Patto per la salute 2019-2021

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

La Conferenza Stato-Regioni nella riunione del 18 dicembre 2019  ha sancito l’intesa concernente il Patto per la salute per gli anni 2019-2021.

Revisione e ammodernamento della governance della farmaceutica e dei dispositivi medici al fine di migliorare la capacità di governare l’innovazione e migliorare l’efficienza allocativa delle risorse. Adozione di una codifica unica nazionale dei dispositivi medici.

Nuovi nomenclatori e tariffario per assistenza specialistica ambulatoriale e protesica.

Utilizzo di metodologie di  Health Technology Assessment (HTA) per l’aggiornamento annuale dei livelli essenziali di assistenza.  Misure per far fronte alla carenza momentanea di medici specialisti. Unificazione della governance complessiva dei processi di HTA.

PATTO PER LA SALUTE 2019-2021

Scheda 1
Fabbisogno del Servizio sanitario nazionale e fabbisogni regionali

– Si ritiene fondamentale ribadire la programmazione triennale del livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato per il triennio 2019-2021 in 114.474.000.000 euro per l’anno 2019, 116.474.000.000 euro per l’anno 2020 e in 117.974.000.000 euro per l’anno 2021, come previsto dall’articolo l, comma 514, della legge 30 dicembre 2018, n. 145.

– Ai fini di una tempestiva assegnazione delle risorse per lo svolgimento delle relative attività in corso d’anno, Governo e Regioni convengono sulle necessità di ricondurre le quote vincolate del Riparto del fabbisogno sanitario standard all’interno del riparto relativo alla quota indistinta del fabbisogno sanitario standard fermi restando i criteri di assegnazione come definiti nelle ultime proposte di riparto relative alle quote oggetto di riconduzione e sulle quali sono state sancite le intese della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, operando nell’anno successivo a quello di riferimento i dovuti conguagli sulla base degli ultimi dati resi disponibili.

Resta ferma la facoltà del Ministero della salute, di indicare, annualmente, specifici obiettivi da raggiungere su progetti ritenuti meritevoli di distinta evidenziazione. Le Regioni forniranno apposita rendicontazione al Comitato LEA dei progetti effettuati.

– Governo e Regioni si impegnano a semplificare la procedura di attribuzione degli obiettivi di piano con particolare riferimento alle modalità di rendicontazione basate su indicatori che dovranno valorizzarne i risultati; con riferimento agli aspetti finanziari si conviene di individuare soluzioni volte ad accelerare la messa a disposizione delle regioni delle risorse all’uopo destinate. Le modalità devono essere concordate e approvate con intesa Stato Regioni.

Scheda 2

Garanzia dei Lea
Governo e Regioni convengono sulla necessità di completare al più presto il percorso di attuazione del DPCM 12 gennaio 2017 “Nuovi LEA”, attraverso l’approvazione del decreto che fissa le tariffe per le prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale e di assistenza protesica che consente l’ entrata in vigore dei relativi Nomenclatori sull’intero territorio nazionale.

–  Governo e Regioni convengono sulla necessità di consolidare gli importanti risultati fino ad oggi ottenuti dalle politiche di risanamento economico finanziario perseguite negli anni passati considerando prioritario il rafforzamento della funzione universalistica e di garanzia dell’equità del Servizio Sanitario Nazionale, indirizzando le azioni e le politiche verso il recupero delle differenze che ancora oggi persistono tra le Regioni e all’interno delle regioni stesse. Pertanto, Governo e Regioni convengono sulla necessità di valorizzare il ruolo del Comitato Lea, di definire, d’intesa con le Regioni, più efficaci e innovative modalità di affiancamento da parte dei Ministeri, di garantire la tempestività degli interventi e la semplificazione delle procedure.

– Si conviene di realizzare in collaborazione tra Ministero della salute e Regioni, nell’ambito del Nuovo Sistema di Garanzia (D.M. 12 marzo 2019), un più stringente e mirato monitoraggio al fine di migliorare e/o implementare i servizi nelle aree di maggiore carenza, ferma restando la garanzia dell’equilibrio economico-finanziario.

– A tal fine si conviene di dare impulso operativo al richiamato Nuovo Sistema di Garanzia (NSG), inteso quale strumento di misurazione che, attraverso l’attribuzione di punteggi relativi ad un set di indicatori, è in grado di evidenziare le situazioni di garanzia dei LEA cosi come le eventuali criticità che possono determinare carenze della Regione nell’erogazione dei livelli essenziali di assistenza, sia a livello complessivo sia a livello di singole aree assistenziali, comprendendo tra le criticità la presenza di grandi variabilità infra-regionali. Si condivide che nel corso del 2020, in sede di prima applicazione, in una logica di graduale accompagnamento del sistema verso omogenei standard di assistenza, Il Comitato Lea valuterà eventuali ulteriori ambiti di miglioramento e modifica del sistema di valutazione. Resta ferma la necessità inderogabile di disporre dei dati comparativi del NSG e griglia LEA relativi al 2018 entro il 1° febbraio 2020.

– Dall’anno 2020, il Comitato Lea effettuerà annualmente la valutazione basata sul Nuovo sistema di garanzia, inerente la qualità, appropriatezza ed efficienza dei servizi sanitari regionali dando evidenza delle criticità eventualmente presenti con riferimento all’erogazione dei Lea. Sulla base di tale monitoraggio, da effettuarsi perentoriamente entro il 31 maggio dell’anno successivo a quello di riferimento:

  1. a) anche in situazioni di sufficienza nei 3 macro-livelli, il Comitato Lea, nell’ambito del sistema adempimenti, segnala le eventuali carenze rilevanti da qualificare come impegni;
  2. b) ove si rilevino gravi criticità in almeno due macro-livelli di assistenza, il Comitato LEA invita la regione a presentare, entro un termine congruo in relazione alla criticità e comunque non superiore a trenta giorni, un piano di risoluzione delle predette criticità che riporti gli interventi da porre in essere in un arco temporale coerente con la complessità dei problemi da risolvere. Il piano dovrà prevedere gli interventi di risoluzione delle criticità nell’ambito della sostenibilità economica del Servizio sanitario regionale interessato. Tale piano, denominato “Intervento di potenziamento dei Lea”, è valutato nei successivi trenta giorni dal Comitato Lea in ordine alla coerenza degli interventi proposti, ai modi e ai tempi previsti. In caso di mancata presentazione del piano da parte della regione o di non adeguatezza dello stesso sulla base delle valutazioni del Comitato Lea, il Ministro della salute, avvalendosi degli Enti vigilati, ciascuno per l’ambito di propria competenza, previa diffida ad adempiere alla regione entro i successivi 15 giorni e ove persista l’inadempimento, provvede entro i successivi trenta giorni a predisporre un piano e a sottoporlo all’approvazione del Comitato Lea. La valutazione da parte del Comitato Lea deve in ogni caso avvenire entro il termine utile a consentire la chiusura della valutazione complessiva degli adempimenti annuali entro il 30 settembre dell’anno successivo a quello di riferimento, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 12 dell’Intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005.

– Fermo restando che le Regioni dispongono della facoltà di scegliere come assegnare i singoli obiettivi alle proprie aziende sanitarie e come valutare di conseguenza i direttori delle medesime, e che spetta alla Direzione sanità delle regioni l’obiettivo generale di potenziamento dei LEA, l’attuazione del piano può divenire, se la Regione lo concorda, obiettivo del Direttore regionale e/o dei  Direttori generali delle aziende sanitarie e/o ospedaliere interessate. La Regione è tenuta alla realizzazione degli interventi nei tempi e nei modi previsti dal piano approvato dal Comitato LEA, attraverso le aziende e gli enti del SSR e con l’eventuale affiancamento e supporto tecnico-operativo messo a disposizione da Agenas.

Gli obiettivi di miglioramento dei livelli assistenziali individuati dal piano si intendono ottenuti con il raggiungimento, alle scadenze previste, degli intervalli di garanzia previsti dal NSG negli ambiti di criticità. La valutazione è effettuata dal Comitato Lea.

– La valutazione positiva, da parte del Comitato LEA, del piano di potenziamento comporta il riconoscimento di adempimento con impegno a realizzare le attività previste dal piano. La mancata realizzazione nei tempi e nelle modalità previste delle attività del piano comporterà una valutazione di inadempienza.

– Qualora si registri nel medesimo anno una valutazione insufficiente in tutti e tre i macro-livelli la regione, valutata inadempiente, è tenuta alta elaborazione di un programma operativo di riorganizzazione, di riqualificazione o di potenziamento del Servizio sanitario regionale, ai sensi dell’art. 1, comma 180, Legge 30 dicembre 2004, n. 311, e operano tutte le norme vigenti in materia di piani di rientro.

– Governo e Regioni confermano che il Commissariamento costituisce un rimedio ultimo dettato da circostanze eccezionali, che giustifichino l’attuazione del potere sostitutivo da parte dello Stato rispetto alle ordinarie attribuzioni degli organi di governo delle Regioni, al fine di garantire il ripristino delta garanzia dei diritti fondamentali della popolazione regionale e la tutela dei conti pubblici.

– Il Governo conviene di riesaminare, entro 180 giorni, d’intesa con le Regioni interessate, la procedura di nomina dei Commissari ad acta, anche alla luce degli ultimi indirizzi delta Consulta.

– Convengono altresì che si rende necessario migliorare i percorsi di cessazione dell’esercizio dei poteri commissariali. A tal fine verranno elaborate apposite linee guida adottate di concerto dai Ministeri della Salute e dell’Economia e Finanze da sottoporre all’intesa della Conferenza Stato-Regioni. Tali linee guida dovranno fornire indicazioni operative per la valutazione dei parametri ai fini della cessazione dell’esercizio dei poteri commissariali basati su criteri relativi all’equilibrio di bilancio, l’adempimento del mandato commissariale e la garanzia dei livelli essenziali di assistenza al di sopra della soglia di sufficienza. Nelle medesime linee guida, da approvarsi entro novanta giorni, andranno definiti i criteri di uscita dal piano di rientro relativi all’equilibrio economico e dei livelli essenziali di assistenza.

– In considerazione dei rilevanti compiti attribuiti al Comitato Lea, si conviene suita necessità di aggiornare la sua composizione, le regole di funzionamento e gli strumenti a disposizione.

– Resta inteso che l’assolvimento del debito informativo nei flussi correnti NSIS, quale garanzia di copertura delle informazioni necessarie per il Nuovo Sistema di Garanzia da parte di tutte le Regioni e le Province Autonome, è condizione indispensabile per il calcolo degli indicatori del NSG. Come sviluppo futuro da attuarsi a partire dall’anno 2020, si prevede di assegnare progressivamente un valore in riduzione agli indicatori del NSG qualora i dati di riferimento della Banca Dati NSIS non raggiungano i livelli di qualità e completezza richiesti.

A partire dall’anno 2020, si procederà inoltre ad effettuare approfondimenti circa le correlazioni esistenti tra gli Indicatori de I NSG e gli ulteriori Adempimenti previsti dal Questionario.

– Resta fermo che l’eventuale piano di potenziamento dei Lea per le regioni già sottoposte a piano di rientro deve essere coordinato e coerente con gli obiettivi previsti net programma operativo di prosecuzione del piano di rientro.

– Ferma restando la garanzia dell’equilibrio economico finanziario, si conviene di implementare il nuovo Piano Nazionale per il governo delle liste d’attesa 2019-2021 che nasce con l’obiettivo prioritario di avvicinare ulteriormente la sanità pubblica ai cittadini, individuando elementi di tutela e di garanzia volti ad agire come leve per incrementare il grado di efficienza e di appropriatezza di utilizzo delle risorse disponibili. Si conviene altresì di utilizzare le evidenze che emergeranno in sede

di monitoraggio delle liste di attesa al fine di indirizzare gli interventi sopra previsti.

– Ferma restando la garanzia dell’equilibrio economico-finanziario, si conviene di utilizzare le evidenze di cui sopra per valutare eventuali esigenze di rimodulazione dei tetti di spesa al fine di renderli coerenti con gli adempimenti previsti dal PNGLA, con le evidenze registrate e le rinnovate modalità di erogazione dell’offerta assistenziale basate sull’evoluzione delle conoscenze scientifiche.

– Si conviene di utilizzare, in sede di aggiornamento annuale dei livelli essenziali di assistenza, metodologie di Health Technology Assessment (HTA), al fine di misurare il reale impatto attuale e prospettico della proposta di aggiornamento sull’intero sistema sanitario, in termini di benefici, di costi emergenti e di costi evitati.

– Si conviene, in relazione al miglioramento strutturale della situazione economico finanziaria del SSN, fermo restando al 5% il parametro finanziario di cui all’art. 2, comma 77, della legge n. 191 del 2009, di prevedere un meccanismo di allerta preventiva, che si attiva al superamento della soglia della soglia 3%. Le prescrizioni da indicare a seguito del superamento della suddetta soglia sono definite con decreto dei Ministri della salute e dell’economia e delle finanze, di concerto con la conferenza Stato Regioni. 11 precitato comma 77 dell’art. 2 della I. n. 191 del 2009 è integrato conformemente a tale previsione.

Scheda 3

Risorse umane
Si conviene:

– Di sostituire nel triennio 2019-2021 la percentuale di incremento della spesa di personale di cui al secondo periodo, del comma 1 dell’articolo 11 del D.L. 35 del 30 aprile 2019 – fissata in misura pari al 5 per cento – con il 10 per cento;

– di valutare, per il periodo di vigenza del presente patto, la possibilità di graduale aumento, sino al 15 per cento, della percentuale di incremento della spesa di cui al punto precedente qualora emergano oggettivi ulteriori fabbisogni di personale rispetto alle facoltà assunzionali consentite dal citato articolo 11, valutati congiuntamente dal Tavolo tecnico per la verifica adempimenti e dal Comitato LEA, fermo restando il rispetto dell’equilibrio economico e finanziario del servizio sanitario regionale;

– di proporre uno schema di accordo tipo da parte del Ministero della Salute, al fine di uniformare le modalità di svolgimento della formazione specialistica a tempo parziale e delle attività formative teoriche e pratiche previste dagli ordinamenti e regolamenti didattici della scuola di specializzazione universitaria di cui all’articolo 1, comma 548-bis della legge n. 145/2018;

– di prevedere l’ammissione anche degli specializzandi iscritti al terzo anno del corso di specializzazione di durata quadriennale e quinquennale alle procedure concorsuali per l’accesso alla dirigenza del ruolo sanitario e al contempo di prorogare al 31 dicembre 2022 le disposizioni che prevedono la possibilità di assumere con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato gli specializzandi utilmente collocati nelle graduatorie concorsuali;

– di valorizzare il servizio maturato dagli specialisti nell’ambito della disciplina di medicina e chirurgia d’accettazione e d’urgenza per l’accesso alle procedure concorsuali in tutte le discipline corrispondenti alle specializzazioni possedute;

– di prevedere, fino al 2022, al fine di far fronte alla carenza momentanea di medici specialisti, con particolare riferimento a talune discipline, ferma restando l’esigenza di garantire l’effettiva copertura del fabbisogno formativo definito anche con il MIUR, la possibilità di consentire ai medici specialisti, su base volontaria e per esigenze dell’azienda o dell’ente di appartenenza, di permanere in servizio anche oltre il limite di 40 anni di servizio effettivo di cui all’articolo 15 nonies del decreto legislativo n. 502 del 1992 e s.m.i. e comunque non oltre il settantesimo anno di età. L’amministrazione può accordare la prosecuzione del rapporto laddove non sia possibile procedere tempestivamente al reclutamento di nuovi specialisti;

– di valutare il superamento anche temporaneo dell’applicazione dell’art. 1, comma 361, della legge n. 145/2018 alle graduatorie di personale sanitario del SSN con l’obiettivo di garantire il tempestivo reclutamento del personale del SSN ed assicurare il turn over necessario per la continuità dei servizi, nonché per consentire risparmi nella spesa connessa all’organizzazione delle procedure concorsuali;

– al fine di dare attuazione a quanto previsto dall’articolo 11, comma 3, del decreto legge n. 35/2019 le regioni interessate trasmettono al Tavolo di verifica per gli adempimenti la documentazione attestante la riduzione strutturale della spesa già sostenuta per i servizi sanitari esternalizzati.

– al fine di dare attuazione a quanto previsto dall’ultimo periodo dell’articolo 11 comma 1 del decreto legge n. 35/2019 il Ministero della salute previa informativa sindacale propone la metodologia per la valutazione del fabbisogno del personale ospedaliero già approvata e testata con le regioni ed avvia, altresì, il processo di valutazione della metodologia del fabbisogno del personale dei servizi assistenziali territoriali.

– la revisione, in accordo anche con il MIUR, del sistema di formazione dei medici specialisti, valorizzandone il ruolo all’interno delle strutture sanitarie regionali pubbliche facenti parte della rete formativa, con progressiva autonomia e responsabilità coerenti con il grado di conoscenze e competenze acquisito;

– la revisione dei contenuti del corso regionale di formazione specifica in medicina generale, in ragione dei mutati scenari sanitari e sociali, ribadendo il ruolo dei MMG nell’azione di prevenzione e contrasto delle malattie croniche, al fine di realizzare sul territorio nazionale una formazione che, pur tenendo conto delle specificità territoriali, assicuri un set minimo omogeneo di requisiti formativi qualiquantitativi, ritenuti indispensabili a garantire livelli uniformi di assistenza;

– la valorizzazione e lo sviluppo delle relative competenze professionali delle professioni infermieristiche, ostetriche, tecniche, della riabilitazione e della prevenzione, nonché del servizio sociale tenendo conto dei livelli della formazione acquisita nell’ambito di quanto previsto nei CCNL di settore relativamente al conferimento degli incarichi professionali senza nuovi e maggiori oneri per la finanza pubblica;

– di prevedere, per il periodo di vigenza del presente patto, che le Regioni in equilibrio economico, che hanno garantito i livelli essenziali di assistenza e avviato, con atti di Consiglio regionale o di Gunta,  il processo di adeguamento alle disposizioni d1 cui al DM 2 aprile 2015, n. 70, in coerenza con quanto previsto al punto 6, ferma restando la soglia di spesa per il personale di cui all’articolo 11, comma 1, DL 35/2019 possano – al fine di perseguire la graduale perequazione del trattamento accessorio fra aziende ed enti del servizio sanitario delle predette regioni nonché per valorizzare le professionalità dei dirigenti medici, veterinari e sanitari e degli operatori delle professioni infermieristiche, ostetriche, tecniche, della riabilitazione, della prevenzione e del servizio sociale del comparto e degli operatori socio sanitari, anche tenendo conto delle attività svolte in servizi disagiati e in zone disagiate, come definiti da linee di indirizzo regionali, sulla base dei dati relativi alle effettive carenze di organico registrate negli ultimi tre anni – destinare alla contrattazione integrativa risorse aggiuntive, nel limite del 2 per cento del monte salari regionale al netto degli oneri riflessi, rilevato nell’anno 2018, da definirsi nell’ambito del tavolo di verifica per gli adempimenti.

Scheda 4

Mobilità sanitaria
– La mobilita sanitaria costituisce esplicitazione del principio di unitarietà del SSN e del diritto di libera scelta del cittadino, esercitabile nell’ambito del quadro normativo vigente, sia in relazione alla salvaguardia degli equilibri economico-finanziari, dell’appropriatezza delle cure, del diritto alla prossimità dei servizi, sia in coerenza con le funzioni che fanno capo alle Regioni e agli Enti del Servizio sanitario nell’esercizio delle loro competenze in materia di programmazione e di committenza. La lettura e l’evoluzione dei fenomeni di mobilita sanitaria, regolati nell’ambito di intese nazionali relativamente agli aspetti economico-finanziari, al valore tariffario delle prestazioni ed alla loro appropriatezza, evidenzia situazioni di criticità sia nelle aree di confine che nei flussi di mobilità interregionali, in particolare dal sud al nord del paese, anche per carenze dell’offerta complessiva di prestazioni. La mobilità dei pazienti deve essere considerata a tutti gli effetti come un tema da attribuire alle competenze di programmazione delle regioni di residenza dei pazienti e quindi strettamente correlato con gli adempimenti conseguenti al Nuovo sistema di garanzia (NSG) ed al programma nazionale delle liste di attesa (PNGLA).

Di qui la necessita di mettere in campo alcune azioni, fra cui:

  1. elaborare un programma nazionale Governo-Regioni, al fine di valutare e migliorare i processi di mobilità nell’ottica di salvaguardare una mobilità “fisiologica” e recuperare, a tutela di un più equo e trasparente accesso alle cure, fenomeni di mobilità dovuti a carenze locali/regionali organizzative e/o di qualità e quantità di prestazioni, Istituire un gruppo di lavoro Ministeri/regioni per una lettura del fenomeno sulla base dei lavori in corso presso il Ministero della salute con l’obiettivo di definire un nuovo quadro nazionale di riferimento a sostegno degli accordi regionali, già normativamente previsti, al fine di renderli attuativi.

In particolare, il gruppo di lavoro dovrà individuare procedure idonee a rendere vincolanti e a garantire l’operatività dei citati accordi;

  1. elaborare e attuare specifici programmi regionali rivolti alle aree di confine nonché ai flussi interregionali con particolare riferimento al flusso sud/nord per migliorare e sviluppare i servizi in loco al fine di evitare problemi di accesso, rilevanti costi sociali e finanziari a carico dei pazienti;
  2. rendere tali piani funzionali in ragione dei processi di attuazione delle nuove procedure e degli obbiettivi del piano nazionale liste attese (PNGLA);
  3. valutare la definizione di specifici piani di sviluppo sulle strutture pubbliche e private accreditate al fine di potenziare i servizi in loco, sempre nel rispetto dell’equilibrio economico e finanziario del servizio sanitario nazionale.
  4. valutare altresì la compatibilità dei tetti vigenti in coerenza con i piani di recupero della mobilità, sempre nel rispetto dell’equilibrio economico e finanziario del serviziosanitario nazionale.

– Governo e Regioni condividono inoltre l’esigenza di avviare un percorso di armonizzazione dei sistemi di controllo di appropriatezza degli erogatori accreditati con l’obiettivo di migliorare l’efficienza e l’appropriatezza nell’uso dei fattori produttivi e l’ordinata programmazione del ricorso agli erogatori pubblici e privati accreditati. Si conviene pertanto di istituire un gruppo di lavoro Ministeri/regioni con il compito di sviluppare un sistema di valutazione omogeneo sul territorio nazionale tramite un set di indicatori oggettivi e misurabili, anche attraverso i dati del Sistema Tessera Sanitaria, anche al fine di superare l’elevata frammentazione che caratterizza l’attuale panorama delle diverse Regioni e Province Autonome. Si conviene altresì di applicare le medesime procedure di controllo sia per i pazienti residenti che per i pazienti non residenti.

Scheda 5

Enti vigilati
– Ferme restando le competenze proprie del Ministero della salute e le sue funzioni di indirizzo e vigilanza e delle Regioni, gli Enti pubblici vigilati rappresentano lo strumento indispensabile a supporto di funzioni specifiche, delle politiche sanitarie nazionali, di monitoraggio e valutazione e a sostegno delle funzioni regionali ed al governo dell’Innovazione.

– Si conviene sulla necessità di definire una strategia di riordino degli Enti Pubblici Vigilati del Ministero della salute, con particolare riferimento ad AIFA, ISS e Agenas, al fine di superare la frammentazione operativa che si è stratificata nel corso degli anni e la potenziale duplicazione di funzioni e compiti tra soggetti in numerose aree di attività. L’obiettivo prioritario, in questo senso, è quello di garantirne la funzione sistemica e di supporto nell’ambito delle funzioni assegnate al Ministero della salute ed alle Regioni.

– Rispetto al modello attuale e al percorso previsto in ambito HTA, si conviene sulla necessità di valutare l’opportunità di accorpare tutte le funzioni oggi frammentate tra più soggetti in un unico soggetto che opera in rete con i centri regionali, a cui affidare la governance complessiva dell’intero processo di HTA in coerenza e a supporto delle attività di competenza della Commissione LEA e delle politiche di innovazione in generale. Questo a garanzia dell’autorevolezza e dell’indipendenza del processo di valutazione.

Scheda 6

Governance farmaceutica e dei dispositivi medici
– La tutela della sostenibilità del SSN è responsabilità di tutti gli attori coinvolti nel sistema a vario titolo, pertanto si conviene sulla necessità di revisionare e ammodernare la governance della farmaceutica e dei dispositivi medici al fine di migliorare la capacità di governare l’innovazione e migliorare l’efficienza allocativa delle risorse.

– A tal fine si conviene di sviluppare i due documenti di governance già elaborati dai gruppi dì lavoro Ministero-Regioni.

– Si conviene inoltre di adottare una codifica unica nazionale dei dispositivi medici. Tale codifica dovrà costituire la base per un inserimento dell’informazione relativa ai dispositivi impiantati nei flussi informativi correnti.

Scheda 7

Investimenti
– Il Ministero della salute, in collaborazione con le Regioni, ha effettuato una ricognizione sullo stato del patrimonio immobiliare e tecnologico del Servizio Sanitario Nazionale, la cui analisi ha evidenziato la necessità di procedere ad interventi infrastrutturali per un importo complessivo pari a 32 miliardi di euro. A questi vanno aggiunti circa 1,5 miliardi di euro necessari per un adeguato ammodernamento tecnologico delle attrezzature a disposizione dei servizi sanitari regionali. In tal senso si conviene di incrementare progressivamente, in coerenza con le disponibilità di bilancio, le risorse a disposizione dell’edilizia sanitaria di cui all’art. 20 della legge 67/88.

– Si conviene, inoltre, sulla necessità di supportare, tramite il Ministero della salute, le regioni che hanno ancora a disposizione lo spazio finanziario pregresso al fine di velocizzare l’iter di ammissione a finanziamento, in coerenza con la necessità di sviluppare un piano di sostegno allo sviluppo delle reti assistenziali anche al fine di sostenere i Piani di recupero della mobilità passiva.

– Si conviene di valutare la possibilità di velocizzare l’iter per la sottoscrizione degli accordi di programma e l’ammissione a finanziamento: in tal senso il Ministero della salute effettuerà una ricognizione straordinaria dello stato di attuazione degli interventi approvati ed all’esito, elaborerà una proposta di semplificazione dell’iter amministrativo e normativo focalizzando il ruolo del Ministero della Salute e del Nucleo di valutazione degli investimenti sugli aspetti di garanzia della conformità alle leggi ed alla organizzazione del Servizio sanitario oltrechè sul monitoraggio degli interventi programmati.

– Si conviene di valutare, in relazione a particolari esigenze straordinarie e/o alla situazione di emergenza di alcune aree geografiche soggette a calamità naturali, il superamento della legislazione ordinaria, per consentire interventi urgenti di edilizia sanitaria e per l’ammodernamento tecnologico.

Scheda 8

Sviluppo dei servizi di prevenzione e tutela della salute. Sviluppo delle reti territoriali. Riordino della medicina generale
– Il mutato contesto socio-epidemiologico, l’allungamento medio della durata della vita e il progressivo invecchiamento della popolazione, con il costante incremento di situazioni di fragilità sanitaria e sociale, l’aumento della cronicità e la sempre più frequente insorgenza di multi-patologie sul singolo paziente, impone una riorganizzazione dell’assistenza territoriale che promuova, attraverso modelli organizzativi integrati, attività di prevenzione e promozione della salute, percorsi di presa in carico della cronicità, basati sulla medicina di iniziativa in stretta correlazione con il Piano Nazionale della Cronicità e il Piano di governo delle liste di attesa e il Piano Nazionale della Prevenzione, per promuovere un forte impulso e un investimento prioritario sull’assistenza sociosanitaria e sanitaria domiciliare, lo sviluppo e l’innovazione dell’assistenza semiresidenziale e residenziale in particolare per i soggetti non autosufficienti. Al fine di prevenire l’aggravamento delle patologie legate ai processi di invecchiamento della popolazione, limitare il declino funzionale e migliorare complessivamente la qualità della vita dell’assistito occorre promuovere nell’ambito di quanto previsto dai LEA e dai percorsi di integrazione socio-sanitaria e sanitaria i trattamenti riabilitativi. Le predette attività devono essere erogate con riguardo alle diverse modalità di copertura delle spese da parte del SSN e dei Comuni.

–  Nell’ambito dell’assistenza territoriale si intende concordare indirizzi e parametri di riferimento per promuovere una maggiore omogeneità e accessibilità dell’assistenza sanitaria e sociosanitaria, garantendo l’integrazione con i servizi socio-assistenziali. A tal fine si conviene di definire linee di indirizzo per l’adozione di parametri di riferimento, anche considerando le diverse esperienze regionali in corso, con l’obiettivo di promuovere

> le modalità e gli strumenti per favorire l’effettiva continuità assistenziale e la presa in carico unitaria della persona nelle diverse fasi della vita e in relazione alle diverse tipologie di bisogno;

> il completamento del processo di riordino della medicina generale e della pediatria di libera scelta, favorendo l’integrazione con la specialistica ambulatoriale convenzionata interna e con tutte le figure professionali, compresa l’assistenza infermieristica di famiglia/comunità, per garantire la completa presa in carico integrata delle persone;

> specifiche politiche attive di promozione e tutela della salute con particolare attenzione all’infanzia e all’adolescenza, alle persone con disturbo mentale, al sostegno dell’autonomia delle persone con disabilità e non autosufficienza. Saranno inoltre potenziate politiche a favore dell’area materno-infantile, delle patologie croniche, delle dipendenze patologiche, dei disturbi

del comportamento alimentare, delle cure palliative e della terapia del dolore;

> la valorizzazione delle professioni sanitarie, in particolare di quella infermieristica, finalizzato alla copertura dell’incremento dei bisogni di continuità dell’assistenza, di aderenza terapeutica, in particolare per i soggetti più fragili, affetti da multi-morbilità;

> la valorizzazione del ruolo del farmacista in farmacia che è un presidio rilevante della rete dei servizi territoriali per la presa in carico dei pazienti e per l’aderenza terapeutica degli stessi e non solo per la dispensazione dei medicinali, al fine di rafforzare l’accesso ai servizi sanitari. Tale processo trova la prima attuazione nell’ambito del percorso di definizione e attuazione della Farmacia dei servizi e della nuova convenzione nazionale.

– Si conviene di accelerare i percorsi di implementazione e integrazione dei flussi informativi necessari per un effettivo monitoraggio dell’assistenza territoriale, completando il sistema anche con i flussi delle cure primarie, della riabilitazione e degli ospedali di comunità e dei consultori familiari.

Scheda 9

Funzione complementare e riordino dei fondi sanitari integrativi
– Si conviene di istituire un gruppo di lavoro con una rappresentanza paritetica delle Regioni rispetto a quella dei Ministeri, che, entro sei mesi dalla sottoscrizione del patto, concluda una proposta di prowedimento volta all’ammodernamento ed alla revisione della normativa sui fondi sanitari ai sensi dell’articolo 9 del Dlgs 502/1992 e smi, e sugli altri enti e fondi aventi finalità assistenziali, al fine di tutelare l’appropriatezza dell’offerta assistenziale in coerenza con la normativa nazionale, di favorire la trasparenza del settore, di potenziare il sistema di vigilanza, con l’obiettivo di aumentare l’efficienza complessiva del settore a beneficio dell’intera della popolazione e garantire un’effettiva integrazione dei fondi con il Servizio sanitario nazionale.

– Si conviene di procedere ad un’analisi degli oneri a carico della finanza pubblica.

Scheda 10

Modelli previsionali a supporto della programmazione
– Si conviene che il Ministero della salute e il Ministero dell’economia e delle finanze, in collaborazione con le regioni, realizzino strumenti informativi e modelli previsionali, anche attraverso l’uso delle nuove tecnologie ICT, e l’infrastruttura tecnologica di analisi dei dati del Sistema Tessera Sanitaria, nonché utilizzando anche flussi informativi non sanitari gestiti da altre amministrazioni pubbliche, che, tramite la capacità di analisi dei principali trend in atto, della evoluzione del fabbisogno di salute della popolazione e delle interrelazioni esistenti tra le diverse variabili del sistema sanitario, nonché di valutazione dei relativi impatti, possano supportare le scelte di programmazione sanitaria e la corretta distribuzione delle risorse , rendendole maggiormente coerenti con gli scenari evolutivi di medio-lungo periodo e tutelandola  sostenibilità del sistema.
– Considerata l’esigenza di adeguare la cornice regolatoria attuale in materia di interconnettibilità dei dati, in coerenza con quanto disposto anche dal Regolamento europeo 2016/679 – Regolamento Generale sulla Protezione dei Dati (“GDPR”) e del Decreto Legislativo 30 giugno 2003, n.196, come novellato dal Decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101 (“Codice Privacy”), si conviene di definire una normativa che abiliti il Ministero della salute, le Regioni, le Aziende Sanitarie pubbliche e gli enti del servizio sanitario nazionale alla raccolta, interconnessione ed elaborazione dei dati, su base individuale, relativi alla salute degli assistiti dal Servizio sanitario nazionale, per finalità previsionali, di programmazione, per la gestione condivisa dell’assistenza sanitaria all’interno di reti di professionisti pubbliche e private accreditate e strutture sanitarie pubbliche e private accreditate e per lo sviluppo da parte della PA delle attività necessarie alla medicina di iniziativa.

Scheda 11

Ricerca
– Considerato che l’attività di ricerca costituisce parte integrante e fondamentale del Servizio Sanitario nazionale, si conviene che Governo e Regioni mettano in campo azioni concertate per il perseguimento dei seguenti obiettivi:

> promuovere una governance condivisa della ricerca rafforzando il ruolo congiunto del coordinamento interregionale e del Ministero della salute con l’obiettivo di armonizzare le reti assistenziali e le reti scientifiche;

> definire le priorità della Ricerca sanitaria e snellire le procedure per una più rapida attribuzione delle risorse, con particolare riferimento ai fondi della ricerca finalizzata;

> favorire la trasferibilità degli interventi individuati come azioni costo/efficaci, con particolare attenzione a quelli rivolti a coloro che si trovano in situazioni di vulnerabilità .

> implementare e valutare congiuntamente gli effetti della nuova norma sul Personale della Ricerca del SSN;

> attuare il Piano Operativo Salute nell’ambito della Strategia Nazionale di specializzazione intelligente, anche al fine di per ribadire la funzione della ricerca sanitaria come volano di sviluppo del Paese;

> promuovere una maggiore aderenza della Direzione Strategica degli IRCCS alla mission specifica di questi istituti.

> valutare congiuntamente la vigente normativa sugli IRCCS, al fine di delineare azioni di “manutenzione” del sistema, che tenga conto dell’evoluzione scientifica e tecnologica intervenuta nell’ultimo decennio;

Scheda 12

Prevenzione
– Governo e Regioni convengono di implementare gli investimenti in promozione della salute e prevenzione, quali elementi cruciali per lo sviluppo della società e la tutela della, favorendo l’integrazione delle politiche sanitarie e il raccordo funzionale tra Piano Nazionale Prevenzione e Piano Nazionale Cronicità e gli ulteriori strumenti di pianificazione nazionale. Convengono altresì, secondo i principi della “Salute in tutte le politiche” e in collegamento con gli indirizzi internazionali in materia di prevenzione (Agenda 2030), sulla necessità di garantire equità e contrasto alle diseguaglianze di salute, di rafforzare l’attenzione ai gruppi fragili di perseguire un approccio di genere, di considerare le persone e le popolazioni in rapporto agli ambienti di vita (setting di azione); · di orientare le azioni al mantenimento del benessere in ciascuna fase dell’esistenza (approccio life course), ponendo in atto interventi basati su evidenze di costo efficacia, equità e sostenibilità, finalizzati alla promozione di stili di vita sani e alla rimozione dei fattori di rischio correlati alle malattie croniche non trasmissibili.

E’ necessario dare una risposta al forte allarme sociale ed al diffuso livello di inquinamento territoriale mediante un intervento volto a contrastare la presenza di inquinanti emergenti non normati (es. i PFAS) presenti nell’ambiente. Senza nuovi e maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Per lo screening mammografico Governo e Regioni concordano sulla necessità di ampliare le fasce di età interessate nell’ambito delle risorse programmate per il Servizio Sanitario Nazionale.

– In particolare:

> si intende contrastare il fenomeno dell’antimicrobico-resistenza attraverso l’impegno di Governo e Regioni a dare piena attuazione al Piano nazionale di contrasto dell’antimicrobico-resistenza (PNCAR) 2017-2020 e a procedere al suo aggiornamento sulla base dei risultati conseguiti nel 2020, attraverso un percorso partecipato e condiviso in ogni fase;

> si conviene di consolidare il contrasto alle malattie croniche non trasmissibili attraverso promozione della salute, diagnosi precoce e presa in carica, secondo un approccio integrato tra prevenzione e cura;

./ si conferma l’impegno di Governo e Regioni alla realizzazione del Piano nazionale per l’eliminazione del morbillo e della rosolia, per il conseguimento degli obiettivi di eradicazione;

> si conviene di definire valori soglia per gli inquinanti non normati nell’ambiente, mediante la collaborazione fra l’Area sanitaria e quella ambientale, a tutela dei cittadini;

> si intende confermare l’importanza delle attività di vigilanza sui luoghi di lavoro secondo quanto previsto dall’art.13 del decreto legislativo n. 81/2008 prevedendo, di concerto ed attraverso l’intesa fra la Conferenza Stato Regioni, uno standard di dotazione del personale: medici, tecnici della prevenzione, chimici, ingegneri, ecc.;

> si intende valorizzare inoltre l’impegno a rafforzare una visione di salute pubblica in un’ottica “One Health”, che si basa sulla progettazione e attuazione di programmi, politiche, legislazione e ricerca, in cui più settori comunicano e collaborano per ottenere migliori risultati di salute pubblica, mediante un metodo collaborativo, multidisciplinare, multi-professionale. L’approccio “One Health” considera la salute umana e la salute degli animali come interdipendenti e legati alla salute degli ecosistemi in cui sono contestualizzati;

> si conviene altresì che il Piano coordinato nazionale dei controlli (PCNC) (in corso di elaborazione il PCNP 2020-2024) ricomprende tutti i piani specifici di controllo in materia di sicurezza alimentare e sanità pubblica veterinaria

Scheda 13

Revisione della disciplina del ticket e delle esenzioni
– Si conviene sulla necessità di garantire una maggiore equità nell’accesso dei cittadini all’assistenza sanitaria attraverso una revisione della disciplina della partecipazione alla spesa sanitaria da parte dei cittadini che preveda la graduazione dell’importo dovuto in funzione del costo delle prestazioni e del “reddito familiare equivalente” al fine di ridurre le disuguaglianze nell’accesso ai servizi sanitari garantendo l’inclusività del servizio sanitario nazionale. Si conviene pertanto di istituire un gruppo di lavoro Ministeri/Regioni/Enti vigilati.

Scheda 14

Strumenti di accesso partecipato e personalizzato del cittadino ai servizi sanitari
– Governo e Regioni convengono sull’importanza di utilizzare efficacemente i dati di cui dispongono i Ministeri, le regioni e le strutture sanitarie per effetto della loro attività istituzionale e di trasformarle in informazioni in grado di generare valore nell’erogazione dei servizi. Nell’ambito dei progetti abilitanti l’utilizzo dei dati emerge la necessità di dotarsi di percorsi progettuali e di strumenti operativi per mezzo dei quali gli enti del Servizio sanitario nazionale possano mettere in atto ed esercitare al meglio le leve con cui incrementare la capacità di intercettare e di rispondere più efficacemente ai bisogni dei cittadini, di valorizzarne il peculiare punto di vista e di favorirne una partecipazione di qualità nell’intero ciclo della politica sanitaria.

– In tale ottica, l’importanza di dotare regioni e strutture sanitarie di sistemi di gestione della relazione con il cittadino è ormai un dato acquisito anche in campo sanitario. La conoscenza del cittadino assistito è un aspetto cruciale per l’attuazione di efficaci prospettive di patient centric in cui la qualità dei servizi erogati e la sua percezione rappresentano l’elemento cardine che sottende un reale e duraturo rapporto di corrispondenza tra offerta e domanda. In una struttura sanitaria che intende essere più orientata al paziente, è auspicabile implementare processi di gestione della relazione con il cittadino che si sostanziano nell’insieme di informazioni e dati, procedure organizzative, modelli comportamentali, nonché strumenti e tecnologie, che sono in grado di gestire tutta la relazione con il cittadino.

– A fronte del quadro descritto al punto precedente, si conviene sulla necessità di favorire lo sviluppo di progettualità su base regionale e/o aziendale (attraverso la definizione di linee guida e nell’ambito delle risorse a legislazione vigente) che abbiano come obiettivo quello di migliorare la comunicazione e la trasparenza sull’efficienza dei percorsi clinici e amministrativi e il coinvolgimento dei cittadini mediante l’implementazione di pratiche di partecipazione inclusive, su oggetti rilevanti, orientate ai risultati sia in termini di output sia in termini di outcome, delle quali si possa rendere conto ai cittadini medesimi. Si conviene di migliorare l’esperienza del cittadino in termini di efficacia della comunicazione, trasparenza ed efficienza dei percorsi interni clinici e amministrativi, equità nell’accesso ai servizi, coinvolgimento effettivo.

– Si conviene inoltre sulla necessità di favorire l’empowerment del cittadino verso un corretto, appropriato e responsabile utilizzo dei Servizi sanitari, anche attraverso l’utilizzo del Fascicolo Sanitario Elettronico;

– Si conviene inoltre sull’importanza di promuovere e realizzare gli strumenti abilitanti che migliorano le interazioni e la customer experience per l’accesso dei cittadini ai servizi erogati telematicamente dal SSN, quali in particolare l’identità digitale (superando il vigente dualismo tra SPID e CIE), la gestione delle deleghe (ivi incluso la certificazione della responsabilità genitoriale per ottenere l’abilitazione ad accedere, per conto dei propri figli minorenni, ai servizi telematici disponibili), l’adozione di regole, standard e codifiche condivise per l’interoperabilità e l’integrazione degli ecosistemi, l’istituzione dell’anagrafe nazionale degli assistiti (ANA), l’eliminazione del consenso all’alimentazione del FSE per applicazione del GDPR 2016/679.

Scheda 15

Revisione del DM 70/2015
– Come previsto dalla stessa norma, a quattro anni dalla sua adozione, si conviene sulla necessità di revisione del Decreto, aggiornandone i contenuti sulla base delle evidenze e delle criticità di implementazione individuate dalle diverse Regioni, nonché integrandolo con indirizzi specifici per alcune tipologie di ambiti assistenziali e prevedendo specifiche deroghe per le Regioni più piccole.

Scheda 16

Regioni a Statuto Speciale e Province Autonome
– Sono fatte salve le competenze delle Regioni a Statuto Speciale e delle Province Autonome di Trento e Bolzano, che provvedono alle finalità della presente Intesa, ai sensi dei rispettivi statuti di autonomia e le relative norme di attuazione.

Scheda 17

Impegni reciproci
– Governo e Regioni si impegnano ad aprire un tavolo di confronto al fine di individuare ulteriori ambiti di convergenza sugli argomenti ancora aperti e gli altri posti dalle Regioni nel confronto che ha proceduto alla stipula del Patto, tra cui la questione relativa alla individuazione di opportune forme di sostegno e di accompagnamento per i percorsi di cessazione dell’esercizio dei poteri commissariali.

 – Documento della Conferenza delle Regioni per l’intesa, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome concernente il Patto per la salute per gli anni 2019-2021 (primo testo con le modifiche evidenziate e condivise con il Ministero della Salute)

– Atto della Conferenza Stato-Regioni del 18 dicembreIntesa, ai sensi dell’articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 , tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concernente il Patto per la salute per gli anni 2019-2021(con il testo definitivo del “Patto”)

 

Contratti pubblici: gli osservatori regionali

A cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Documento della Conferenza delle Regioni del 24 ottobre

Il ruolo delle Regioni e delle Province autonome nel Codice dei contratti pubblici.

Il Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs.50/2016 e s.m.i.) assegna alle Regioni ed alle Province autonome (di seguito Regioni) un ruolo di supporto, in ambito territoriale, alle stazioni appaltanti “nell’attuazione del Codice e nel monitoraggio delle fasi di programmazione, affidamento ed esecuzione dei contratti” (comma 3 art.29) con l’obiettivo di rendere più efficiente e qualificato l’intero sistema “contratti pubblici”. La norma riconosce pertanto quello regionale quale ambito territoriale ottimale di riferimento per l’assistenza e il supporto agli operatori delle stazioni appaltanti, e in quanto quello cui più efficacemente si possono ricondurre: le specifiche esigenze delle amministrazioni locali, le peculiarità del territorio in relazione in particolare al mercato del procurement, la capacità di interazione con le parti sociali e gli altri attori con i quali condividere specifiche iniziative (formazione, protocolli, etc.). Nello svolgere tale compito le Regioni, tramite i propri Osservatori Regionali dei Contratti Pubblici di lavori, forniture e servizi o altre strutture allo scopo istituite, sono chiamate a collaborare e fare sistema con gli Organi dello Stato, a vario titolo coinvolti nel ciclo degli appalti pubblici.

Un ulteriore ruolo specifico è previsto in materia di raccolta di dati e pubblicazione di atti. E’ infatti tramite i sistemi informatizzati delle Regioni – anche interconnessi tramite cooperazione applicativa con le piattaforme telematiche di e-procurement – che le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori sono tenute ad assolvere agli obblighi informativi e di pubblicità disposti dal codice (comma 2 e 4 art.29) in materia di contratti ed investimenti pubblici al fine di dare concreta attuazione ai principi di trasparenza nella gestione delle risorse pubbliche e consentire il monitoraggio e la vigilanza da parte degli organi competenti.

Al fine di garantire a questi ultimi la piena disponibilità delle informazioni necessarie a soddisfare il loro fabbisogno, i sistemi informatizzati regionali dovranno garantire “l’interscambio delle informazioni e l’interoperabilità” delle piattaforme telematiche regionali con le piattaforme informatiche e le banche dati del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Autorità Nazionale Anti Corruzione e del Ministero dell’Economia e delle Finanze secondo le “regole di interoperabilità e le modalità di interscambio dei dati e degli atti tra le rispettive banche dati, nel rispetto del principio di unicità del luogo di pubblicazione e di unicità dell’invio delle informazioni”.

Se le “regole di interoperabilità e le modalità di interscambio” dovranno essere condivise attraverso la sottoscrizione di un protocollo generale tra la Conferenza delle Regioni e delle Province autonome Amministrazioni centrali, secondo quanto previsto dal comma 4bis dell’articolo 29 del D.Lgs.50/2016, è condizione preliminare e necessaria che le Regioni garantiscano, per i contratti di competenza, la raccolta dei dati e delle informazioni utili al monitoraggio e degli atti da pubblicare (anche acquisendole da altri sistemi e piattaforme locali o da gestionali) e condividano, nell’ambito della “Conferenza”, le regole e le modalità attraverso le quali le acquisiranno in modo da poterle mettere a disposizione in formato e contenuto omogeneo per il successivo interscambio fra di loro e con le amministrazioni centrali.

Nel contesto più ampio sopra rappresentato, rientra quello specifico che attiene la collaborazione fra ANAC e singola Regione che sarà definita negli “appositi accordi” previsti dal comma 9 dell’art.213. Gli Osservatori regionali sui contratti pubblici continueranno a svolgere le funzioni di sezioni regionali dell’Osservatorio ANAC, finalizzate all’acquisizione, nel territorio di competenza, “delle informazioni necessarie allo svolgimento dei compiti istituzionali” di tale Authority.

I sistemi informatizzati delle Regioni, inoltre, concentrando l’assolvimento di quell’ampia gamma di obblighi in materia di contratti, oggi distribuiti su sistemi nazionali diversi, rappresentano il nodo per realizzare l’auspicata razionalizzazione dei flussi e semplificazione degli oneri informativi, così consentendo il rispetto del principio dell’unicità del luogo di pubblicazione e dell’unicità dell’invio dell’informazione, richiamato anche dal comma 4bis dell’art.29 del Codice.

Nel contesto articolato e complesso, sopra descritto, le Regioni/Province intendono, pertanto, promuovere una risposta strategica per il supporto agli operatori del settore e per la razionalizzazione e la semplificazione degli adempimenti a carico del sistema.

Si intende, a tal fine, attivare e consolidare, come illustrato oltre, la Rete degli Osservatori regionali costituita da poli regionali/provinciali e ITACA, che si faccia carico di garantire l’interscambio dei dati e delle informazioni, raccolte a livello territoriale, con i titolari o destinatari finali dei diversi obblighi informativi (ANAC, MIT, MEF, DIPE, salvo altri).

La Rete degli Osservatori regionali

Per dare piena attuazione alle disposizioni del Codice dei contratti pubblici e rendere così più efficiente vuoi l’azione di supporto alle stazioni appaltanti che l’assolvimento, da parte delle stesse, degli oneri informativi e di pubblicità, si propone di realizzare una Rete degli Osservatori regionali alla quale i singoli nodi partecipino garantendo il rispetto di criteri di uniformità operativa e di standard minimi di qualità dei servizi erogati. Si ritiene in particolare opportuno realizzare un modello normativo, organizzativo e tecnologico, attraverso:
1. L’istituzione (o, laddove già istituiti, il rafforzamento) e la (ri)definizione delle funzioni e dei compiti di un Osservatorio regionale dei Contratti Pubblici, o struttura equivalente.
2. La creazione di una rete dei sistemi informativi regionali dei quali gli Osservatori dovranno dotarsi per rendersi autonomi, nella raccolta ed acquisizione delle informazioni e nella pubblicazione degli atti, rispetto ai diversi sistemi nazionali con i quali garantiranno l’interoperabilità e l’interscambio delle informazioni.

I costi di sviluppo, manutenzione e gestione delle attività della Rete, quanto più contenuti se tanto più condivisi, potranno essere coperti in tutto o in parte dal contributo economico a fronte dei servizi erogati, che sarà oggetto di contrattazione da parte della Rete in sede di definizione degli specifici accordi con i titolari o destinatari finali dei diversi obblighi informativi. Laddove possibile l’accesso, si farà inoltre ricorso a programmi operativi nazionali e risorse comunitarie ovvero a fondi comunitari a fronte di partecipazione a bandi di PON-governance o similari.

Relativamente al punto a), le funzioni e i compiti dell’Osservatorio sono presentati in questo documento nella forma della proposta di uno schema di legge regionale ad uso delle Regioni e Province Autonome che non abbiano già, ovvero intendano aggiornare, una propria normativa specifica. I contenuti di tale proposta potranno altresì essere oggetto di diverso strumento statutario o atto organizzativo attraverso il quale si intenda procedere per analogo scopo.

Road map e tempistica di realizzazione della rete degli Osservatori

L’approvazione della presente proposta da parte della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, rappresenterà il punto di inizio del processo di realizzazione della rete degli Osservatori regionali dei Contratti Pubblici, la cui prima fase, da completarsi entro sei mesi e fatta salva la possibilità di aggiornamento successivo in progress della documentazione relativa alle specifiche tecniche oggetto di condivisione con MIT, MEF e ANAC ed altri Enti terzi, consisterà nella predisposizione e nell’approvazione dell’accordo di programma, o strumento equivalente, di cui al paragrafo precedente.

La realizzazione dell’assetto organizzativo e dell’infrastruttura tecnologica prevista, ovvero le ulteriori fasi per pervenire alla piena attuazione ed operatività alla Rete degli Osservatori, sarà più propriamente calendarizzata nell’ambito dello stesso accordo di programma, e coprirà nell’insieme un arco temporale di due anni a far data dalla sua sottoscrizione.

Tutela dei segreti tecnici o commerciali. Limiti stringenti al diniego di accesso alle offerte

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

La documentazione tecnica in offerta è secretabile solo attraverso “la puntuale dimostrazione che le informazioni richieste siano coperte dal segreto”, in riferimento a precisi dati tecnici. Pertanto, non è sufficiente  per il diniego all’accesso una generica pretesa di riservatezza dell’offerta tecnica  o di parte di essa,  invocando la tutela di segreti tecnici o commerciali. Specularmente, in caso di accesso obbligatoriamente consentito per fini di difesa in giudizio, occorre accertare il  nesso di strumentalità esistente tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e le censure formulate .

Il TAR Milano, con sentenza n. 1121/2019  ritorna sulla questione della tutela nei procedimenti di gara dei segreti tecnici o commerciali (art. 53 d.lgs. n. 50/2016), nel non agevole contemperamento del principio di trasparenza con quello  di  riservatezza.

Osserva il Collegio che la lettera a) del quinto comma dell’art. 53, d.lgs. n. 50/2016, analogamente a quanto previsto dal previgente art. 13 del D.Lgs. 163/2006, esclude dall’esercizio del diritto di accesso le informazioni fornite nell’ambito dell’offerta o a giustificazione della medesima che costituiscano, secondo motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente, segreti tecnici o commerciali.

In particolare, ciò che viene sottratto dall’accesso, non è l’offerta nel suo complesso, quanto invece, la sola parte che contiene informazioni che costituiscono segreti tecnici o commerciali (TAR Aosta, 05.06.2017 n. 34).

Inoltre, mentre chi si oppone all’accesso può sempre evidenziare le ragioni per cui ritiene che le informazioni contenute nell’offerta siano segreti tecnici o commerciali, chi richiede invece l’ostensione dei documenti, può trovarsi invece in una situazione di estrema difficoltà, ignorandone solitamente il contenuto (TAR Bologna, 26.02.2015 n. 194).

L’applicazione di detti predetti principi alla fattispecie per cui è causa, comporta l’accoglimento del presente ricorso.

In primo luogo, osserva il Collegio che le affermazioni poste a motivazione del diniego all’accesso, volte a comprovare la sussistenza di “segreti tecnici o commerciali” che dovrebbero prevalere sul diritto alla difesa in giudizio della ricorrente, sono infatti apodittiche, generiche, e pertanto, non minimamente motivate, laddove invece, l’esclusione dall’accesso “presuppone la puntuale dimostrazione che le informazioni richieste siano coperte dal segreto” (TAR Cagliari, 26.10.2015 n. 1081).

Analogamente, in caso di diniego su un’istanza di accesso, l’Amministrazione ha l’onere di rappresentare quali sono le specifiche ragioni di tutela del segreto industriale e commerciale custodito negli atti di gara, in riferimento a precisi dati tecnici (TAR Catania, 30.8.2016 n. 2192), conseguendone l’illegittimità dei provvedimenti impugnati, che si sono invece limitati a recepire acriticamente le richieste della controinteressata, come detto, a loro volta sostanzialmente prive di motivazione.

L’Amministrazione può operare con il parziale oscuramento di atti (Consiglio di Stato, sez. III, 16.07.2018 n. 4312), mediante cancellature od omissis, su richiesta della controinteressata (TAR Napoli, 25.03.2010 n. 1657).

Per quanto riguarda l’”accesso difensivo”, finalizzato alla “difesa in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto”, comunque consentito (art. 53 c.6 D.Lgs. n. 50/2016), la giusprudenza ha evidenziato che “Lo strumento attraverso il quale contemperare in concreto la contrapposizione di interessi innanzi detta è costituito dal parametro della “stretta indispensabilità” di cui all’art. 24, co. 7, secondo periodo, della l.n. 241/1990 giacché esso è quello che, proprio a livello legislativo, viene contemplato come idoneo a giustificare la prevalenza dell’interesse di una parte – mossa dall’esigenza di “curare o difendere propri interessi giuridici” – rispetto all’interesse di un’altra parte, altrettanto mossa dall’esigenza di “curare o difendere propri interessi giuridici” legati ai dati sensibili che la riguardano e che possono essere contenuti nella documentazione chiesta in sede di accesso”. (CdS. Sez.V.1692/2017). Se, ad esempio, il ricorrente non è collocato utilmente in graduatoria a fini di divenire eventualmente aggiudicatario, non può configurarsi una “stretta indispensabilità”.  Oltre alla “stretta indispensabilità” dell’accesso risulta necessario l’accertamento del nesso di strumentalità esistente tra la documentazione oggetto dell’istanza di accesso e le censure formulate. L’onere della prova del suddetto nesso di strumentalità incombe, secondo i principi generali del processo, su chi agisce.

 

 

 

Cantieri in stallo? La “burocrazia difensiva” pesa di più dei ricorsi al Tar

A cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Edoardo Bianchi – Vicepresidente Ance con delega ai Lavori pubblici
Lo studio del Consiglio di Stato sulla bassa incidenza del contenzioso sugli appalti «analisi di impatto del contenzioso amministrativo in materia di appalti, biennio 2017/2018» ( vedi articolo su news4market) dimostra che bisogna intervenire sul reato di abuso d’ufficio.

Ben fatti e preziosissimi sono questi studi che ci aiutano a comprendere le dinamiche che reggono alcune fenomenologie tipiche del mondo degli appalti. Ci aiutano, per quello che qui interessa, a sfatare un falso mito che gli appalti sono bloccati a causa del contenzioso attivato dagli operatori economici. Non è vero! Chi sostiene il contrario è, per lo meno, disinformato.

Negli ultimi 4 anni abbiamo avuto una percentuale di impugnazione, ossia la quota parte delle procedure di gara che finisce nelle aule della giustizia amministrativa, assolutamente risibile, infatti:
– 2015: 2,61%
– 2016: 2,76%
– 2017: 1,40%
– 2018: 1,50%
Sono numeri su cui si dovrebbe indagare per comprendere le cause di queste percentuali che sono chiaramente indicative di scarsa fiducia nella giustizia amministrativa.

La causa principale, a nostro giudizio, risiede principalmente nel dato che la giustizia amministrativa è diventata una giustizia per ricchi a causa degli alti oneri di attivazione, ed in quanto tale, preclusa a molti operatori. Le suddette percentuali sono sintomatiche di denegata giustizia.

Viene confermato, in linea con lo studio precedente, che il 50% delle impugnazioni riguarda gli appalti sopra un milione di euro che le gare gestite da Consip (prevalentemente servizi e forniture) hanno un tasso di impugnazione pressoché del 100 per cento. Le istanze cautelari concesse complessivamente tra Tar e Consiglio di Stato restano ampiamente sotto 1% in tutto il quadriennio 2015/2018.

Da che cosa è determinato allora il blocco degli appalti? Viene individuato dallo studio nel fenomeno della cosiddetta «sospensiva impropria».
Vi è un blocco non connesso alla pronuncia negativa ma alla semplice pendenza di un giudizio non imposto né giustificato da norme, tantomeno di provenienza comunitaria, che può considerarsi il frutto della cd burocrazia difensiva.

Ance da tempo, unica allora e seguita da tutti oggi, evidenzia che non è più prioritario parlare di risorse e regole se prima non si riesce ad intervenire sulla riperimetrazione del reato di abuso di ufficio e sulla riconfigurazione della responsabilità erariale.
Si badi bene non chiediamo la abolizione di queste due fattispecie, giammai, ma semplicemente la loro riconfigurazione per consentire a chi lavora nella Pa di poter operare serenamente.

Da altra parte è comprovato statisticamente lo enorme sbilancio che vi è in termini di attivazione della azione penale per «il reato di abuso di ufficio”»a fronte della attivazione per il «reato di omissioni di atti di ufficio»; rimandare le decisioni oggi non ha conseguenze.
La vera priorità è rimuovere il blocco indiretto riconducibile alla «burocrazia difensiva» altrimenti qualsiasi sforzo verrà vanificato.

È interessante evidenziare, infine, che nello studio in oggetto quando al capitolo 2 si elencano i dati sulle procedure di gara del quadriennio 2015/2018 si fa espresso riferimento a «procedure di appalto bandite».
Non si misurano ossia i bandi aggiudicati né i contratti perfezionati né i lavori consegnati né gli Stati di avanzamento lavori (Sal) contabilizzati.
Anche l’Anac in occasione della presentazione delle proprie pubblicazioni in relazione alle procedure di affidamento di importo superiore a 40mila euro parla di appalti perfezionati.

Puntualizza, l’Anac ,che gli appalti perfezionati sono quelli per i quali è stato pubblicato un bando (nel caso di procedure aperte) o è stata inviata una lettera di invito (nel caso di procedure ristrette o negoziate) ovvero è stata manifestata la volontà di affidare l’appalto (nel caso di affidamenti diretti). Vengono esaminati, anche qui, solo i dati di partenza ma i dati di arrivo non vengono mai da nessuno scientificamente esibiti.

Quanto precede trova testimonianza inequivocabile nei dati relativi al monte ore lavorato dalle maestranze di cantiere registrato dalle Casse Edili che langue da anni nonostante tutta la miriade di bandi pubblicati. Nonostante tutte le promesse e tutti i provvedimenti adottati nulla è concretamente partito. Questa è la sfida che deve essere superata per consentire la ripartenza del Paese. Ance continua ad essere pronta a fare la propria parte.
(fonte: IlSole24Ore)

Corte di giustizia UE. Comportamenti anticoncorrenziali sanzionati configurano un “grave errore professionale” e possono determinare l’esclusione da una gara

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

La causa in commento va riferita alla vigenza del D.Lgs. 163/06. A legislazione attuale, la fattispecie del “grave errore professionale”,  è riconducibile al “grave illecito professionale” di cui all’art. 80, comma 5, lett. c) del D.Lgs. n. 50/16

Corte di giustizia UE – Ordinanza  4 giugno 2019 – Causa C‑425/18

La questione era stata sollevata dal Tar Piemonte in un giudizio promosso avverso il provvedimento con cui, in autotutela, una stazione appaltante aveva disposto la revoca di un’aggiudicazione a favore di un soggetto che era stato oggetto di una sanzione da parte della autorità antitrust, per aver messo in atto comportamenti anticoncorrenziali in una gara Consip: tale soggetto era stato condannato a una sanzione multimilionaria proprio nel corso del procedimento di gara (sanzione confermata dai Giudici amministrativi).
Il Tar Piemonte, che aveva negato la sospensiva sul ricorso proposto dall’impresa esclusa, si era visto riformare la propria ordinanza dal CdS, che aveva ritenuto apprezzabilmente fondato (siamo nell’ambito di applicazione del D.lgs. 163/06) un motivo che assumeva rilevanti, ai fini del grave errore professionale ai sensi dell’art. 38, comma 1, lett. f), esclusivamente le condotte poste in essere nell’ambito dell’esecuzione degli appalti pubblici (e non quindi una sanzione emanata dall’autorità a tutela della concorrenza), con richiamo esplicito anche alla propria sentenza Cons. Stato, V, 17 aprile 2017, n. 3505, poi ulteriormente ribadita con la sentenza sez. V, 4 dicembre 2017 n. 5704 e con la sentenza 5 febbraio 2018 n. 722
In quest’ultima sentenza, in particolare il CdS aveva escluso il rinvio alla Corte, assumendo che “la questione non riveste i pretesi caratteri di complessità che ne giustificherebbero la rimessione alla Corte di giustizia”.
Ciò non aveva convinto il Tar Piemonte, che aveva invece (ordinanza 21 giugno 2018, n. 770) sollevato avanti la Corte UE la questione della potenziale rilevanza sulla partecipazione alle gare delle sanzioni antitrust.

La posizione della Corte UE

La Corte UE si è pronunciata, assumendo che i propri precedenti in materia fossero ben chiari (e che dunque non potevano essere disattesi dal CDS, che aveva deciso in senso diametralmente opposto) e chiarendo che nel concetto di grave errore professionale, nel contesto del D.Lgs. 163/06, trova spazio anche la violazione in materia antitrust.

La Corte ha rilevato che la nozione di “errore nell’esercizio della propria attività professionale” discende direttamente dall’art. 45, par. 2, primo comma della direttiva e può essere solo precisata o esplicitata (e quindi non esclusa) dal diritto nazionale.
Infatti, “a differenza delle disposizioni sulle cause di esclusione previste al medesimo comma, lettere a), b), e) ed f)” l’art. 45, paragrafo 2, lettera d), della Direttiva 2004/18 “non rinvia alle normative e alle regolamentazioni nazionali”, e gli stati possono solo precisarne le condizioni della sua applicazione “conformemente al rispettivo diritto nazionale e nel rispetto del diritto dell’Unione” (par. 26 della ordinanza in commento).
Dunque, la previsione generale che era contenuta nell’art. 38 co. 1 lett. f) D.Lgs. 163/03 era conforme alla disciplina comunitaria, mentre non lo è la sua interpretazione, volta a limitarne aprioristicamente il campo di applicazione alla sola esecuzione dei contratti (come aveva fatto, invece, il CdS).

Essa comprende “qualsiasi comportamento scorretto” e non può “limitarsi ai soli inadempimenti e condotte negligenti commessi nell’esercizio di un contratto pubblico” (cfr. causa C-465/11 Forposta e Causa C-470/13 Generali).
L’esclusione può essere disposta dalla Stazione appaltante, purché vi sia stata una decisione dell’Autorità a ciò preposta comportante una sanzione, non avendo la sanzione in questione valenza di impedimento automatico (par. 34): si tratta, come detto, di ipotesi di esclusione facoltativa, basata su circostanze definite (e non certo disponibile a piacere da parte delle Stazioni appaltanti, che devono motivare al riguardo, in ragione delle specificità della gara).
Va rilevato che l’intero Ordinamento comunitario per le gare pubbliche è improntato al perseguimento della massima concorrenza: non è quindi ipotizzabile che chi abbia contravvenuto alle regole possa impunemente essere ammesso a partecipare a procedure di appalto, senza che tale comportamento non sia in alcun modo vagliabile da parte delle stazioni appaltanti (e giustamente la necessità di poter escludere un soggetto che sia stato sanzionato per violazione della disciplina della concorrenza è stata ribadita nel considerando 101 della Direttiva 2014/24 e ripresa dalla ANAC nelle Linee Guida n. 6.

Le linee guida n. 6, di attuazione del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 recanti «Indicazione dei mezzi di prova adeguati e delle carenze nell’esecuzione di un precedente contratto di appalto che possano considerarsi significative per la dimostrazione delle circostanze di esclusione di cui all’art. 80, comma 5, lett. c) del Codice», approvate dal Consiglio dell’Autorità con delibera n. 1293 del 16 novembre 2016 e aggiornate al d.lgs. 56 del 19/4/2017 con deliberazione del Consiglio n. 1008 dell’11 ottobre 2017, prevedono quanto segue:

“ (…….)

Ambito oggettivo

2.1 Rilevano quali cause di esclusione ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c) del codice gli illeciti professionali gravi accertati con provvedimento esecutivo, tali da rendere dubbia l’integrità del concorrente, intesa come moralità professionale, o la sua affidabilità, intesa come reale capacità tecnico professionale, nello svolgimento dell’attività oggetto di affidamento. Al ricorrere dei presupposti di cui al periodo precedente, gli illeciti professionali gravi rilevano ai fini dell’esclusione dalle gare a prescindere dalla natura civile, penale o amministrativa dell’illecito.

2.2.3.1 Al ricorrere dei presupposti di cui al punto 2.1, la stazione appaltante deve valutare, ai fini dell’eventuale esclusione del concorrente: 1. i provvedimenti esecutivi dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato di condanna per pratiche commerciali scorrette o per illeciti antitrust gravi aventi effetti sulla contrattualistica pubblica e posti in essere nel medesimo mercato oggetto del contratto da affidare.”

La nozione di grave illecito professionale, nella nuova formulazione, “abbraccia molteplici fattispecie, anche diverse dall’errore o negligenza, e include condotte che intervengono non solo in fase di esecuzione contrattuale, come si riteneva nella disciplina previgente [Cons. St., V, 21.7.2015 n. 3595], ma anche in fase di gara” (parere della Commissione speciale del Cons. Stato, 3.11.2016, n. 2286, Cons. Stato, Sez. V, 4.12.2017, n. 5704).

L’ANAC, dunque, riconduce alle cause di esclusione per gravi illeciti professionali di cui all’art. 80, comma 5, lett. c) – seppur all’esito di contraddittorio e previa valutazione di eventuali misure di c.d. self cleaning – i provvedimenti meramente esecutivi dell’Autorità, per illeciti antitrust gravi, nonché per pratiche commerciali scorrette, perché ritenuti idonei a porre in dubbio l’integrità e/o l’affidabilità dell’operatore economico.

Le osservazioni dell’AGCM all’ANAC

Sulla predetta nozione l’AGCM, con segnalazione n. AS1473, pubblicata sul Bollettino n. 6 del 19.2.2018, non ha condiviso la scelta di attribuire rilevanza al provvedimento sanzionatorio esecutivo senza attenderne, invece, l’inoppugnabilità o la conferma con sentenza passata in giudicato, così come viene chiesto di espungere i provvedimenti di condanna “per pratiche commerciali scorrette”, perché afferenti a rapporti di consumo e, quindi, irrilevanti nell’ambito alla contrattualistica pubblica.
L’Antitrust ha invitato dunque l’ANAC a qualificare come potenziali cause di esclusione del concorrente solo i “provvedimenti divenuti inoppugnabili o definitivamente confermati dal giudice amministrativo, dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato che contengono l’accertamento di illeciti antitrust gravi aventi effetti sulla contrattualistica pubblica e posti in essere nel medesimo mercato oggetto del contratto da affidare”.

ORDINANZA DELLA CORTE UE (Nona Sezione) 4 giugno 2019 (stralcio)

– Direttiva 2004/18/CE – Articolo 45, paragrafo 2, primo comma, lettera d) – Motivi di esclusione – Errore professionale grave – Violazione delle norme in materia di concorrenza» Nella causa C 425/18, avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Italia), con ordinanza del 7 febbraio 2018, pervenuta in cancelleria il 28 giugno 2018, nel procedimento Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS) contro Gruppo Torinese Trasporti GTT SpA nei confronti di: Consorzio Stabile Gestione Integrata Servizi Aziendali GISA, La Lucente SpA, Dussmann Service Srl, So.Co.Fat. SC,

LA CORTE (Nona Sezione), ha emesso la seguente Ordinanza

1. La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 53, paragrafo 3, e dell’articolo 54, paragrafo 4, della direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali (GU 2004, L 134, pag. 1), nonché dell’articolo 45, paragrafo 2, primo comma, lettera d), della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi (GU 2004, L 134, pag. 114).

2. Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, il Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa (CNS) e, dall’altro, il Gruppo Torinese Trasporti GTT SpA (in prosieguo: «GTT»), diretta, segnatamente, all’annullamento della decisione di quest’ultimo che disponeva la decadenza del primo dall’aggiudicazione di un appalto pubblico.

Contesto normativo
Diritto dell’Unione

Direttiva 2004/17
3. L’articolo 53, paragrafo 3, della direttiva 2004/17, intitolato «Sistemi di qualificazione», e l’articolo 54, paragrafo 4, di tale direttiva, relativo ai «[c]riteri di selezione qualitativa», prevedono che i criteri e le norme di qualificazione, da un lato, e i criteri di selezione qualitativa, dall’altro, «possono includere i criteri di esclusione di cui all’articolo 45 della direttiva 2004/18/CE alle condizioni stabilite in detto articolo».

Direttiva 2004/18
4. L’articolo 45 della direttiva 2004/18, intitolato «Situazione personale del candidato o dell’offerente», è contenuto in una sezione dedicata ai «[c]riteri di selezione qualitativa» e così dispone: «(…) 2. Può essere escluso dalla partecipazione all’appalto ogni operatore economico: (…) d) che, nell’esercizio della propria attività professionale, abbia commesso un errore grave, accertato con qualsiasi mezzo di prova dall’amministrazione aggiudicatrice. (…) Gli Stati membri precisano, conformemente al rispettivo diritto nazionale e nel rispetto del diritto [dell’Unione], le condizioni di applicazione del presente paragrafo. (…)».

Diritto italiano
5. Il decreto legislativo del 12 aprile 2006, n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (Supplemento Ordinario alla GURI n. 100, del 2 maggio 2006; in prosieguo: il «codice dei contratti pubblici»), aveva trasposto, nel diritto italiano, le direttive 2004/17 e 2004/18.

6. L’articolo 38 del codice dei contratti pubblici, intitolato «Requisiti di ordine generale», elencava, al comma 1, le cause di esclusione di un operatore economico dalla partecipazione a un appalto pubblico –
1. Sono esclusi dalla partecipazione alle procedure di affidamento delle concessioni e degli appalti di lavori, forniture e servizi, né possono essere affidatari di subappalti, e non possono stipulare i relativi contratti i soggetti: (…) f) che, secondo motivata valutazione della stazione appaltante, hanno commesso grave negligenza o malafede nell’esecuzione delle prestazioni affidate dalla stazione appaltante che bandisce la gara; o che hanno commesso un errore grave nell’esercizio della loro attività professionale, accertato con qualsiasi mezzo di prova da parte della stazione appaltante; (…)».

7. L’articolo 230, comma 1, di tale codice così disponeva: «Gli enti aggiudicatori applicano l’articolo 38 per l’accertamento dei requisiti di carattere generale dei candidati o degli offerenti».

11. Dopo aver aggiudicato tre di tali lotti a CNS, GTT, con decisione del 14 luglio 2017 (in prosieguo: la «decisione controversa»), ne ha disposto la decadenza dall’aggiudicazione. A tal fine, esso si è fondato su una decisione dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato italiana (in prosieguo: l’«AGCM»), del 22 dicembre 2015 (in prosieguo: la «decisione dell’AGCM»), che irrogava a CNS una multa di EUR 56 190 090 per aver partecipato a un’intesa restrittiva della concorrenza di tipo orizzontale, allo scopo di condizionare gli esiti di una gara indetta da un’altra amministrazione.

15. Sia tale ordinanza cautelare sia le sentenze adottate dal TAR Piemonte, legittimanti il comportamento della stazione appaltante, sono state riformate dal Consiglio di Stato (Italia), rispettivamente con ordinanza del 20 novembre 2017 nonché con due decisioni del 4 dicembre 2017 e del 5 febbraio 2018. Secondo le spiegazioni fornite dal giudice del rinvio, da tali decisioni emerge che i comportamenti costitutivi di un illecito anticoncorrenziale non sono idonei a essere qualificati quali «errori professionali gravi», ai fini dell’applicazione dell’articolo 38, comma 1, lettera f), del codice dei contratti pubblici e che potrebbero ricevere tale qualifica «solo inadempimenti e condotte negligenti commessi nell’esecuzione di un contratto pubblico». Dovrebbero quindi essere esclusi «i fatti, anche illeciti, occorsi nella prodromica procedura di affidamento». Tale interpretazione si fonderebbe sulle esigenze di certezza del diritto degli operatori economici. Secondo il Consiglio di Stato tale interpretazione sarebbe compatibile con la sentenza del 18 dicembre 2014, Generali-Providencia Biztosító (C 470/13, EU:C:2014:2469), da cui risulterebbe semplicemente che una norma nazionale che qualifica espressamente come «errore professionale grave» un’infrazione in materia di concorrenza non viola il diritto dell’Unione, e non che il diritto dell’Unione imponga d’includere tali infrazioni nella nozione di «errore professionale grave». Ne conseguirebbe che, nel diritto italiano, la commissione di siffatti illeciti è totalmente priva di rilevanza nei procedimenti di aggiudicazione di appalti pubblici disciplinati dal codice dei contratti pubblici.

16. CNS si avvale di tali tre decisioni del Consiglio di Stato a sostegno del proprio ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa.

17. Facendo riferimento alla sentenza del 13 dicembre 2012, Forposta e ABC Direct Contact (C 465/11, EU:C:2012:801, punto 33), il giudice del rinvio rileva, tuttavia, che poiché la Repubblica italiana si è avvalsa della facoltà, riconosciuta agli Stati membri dall’articolo 54, paragrafo 4, della direttiva 2004/17, d’includere, nei criteri di selezione qualitativa degli operatori nei settori speciali, i criteri di esclusione elencati all’articolo 45 della direttiva 2004/18, la giurisprudenza della Corte relativa a tale disposizione è rilevante nell’ambito del procedimento principale, sebbene quest’ultima abbia ad oggetto una procedura ristretta rientrante nella direttiva 2004/17.

18. Orbene, nelle sentenze del 13 dicembre 2012, Forposta e ABC Direct Contact (C 465/11, EU:C:2012:801, punto 27), e del 18 dicembre 2014, Generali-Providencia Biztosító (C 470/13, EU:C:2014:2469, punto 35), la Corte avrebbe già precisato che la nozione di «errore nell’esercizio dell’attività professionale» comprende qualsiasi comportamento scorretto che incida sulla credibilità professionale dell’operatore di cui trattasi, e che la commissione di un’infrazione alle norme in materia di concorrenza, in particolare quando tale infrazione è stata sanzionata con un’ammenda, costituisce una causa di esclusione rientrante nell’articolo 45, paragrafo 2, primo comma, lettera d), della direttiva 2004/18.

19. Il giudice del rinvio deduce, in sostanza, dal confronto delle sentenze del 9 febbraio 2006, La Cascina e a. (C 226/04 e C 228/04, EU:C:2006:94, punto 23), e del 13 dicembre 2012, Forposta e ABC Direct Contact (C 465/11, EU:C:2012:801, punto 25), che gli Stati membri dispongono di un potere discrezionale ridotto nei confronti delle cause facoltative di esclusione che non rinviano alle normative e alle regolamentazioni nazionali per precisare le proprie condizioni di applicazione.

20. Ritenendo tuttavia che la giurisprudenza della Corte relativa alle cause di esclusione cosiddette «facoltative», formatasi nel vigore delle direttive 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992, che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi (GU 1992, L 209, pag. 1), e 2004/18 non risulti di univoca interpretazione, il giudice del rinvio chiede alla Corte chiarimenti a tal riguardo.

21. In tale contesto, il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Italia) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale: «Se il combinato disposto da una parte degli articoli 53 paragrafo 3 e 54 paragrafo 4 della Direttiva [2004/17], e d’altra parte dell’art. 45 paragrafo 2 [primo comma] lett. d) della Direttiva [2004/18] osti ad una previsione, come l’art. 38 comma 1 lett. f) del [codice dei contratti pubblici], come interpretato dalla giurisprudenza nazionale, che esclude dalla sfera di operatività del c.d. “errore grave” commesso da un operatore economico “nell’esercizio della propria attività professionale”, i comportamenti integranti violazione delle norme sulla concorrenza accertati e sanzionati dalla Autorità nazionale antitrust con provvedimento confermato in sede giurisdizionale, in tal modo precludendo a priori alle amministrazioni aggiudicatrici di valutare autonomamente siffatte violazioni ai fini della eventuale, ma non obbligatoria, esclusione di tale operatore economico da una gara indetta per l’affidamento di un appalto pubblico». Sulla questione pregiudiziale

22. Ai sensi dell’articolo 99 del regolamento di procedura della Corte, quando la risposta ad una questione pregiudiziale può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza o quando la risposta a tale questione non dà adito ad alcun ragionevole dubbio, la Corte, su proposta del giudice relatore, sentito l’avvocato generale, può statuire in qualsiasi momento con ordinanza motivata.

23. Tale disposizione deve essere applicata nell’ambito della presente causa.

24. Con la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 45, paragrafo 2, primo comma, lettera d), della direttiva 2004/18 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale, quale l’articolo 38, comma 1, lettera f), del codice dei contratti pubblici, che è interpretata nel senso di escludere dall’ambito di applicazione dell’«errore grave» commesso da un operatore economico «nell’esercizio della propria attività professionale» i comportamenti che integrano una violazione delle norme in materia di concorrenza, accertati e sanzionati dall’autorità nazionale garante della concorrenza con un provvedimento confermato da un organo giurisdizionale, e che preclude alle amministrazioni aggiudicatrici di valutare autonomamente una siffatta violazione per escludere eventualmente tale operatore economico da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico.

25. Come emerge da una giurisprudenza costante, l’articolo 45, paragrafo 2, della direttiva 2004/18 non prevede un’uniformità di applicazione, a livello nazionale, delle cause di esclusione in esso indicate, in quanto gli Stati membri hanno facoltà di non applicare affatto queste cause di esclusione o di inserirle nella normativa nazionale con un grado di rigore che può variare a seconda dei casi, in funzione di considerazioni di ordine giuridico, economico o sociale prevalenti a livello nazionale. In tale ambito, gli Stati membri hanno il potere di attenuare o di rendere più flessibili i criteri stabiliti da tale disposizione (sentenze del 10 luglio 2014, Consorzio Stabile Libor Lavori Pubblici, C 358/12, EU:C:2014:2063, punto 36, e del 14 dicembre 2016, Connexxion Taxi Services, C 171/15, EU:C:2016:948, punto 29).

26. Tuttavia, occorre constatare che l’articolo 45, paragrafo 2, primo comma, lettera d), della direttiva 2004/18, a differenza delle disposizioni sulle cause di esclusione previste al medesimo comma, lettere a), b), e) ed f), non rinvia alle normative e alle regolamentazioni nazionali, ma che il secondo comma del medesimo paragrafo 2 enuncia che gli Stati membri precisano, conformemente al rispettivo diritto nazionale e nel rispetto del diritto dell’Unione, le condizioni della sua applicazione (sentenza del 13 dicembre 2012, Forposta e ABC Direct Contact, C 465/11, EU:C:2012:801, punto 25).

27. Emerge così dalla giurisprudenza che, come osservato peraltro dal giudice del rinvio, quando una causa facoltativa di esclusione prevista dall’articolo 45, paragrafo 2, della direttiva 2004/18, come quella contenuta al primo comma, lettera d), di quest’ultimo, non rinvia al diritto nazionale, il potere discrezionale degli Stati membri è regolato più rigorosamente. In un caso siffatto, spetta alla Corte definire la portata di una tale causa facoltativa di esclusione (v., in tal senso, sentenze del 13 dicembre 2012, Forposta e ABC Direct Contact, C 465/11, EU:C:2012:801, punti da 25 a 31, nonché del 18 dicembre 2014, Generali-Providencia Biztosító, C 470/13, EU:C:2014:2469, punto 35).

28. Ne consegue che le nozioni di «errore grave» commesso «nell’esercizio della propria attività professionale», previste dal citato articolo 45, paragrafo 2, primo comma, lettera d), possono essere precisate ed esplicitate dal diritto nazionale, nel rispetto, tuttavia, del diritto dell’Unione (sentenza del 13 dicembre 2012, Forposta e ABC Direct Contact, C 465/11, EU:C:2012:801, punto 26).

29. A tal riguardo, occorre rilevare che la nozione di «errore nell’esercizio della propria attività professionale» comprende qualsiasi comportamento scorretto che incida sulla credibilità professionale dell’operatore economico di cui trattasi (sentenza del 13 dicembre 2012, Forposta e ABC Direct Contact, C 465/11, EU:C:2012:801, punto 27), la sua integrità o affidabilità.

30. Di conseguenza, la nozione di «errore nell’esercizio della propria attività professionale», che è oggetto di un’interpretazione ampia, non può limitarsi ai soli inadempimenti e condotte negligenti commessi nell’esecuzione di un contratto pubblico.

31. Inoltre, la nozione di «errore grave» deve essere intesa nel senso che essa si riferisce normalmente a un comportamento dell’operatore economico in questione che denoti un’intenzione dolosa o un atteggiamento colposo di una certa gravità da parte sua (sentenza del 13 dicembre 2012, Forposta e ABC Direct Contact, C 465/11, EU:C:2012:801, punto 30).

32. Infine, l’articolo 45, paragrafo 2, primo comma, lettera d), della direttiva 2004/18 autorizza le amministrazioni aggiudicatrici ad accertare un errore grave commesso nell’esercizio della propria attività professionale con qualsiasi mezzo di prova. Poiché l’accertamento di un tale errore non richiede una sentenza passata in giudicato (sentenza del 13 dicembre 2012, Forposta e ABC Direct Contact, C 465/11, EU:C:2012:801, punto 28), la decisione di un’autorità nazionale garante della concorrenza, che stabilisca che un operatore ha violato le norme in materia di concorrenza, può senz’altro costituire indizio dell’esistenza di un errore grave commesso da tale operatore.

33. Di conseguenza, la commissione di un’infrazione alle norme in materia di concorrenza, in particolare quando tale infrazione è stata sanzionata con un’ammenda, costituisce una causa di esclusione rientrante nell’articolo 45, paragrafo 2, primo comma, lettera d), della direttiva 2004/18 (sentenza del 18 dicembre 2014, Generali-Providencia Biztosító, C 470/13, EU:C:2014:2469, punto 35).

34. Occorre tuttavia precisare che una decisione di un’autorità nazionale garante della concorrenza, che accerta una violazione delle norme in materia di concorrenza, non può comportare l’esclusione automatica di un operatore economico da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico. Infatti, conformemente al principio di proporzionalità, l’accertamento della sussistenza di un «errore grave» necessita, in linea di principio, dello svolgimento di una valutazione specifica e concreta del comportamento dell’operatore economico interessato (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2012, Forposta e ABC Direct Contact, C 465/11, EU:C:2012:801, punto 31).

35. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l’articolo 45, paragrafo 2, primo comma, lettera d), della direttiva 2004/18 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, che è interpretata nel senso di escludere dall’ambito di applicazione dell’«errore grave» commesso da un operatore economico «nell’esercizio della propria attività professionale» i comportamenti che integrano una violazione delle norme in materia di concorrenza, accertati e sanzionati dall’autorità nazionale garante della concorrenza con un provvedimento confermato da un organo giurisdizionale, e che preclude alle amministrazioni aggiudicatrici di valutare autonomamente una siffatta violazione per escludere eventualmente tale operatore economico da una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico.

ANAC: indicazioni interpretative su applicazione bandi tipo nel nuovo contesto normativo

A cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

In considerazione delle modifiche introdotte dalla legge 55/2019 al codice dei contratti pubblici, e nelle more del Regolamento di attuazione dello stesso Codice che il Governo dovrà emendare, l’Autorità nazionale anticorruzione ha ritenuto opportuno fornire alle stazioni appaltanti ed agli operatori economici indicazioni interpretative in merito all’applicazione delle clausole del bando tipo nel nuovo contesto normativo.

Le osservazioni di seguito svolte in riferimento alle clausole del Bando-tipo n. 1/2017, valgono anche per le clausole del Bando-tipo n. 2, relativo ai servizi di pulizia sopra soglia comunitaria, approvato con delibera n. 2 del 10 gennaio 2018, e per quelle del Bando-tipo n. 3, relativo ai servizi di architettura e ingegneria pari o superiori a 100.000,00 euro, approvato con delibera n. 723 del 31 luglio 2018, che si conformano al Bando-tipo n. 1

Comunicato del Presidente del 23 ottobre 2019

Compatibilità delle clausole del Bando-tipo n. 1 con il decreto legislativo 19 aprile 2016, n. 50, come novellato dal d.l. 18 aprile 2019 n. 32, convertito in legge del 14 giugno 2019 n. 55

Ai sensi dell’art. 213, comma 2, d.lgs. 50/2016 l’Autorità con delibera n. 1228 del 22 novembre 2017, ha approvato il Bando-tipo n. 1, relativo all’affidamento di servizi e forniture sopra soglia comunitaria. Le clausole del predetto bando sono state redatte tenendo conto del quadro normativo allora vigente e degli orientamenti giurisprudenziali espressi. Successivamente in data 18 aprile 2019 è stato emanato il d.l. 32/2019, convertito in legge del 14 giugno 2019 n. 55, che ha modificato diverse disposizioni del codice dei contratti pubblici richiamate dal citato Bando-tipo in esame. In particolare, per quanto qui rileva, si dà atto che:

  • – l’art. 1, comma 1, lett. c), l. 55/2019 fino al 31 dicembre 2020 ha sospeso l’obbligo di scegliere i commissari di gara tra gli esperti iscritti all’albo tenuto dall’ANAC ( 77, comma 3, d.lgs. 50/2016), e, quindi, la disposizione in esame ha sostanzialmente esteso il periodo transitorio di cui all’art. 216, comma 12, d.lgs. 50/2016;
  • – l’art. 1, comma 2, l. 55/2019 fino al 31 dicembre 2020 ha esteso ai settori ordinari la disposizione dell’ 133, comma 8, d.lgs. 50/2016, quindi le stazioni appaltanti possono ora prevedere nei bandi che l’esame delle offerte preceda la verifica dell’idoneità degli offerenti;
  • – l’art. 1, comma 18, l. 55/2019 ha previsto che fino al 31 dicembre 2020 la quota subappaltabile non può superare il 40% dell’importo complessivo del contratto. Sul limite della quota subappaltabile è intervenuta di recente la sentenza della Corte di giustizia, sez. V, 26 settembre 2019, causa C-63/18;
  • – l’art. 1, comma 18, l. 55/2019, con riferimento all’obbligo di indicazione della terna dei subappaltatori in gara, ha disposto sino al 31 dicembre 2020 la sospensione dell’ 105, comma 6, d.lgs. 50/2016; dell’art. 174, comma 2, terzo periodo, d.lgs. 50/2016 nonché delle verifiche in sede di gara, di cui all’articolo 80 d.lgs. 50/2016, riferite al subappaltatore;
  • – l’art. 1, comma 20, lett. d) l. 55/2019, con riferimento agli oneri di pubblicazione ai fini della trasparenza, ha soppresso il secondo, terzo e quarto periodo dell’ 29, comma 1, d.lgs. 50/2016;
  • – l’art. 1, comma 20, lett, l), l. 55/2019, con riferimento ai requisiti di partecipazione dei consorzi, ha sostituito il secondo comma dell’ 47d.lgs. 50/2016 ed aggiunto dopo il predetto comma 2 un nuovo comma 2bis;
  • – l’art. 1, comma 20, lett.e), l. 55/2019 ha modificato l’art. 31, comma 5, attribuendo all’emanando regolamento governativo la competenza a regolare compiti e funzioni del RUP;
  • – l’art. 2 l. 55/2019 ha modificato l’110, recante disposizioni sulle procedure di affidamento in caso di crisi di impresa.

Il quadro normativo risultante a seguito della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della citata l. 55/2019 è diverso rispetto a quello tenuto presente dall’Autorità al momento dell’approvazione del predetto Bando-tipo, conseguentemente come già chiarito nella Relazione illustrativa che accompagna tale atto ‹‹nel caso di sopravvenute modifiche o integrazioni normative che dovessero incidere su talune clausole del Disciplinare tipo, le stesse dovranno intendersi sostituite dalle nuove disposizioni nelle more dell’aggiornamento del Disciplinare medesimo. In tal caso, non è richiesta la motivazione nella determina a contrarre per la eventuale deroga››.

La riforma avviata dal d.l. 32/2019 deve essere completata mediante l’adozione del regolamento unico di attuazione del d.lgs. 50/2016, pertanto, l’Autorità si riserva di modificare il Bando-tipo in esame all’esito della pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del regolamento governativo e terrà conto anche delle eventuali ulteriori modifiche che il legislatore dovesse apportare al d.lgs. 50/2016. A tal fine, essendo necessario valutare l’impatto della regolazione, la stessa intende avviare un monitoraggio presso le stazioni appaltanti, attraverso la somministrazione di un apposito questionario sull’utilizzo del Bando-tipo.

Nelle more delle modifiche al Bando-tipo n. 1/2017, al fine di orientare l’attività interpretativa delle stazioni appaltanti ed evitare prassi applicative discordanti e/o erronee delle nuove disposizioni codicistiche, si segnalano le clausole del citato bando, che devono reputarsi sospese o non conformi alle disposizioni sopra richiamate.

Più precisamente:

  • – paragrafo 7.5 “Indicazione per i consorzi di cooperative e di imprese artigiane e i consorzi stabili”, terzo capoverso, lett. b) (pag. 21) non è conforme all’art. 1, comma 20, lett, l), l. 55/2019;
  • – paragrafo 8 “Avvalimento”, ottavo capoverso, (pag. 22), deve ritenersi automaticamente sospeso, stante la previsione dell’art. 1, comma 18, l. 55/2019;
  • – il paragrafo 9 “Subappalto”, (pag. 22), non è conforme all’art. 1, comma 18, l. 55/2019 in quanto fino al 31 dicembre 2020 il limite massimo della quota subappaltabile è pari al 40% dell’importo complessivo del contratto. Devono, inoltre, ritenersi automaticamente sospese le clausole in cui si fa riferimento alla terna dei subappaltatori e ai controlli in sede di gara sui subappaltatori, stante la previsione dell’art. 1, comma 18, l. 55/2019;
  • – paragrafo 15.2 “Documento di gara unico europeo” (pag. 31) l’indicazione dei tre subappaltatori deve ritenersi automaticamente sospesa, stante la previsione dell’art. 1, comma 18, l. 55/2019, conseguentemente devono ritenersi sospeso sia l’obbligo di allegare per ciascun subappaltatore la documentazione indicata nel Bando-tipo sia le verifiche in sede di gara sui subappaltatori;
  • – paragrafo 5 “Soggetti ammessi in forma singola e associata e condizioni di partecipazione” e paragrafo 15.3.1 “Dichiarazioni integrative”, punto 15, (pag. 12 e 34), il riferito agli operatori economici ammessi al concordato preventivo di cui all’art. 186-bis d.r. 267/1942 deve essere inteso alla norma (art. 186 bis) come novellata dall’art. 2, l. 55/2019. Inoltre la clausola di cui al citato punto 15 deve essere letta unitamente alla nuova previsione dell’art. 110 d.lgs. 50/2016 ed in particolare dei commi 4 e 5, come modificati dall’art. 2, l. 55/2019;
  • – paragrafo 19 “Svolgimento operazioni di gara…” e paragrafo 21 “Apertura delle buste B e C, – Valutazione delle offerte tecniche ed economiche, primo capoverso, (pag. 43), devono essere letti alla luce dell’art. 1, comma 2, l.55/2019, in virtù del quale le stazioni appaltanti possono ora prevedere nei bandi che l’esame delle offerte preceda la verifica dell’idoneità degli offerenti;
  • – paragrafo 19 “Svolgimento operazioni di gara…”, terzo capoverso, lett. d) (pag. 42) non è conforme alla previsione dell’art. 1, comma 20, lett. d) l. 55/2019;
  • – paragrafo 20 “Commissione giudicatrice” primo capoverso, (pag. 43), per effetto della novella il periodo transitorio di cui all’art. 216, comma 12, d.lgs. 50/2016 deve considerarsi in vigore, salvo ulteriori sospensioni, fino al 31 dicembre 2020.

Si precisa, inoltre, che il richiamo alle Linee guida n. 3, contenuto nel predetto bando, in virtù di quanto previsto dall’art. 213, comma 27 octies, d.lgs. 50/2016, si intendere effettuato nei limiti di compatibilità di queste ultime con le nuove disposizioni del codice dei contratti pubblici.

Si ricorda, infine, che l’art. 50 d.lgs. 50/2016 prevede espressamente che le stazioni appaltanti inseriscono, nei bandi e nelle lettere di invito, “nel rispetto dei principi dell’Unione Europea, specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prevedendo l’applicazione, da parte dell’aggiudicatario, dei contratti collettivi di settore di cui all’articolo 51 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81”. Al fine di coadiuvare le stazioni appaltanti in tale attività, con delibera numero 114 del 13 febbraio 2019 l’Autorità ha approvato le Linee Guida n. 13 recanti “La disciplina delle clausole sociali”, pertanto il paragrafo 24 del Bando-tipo deve essere letto alla luce delle predette Linee Guida.
Il testo delle stesse è liberamente accessibile e consultabile sul sito dell’Autorità, http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/Attivitadocumentazione/ContrattiPubblici/LineeGuida/_LineeGuida13.

 

Luci ed ombre sulla centralizzazione degli acquisti in sanità

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

I “soggetti aggregatori”  stanno replicando le attività che negli anni ’90  espletavano – a costo zero – le “unioni di acquisto”.

Note a margine del  position paper sulla centralizzazione degli acquisti in sanità (ottobre 2019) dell’osservatorio  Masan del Cergas SDA Bocconi.

I  dati di contesto e di attività rilevati nel position paper  evidenziano  che il valore annuale degli acquisti centralizzati equivarrebbe  a circa il 41% della spesa di beni e servizi, di cui il 90% riconducibile all’acquisto di farmaci e vaccini.  Ne consegue che escludendo dal “paniere”  farmaci e vaccini  – prodotti  standardizzati in origine e facilmente aggregabili – la centralizzazione assorbirebbe una quota marginale della spesa totale.  Quota che comprende anche beni o servizi che per loro natura non migliorano, a seguito di compattamento, la  capacità contrattuale della domanda.  Si va dai prodotti infungibili –  largamente presenti in ambito sanitario – ai servizi ad alto impiego di manodopera (pulizie, ecc.) che, data l’alta incidenza di costi variabili,  non consentono economie di scala alla produzione e quindi di prezzo.

Infine, in termini di contesto, va richiamato un quadro normativo che, con l’obiettivo di tutelare l’accesso al mercato pubblico delle  PMI,   obbliga le stazioni appaltanti a frazionare le forniture in lotti. Quindi, aggregare per disaggregare.

La prima considerazione è che Il dato stimato sulla attuale copertura  del “paniere” non giustificherebbe la presenza di tecno-strutture aggreganti, se queste non svolgono anche un ruolo evolutivo di qualificazione della domanda su tutte le componenti  del paniere, aggredite e non, determinando un valore aggiunto all’acquisto da trasferire sul processo assistenziale  in termini di qualità, appropriatezza e costo.   Ad esempio,  in un’area critica “core”,  storicamente poco governata anche istituzionalmente,  quale quella dei  dispositivi medici.

In sostanza, per strutturare una “gara farmaci” con le attuali modalità, non c’era bisogno di un soggetto aggregatore. Lo facevano già egregiamente le vecchie “unioni di acquisto” di fine anni ‘90.  Che, nelle situazioni più avanzate,  avevano anche implementato, in una sorta di “creazione di valore”  ante litteram,  quelle “equivalenze  terapeutiche” tra principi attivi diversi,  scientificamente supportate e condivise in ambito clinico,  in grado di rendere competitivi lotti di fornitura prima “esclusivi”.

Il soggetto aggregatore dovrebbe dotarsi di quelle competenze professionali “evolute” di livello strategico-manageriale in materia di procurement che non possono essere acquisite a livello di singola amministrazione,  in grado di “creare valore” nei  processi di acquisizione.

La performance del soggetto aggregatore dovrebbe quindi essere misurata sulla qualificazione della domanda, non sui volumi di transato o di riduzione dei prezzi unitari.

Viceversa in generale l’operatività dei soggetti aggregatori sembra ancora derubricata a quella di  acquisitori massivi di commodities, alla ricerca di performances di breve respiro e periodo sui prezzi di acquisto.  Lo conferma il fatto che le competenze prevalenti  presenti nell’ambito dei  soggetto aggregatore,  sono  di carattere  giuridico-amministrativo.

I dati complessivi oggi disponibili sull’attività dei soggetti aggregatori non consentono  valutazioni che vadano oltre l’evidenziazione di differenziali di  prezzo rispetto alla base d’asta o al prezzo precedentemente pagato (anziché, più correttamente,  rispetto al prezzo di mercato). Non danno conto del livello di compattamento dei fabbisogni e di concorrenzialità indotta (l’articolazione dei lotti può mascherare “esclusività” improprie, favorire la spartizione delle forniture, rendere fittizia la centralizzazione attraverso la strutturazione di lotti “geografici” palesi o mascherati), del grado di utilizzo effettivo della convenzione di acquisto, della distribuzione  delle forniture a valle degli “accordi quadro”,  della resa in utenza dei prodotti, del livello di soddisfazione del “cliente” interno.

Non vengono evidenziati  anche  i costi “nascosti” della centralizzazione , quelli relativi all’allungamento  della tempistica dell’acquisto, al carico burocratico aggiuntivo, alle proroghe, anche reiterate, alle emergenze di fabbisogno da tamponare localmente.

L’obiettivo raggiunto  di avere mediamente  normalizzato il prezzo della famigerata “siringa” non giustifica, da solo,  l’investimento.

Il documento  Cergas-SDA Bocconi

L’Analisi del  contesto
“1. Il Programma di razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi della Pubblica amministrazione è stato avviato nel 2000 con il duplice obiettivo di semplificare e rendere più rapide le procedure di approvvigionamento e di razionalizzare e ottimizzare gli acquisti riducendo la spesa. A questi obiettivi iniziali si è aggiunta la necessità di assicurare una maggiore trasparenza e legalità nel sistema. Il contenimento dei costi di acquisto è stato, tuttavia, sempre prioritario.
2. Questi obiettivi di policy sono stati perseguiti attraverso azioni di standardizzazione (aggregazione del fabbisogno, elaborazione di capitolati standard e prezzi di riferimento), la digitalizzazione (utilizzo di piattaforme di e-procurement, fatturazione elettronica, ordinativo elettronico) e la centralizzazione della committenza.
3. La sanità è stata il principale settore di intervento a livello nazionale e regionale, sia per l’entità della spesa di beni e servizi, sia per la sua strategicità. Nel 2018 la spesa acquisto di beni e servizi ammontava a circa 25,4 miliardi di euro.
4. A seguito della creazione dei consorzi di area vasta in Toscana nel 2002 e delle aree vaste in Emilia-Romagna nel 2003, tutte le regioni hanno avviato dei processi di centralizzazione della committenza. Questi sforzi sono culminati nel 2014 con l’istituzione dell’elenco dei Soggetti aggregatori (SSAA) e successiva definizione della lista di categorie merceologiche acquistabili obbligatoriamente dagli stessi.
5. I processi di centralizzazione degli acquisti hanno portato a scelte differenti a livello regionale in relazione agli assetti istituzionali e agli assetti organizzativi. A livello regionale le centrali di committenza sono state costituite secondo diverse configurazioni, che determinano modelli diversi di gestione delle fasi di programmazione, raccolta e definizione dei fabbisogni, in particolare per quel che concerne il grado di autonomia della centrale e le modalità di coinvolgimento degli altri attori nei processi decisionali.
6. Dal 2016 a settembre 2019, secondo i dati forniti dal tavolo dei SSAA, sono state avviate iniziative di acquisto per circa 99,2 miliardi di euro complessivi, di cui 76,2 afferenti a farmaci e vaccini (77% del totale), 15,7 ai servizi (16%), 7,1 ai dispositivi medici. Sulla base dei dati relativi alla durata delle iniziative aggiudicate e dei ribassi medi in sede di aggiudicazione, l’Osservatorio stima sulla base dei dati del Tavolo dei SSAA che il valore annuale degli acquisti centralizzati possa equivalere a circa il 41% della spesa di beni e servizi, di cui il 90% riconducibile all’acquisto di farmaci e vaccini.
7. L’enfasi delle centrali di acquisto regionali/SSAA riguardo all’acquisto di farmaci e vaccini è dovuta in primo luogo alla loro importanza in termini di valore; si tratta, infatti della prima voce di spesa per beni e servizi. In secondo luogo, l’elevato tasso di standardizzazione di questi prodotti rende più semplice il processo di aggregazione. L’impatto della centralizzazione sui prezzi di acquisto dei farmaci sembra essere, tuttavia, limitato. La razionalizzazione anche attraverso misure di centralizzazione (dove per centralizzazione non si deve intendere solo il processo di aggregazione del fabbisogno ma anche un ruolo più strategico della centrale, cfr. infra) delle altre categorie merceologiche – dispositivi, servizi, IT, tecnologie – data la loro complessità e variabilità in termini di offerta e di fabbisogno, rappresenta una sfida significativa, ma offre un potenziale maggiore di creazione di valore per il Ssn.
8. Dalle evidenze fino ad ora prodotte, è possibile affermare che i processi di aggregazione hanno contribuito a razionalizzare il sistema degli acquisti; tuttavia, difficile è una valutazione sugli effetti in termini di ottimizzazione dei costi complessivi, pur essendo evidente un impatto positivo in termini di spesa di approvvigionamento e contenimento della dispersione dei prezzi di acquisto.
9. Al di là del conseguimento dell’obiettivo di policy primario, ovvero la riduzione dei costi di approvvigionamento, è utile una riflessione sulle criticità del processo di acquisto centralizzato:
i. difficile definizione dei fabbisogni e aggregazione della domanda, che rende spesso complesso il bilanciamento tra esigenza di aggregazione, libertà prescrittiva del clinico e introduzione di innovazioni nel sistema;
ii.tempi molto lunghi per la costruzione dei capitolati tecnici, anche come conseguenza della difficoltà ad aggregare le esigenze e a raccordarle con l’offerta di mercati, e per l’espletamento delle procedure di gara (ad es. per i servizi alberghieri in media 507 giorni vs 127 per i vaccini) , sulle cui tempistiche impattano in modo rilevante i ricorsi da parte del mercato; le lunghe tempistiche di gara possono rendere obsoleto il bene o servizio acquistato e alimentare le proroghe contrattuali, ritardando quindi i benefici, non solo in termini di spesa, potenzialmente generabili dalla centralizzazione.
iii. carenze nella definizione di un sistema di reporting sull’andamento dei contratti stipulati e valutazione della generazione effettiva di valore; infatti un contratto genera valore non solo se la gara è stata disegnata in modo adeguato e la procedura di selezione è stata ottimale ma anche e soprattutto se vi è un committente (l’azienda sanitaria) in grado di eseguire correttamente il contratto e di raccogliere evidenze utili a migliorare progressivamente la capacità di acquisto.
10. La focalizzazione sulla ricerca di risparmi di breve termine e la difficile interazione tra programmazione, acquisti ed erogazione delle cure ha ostacolato la capacità del sistema di acquistare innovazione. Sulla base delle indagini condotte dall’Osservatorio Masan, tra le cause più rilevanti indicate dalle centrali che ostacolano la loro capacità di acquistare valore si trova: la descrizione inadeguata dei fabbisogni da parte delle aziende sanitarie; la carenza di competenze di analisi del mercato e nella definizione della documentazione tecnica; la mancanza di commitment e competenze disponibili nelle commissioni tecniche; la mancanza di una esecuzione strategica del contratto da parte dell’azienda sanitaria e una programmazione regionale inadeguata. Interessante notare come il Codice dei Contratti non rappresenti per le centrali un ostacolo. Il rischio di ricorsi rappresenta una criticità, seppur non tra le prime per importanza.
11. Secondo l’Osservatorio Masan tali criticità sono essenzialmente riconducibili a una serie di gap:
gap di programmazione: gli acquisti sono molto spesso considerati un mero adempimento amministrativo per rinnovare contratti in scadenza e non una funzione strategica di gruppo finalizzata a meglio conseguire obiettivi di policy;
• gap di governance: in molti casi, ad eccezione, ad esempio, di ESTAR che nasce dall’aggregazione delle aree vaste (e prima ancora dei consorzi) e incorpora al suo interno la funzione di provveditorato economico delle aziende sanitarie, le centrali di committenza, al di là della loro forma giuridica, sono spesso molto distanti dalle aziende sanitarie, che spesso vedono il processo di centralizzazione degli acquisti come una limitazione dell’autonomia organizzativa aziendale, specie per quanto attiene certe progettualità più strategiche;
gap di competenze: dalla analisi condotte dall’Osservatorio Masan, le centrali regionali mostrano un rilevante gap di competenze di carattere strategico e manageriale, prevalendo, invece, competenze di tipo giuridico-amministrativo, questo a conferma del fatto che il procurement sanitario non è ancora considerato funzione strategica a supporto del gruppo regionale;
• gap di partnership: nonostante alcune centrali abbiano messo in campo sofisticate procedure di interlocuzione con il mercato, anche come conseguenza del gap di programmazione e di governance, la distanza con il mercato sembra ancora rilevante come pure con i beneficiari intermedi e finali dei processi di acquisto.
• gap di selezione: anche alla luce del gap di governance e competenze le centrali non sempre sono state in grado di selezionare i prodotti o i servizi più adeguati a sostenere obiettivi di value for money e innovazione, anche perché frenate dalle politiche sull’anticorruzione che impropriamente sono implementate attraverso le politiche di procurement.

Focus: assetti istituzionali e organizzativi delle centrali di committenza
12. La performance del sistema a rete degli acquisti è spiegabile da due dimensioni: assetti istituzionali e assetti organizzativi (Cusumano et al, 2017).
13. Gli assetti istituzionali sono costituiti dai modelli di governance e di coordinamento tra i soggetti coinvolti nel processo di approvvigionamento. A livello regionale le centrali di committenza sono state costituite secondo diverse configurazioni, caratterizzate da modalità differenti di gestione delle fasi di programmazione, raccolta e definizione dei fabbisogni, in particolare per quel che concerne il grado di autonomia della centrale e le modalità di coinvolgimento degli altri attori nei processi decisionali. Il grado di autonomia è espressione, tra le altre cose, della disponibilità dei dati relativi ai consumi, alla produzione sanitaria, o alle caratteristiche dei servizi in essere. Laddove la centrale dispone di dati propri (derivanti da accesso diretto ai flussi regionali, da convenzioni già in essere, da magazzino centralizzato) essa è più autonoma nella definizione delle strategie di gara. Il coinvolgimento degli altri attori (Regione e Aziende Sanitarie) può avvenire a livello di programmazione, di costruzione della gara e di gestione del contratto. La definizione di modalità di coinvolgimento strutturate, che consentano una partecipazione attiva degli stakeholder rilevanti, non solo consente di legare meglio la programmazione sanitaria agli acquisti ma innesca anche un processo di evoluzione degli acquisti, poiché consente di scalare a livello di sistema innovazioni e feedback da parte degli utilizzatori, superando la mera logica dell’acquisto contingente o del risparmio sul solo costo d’acquisto.
14. Gli assetti organizzativi sono rappresentati dalle strutture organizzative, risorse, persone coinvolte nei processi di acquisto. Anche in questo caso le regioni hanno operato scelte differenti (vedi slide di supporto n.1). Oltre alle considerazioni di carattere organizzativo occorre riflettere sul personale presente nelle centrali. Al di fuori di alcune realtà, il personale è distaccato/in comando dalle aziende sanitarie. Per la redazione dei capitolati tecnici le centrali non dispongono sempre al loro interno delle professionalità necessarie ma, attraverso i collegi tecnici, ricorrono a quelle presenti all’interno del SSR. I collegi tecnici rappresentano uno strumento utile di coinvolgimento delle aziende sanitarie nel processo decisionale, tuttavia possono costituire un elemento di criticità laddove non siano stati implementati dei processi per la selezione dei membri e delle metodologie per la presa di decisioni. Molto critico è anche il coinvolgimento delle professionalità mediche, che spesso si trovano in una posizione di conflitto di interesse perché ricevono a vario titolo contributi finanziari dall’industria produttrice (ad esempio fee per lo sviluppo di nuove tecnologie, finanziamenti per la conduzione di indagini cliniche, per la partecipazione a convegni e corsi di aggiornamento). Questo problema è tanto più critico quanto maggiore è l’esperienza dei clinici, e porta al paradosso che le uniche professionalità prive di conflitto di interesse, idonee alla partecipazione ai collegi tecnici, sono quelle con meno esperienza, e quindi inidonee a supportare attivamente e strategicamente i processi di acquisto.

Raccomandazioni dalle evidenze empiriche
Poiché il risultato di policy relativo alla razionalizzazione degli acquisti è stato in buona parte conseguito e le centrali hanno dimostrato, in molte regioni, di saper svolgere in modo appropriato la funzione d’acquisto tradizionalmente intesa e accreditarsi come interlocutori affidabili a livello regionale e centrale, oggi i tempi sembrano maturi per intraprendere un percorso di evoluzione. Inevitabilmente il potenziale effetto risparmio non può progressivamente che scemare e, d’altro canto il sistema di approvvigionamento di beni e servizi è chiamato ad essere sempre più in grado di contribuire a obiettivi di maggior efficienza e di efficacia. Non si tratta quindi più di comprare gli stessi beni e servizi del passato a un prezzo unitario più basso, ma di riqualificare il portafoglio di ciò che si acquisisce (comprare oggetti diversi) in funzione dei volumi produttivi (correlare consumi intermedi e produzione sanitaria) e vincolare i pagamenti a obiettivi di outcome predefiniti (pay for results).
Questo richiede nuove visioni, strategie e competenze
. Le centrali possono essere una straordinaria piattaforma istituzionale ed organizzativa da dove avviare questo processo. In particolare, le centrali potrebbero assumere il ruolo di hub di competenze, capace di supportare, da un lato, la programmazione strategica regionale e, dall’altro, le aziende sanitarie, la cui scala dimensionale sovente equivale a un lotto di una gara centralizzata, nel conseguire value for money dai processi di acquisto. Si tratta, quindi, di un processo necessario proprio in virtù del fatto che il bilanciamento efficienza-efficacia-equità dipende anche dalla capacità delle centrali di diventare una “membrana” tra SSR e mercato, ovvero
i.una antenna capace di cogliere le innovazioni di mercato che possano essere funzionali al conseguimento degli obiettivi strategici e
ii.un “advisor” per le aziende sanitarie per acquisti sofisticati e peculiari per esigenze specifiche, contribuendo dunque al processo di specializzazione in corso.
Questa trasformazione richiede anche una riflessione sul reale costo opportunità di accentrare alcuni acquisti a livello regionale. In altri termini, i tempi sono maturi per una valutazione strategica di cosa deve fare il centro e cosa il territorio. Infatti, su alcuni prodotti standard, il valore aggiunto che può generare l’attività diretta di una centrale nel percorso di aggiudicazione è minimale rispetto al ruolo che potrebbe giocare rispetto svolgendo un’attività in accompagnamento a un committente del territorio. Ciò potrebbe non solo consentire l’introduzione nel sistema di innovazioni (come per esempio l’acquisto del servizio in luogo del prodotto) ma anche un successivo monitoraggio, per la diffusione di buone pratiche e per migliorare e monitorare le evoluzioni possibili.

IL PUNTO DI VISTA DELLE REGIONI, CENTRALI E AZIENDE SANITARIE

1. È innegabile una tensione tra Regione/aziende sanitarie, in cui la prima spinge verso un maggior coordinamento, uniformità e controllo, mentre le seconde reclamano autonomia strategica, nell’ambito comunque della programmazione regionale. In questo contesto, è necessario rivedere il ruolo della centrale/soggetto aggregatore, che da un lato deve essere soggetto funzionale al conseguimento degli obiettivi di programmazione regionale ma, al contempo, può diventare, progressivamente, anche un soggetto capace di supportare le aziende sanitarie per meglio esercitare la propria autonomia strategica attraverso l’evoluzione della funzione di procurement, sempre più rilevante nel definire le caratteristiche della supply chain, e quindi i posizionamenti aziendali.
2. La centralizzazione degli acquisti è un processo ormai radicato e coerente rispetto a una progressiva centralizzazione degli assetti organizzativi dei sistemi sanitari regionali. Il successo a lungo termine di questa politica dipende dalla capacità delle centrali di accreditarsi nei confronti degli stakeholder (aziende sanitarie, comunità scientifiche, associazioni dei pazienti e operatori economici) come un attore credibile in grado di creare valore aggiunto per il sistema.
3. Gli attori del sistema regionale sono consapevoli che il processo di aggregazione degli acquisti, dopo un rapido start-up, richiede azioni di miglioramento sia nella capacità delle centrali di gestire gli acquisti ordinari (di routine), sia e soprattutto nella capacità del sistema di valorizzare l’innovazione prodotta dal mercato. Punti salienti, oltre all’innovazione, sono i) l’esecuzione e il monitoraggio del contratto, gestita a livello aziendale, momento cruciale per la riprogrammazione ma anche per assicurare la generazione di valore e ii) le competenze disponibili, sia a livello di centrale/soggetto aggregatore che a livello aziendale.
Riguardo al primo punto, la governance, appare chiaro come il tema degli assetti degli acquisti non possa essere scisso da quello della governance del SSR, dal ruolo svolto dagli assessorati regionali e dalle aziende sanitarie, anche alla luce del fatto che: a) il baricentro decisionale si sta spostando verso il livello regionale in un’ottica di gruppo pubblico; b) le aziende sanitarie sono meno numerose e di dimensioni più grandi rispetto a un tempo; c) i processi tecnico-operativi (in primis operations, procurement e supply chain management) tendono sempre di più a influenzare le strategie aziendali e non viceversa, e al contempo si assiste a un disaccoppiamento tra le esigenze di governo clinico e quelle tecnico-gestionali.
Estremizzando, se la centrale si pone come braccio operativo della Regione, tenderà a privilegiare logiche che spingono verso una maggiore standardizzazione dei processi (nei limiti di garantire la libertà prescrittiva del clinico). In termini organizzativi, questo comporta la creazione di una funzione approvvigionamenti centralizzata, lasciando alle aziende la sola responsabilità dell’esecuzione del contratto. Se tuttavia il centro di acquisto si allontana troppo dalla dimensione aziendale può nascere il rischio di un de-commitment degli attori deputati all’implementazione del contratto, da cui dipende, però, in buona parte la qualità dello stesso. Se dovesse prevalere questa logica, gli acquisti centralizzati tenderanno a coprire il 100% del fabbisogno e si avrà una diminuzione dei lotti e dei fornitori e il ricorso a convenzioni per la definizione di cataloghi elettronici. Nel caso in cui la centrale si ponga, al contrario, al servizio delle aziende, la centrale cercherà di interiorizzare negli acquisti le strategie aziendali. In termini organizzativi, la funzione acquisti è condivisa tra la centrale e le aziende secondo un principio di specializzazione. In questo scenario, le aziende saranno più autonome nell’implementazione della programmazione regionale e la centrale avrà quindi l’obiettivo di garantire l’approvvigionamento tempestivo di una gamma completa di prodotti attraverso, ad esempio, accordi quadro pluri-lotto e multi-fornitore.
Dal confronto sono emerse anche posizioni intermedie in cui la dimensione di servizio alle aziende è data dalla capacità di lavorare “on demand” e gestire in modo tempestivo l’extra programmato. In questo dibattito, inoltre, non potrà non tenersi conto della specializzazione maturata da alcune centrali su categorie merceologiche che potrebbe portare ad alleanze sovraregionali per acquisti specifici. Al di là dei diversi orientamenti, anche frutto degli assetti di governance che si sono delineati nel corso degli ultimi anni, è stato sottolineato come le centrali non sono un semplice “garificio”, che la centralizzazione ha consentito alle Regioni di costruire un potente strumento di monitoraggio dei consumi e del mercato, così come è aumentato il loro potere contrattuale e la specializzazione delle competenze. Il ripensamento dell’assetto di governance, necessario anche alla luce del ruolo cruciale degli acquisti, non solo come modalità di gestione della spesa, ma anche e soprattutto come veicolo di innovazione strategica, non potrà che avvenire coerentemente alle scelte di governance e organizzative complessive di ogni sistema sanitario regionale.
Per quel che concerne il secondo punto, accreditamento e generazione di valore da parte delle centrali/soggetti aggregatori, gli acquisti centralizzati, che, come ricordato nel position paper, coprono ormai il 40% del fabbisogno, costituiscono ormai un trend irreversibile e peraltro coerente con le scelte gestionali compiute anche dai grandi gruppi industriali. Nonostante le difficoltà iniziali, il sistema sta entrando a regime con un miglioramento dell’acquistato. Il successo del modello, secondo chi è intervenuto, dipende dalla credibilità delle centrali, che è determinata, innanzitutto, della loro capacità di creare valore e redistribuirlo in modo tangibile ai singoli stakeholder. Il problema principale è che spesso non sono disponibili né le metriche, né un sistema di monitoraggio, né un modello di ingaggio per redistribuire il valore creato (per esempio impiegare il risparmio ottenuto nell’introduzione di innovazione). Alla base del successo del modello vi è la necessità di creare una forte specializzazione, processo che è stato avviato e che richiede ulteriori e significativi investimenti. Va, infatti, considerato che molti soggetti aggregatori nascevano come soggetti a servizio degli acquisti complessivi del comparto pubblico regionale e questo ha reso più difficile la definizione di modelli organizzativi e competenze dedicate.
Un modo tangibile per accreditare la centrale nel sistema di governance regionale è quello di coinvolgerla attivamente nei processi decisionali, garantendone in primis la partecipazione ai tavoli di programmazione. L’esperienza veneta del comitato dei Direttori Generali, a cui siedono il DG della Sanità, il DG di Azienda Zero e i DG delle aziende locali, è un esempio pratico di attuazione di una delle proposte avanzate dall’Osservatorio. Anche la proposta di definire un contratto di servizio con dei KPI (Key Permance Inidcators) chiari ha riscontrato l’interesse delle aziende presenti.
Da un punto di vista operativo, la credibilità delle centrali è funzione del livello di competenze – non solo amministrative – che esse sono in grado di dispiegare, della loro capacità di gestire in tempi certi l’approvvigionamento – dalla progettazione della gara all’affidamento – e infine dei livelli di assistenza che sono in grado di fornire alle aziende nella gestione del contratto. Da più parti è emerso che il rafforzamento delle centrali deve necessariamente accompagnarsi a un rafforzamento delle funzioni aziendali, in un’ottica di complementarietà. Da non sottovalutare, infine, la presenza di competenze adeguate anche all’interno degli assessorati regionali.
Infine è inevitabile che la capacità di creare valore dipende inoltre dagli obiettivi di policy a livello nazionale, rispetto a cui sarebbe necessario un miglior bilanciamento tra le istanze di equilibrio di finanza pubblica, espresse dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, e la salvaguardia della qualità ed efficacia del servizio sanitario nazionale, espressione del Ministero della Salute. Oggi a prevalere sono le prime rispetto alle seconde. Inoltre, sembra mancare nelle policy un orientamento del procurement alla crescita economica e all’inclusione sociale, obiettivi strategici della Direttiva Appalti.
Il terzo ambito di riflessione, ovvero gli spazi operativi di miglioramento, parte dal riconoscimento che il sistema abbia guadagnato in trasparenza, capacità di rispettare i termini contrattuali (a cominciare dai tempi di pagamento), potere negoziale. I tempi sono maturi per potenziare il monitoraggio e l’esecuzione del contratto, garantire l’acquisto di innovazione e la selezione dei migliori fornitori, anche attraverso l’implementazione di un vendor rating. Il monitoraggio non è soltanto funzionale a verificare la corretta esecuzione del contratto, ma anche a valutare la creazione di valore e quindi l’efficacia ex post dell’acquisto programmato. Al momento la performance sanitaria aziendale non è, infatti, correlata e correlabile agli acquisti. Tutti i presenti al workshop hanno sottolineato l’impegno e gli sforzi nel monitorare l’andamento degli affidamenti, creando funzioni dedicate e sistemi di reporting, ma rimarcandone la difficoltà, anche per un progressivo depauperamento delle competenze gestionali a livello aziendale. L’esecuzione in quanto tale resta, infatti, necessariamente di competenza dell’azienda che eroga il servizio.
Il tema dell’innovazione è riconducibile, da un lato, alla capacità (e quindi alle competenze) della centrale nel gestire questo tipo di acquisti, dall’altro al ruolo che la centrale è chiamata a svolgere nell’assetto di governance regionale di cui si è discusso al punto primo. Il position paper individua due possibili ruoli, complementari, quello di antenna del mercato e quello di advisor del sistema e delle aziende. Indipendentemente dal soggetto che svolge la gara e dagli assetti di governance che si andranno a delineare, la centrale può diventare, a tendere, sicuramente un soggetto qualificato per monitorare gli esiti delle sperimentazioni e scalarle a livello di sistema, facendo in modo che l’innovazione (di contratto o di contenuto) non rimanga un episodio locale e isolato. Tuttavia, l’acquisto di innovazione, anche mediante contratti outcome-based, non può prescindere da un forte collegamento con il mondo clinico. Il processo centralizzato di acquisti al momento sconta la difficoltà nel coinvolgere i professionisti. Da un lato sono state positivamente scardinate alcune prassi consolidate per cui l’acquisto era espressione della volontà del singolo professionista, anziché di una strategia aziendale; dall’altro, la gestione burocratica dei conflitti di interesse e la mancata definizione di un sistema di incentivi adeguato rendono difficoltosa la partecipazione dei leader di conoscenza clinica ai collegi tecnici e alle commissioni giudicatrici. È necessario, quindi, trovare nuove modalità di coinvolgimento dei professionisti nel ciclo di acquisto al fine di soddisfarne i fabbisogni, tutelare la libertà prescrittiva e garantire l’innovazione nelle cure.
Le considerazioni emerse dal workshop Masan, che confermano e rafforzano le evidenze del position paper, possono essere lette lungo quattro dimensioni: policy, governance, operativa e di mercato. La dimensione di mercato deve essere vista come trasversale alle prime due e ne funge da contraltare in quanto le politiche pubbliche degli acquisti non possono non tenere in considerazione gli impatti sui fornitori e le loro reazioni alla concentrazione della domanda.

* Cergas – SDA Bocconi
Fonte: [Il Sole24Ore]

 

Legittimo premiare in gara le qualità etiche e ambientali dell’impresa

A cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Lo stabilisce  il Tar Milano con  sentenza 2214/2019. Non si configura commistione tra requisiti oggettivi e soggettivi.

TAR Milano, 23.10.2019 n. 2214

“La lex specialis prevede l’attribuzione di un punteggio pari a 4 punti, sui 100 complessivi, per il possesso della certificazione SA 8000, ossia di una certificazione dell’impegno etico e sociale dell’azienda nello svolgimento dell’attività di impresa, volta a certificare alcuni aspetti della gestione aziendale, tra cui il rispetto dei diritti umani, dei diritti dei lavoratori, della sicurezza e salubrità nei posti di lavoro, della filiera di produzione dei lavoratori, dei consumatori;
– tale previsione non può ritenersi in contrasto con il divieto di commistione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione dell’offerta, atteso che il criterio in parola risulta in linea con il disposto di cui all’art. 95, comma 6, lett. a) del d.lgs. n. 50/2016, che consente di utilizzare quali elementi di valutazione dell’offerta tecnica “certificazioni e attestazioni in materia di sicurezza e salute dei lavoratori, quali OSHAS 18001, caratteristiche sociali, ambientali, contenimento dei consumi energetici e delle risorse ambientali dell’opera o del prodotto, caratteristiche innovative, commercializzazione e relative condizioni”;

La giurisprudenza condivisa dal Collegio (cf; T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. IV, n. 1869/2018) ha chiarito che il divieto di commistione tra requisiti soggettivi di partecipazione e requisiti oggettivi di valutazione delle offerte deve essere applicato secondo criteri di proporzionalità, ragionevolezza e adeguatezza, non potendo negarsi la legittimità di criteri di valutazione che possano premiare le caratteristiche organizzative dell’impresa sotto il profilo ambientale, così come sotto i profili della tutela dei lavoratori e delle popolazioni interessate e della non discriminazione, al fine di valorizzare la compatibilità e sostenibilità ambientale della filiera produttiva e distributiva dei prodotti che costituiscono, comunque, l’oggetto dell’appalto;

– secondo la stessa giurisprudenza l’art. 95, comma 13, del d.lgs. n. 50/2016 già consentiva alle amministrazioni di indicare criteri premiali per la valutazione dell’offerta che potevano essere relativi, oltre che al maggior rating di legalità dell’impresa, anche al “minor impatto sulla salute e sull’ambiente”; parimenti il comma 6 del medesimo articolo, allorché elenca gli elementi che possono costituire criteri valutativi, non esclude il richiamo a caratteristiche proprie e soggettive dell’impresa: tale possibilità è stata già confermata dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. III, n. 4283/2018) secondo la quale il principio della netta separazione tra criteri soggettivi di prequalificazione e criteri di aggiudicazione della gara deve essere interpretato cum grano salis, consentendo alle stazioni appaltanti, nei casi in cui determinate caratteristiche soggettive del concorrente, in quanto direttamente riguardanti l’oggetto del contratto, possano essere valutate anche per la selezione dell’offerta, di prevedere nel bando di gara anche elementi di valutazione dell’offerta tecnica di tipo soggettivo, concernenti la specifica attitudine del concorrente;

– peraltro, le predette considerazioni valgono a maggior ragione qualora i criteri in questione non siano preponderanti nella determinazione complessiva del punteggio tecnico, come accade nella vicenda di cui è causa, (…);
Inoltre, la censurata previsione della lex specialis si giustifica anche alla luce delle indicazioni contenute nelle Linee guida ANAC n. 2, secondo le quali: “Si deve anche considerare che con l’elenco di cui all’art. 95, viene definitivamente superata la rigida separazione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che aveva caratterizzato a lungo la materia della contrattualistica pubblica. Nella valutazione delle offerte possono essere valutati profili di carattere soggettivo introdotti qualora consentano di apprezzare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta o di valorizzare caratteristiche dell’offerta ritenute particolarmente meritevoli; in ogni caso, devono riguardare aspetti, quali quelli indicati dal Codice, che incidono in maniera diretta sulla qualità della prestazione.
Naturalmente, anche in questo caso, la valutazione dell’offerta riguarda, di regola, solo la parte eccedente la soglia richiesta per la partecipazione alla gara, purché ciò non si traduca in un escamotage per introdurre criteri dimensionali. Al comma 13 dell’art. 95 viene anche stabilito che, compatibilmente con il rispetto dei principi che presidiano gli appalti pubblici, le stazioni appaltanti possono inserire nella valutazione dell’offerta criteri premiali legati al rating di legalità, all’impatto sulla sicurezza e salute dei lavoratori, a quello sull’ambiente”.

 

Produzione farmaceutica, I-Com: nel 2018 ha rappresentato l’1,8% del pil

A cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Presentato il rapporto annuale dell’I-Com sull’innovazione in campo sanitario e farmaceutico.

Anche nel 2018 l’Italia si conferma il primo produttore di farmaci in Europa, con un valore che si aggira intorno ai 32 miliardi di euro. Segue la Germania, con un volume che si avvicina a quello italiano. Più distanti, invece, Francia, Regno Unito e Spagna. Un risultato importante per il nostro Paese che, rispetto agli altri mercati europei, è l’unico in grado di registrare un trend di crescita positivo e costante nella produzione di farmaci. Tra il 2009 e il 2018 questo valore è cresciuto di ben 38 punti percentuali, pari a 8,8 miliardi di euro. Inoltre, l’Italia è il Paese europeo nel quale l’industria farmaceutica ha il peso maggiore sul prodotto interno lordo: nel 2018 ben l’1,8% del totale. Il Paese che più si avvicina a questo dato è la Spagna con l’1,3%. Seguono Germania, Francia e Regno Unito con un’incidenza della produzione farmaceutica sulla ricchezza nazionale pari allo 0,9%. I dati sono contenuti nel rapporto dal titolo “L’innovazione della vita. Ricerca, produzione e digitalizzazione nel settore farmaceutico per un modello italiano di successo” condotto dall’Istituto per la Competitività (I‐Com).

Lo studio – curato dal presidente dell’istituto Stefano da Empoli e dal direttore area Innovazione Eleonora Mazzoni – è stato presentato ieri a Roma nel corso di un evento a cui hanno preso parte accademici, esperti e rappresentanti delle istituzioni, della politica e del mondo produttivo. Lo studio evidenzia come la spiccata propensione al commercio estero sia una caratteristica che accomuna quasi tutte le imprese farmaceutiche italiane. In base ai dati elaborati dagli analisti dell’istituto, nel 2018 il valore delle esportazioni farmaceutiche delle aziende del nostro Paese si è attestato a 25,9 miliardi di euro, con una crescita del 125% nel periodo che va dal 2009 al 2018. La più alta rispetto ai principali Paesi europei considerati. Ma quali sono i prodotti che l’Italia esporta di più? Secondo il rapporto, i medicinali e i preparati farmaceutici, per un volume che nei primi quattro mesi del 2019 si è attestato 8,8 miliardi di euro. Inoltre, lo studio I‐Com analizza l’impatto del settore farmaceutico sul sistema economico italiano, sottolineandone gli effetti positivi in termini di occupazione, valore aggiunto, consumi e redditi. Le elaborazioni condotte dall’istituto evidenziano come nel 2018 siano stati investiti nel settore circa 3 miliardi di euro che si stima abbiano contribuito alla crescita del prodotto interno lordo per 3,4 miliardi. La parte più consistente di questo effetto è legata all’impatto indiretto sulla produzione: i 3 miliardi di euro investiti generano circa 4 miliardi di valore della produzione grazie all’attivazione degli altri settori dell’economia e 1,3 miliardi grazie alla spinta dei consumi delle famiglie tramite la distribuzione di redditi da lavoro. Positivi anche i risultati raggiunti sul fronte del mercato del lavoro.

Secondo il rapporto, gli investimenti dell’industria farmaceutica generano annualmente oltre 19.000 posti di lavoro, di cui circa 9.500 nello stesso settore e 9.800 nei restanti comparti dell’economia. Tra il 2014 e il 2018 l’industria farmaceutica ha aumentato l’occupazione più di tutti gli altri settori (+8,6%). Nello specifico, lo scorso anno i lavoratori impiegati in questo campo hanno raggiunto le 66.500 unità, in aumento dell’1,7% rispetto all’anno precedente. Nonostante il trend favorevole che ha interessato l’intero settore negli ultimi anni, lo studio sottolinea il gap ancora da colmare dal punto di vista degli investimenti in ricerca e sviluppo. In Italia si investe significativamente meno in termini assoluti rispetto ai principali Paesi dell’Unione europea, ad eccezione della Spagna (1,6 miliardi di euro nel 2018). Malgrado ciò, l’andamento nel tempo evidenzia una dinamica positiva, con un aumento pari al 35% nel periodo 2009‐2018. “I dati dimostrano l’importanza fondamentale dell’industria farmaceutica nel tessuto economico e manifatturiero italiano”, ha affermato il presidente dell’Istituto per la Competitività Stefano da Empoli, che poi ha aggiunto: “Il nostro Paese ha consolidato il primato europeo, trainato dall’export, sulla produzione e negli ultimi anni ha fatto anche registrare un significativo recupero dal punto di vista dell’occupazione.

D’altro canto pure la ricerca, su livelli ancora inferiori alle potenzialità del nostro Paese, presenta un trend in crescita. Numeri positivi che dipendono, in parte certo rilevante, dall’impegno delle aziende a capitale estero che operano e che investono in Italia. Un segnale inequivocabile di fiducia, che però non deve far dimenticare al nostro Paese le criticità tuttora irrisolte”. Nel senso che ovviamente, nonostante i buoni risultati ottenuti, le problematiche non mancano, anzi: “Mi riferisco, tra le altre, alla governance sanitaria e farmaceutica e ai tetti di spesa, in particolare sugli acquisti diretti, che danno luogo a gravi e crescenti squilibri. Oltre a sciogliere i nodi che ci trasciniamo da tempo, dobbiamo anche evitare di aggiungerne degli altri. Sulla questione della confidenzialità delle clausole di prezzo, ad esempio, il nostro Paese deve evitare fughe in avanti che rischierebbero di danneggiare sia i pazienti che il sistema nel suo complesso”. Da qui l’appello lanciato dal presidente I‐Com: “Non dobbiamo considerare scontati i risultati ottenuti finora ma, al contrario, dobbiamo rimboccarci le maniche per renderli ancora più positivi. Con benefici per tutta l’economia italiana, oltre che per i pazienti”.

 

In presenza di una convenzione Consip attiva, può essere indetta in sovrapposizione una procedura regionale vincolante per le aziende sanitarie

A cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Cons. di Stato, Sez. III, 26/02/2019, n. 1329

Le leggi  296/2006 e 208/2015 relative al settore sanitario, stabiliscono che per ciò che concerne gli affidamenti pubblici “gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.A.”.

Sulla compatibilità/coesistenza tra le due procedure, il Consiglio di Stato ha ribadito l’indirizzo già espresso nella sua precedente pronunzia n. 5826/2017, secondo cui deve essere data assoluta prevalenza alle gare svolte dalle centrali di committenza regionali, dovendosi invece riservare una funzione “meramente suppletiva” alle gare indette da Consip.

Con la precisazione che – proprio in ragione del carattere sussidiario dell’intervento – la centrale regionale può sempre e comunque attivare i propri strumenti di acquisizione/negoziazione al fine di conseguire condizioni economiche più favorevoli, anche dopo che è stata avviata (e nel caso di specie addirittura conclusa) una gara CONSIP avente le medesime caratteristiche.

In conclusione, anche in presenza di due procedure aventi profili analoghi, deve essere sempre affermarsi la prevalenza della procedura di gara indetta dalla centrale di committenza regionale.

“La Società Baglioni S.r.l. si duole del fatto che, pur essendo risultata aggiudicataria della gara relativa alle “attività di gestione, conduzione e manutenzione degli impianti tecnologici, delle strutture edili e dei relativi complementi, la fornitura dei vettori energetici termico ed elettrico e la realizzazione di interventi di riqualificazione e di efficientamento energetico degli impianti di climatizzazione ed elettrici, per gli edifici, in uso, a qualsiasi titolo, alle Pubbliche amministrazioni Sanitarie”, indetta da Consip – quale mandante di ATI costituita con CMP s.p.a. (mandataria) e FPM s.r.l. (mandante), in data 23 giugno 2017 e avendo, dunque, stipulato la convenzione quadro relativa al Lotto 6, ad oggetto l’ambito territoriale Regioni Emilia Romagna 2 e Marche 1, con successivo bando (pubblicato sulla G.U.U.E., in data 13 luglio 2017), la centrale di Committenza regionale Intercent – Er indiceva apposita procedura di gara per l’affidamento del “multiservizio di manutenzione degli immobili in uso alle aziende sanitarie della Regione Emilia – Romagna 2”, ad oggetto la stipula di una convenzione, ai sensi della l. reg. Emilia Romagna n. 11/2004, per un multiservizio manutentivo di tutte le attività di gestione, conduzione e manutenzione degli immobili e degli impianti loro asserviti delle aziende sanitarie regionali e la forniture di combustibile.

Avverso tale procedura di gara, dunque, ricorreva in primo grado l’odierna appellante, deducendo i seguenti motivi:

1) violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buon andamento ed affidamento; violazione dell’art. 1337 c.c. ed eccesso di potere sotto diversi profili; sarebbe illegittima la scelta di Intercent-ER di indire la gara per cui è causa, in presenza di una precedente aggiudicazione, operata da Consip s.p.a., asseritamente relativa ad analoghe prestazioni sia sul versante oggettivo sia territoriale in quanto espressione di mancato coordinamento tra centrali di committenza e di irragionevolezza in violazione dell’affidamento riposto dalla aggiudicataria nello svolgimento delle prestazioni a seguito della conclusione della procedura espletata da Consip s.p.a.;

2) violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buon andamento della p.a.; violazione di legge (art. 26 della l. n. 488 del 1992; art. 58 della l. n. 388 del 2000; d.m. 24 febbraio 2000; d.m. 2 maggio 2001; art. 1 commi 455-457 della l. n. 296 del 2006; art.1, commi 499 e ss. della l. n. 208 del 2015; art. 9 del d.l. n. 66 del 2014; d.P.C.M. 24 dicembre 2015; d.P.C.M. 14 novembre 2014; artt. 32 e 41 d. lgs. n. 50 del 2016; l. reg. Emilia Romagna n. 11 del 2004); eccesso di potere sotto diversi profili, poiché la duplicazione delle gare sarebbe distonica rispetto all’assetto normativo sulla centralizzazione degli affidamenti in relazione alla quale, l’armonizzazione delle procedure, propria di un sistema a rete, costituirebbe elemento indefettibile; la disciplina vigente non consentirebbe, peraltro, di attribuire una prevalenza delle centrali regionali né alcun carattere sussidiario alle convenzioni Consip s.p.a. relative agli appalti del S.S.N.

La sentenza di primo grado respingeva il ricorso, confermando l’orientamento già assunto in altra controversia (sent. n. 423 del 2017) e condiviso da questo Consiglio con la sentenza n. 5826 del 2017, che ha riconosciuto la prevalenza ai sistemi di acquisizioni al livello regionale. Ulteriormente, il primo giudice precisava che, in applicazione del disposto di cui agli artt. 19, c. 1 lett. a) e b) e 21 l. reg. Emilia Romagna n. 21 del 2004, gli enti del S.S.N. sarebbero comunque obbligati ad aderire alla procedura indetta dalla centrale di committenza regionale.

Avverso siffatta sentenza, propone appello la Società Baglioni per i motivi di seguito esposti.

1 – Error in judicando, insufficiente ed inconferente motivazione, travisamento del fatto, erroneo richiamo alla sentenza del Consiglio di stato n. 5826 del 2017, in quanto tale citazione sarebbe erronea, poiché la menzionata decisione si riferirebbe unicamente all’indizione di una gara da parte della Centrale regionale in pendenza di una procedura centralizzata.

1.1 Violazione del principio di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.), violazione dell’affidamento, violazione dell’art. 1337 c.c., eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità, perplessità, contraddittorietà, in quanto la pubblica amministrazione avrebbe il dovere di conservare le legittime aspettative, che maturano attraverso la presentazione di offerte ammissibili e positivamente valutate dalla P.A., e si consolidano a seguito della definitiva aggiudicazione della commessa.

1.2 Violazione del principio di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), violazione e/o falsa applicazione di legge, con riferimento all’ art. 26 della l. 23 dicembre 1999, n. 488, all’art. 58 della l. 23 dicembre 2000, n. 388, al d.m. 24 febbraio 2000, al d.m. 2 maggio 2001, all’art. 1, commi 455 – 457 della l. 27 dicembre 2006 n. 296, all’art. 1, commi 499 e ss. della l. 28 dicembre 2015 n. 208, all’art. 9 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66 convertito in l. 23 giugno 2014 n. 89, al d.P.C.M. 24 dicembre 2015 e al d.P.C.M. 14 novembre 2014 pubblicato nella G.U.R.I. del 20 gennaio 2015, n. 15, agli artt. 32 e 41 del d.lgs. n. 50 del 2016, violazione e/o falsa applicazione della l. reg. Emilia-Romagna n.11 del 2004, eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità, perplessità, contraddittorietà.

L’operato di Intercent-Er sarebbe illegittimo anche alla luce della normativa relativa alle convenzioni-quadro di cui all’art. 26 della l. 23 dicembre 1999, n. 488 (cioè il contratto attraverso cui l’impresa affidataria si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di determinati beni e servizi da parte delle Pubbliche Amministrazioni destinatarie del servizio), in forza della quale si prevedrebbe che esse siano oggetto di procedure di appalto indette dalla centrale di committenza nazionale (Consip s.p.a.) e da quelle regionali. Successivamente, la l. 27 dicembre 2006 n. 296 (art. 1, commi 455 – 457) ha stabilito che, ai fini del contenimento e della razionalizzazione della spesa pubblica, le regioni possano costituire centrali di acquisto. Al fine di consentire il coordinamento di tutti questi soggetti aggregatori l’art. 9 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66 conv. in l. 23 giugno 2014 n. 89 ha istituito il “Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori, coordinato dal Ministero dell’economia e delle finanze”, avente la finalità di sviluppare programmi di razionalizzazione della spesa armonizzati e coordinati.

Con la l. n. 208/2015 il legislatore avrebbe, poi, previsto che gli enti del SSN debbano aderire alle convenzioni-quadro attivate ‘indifferentemente’ da Consip o dalla centrale di committenza regionale. Tale legge, dunque, confermerebbe che Consip ha ‘competenza’ anche nell’indire gare per l’aggiudicazione di convenzioni per gli enti del S.S.N., tuttavia senza attribuire alcuna “prevalenza delle centrali regionali”. Infine, il d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50 ha stabilito, all’art. 32, che “Le procedure di affidamento dei contratti pubblici hanno luogo nel rispetto degli atti di programmazione delle stazioni appaltanti previsti dal presente codice o dalle norme vigenti”, sottolineando, pertanto, l’esigenza di coordinamento.

  1. Error in judicando, violazione dell’art. 12 delle preleggi, dei principi di proporzionalità, di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui all’art. 97 Cost., nonché violazione di legge con riferimento all’art. 26, della l. n. 488 del 199, all’art. 58 della l. n. 388 del 2000, al d.m. 24 febbraio 2000 e al d.m. 2 maggio 2001, all’art. 1 commi 455.457 della l. n. 296 del 2006, all’art. 1 comma 548 e ss. della l. n 2018 del 2005, all’art. 9, del d.l. n. 66 del 2014, conv. in l. n. 89 del 2014 e agli artt. 32 e 41, de d.lgs. n 50 del 2016, già indicati, perché la sentenza impugnata risulterebbe viziata e censurabile nella misura in cui, richiamando la sentenza Cons. Stato 5826/2017, verrebbe (implicitamente) ad interpretare la normativa sull’istituzione delle centrali di committenza e sulle competenze loro attribuite in difformità da quanto espressamente previsto dalla legge e dai principi cardine dell’azione amministrativa. A tale conclusioni si arriverebbe proprio dall’esame delle norme già sopra menzionate e dalla ricostruzione ordinamentale delineata.
  2. Violazione della l. reg. n. 11 del 2004, del principio lex posterior derogat priori e dell’obbligo di disapplicazione della l. reg. n. 11 del 2004 per violazione dell’art. 117 lett. e) della Costituzione, dell’art. 4, d.lgs. n. 163 del 2006 e dell’art. 2, d.lgs. n. 50 del 2016, nonché ancora dell’art. 58 l. n. 388 del 2000, del d.m. 24 febbraio 2000 e del d.m. 2 maggio 2001, in quanto le conclusioni sin qui riportate non sarebbero contraddette dagli artt. 19 e 21 della legge regionale citata n. 11/2004, richiamati dalla sentenza impugnata; una normativa regionale che, in violazione della riserva statale posta dalla Costituzione ed in ogni caso in violazione dei suddetti principi generali posti dalla legge, precluda agli enti del SSN di aderire alle convenzioni-quadro Consip meriterebbe di essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
  3. Erroneità della motivazione e violazione della riserva del merito amministrativo e difetto assoluto di giurisdizione, poiché la sentenza gravata sarebbe infine erronea e censurabile anche là dove il Tribunale di prime cure, a preteso sostegno della ritenuta irrilevanza – ai fini del decidere – dell’aggiudicazione disposta da Consip, giunge ad affermare che “la gara di Consip s.p.a. è stata indetta nel 2014 sulla base di parametri ormai datati e considerato che l’aggiudicazione è avvenuta tre anni dopo con una (evidenziata) insufficiente copertura delle esigenze delle Amministrazioni aderenti”.

Secondo il Collegio  i motivi sono infondati.

In primo luogo, non può trovare condivisione la ricostruzione operata da parte appellante e tesa a contestare, nell’ambito dell’operazione ermeneutica dell’assetto ordinamentale, la priorità assegnata alle procedure regionali da parte del legislatore.

Il Collegio non ha motivo di discostarsi, al contrario, da quanto affermato proprio dalla citata pronunzia n. 5826 del 2017 come principio di carattere generale con riguardo ai rapporti tra gara centralizzata Consip e gara della centrale di committenza regionale.

Proprio dalla interpretazione prima di tutto letterale delle norme (ultimo periodo del comma 449 dell’articolo unico l. 27 dicembre 2006, n. 296 e comma 548 dell’articolo unico l. 28 dicembre 2015, n. 208), questo Consiglio ha rinvenuto sicura prevalenza ai sistemi di acquisizioni al livello regionale e ruolo meramente suppletivo (e cedevole) all’intervento sostitutivo di Consip.

Ancora, vale ricordare che con la richiamata pronunzia questo Consiglio ha evidenziato – a differenza di quanto affermato da parte appellante – l’esistenza di un disegno normativo che non preclude (ma anzi disciplina) la contestuale attivazione sia a livello centrale sia a livello regionale di aggregazione degli acquisti, sicché non si può ritenere impedito alla centrale di acquisti regionale di attivarsi al fine di ripristinare l’iter fisiologico delineato dalla disciplina, anche dopo che sia avviata una gara Consip.

Ne discende che perdono di forza le censure contenute nel primo motivo e specificamente al punto 1.2, anche con riferimento alla interpretazione della l. n. 2018 del 2015, che parte appellante vorrebbe aver attribuito valore ‘paritetico’ alle convenzioni Consip e della centrale regionale.

Invero, non può farsi discendere dalla sussistenza di un medesimo obbligo di adesione degli enti del SSN alle convenzioni –quadro Consip e della centrale regionale la non graduazione tra le procedure. Nell’operazione ermeneutica svolta dall’appellante vi è un salto logico.

Se è vero che in presenza, ‘indifferentemente’, di una convenzione quadro gli enti debbano – in via generale (salvo quanto di seguito precisato) – aderire alla stessa, ciò non significa automaticamente che in presenza di due procedure non vi sia la prevalenza di quella indetta dalla centrale di committenza regionale.

Ciò posto rimane da valutare cosa avvenga per il caso in cui la gara Consip sia stata non solo avviata ma conclusa.

A riguardo soccorre un ulteriore principio posto in evidenza da altra sentenza di questo Consiglio (28 marzo 2018, n. 1937), secondo la quale, fermo il carattere di principio del dovere di cui all’art. 26 comma 3 l. n. 488/99, permane la facoltà per le amministrazioni (ivi comprese le amministrazioni statali centrali e periferiche) di attivare in concreto propri strumenti di negoziazione laddove tale opzione sia orientata a conseguire condizioni economiche più favorevoli rispetto a quelle fissate all’esito delle convenzioni-quadro.

A supporto di tale decisione, è richiamato anche quanto previsto dal quarto periodo del comma 1 del d.l. n. 95/12, in base alla quale “la disposizione del primo periodo del presente comma non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip s.p.a., ed a condizione che tra l’amministrazione interessata e l’impresa non siano insorte contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza”.

In particolare, questo Consiglio ha evidenziato che: “La sussistenza del richiamato (e legittimo) rapporto fra regola ed eccezione è confermato dallo stesso articolo 26 della l. 488 del 1999 il quale

– al comma 3 stabilisce che “le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle convenzioni stipulate ai sensi del comma 1, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per l’acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse (…)”. La disposizione per un verso conferma (attraverso il ricorso alla modalità deontica “possono”) il carattere non pienamente vincolante del ricorso alle convenzioni-quadro e, per altro verso, consente la ricerca da parte delle amministrazioni di opzioni negoziali alternative (scil.: con il vincolo/limite dell’insuperabilità delle condizioni negoziali proprie delle convenzioni-quadro);

– al comma 3-bis obbliga le amministrazioni che abbiano deliberato di procedere in modo autonomo agli acquisti di proprio interesse di trasmettere le relative delibere alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, per l’esercizio delle funzioni di sorveglianza e di controllo di propria competenza.

Le disposizioni appena richiamate (lette in combinato disposto con il richiamato articolo 1 del decreto-legge n. 95 del 2012) delineano un coerente quadro normativo il quale (al fine di assicurare in modo adeguato la razionalizzazione degli acquisti da parte delle PP.AA.)

– demanda alla Consip il cruciale compito di rinvenire, in sede di centralizzazione, le migliori possibili condizioni di offerta da porre a disposizione delle amministrazioni;

– consente (ma in via eccezionale e motivata) alle amministrazioni di procedere in modo autonomo, a condizione che possano dimostrare di aver ricercato e conseguito condizioni migliorative rispetto a quelle contenute nelle convenzioni-quadro;

– responsabilizza le amministrazioni che intendano procedere in modo autonomo fissando taluni vincoli ex ante (insuperabilità delle condizioni trasfuse nelle convenzioni quadro) e talune serie conseguenze ex post (nullità degli atti realizzati in violazione e responsabilità in capo ai funzionari che abbiano agito in violazione di legge e con ingiustificato dispendio di risorse pubbliche)”.

Orbene, quanto sin qui evidenziato offre una chiave ermeneutica anche per il caso che occupa. Dal rapporto regola-eccezione evidenziato emerge una ratio della disciplina finalizzata al conseguimento delle condizioni economiche più favorevoli.

In quest’ottica deve, concludersi che la prevalenza della gara svolta a livello regionale può essere affermata anche con riguardo alla fattispecie in esame, ovvero quando la procedura sia stata già aggiudicata, ai fini della stipula della convenzione quadro (su cui poi, di seguito ci si soffermerà per in merito all’affidamento).

La gara svolta a livello regionale risponde – quanto alla aderenza alle necessità dell’area di riferimento e, ove svolta successivamente, anche per la coerenza con il mercato – ai principi di maggior efficienza, efficacia e economicità che regolano l’azione pubblica.

E tale interpretazione trova, altresì, conferma nella già evidenziata lettura del ruolo cedevole della gara Consip rispetto a quella della centrale di committenza regionale.

Vale ribadire che il d.l. 24 aprile 2014, n. 66, al comma 1 dell’articolo 9, ha previsto che “nell’ambito dell’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti […] è istituito, senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica, l’elenco dei Soggetti Aggregatori di cui fanno parte Consip S.p.A. e una centrale di committenza per ciascuna Regione, qualora costituita ai sensi dell’articolo 1, comma 455, della Legge 27 dicembre 2006, n. 296”. All’art. 1 commi da 548 a 550, la l. n. 208 del 28 dicembre 2015 (Legge di stabilità 2016), già richiamato, ha previsto che gli enti del Servizio Sanitario Nazionale “sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, come individuate dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui all’articolo 9, comma 3, del Decreto Legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla Legge 23 giugno 2014, n. 89, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip SpA.

Qualora le centrali di committenza non siano disponibili ovvero operative, gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali di committenza iscritte nell’elenco dei Soggetti Aggregatori, di cui all’articolo 9, comma 1, del Decreto Legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89. In tale ipotesi, spetta alla centrale regionale di committenza di riferimento l’individuazione, ai fini dell’approvvigionamento, di altra centrale di committenza. La violazione degli adempimenti previsti dal presente comma costituisce illecito disciplinare ed è causa di responsabilità per danno erariale. I singoli contratti relativi alle categorie merceologiche individuate dallo schema di DPCM, in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, non possono essere prorogati oltre la data di attivazione del contratto aggiudicato dalla centrale di committenza individuata.

Le proroghe disposte in violazione della presente disposizione sono nulle e costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa”.

Ciò posto, non sfugge che la disciplina di riferimento ha posto la preferenza– secondo un’analisi del vantaggio dal punto di vista economico finanziario che risulta effettuato da parte del legislatore – dell’approvvigionamento per il tramite delle centrali di committenza regionali.

VII – Ma, ancora, per il caso che occupa – e ben diversamente da quanto prospettato da parte appellante – la valutazione risulta dagli atti di causa svolta anche in modo precipuo con riferimento alle esigenze specifiche.

Ne discende che, per un verso, la gara Consip di cui si controverte costituisce una gara c.d. “zattera” in attesa delle procedure svolte a livello regionale; per altro verso, risulta agli atti di causa – come contradetto dall’amministrazione – la gara Consip – contrariamente a quanto affermato dall’appellante – risulta quantitativamente coordinata con la gara Intercent, essendo incapiente per lo svolgimento del global service di Emilia Romagna e Marche cui si riferisce.

Inoltre, dalla documentazione in atti si evince che non trova fondamento neppure l’assunto di parte appellante in ordine alla coincidenza quantitativa delle gare: sia per i servizi prestati che per quanto concerne l’attinenza specifica alle esigenze delle singole Aziende.

L’Amministrazione ha ampiamente precisato in atti i seguenti profili:

con riferimento a quello quantitativo relativo al Lotto 6, la gara Consip (denominata MIES 2) attinente all’ estensione geografica relativa alle Regioni Emilia Romagna 2 (Province di: Bologna, Ferrara, Ravenna, Forlì-Cesena e Rimini) e Marche 1 (Provincia di Pesaro-Urbino), è previsto un importo massimo pari a Euro 108.000.000,00 in 7 anni, pari a circa 15 milioni di euro annui, per Emilia Romagna e Marche, sicché il Lotto 6 della convenzione MIES 2 risulta totalmente incapiente rispetto ai fabbisogni delle Aziende Sanitarie dell’Emilia Romagna, poiché la gara Emilia Romagna vale all’anno 77 milioni di euro;

con riguardo a quelli qualitativi, le due gare manifestano diversità quanto alla gestione degli interventi extra canone, ai servizi di manutenzione delle apparecchiature elettriche destinate al benessere del paziente, agli interventi di manutenzione ordinaria (inclusi nei canoni); alle frequenze e alle tipologie di interventi richiesti in considerazione degli assetti, anche organizzativi, delle Aziende; inoltre, per quel che concerne la manutenzione correttiva, ed in termini di calcolo dei canoni, indicizzazione della revisione prezzi, penali, livelli di servizio;

quanto, infine al procedimento e all’istruttoria, la procedura risulta condivisa al Tavolo dei Soggetti Aggregatori, essendo, dunque, la gara Intercenter coordinata con le altre sulla base della disciplina sopra ricordata.

VIII – Alla luce della ultime considerazioni, risulta infondato (oltre che ulteriormente il primo motivo) anche il secondo motivo di appello, poiché l’interpretazione del primo giudice trova conferma non solo nel quadro normativo evidenziato ma anche con specifico riguardo alla fattispecie in esame, senza che possa lamentarsi una assenza di istruttoria, né la violazione dei canoni dell’azione della pubblica amministrazione sopra elencati.

Né risulta che vi sia stata una sovrapposizione (con alterazione del significato) della operazione ermeneutica del primo giudice all’assetto normativo.

Ed ancora non ha ragione di essere la censura di mancata disapplicazione della legge regionale per violazione della disciplina sopravvenuta, mentre risulta manifestamente infondata il dubbio di legittimità costituzionale della richiamata normativa regionale, profilata dalla parte appellante, nel terzo motivo di appello.

IX – E’ infondato, ancora, il quarto motivo di appello, che per ragioni di sinteticità e logicità viene qui esaminato. Infatti, le valutazioni del primo giudice in ordine all’in appropriatezza dei risultati della procedura Consip stante il lungo tempo trascorso, si giustificano proprio in considerazione della necessità del conseguimento da parte dell’amministrazione di risultati di maggiore efficienza ed economicità, ai quali risulta finalizzata la gara Inercent e trovano, dunque, la loro ragione d’essere nel ragionamento interpretativo svolto e sinora esplicato. Come contro dedotto dall’Amministrazione si appalesa più coerente con le situazioni di mercato la stipula di contratti sulla base di offerte del 2017 piuttosto che del 2014.

X – Infine, deve evidenziarsi per completezza, con riguardo alle censure contenute nel punto 1.1 ed in parte anche nel punto 1.2. del primo motivo, che le convenzioni quadro sono finalizzate ad instaurare tra le parti una forma stabile di collaborazione, da attuare nel medio o lungo periodo, per la cui disciplina operativa si rinvia a successivi specifici accordi. Esse dunque si distinguono dai singoli accordi attuativi devono essere sempre approvati dagli organi competenti delle parti.

Risulta priva di pregio, dunque, la censura di violazione dell’aspettativa allo svolgimento delle prestazioni oggetto di gara, che risultano comunque rimesse a successivi accordi.

Nella specie che occupa, peraltro, come precisato, la parte appellante non riesce a smentire quanto puntualmente evidenziato – in radice – dall’Amministrazione in ordine alla non corrispondenza delle due procedure al fine di dimostrare quale spazio di mercato le sia stato sottratto.”

 

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