini anti Covid fossero stati acquistati da ogni singola Asl, invece che a livello europeo”.

“In secondo luogo, come l’ammontare degli appalti del Pnrr ci evidenzia, è indispensabile la formazione di specializzazioni”, continua Busia. “Se una stazione appaltante regionale si è mostrata particolarmente efficace nell’acquistare un certo tipo di beni, perché non si dovrebbero seguire queste best practices? Fino ad oggi questo non è stato possibile. Anac, al massimo, poteva suggerire alle varie stazioni appaltanti di ‘copiare’ quanto veniva fatto da chi aveva spuntato il prezzo migliore. Questo Anac l’ha fatto in più occasioni, per esempio, per gli acquisti nel settore medicale (con i dispositivi peri il diabete), e la cosa ha prodotto subito risparmi per decine di milioni. L’obiettivo finale resta sempre quello di rendere più efficiente il sistema, guardando al dopo 2026”.

“Non si possono trascurare i vantaggi, in termini di economie di scala e di scopo, – aggiunge Busia – che possono derivare da acquisti in comune: ciò vale sia per le stazioni appaltanti che vedrebbero ridurre il numero di procedure da avviare, che per gli operatori economici che potrebbero partecipare ad un numero ridotto di procedure, eventualmente con più lotti, così riducendo i costi amministrativi delle gare. Con questo protocollo d’intesa firmato con il Premier Draghi vogliamo tendere verso modelli di stazioni appaltanti, che possano spendere risorse unicamente in base alle capacità e professionalità disponibili. Non solo, affinché la qualificazione sia efficace e possa anche fungere da volano nel semplificare e digitalizzare gli appalti, vogliamo individuare un sistema che preveda tra i requisiti per la qualificazione alcuni elementi imprescindibili, anche per i soggetti che oggi sono qualificati di diritto”.

“Tra i requisiti obbligatori è ora ricompresa, grazie al decreto Semplificazioni, anche la disponibilità e l’utilizzo corrente di piattaforme telematiche nella gestione delle procedure di gare. Stiamo lavorando per l’interoperabilità delle stesse con i sistemi dall’Autorità per assicurare l’automatica trasmissione di atti, dati e informazioni alla Banca dati Anac a fini conoscitivi e di trasparenza. Inoltre, la stazione appaltante che aspira alla qualificazione dovrà dimostrare di avere a disposizione, oltre al personale tecnico e amministrativo per la gestione dei contratti per i quali intende qualificarsi, specifiche competenze informatiche per la corretta gestione delle piattaforme in uso.

I Costi di committenza a carico dell’aggiudicatario sono illegittimi

Con la sentenza n. 1 del 2021, il Tar Salerno ha ritenuto necessario sottolineare l’illegittimità delle previsioni del bando di gara oggetto di impugnazione da parte dell’Anac, nella misura in cui veniva previsto, in capo all’aggiudicatario, l’obbligo del pagamento di una somma di denaro a titolo di corrispettivo per i presunti servizi di committenza ausiliari svolti dalla “centrale di committenza”.

Nello specifico, il bando di gara, oltre a prevedere il suddetto obbligo di versamento in capo all’aggiudicatario, prevedeva che i concorrenti, in fase di partecipazione alla procedura, producessero, a pena di irricevibilità dell’offerta, una dichiarazione unilaterale con cui gli stessi si obbligavano, in caso di aggiudicazione, “a corrispondere le citate somme prima della stipula del contratto”. Nella dichiarazione si esplicita inoltre che i concorrenti consentono che le stesse siano trattenute dalla Stazione appaltante in occasione del pagamento del corrispettivo previsto dal contratto”.

Ebbene, l’Autorità, con il secondo motivo di ricorso, ha denunciato la violazione degli artt. 41, comma 2 bis, e 83, comma 8, del d.lgs. n. 50/2016, nonché dell’art. 23 della Costituzione.

Sotto un primo profilo, il giudice ha ritenuto violato l’art. 41, comma 2 bis, del D.lgs. 50/2016 ai sensi del quale è fatto divieto “porre a carico di concorrenti, nonché dell’aggiudicatario, eventuali costi connessi alla gestione delle piattaforme di cui all’articolo 58”, laddove, diversamente, il bando di gara prevedesse espressamente l’obbligo in capo all’aggiudicatario di versare un corrispettivo per i servizi di committenza ausiliaria svolti.

In particolare, il giudice ha evidenziato che il generico riferimento della norma ai “costi relativi alla gestione delle piattaforme telematiche” non determina, a contrario, la facoltà per la stazione appaltante di porre a carico del concorrente o dell’aggiudicatario il costo degli altri servizi di committenza ausiliari, nella misura in cui detti costi si sostanzierebbero “in servizi fruiti esclusivamente dalla stazione appaltante e acquisiti a vantaggio della stessa sulla base di una sua specifica scelta”, in quanto tali sopportabili esclusivamente da quest’ultima.

Sotto altro profilo, è stato rilevato il contrasto tra la clausola della documentazione di gara che imponeva ai concorrenti di assumersi l’obbligo di versare il suddetto corrispettivo in caso di aggiudicazione, producendo apposita dichiarazione unilaterale d’obbligo, e l’art. 83, comma 8, ultimo periodo del d.lgs. n. 50/2016, nella misura in cui la predetta clausola, di portata escludente, non fosse contemplata da alcuna disposizione, né del citato decreto, né di altra legge, ponendosi, dunque, anche in contrasto con l’art. 23 della Costituzione, ai sensi del quale “nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge”.

Quando un ente si definisce “Centrale di Committenza”? Il Tar Salerno chiarisce

Con sentenza n. 1 del 2021 il Tar Salerno ha ritenuto necessario, ancora una volta, far chiarezza su una serie di aspetti riguardanti la Centrale di Committenza, prendendo le mosse dalla definizione fornita dal Codice dei contratti pubblici.

In particolare, l’art. 3, comma 1, lett. i), del d.lgs. n. 50/2016 definisce come centrale di committenza “un’amministrazione aggiudicatrice o un ente aggiudicatore che forniscono attività di centralizzazione delle committenze e, se del caso, attività di committenza ausiliarie”.

Per parlare di “centrale di committenza” è quindi indispensabile rivestire il ruolo di amministrazioni aggiudicatrici o enti aggiudicatori; devono inoltre essere fornite attività di centralizzazione delle committenze ed eventualmente attività di committenza ausiliaria, intese queste ultime come attività di supporto alla preparazione o alla gestione delle procedure di gara.

I giudici forniscono, poi, importanti chiarimenti circa l’affidamento diretto delle attività di committenza ausiliarie a una centrale di committenza.

L’art. 3, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 50/2016 definisce le “attività di committenza ausiliarie” come “le attività che consistono nella prestazione di supporto alle attività di committenza, in particolare nelle forme seguenti: 1) infrastrutture tecniche che consentano alle stazioni appaltanti di aggiudicare appalti pubblici o di concludere accordi quadro per lavori, forniture o servizi; 2) consulenza sullo svolgimento o sulla progettazione delle procedure di appalto; 3) preparazione delle procedure di appalto in nome e per conto della stazione appaltante interessata; 4) gestione delle procedure di appalto in nome e per conto della stazione appaltante interessata”.

I giudici del Tar Salerno spiegano che una stazione appaltante può affidare le suddette attività in maniera diretta, prescindendo quindi dalle procedure previste dal d.lgs. n. 50/2016, solo a una centrale di committenza e unitamente a un’attività di centralizzazione delle committenze. Quindi l’affidamento diretto delle attività di committenza ausiliarie a una centrale di committenza è possibile solo laddove la centrale di committenza già presti a favore della stazione appaltante un’attività di centralizzazione delle committenze e in relazione alla stessa. Ciò trova riscontro, a livello europeo, nella direttiva 2014/24/UE, art. 37, paragrafo 4.

Le norme europee, infatti, avallano la suddetta interpretazione, attribuendo alle stazioni appaltanti la facoltà di affidare in maniera diretta, alle centrali di committenza, le attività di centralizzazione delle committenze e le attività di committenza ausiliarie, sottratte pertanto alle regole della competizione qualora affidate e prestate congiuntamente alle prime. Le medesime attività di committenza ausiliare, qualora non siano svolte “da una centrale di committenza in collegamento con la fornitura di attività di centralizzazione delle committenze”, devono invece essere affidate con procedura competitiva.

In tal caso, le attività di cui all’art. 3, comma 1, lett. m), del d.lgs. n. 50/2016 si configurano come un ulteriore ausilio prestato in favore della stazione appaltante, volto a completare l’assistenza già fornita in relazione alle fasi prodromiche di progettazione della procedura e del contratto, nonché di preparazione della documentazione di gara.