Legge di bilancio 2017, le Regioni e l’Antitrust smontano il “pacchetto farmaci” proposto dal governo

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

Prosegue l’iter formativo della Legge di bilancio 2017 ed è iniziato il tradizionale “assalto alla diligenza”. Ci sono le solite “marchette” più meno mimetizzate nel testo. Per quanto riguarda la sanità, sono stati presentati sia dalla maggioranza che dall’opposizione, 13 emendamenti all’articolo 58 in tema di efficientamento della spesa del Servizio sanitario nazionale, e 74 emendamenti all’articolo 59 sulle disposizioni in materia di Assistenza sanitaria.

Il testo governativo degli articoli richiamati è il seguente:

(……..) Art. 59

(……..) 11. All’articolo 15 del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, dopo il comma 11-ter è inserito il seguente:

«11-quater. L’esistenza di un rapporto di biosimilarità tra un farmaco biosimilare e il suo biologico di riferimento sussiste solo ove accertato dalla European Medicine Agency (EMA). Non è consentita la sostituibilità automatica tra farmaco biologico di riferimento e un suo biosimilare né tra biosimilari. Nelle procedure pubbliche di acquisto non possono essere posti in gara nel medesimo lotto princìpi attivi differenti, anche se aventi le stesse indicazioni terapeutiche. Al fine di razionalizzare la spesa per l’acquisto di farmaci biologici a brevetto scaduto e per i quali siano presenti sul mercato i relativi farmaci biosimilari, si applicano le seguenti disposizioni:

a) le procedure pubbliche di acquisto devono svolgersi mediante utilizzo di accordi-quadro con tutti gli operatori economici titolari di medicinali a base del medesimo principio attivo. A tal fine le centrali regionali d’acquisto predispongono un lotto unico per la costituzione del quale si devono considerare lo specifico principio attivo (ATC di V livello), i medesimi dosaggio e via di somministrazione. La base d’asta dell’accordo-quadro deve essere il prezzo massimo di cessione al Servizio sanitario nazionale del farmaco biologico di riferimento;

b) al fine di garantire un’effettiva razionalizzazione della spesa e nel contempo un’ampia disponibilità delle terapie, i pazienti devono essere trattati con uno dei primi tre farmaci nella graduatoria dell’accordo-quadro, classificati secondo il criterio del minor prezzo o dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il medico è comunque libero di prescrivere, senza obbligo di motivazione, il farmaco, tra quelli inclusi nella procedura di cui alla lettera a), ritenuto idoneo a garantire la continuità terapeutica ai pazienti;

c) in caso di scadenza del brevetto o del certificato di protezione complementare di un farmaco biologico durante il periodo di validità del contratto di fornitura, l’ente appaltante, entro trenta giorni dal momento dell’immissione in commercio di uno o più farmaci biosimilari contenenti il medesimo principio attivo, apre il confronto concorrenziale tra questi e il farmaco originatore di riferimento nel rispetto di quanto prescritto dalle lettere a) e b);

d) l’ente appaltante è tenuto ad erogare ai centri prescrittori i prodotti aggiudicati con le procedure previste dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50;

e) eventuali oneri economici aggiuntivi, derivanti dal mancato rispetto delle disposizioni del presente comma, non possono essere posti a carico del Servizio sanitario nazionale». Per il “peso istituzionale” che rivestono, vale la pena di richiamare gli emendamenti presentati dalle Regioni su dette materie.

Difficile immaginare che questo intervento “a gamba tesa” sulla competenza regolatoria concorrente delle Regioni potesse passare sotto silenzio, visti anche i possibili effetti sulla spesa. Le Regioni, quindi insorgono e, a loro volta, propongono emendamenti all’articolato, tali da ripristinare sostanzialmente le modalità attualmente utilizzate par l’acquisto diretto dei farmaci (canale ospedaliero e distribuzione diretta o per conto). Chiedono anche la rimodulazione dei tetti di spesa.

Commento delle Regioni – Articolo 59(Disposizioni materia di assistenza sanitaria)

A. Tetti di spesa

I commi 2 e 3 dell’articolo 59 ridefiniscono i tetti per l’assistenza farmaceutica così come definiti dall’articolo 15 comma 3 e comma 4 del decreto legge 95/2012 convertito in legge 135/2012 prevedendo un tetto per l’assistenza farmaceutica ospedaliera comprensiva anche della spesa per i farmaci di fascia A erogati direttamente e in distribuzione per conto denominato “tetto per la spesa farmaceutica per acquisti diretti” pari al 6,89 % del FSN e un tetto per l’assistenza farmaceutica territoriale, contenente la sola spesa farmaceutica convenzionata denominato “ tetto per la spesa farmaceutica convenzionata” pari al 7,96 % del FSN.

Allo stato attuale i tetti sono così definiti:

assistenza farmaceutica territoriale

comprende la spesa per farmaci erogati dalle farmacie in regime convenzionale, in regime di distribuzione per conto (DPC) nonché distribuzione diretta (DD) di farmaci di fascia A. Il tetto è stabilito nel 11,35 % del FSN. In caso di sforamento il ripiano è a totale carico della filiera del farmaco.

assistenza farmaceutica ospedaliera

comprende la spesa per farmaci di fascia A e H acquistati direttamente dalle strutture pubbliche al netto della distribuzione diretta dei farmaci di fascia A. Il tetto è definito nel 3,5% del FSN. In caso di sforamento il ripiano del 50% è a carico dell’industria farmaceutica.

Per dare un quadro generale sulla ricaduta dei nuovi tetti di cui all’articolo 59 sull’entità di ripiano si riporta di seguito una simulazione utilizzando i dati a consuntivo della spesa farmaceutica 2015.

“Nell’anno 2015 (Monitoraggio della Spesa Farmaceutica Nazionale e Regionale Consuntivo Gennaio-Dicembre 2015 approvato dal CdA del 21 giugno 2016) lo sforamento del tetto per la farmaceutica territoriale è stato pari a 285.647.488 euro mentre per l’ospedaliera è stato di 1.535.203.007 euro. Il ripiano, in applicazione delle disposizioni sopracitate, a favore delle regioni corrisponde a 1.053.248.991 euro.

Occorre fare alcune considerazione:

1. Incremento del FSN

Nell’anno 2017 l’incremento del FSN rispetto all’anno 2016 comporta un rifinanziamento della farmaceutica di circa 300 milioni di euro.

2. Spesa farmaceutica convenzionata

Nell’anno 2016 rispetto allo stesso periodo dell’anno 2015 (gen-ago) si assiste ad una riduzione della spesa farmaceutica convenzionata pari al circa il 4% al lordo del pay back derivante dal DL 78/2015. Sulla base di tali tendenza è ipotizzabile che il tetto per la farmaceutica convenzionata risulti superiore alla spesa reale anche in considerazione del fatto che i nuovi farmaci hanno i requisiti per essere classificati come A-PHT e le regioni sono portate a preferire la DPC e la diretta rispetto alla convenzionata.

3. Fondi farmaci innovativi

I commi 4 e 5 dello stesso articolo 59 istituiscono due fondi di 500 milioni cadauno rispettivamente per i farmaci innovativi e per i medicinali oncologici innovativi.

Il comma 10 del medesimo articolo specifica che le somme di cui ai commi 4 e 5 concorrono ai tetti di spesa solo per la quota eccedente la capienza dei fondi stessi. Occorre altresì osservare che il comma 6 del sopracitato articolo dispone, senza impartire specifiche indicazioni sui principi da adottare per la valutazione dell’innovazione, che il Direttore Generale dell’AIFA stabilisca, i criteri per la classificazione dei farmaci innovativi.

In pratica quando la spesa per i farmaci attualmente in commercio o di nuova immissione in commercio andrà a saturare la capacità dei due fondi assisteremo ad una riduzione della spesa attribuibile ai tetti di spesa per un valore pari ad 1 miliardo e pertanto una perdita per le regioni di circa 500-600 milioni.

Proposte

Al fine di compensare i maggiori oneri a carico delle regioni potrebbero essere ipotizzabili delle misure correttive quali, ad esempio la ridefinizione di una quota di pay back da parte delle aziende farmaceutiche per lo sfondamento della spesa per acquisti diretti nella misura del 75% anziché del 50 % e la riduzione del tetto per la farmaceutica convenzionata dal 7,96% al 7,00 % e contestuale incremento del tetto per gli acquisti diretti dal 6,89 a 7,85.

B. Costituzione dei lotti di Gara

Il quarto periodo del comma 11 dell’articolo 59 dispone che “… nelle procedure pubbliche di acquisto non possono essere posti in gara nel medesimo lotto principi attivi differenti anche se aventi le stesse indicazioni terapeutiche……” La norma di fatto esclude la possibilità di agire nella gare sulla leva della concorrenza come previsto dall’articolo 15, comma 11 ter, del Decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni nella Legge 7 agosto 2012, n. 135 che dispone “…. nell’adottare eventuali decisioni basate sull’equivalenza terapeutica fra medicinali contenenti differenti principi attivi, le Regioni si attengono alle motivate e documentate valutazioni espresse dall’Agenzia italiana del farmaco……”.

L’eliminazione della possibilità alle centrali di acquisto di eseguire gare in equivalenza terapeutica, oltre ad essere in evidente contrasto con le più elementari leggi del mercato e della concorrenza, impedisce alle regioni di poter acquisire economie valutabili, su base annua, a livello nazionale dell’ordine di 500-1.000 milioni di euro.

C. Gare farmaci biologici a brevetto scaduto per i quali siano presenti sul mercato i relativi farmaci biosimilari.

L’articolo 59 comma 11 lettera a) del Disegno di legge di bilancio 2017 dispone “……le procedure pubbliche di acquisto devono svolgersi mediante utilizzo di accordi quadro con tutti gli operatori economici titolari di medicinali a base del medesimo principio attivo. A tal fine le centrali regionali di acquisto predispongono un lotto unico per la costituzione del quale si devono considerare lo specifico principio attivo (ATC V livello), medesimi via di somministrazione e dosaggio….” .

Non è noto il motivo per cui si debba stravolgere il codice degli appalti per una fattispecie specifica di beni che, fra l’altro hanno usufruito di una esclusività commerciale per oltre 20 anni.

La procedure pubblica di acquisto descritta all’articolo 59 comma 11 lettera a) considerato che le aziende che commercializzano i prodotti biologici per singolo principio attivo e per singolo

dosaggio fatto salve pochissime eccezioni non son più di tre unito a quanto disposto dal sopracitato comma, lettera b) secondo periodo “……il medico è comunque libero di prescrivere senza obbligo di motivazione, il farmaco fra quelli inclusi nella procedura di cui alla lettera a)….” equivale a garantire a questi farmaci una esclusiva commerciale sine die.

A questo proposito è solo il caso di segnalare che sono in scadenza nei prossimi anni molti farmaci biologici fra i quali epoetina beta, ,interferon alfa, trastuzumab, rituximab, adalimumab, darbepoetina, bevacizumab ed altri che hanno già perduto la copertura brevettuale come epoetina alfa, somatropina, filgrastim, infliximab, insulina glargine, follitropina, etanercept con un fatturato complessivo anno di circa 1,4 miliardi di euro. L’attivazione di procedure concorrenziale potrebbe portare economie non inferiori al 25-35 % con un risparmio non inferiore a 400 milioni di euro.

Sulla base delle considerazioni di cui sopra, vengono proposti i seguenti emendamenti:

LEGGE DI BILANCIO – REGIONI – EMENDAMENTI

Emendamento n. 1

All’ articolo 59 comma 11 eliminare le parole “ ..l’esistenza di un rapporto di biosimilarità tra un farmaco biosimilari e il suo biologico di riferimento sussiste solo ove accertato dalla Europen Medicine Agency (EMA)”

Relazione: non rientra nelle funzioni di EMA.

Emendamento n. 2

All’ articolo 59 comma 11 eliminare le parole “ ..Nelle procedure pubbliche di acquisto non possono essere posti in gara nel medesimo lotto principi attivi differenti anche se aventi le stesse indicazioni terapeutiche ..”

Relazione

L’emendamento elimina la norma che impedisce le procedure pubbliche di acquisto per più principi attivi appartenenti alla stessa categoria terapeutica e con la stessa indicazione. Si tratta di una norma che è contraria ai principi più elementari, di carattere scientifico contenuti nelle linee guida per l’impiego di principi attivi all’interno di una categoria terapeutica omogenea.

Emendamento n. 3

articolo 59 comma 11 lettera a) sostituire con:

Le procedure pubbliche di acquisto possono svolgersi mediante l’utilizzo di accordi quadro con tutti gli operatori economici titolari di medicinali a base del medesimo principio attivo quando i medicinali siano più di tre. A tal fine le centrali di acquisto predispongono un lotto unico. La base d’asta dell’accordo quadro non deve essere superiore alla media dei prezzi massimi di cessione al SSN calcolato su tutti i prodotti disponibili in commercio”

Relazione

L’emendamento tende a introdurre come base d’asta non il prezzo massimo di cessione del biotecnologico ma il prezzo medio tra tutti i prodotti biotecnologici e biosimilari disponibili per evitare un prezzo di partenza che sia il più elevato al fine di ottenere un maggiore risparmio.

Emendamento n. 4

articolo 59 comma 11 lettera b) sostituire con:

Al fine di garantire una effettiva razionalizzazione della spesa, in assenza di formale motivazione espressa dal medico, il farmaco utilizzabile è quello a minor prezzo o, nel caso di accordo quadro i farmaci aggiudicati nell’accordo stesso.”

Relazione

L’emendamento tende a salvaguardare l’appropriatezza terapeutica che va declinata dal medico prescrittore.

Emendamento n. 5

articolo 59 comma 11 lettera c) sostituire le parole “entro 30 giorni” con le parole “ entro 60 giorni”.

Emendamento n. 6

All’articolo 59 comma 6 dopo l’ultimo periodo è aggiunto “…. Le determine di cui al presente comma devono essere adottate previo parere positivo della Commissione Tecnico Scientifica (CTS) ed essere ratificate dal CdA dell’AIFA “.

Relazione

L’emendamento impedisce che la adozione dei criteri per stabilire il grado di innovatività dei farmaci non sia adottato con provvedimento esclusivo e discrezionale del Direttore Generale dell’AIFA ma che tale provvedimento, per la sua rilevanza, deve prevedere la acquisizione del parere positivo della CTS e della ratifica da parte del CdA dell’AIFA.

In soccorso alle Regioni viene anche il pronunciamento dell’Antitrust del 17 novembre 2016 (AS 1312) che riconferma sostanzialmente le censure regionali e invita il legislatore a riconsiderare la materia.

Legge di bilancio: rivoluzione nell’acquisto farmaci e debutto della logistica nella revisione della spesa

Una “stretta” su manovre già operanti, con misure ponte necessarie, nel caso della sanità, per garantire la continuità assistenziale, per quella che appare una fase di affanno della centralizzazione della domanda di beni e servizi. Il tutto con una new entry nel “pacchetto” delle gestioni sensibili, la logistica. Ed anche un intervento tranchant nelle modalità di acquisto diretto dei farmaci. Sono queste le principali azioni di interesse per la sanità contenute nell’ultima bozza disponibile della legge di bilancio 2017. E’ prevista una sorta di “clausola di salvaguardia” rispetto all’obbligo assoluto per le p.a. obbligate ad avvalersi per gli acquisti di predeterminati beni e servizi dei “soggetti aggregatori” istituiti con legge n.89/2014. Esse potranno procedere, qualora non siano disponibili i relativi contratti di Consip SpA o dei soggetti aggregatori e in caso di motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di acquisto dirette alla stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria. In tale caso l’Autorità nazionale anticorruzione rilascerà il codice identificativo di gara. Una duplicazione di attività, quindi, che non giova all’efficienza del “sistema a rete” di centralizzazione degli acquisti.

Si tratta di una misura già prevista per la sanità con una circolare del MEF (20518/2016). Ancora, il Comitato guida del Tavolo tecnico dei Soggetti aggregatori dovrà, oltre ai compiti già previsti, fornire, attraverso linee-guida, indicazioni utili per favorire lo sviluppo delle migliori pratiche di acquisto, ivi inclusa la determinazione delle fasce di valori da porre a base d’asta. I soggetti aggregatori dovranno trasmettere al Comitato guida, nel caso di non allineamento alle linee guida, una preventiva comunicazione specificamente motivata sulla quale il Comitato stesso può esprimere proprie osservazioni. Se la macchina della centralizzazione non viaggia a regime, si pensa di migliorarne le prestazioni con ulteriori interventi regolatori e passaggi burocratici. Aumenta quindi la distanza tra chi esprime il bisogno e chi compra.

Di segno diverso, in positivo, è la presa di coscienza da parte del legislatore del rilievo che riveste la logistica anche nell’ambito dei servizi erogati dalla p.a. Magazzini centralizzati tecnologicamente evoluti, in grado di minimizzare il livello delle scorte, una logistica distributiva razionale e tracciata che consenta di ridurre gli sprechi nella filiera (prodotti scaduti, ecc.) rappresentano un driver importante per la razionalizzazione della spesa, più dell’accanimento sulla riduzione dei prezzi unitari. La manovra 2017 prevede la definizione di “linee di indirizzo per l’efficientamento e la definizione di standard con riferimento ai magazzini e alla logistica distributiva”. Peraltro esistono già, segnatamente in Toscana ed Emilia-Romagna, magazzini sanitari centralizzati che operano a regime e che costituiscono, anche in funzione di benchmark, esperienze significative. La centralizzazione dei magazzini produce effetti indotti positivi, a partire dall’accelerazione dei processi di unificazione dei fabbisogni, dovendosi costituire una scorta comune.

La legge di bilancio 2017 prefigura una mezza rivoluzione nelle modalità di acquisto dei farmaci nel canale ospedaliero e connessi (distribuzione diretta e per conto), segnatamente con riferimento ai farmaci biotecnologici. Un intervento a gamba tesa nel variegato quadro delle procedure di acquisto e dispensazione attualmente messe in campo a livello regionale.

Vengono ridotti i margini di autonomia regolatoria delle Regioni, a partire dalla rimozione della sostituibilità automatica tra farmaci biotecnologici originatori e biosimilari. Viene abolita anche la possibilità di ’”equivalenza terapeutica” in fase di gara tra principi attivi differenti aventi le stesse indicazioni. Le procedure pubbliche di acquisto devono svolgersi mediante utilizzo di accordi quadro con tutti gli operatori economici titolari di medicinali a base del medesimo principio attivo. A tal fine le centrali regionali d’acquisto predispongono un lotto unico avente come base d’asta il prezzo massimo di cessione al S.S.N. del farmaco biologico di riferimento. I pazienti devono essere trattati con uno dei primi tre farmaci nella graduatoria dell’accordo quadro classificati secondo il criterio del minor prezzo o dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il medico è comunque libero di prescrivere, senza obbligo di motivazione, il farmaco tra quelli inclusi nella procedura, ritenuto idoneo a garantire la continuità terapeutica ai pazienti.

In caso di scadenza del brevetto o del certificato di protezione complementare di un farmaco biologico durante il periodo di validità del contratto di fornitura, l’ente appaltante, entro 30 giorni dal momento dell’immissione in commercio di uno o più farmaci biosimilari contenenti il medesimo principio attivo, apre il confronto concorrenziale tra questi e il farmaco originatore di riferimento. L’ente appaltante è tenuto ad erogare ai centri prescrittori i prodotti aggiudicati con le procedure previste dal codice degli appalti.

Di fronte a questo giro di vite regolatorio, si profila comunque per le Regioni la possibilità di azioni di recupero. Il tema dell’equivalenza terapeutica (su cui le Regioni fanno affidamento per aumentare il tasso di concorrenzialità nel mercato) si sposta a valle delle procedure di acquisto, sia nell’ambito dei prodotti in graduatoria aggiudicati nello stesso lotto, sia confrontando le aggiudicazioni di lotti di farmaci diversi aventi le medesime indicazioni terapeutiche. L’attività di indirizzo delle Regioni non appare preclusa in fase applicativa dell’accordo quadro.

articolo a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

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Tutti pazzi per l’accordo quadro. Che potrebbe non quadrare.

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

Per qualcuno rappresenta una opzione procedimentale “flessibile” nel sistema degli appalti pubblici, in grado di minimizzare i lacci e lacciuoli che condizionano l’efficienza e l’efficacia delle procedure pubbliche di acquisto. Per qualcun altro, invece, la possibilità di far rientrare dalla finestra quella discrezionalità valutativa che i principi di trasparenza e imparzialità, cui sono ispirate le procedure pubbliche di appalto, dovrebbero mettere formalmente alla porta. In quest’ultimo caso, l’”accordo quadro” potrebbe fornire la copertura normativa per pratiche illecite.

L’accordo quadro, come previsto dall’art. 54 del D.Lgs. n. 50/2016, è tecnicamente definito come un contratto “normativo”, che predefinisce alcuni elementi essenziali di successivi futuri contratti esecutivi. Esso prevede ordinariamente l’individuazione dell’oggetto del contratto (in maniera definitiva o preliminare), il prezzo (o la sua modalità di determinazione) ma non la quantità effettiva oggetto di transazione. Questa sarà definita di volta in volta, in singoli contratti esecutivi, nel periodo temporale di validità dell’accordo (ordinariamente fino a 4 anni). La possibilità per forniture e servizi di derogare da quantità fisse di contratto, ovvero oscillanti in una rigida banda del 20% in più o in meno (quinto d’obbligo), secondo l’ordinario disposto normativo, è una delle principali ragioni che stanno decretando il successo di questo istituto negoziale di matrice comunitaria, relativamente “nuovo”, per casistica di utilizzo, pur se introdotto dal DLgs. N. 163/2006. Relativamente alle forniture di beni e servizi, infatti, sulla quantità effettiva oggetto di contratto si è sviluppato un infinito contenzioso tra cliente pubblico e fornitore, il primo trovando difficoltà – a volte intrinseche alle caratteristiche dei fabbisogni – a formulare previsioni certe dei consumi, il secondo rivendicando dati precisi di fornitura per formulare i prezzi e organizzare la produzione. In definitiva, l’accordo quadro consente di contrattualizzare beni e servizi sul modello delle convenzioni Consip, in cui sono definite quantità di fornitura massime ma non quantità impegnative minime.

L’accordo quadro può essere concluso, a seguito di procedura pubblica, con uno o con più operatori economici (come da preventiva indicazione nel bando), valutati idonei alla fornitura per requisiti soggettivi e per rispondenza dell’offerta presentata alle caratteristiche dei prodotti/servizi richiesti. Sostanzialmente, in riferimento al nostro ordinamento civilistico, l’accordo quadro con un unico fornitore potrebbe essere assimilato al contratto di somministrazione a fabbisogno effettivo.

Nel caso invece di affidamento plurimo possono essere previste due opzioni. La prima prevede la riapertura del confronto competitivo tra gli operatori economici parti dell’accordo, ad ogni manifestarsi del fabbisogno. La seconda prevede l’affidamento dei contratti applicativi dell’accordo secondo criteri predefiniti nel bando iniziale. E’ quest’ultima la modalità di individuazione del fornitore che – sottratta all’evidenza pubblica – potrebbe configurare abuso di discrezionalità, mancato rispetto dei principi di par condicio e concorrenza, illeciti affidamenti, corruzione.

Secondo il D.Lgs. n. 163/2006 “gli appalti basati su accordi quadro conclusi con più operatori economici possono essere aggiudicati mediante applicazione delle condizioni stabilite nell’accordo quadro senza nuovo confronto competitivo”. Il nuovo Codice, oltre ad avere cassato l’opzione della “rotazione” tra più aggiudicatari, ha rafforzato l’onere di motivazione, prevedendo che l’affidamento “senza riapertura del confronto competitivo” deve avvenire previa indicazione nei documenti iniziali di gara delle “condizioni oggettive per determinare quale degli operatori economici parti dell’accordo quadro effettuerà la prestazione. (……) L’individuazione dell’operatore economico parte dell’accordo quadro che effettuerà la prestazione avviene sulla base di decisione motivata in relazione alle specifiche esigenze dell’amministrazione”. I pronunciamenti giusprudenziali relativi agli affidamenti diretti di contratti applicativi sono ancora riferiti alla più generica e ora superata previsione normativa di cui al D.Lgs. n. 163/2006. Sono stati allora considerati sufficienti richiami a “specifiche esigenze clinico-terapeutiche ed organizzative segnalate dal reparto utilizzatore”. (TAR Lombardia-Brescia n. 306/2013, TAR Campania n. 1794/2014). La procedura dell’accordo quadro si è quindi rivelata l’uovo di colombo per ri-personalizzare le forniture a valle di una procedure-madre, eludendo i formalismi e lacciuoli dell’evidenza pubblica.

Un bando per sistemi dialitici così prevede: “L’Azienda Sanitaria, all’interno dell’accordo quadro tra la stessa e gli operatori economici risultati idonei, per la scelta dell’operatore economico a cui affidare il singolo contratto- trattamento terrà conto delle risultanze della procedura di gara, sotto il profilo della valutazione tecnica delle offerte presentate e, altresì, dei contenuti delle singole offerte in relazione alle esigenze specifiche del singolo paziente. In particolare, sotto detto secondo profilo, saranno valutate, ad esempio: la continuità terapeutica, le indicazioni fornite dallo specialista nefrologo prescrittore sulla base delle diverse patologie prevalenti (pazienti con complicanze diabetiche e/o cardiovascolari, pazienti con patologia dismetabolica e/o ipercatabolici e/o di grossa corporatura, ecc.), e/o il sopravvenuto mutamento delle condizioni del paziente. Qualora l’Amministrazione non ritenga di ricorrere ad uno dei suddetti criteri, potrà ordinare dal primo in graduatoria. (…..) Si precisa, altresì, che l’Amministrazione potrà ordinare, in base alle proprie specifiche esigenze, da uno, da più o da tutti i fornitori aggiudicatari/idonei.”

Si sarebbe sostanzialmente in presenza, nella fattispecie, di esclusività tecniche dissimulate, applicate di volta in volta in fase di stipula dei contratti esecutivi.

In talune procedure viene prevista una pluri-aggiudicazione per “quote” a fornitori ammessi all’accordo quadro, non associate a specifiche differenziate esigenze tecniche.

Così, in un’altra procedura per la fornitura di sistemi per dialisi è stata prevista l’aggiudicazione del 60% delle singole forniture (contratti applicativi) al vincitore della selezione, e la distribuzione del residuo 40% tra le imprese ritenute idonee in base alle esigenze rappresentate dai singoli reparti utilizzatori. Appare casuale l’individuazione preventiva delle percentuali di rispettivo affidamento, posto che solo dopo l’esito della gara si potrà appurare se il vincitore può tecnicamente coprire il 60% dei fabbisogni secondo le esigenze, e analogamente a scendere per la restante quota.

Una modalità analoga è stata adottata in un accordo quadro recentemente aggiudicato per l’approvvigionamento di farmaci. E’ stata infatti prevista la seguente distribuzione della fornitura: “ (…..) saranno aggiudicati a 3 operatori economici, in particolare: sarà aggiudicato all’operatore economico che risulterà primo in graduatoria per un quantitativo pari al 50% dell’importo totale della fornitura; sarà aggiudicato all’operatore economico che risulterà secondo in graduatoria per un quantitativo pari al 35% dell’importo totale della fornitura; sarà aggiudicato all’operatore economico che risulterà terzo in graduatoria per un quantitativo pari al 15% dell’importo totale della fornitura. La scelta di aggiudicazione a più operatori economici è legata alla possibilità di avere a disposizione più sistemi di somministrazione, per esigenze cliniche. (….) L’attivazione dei singoli contratti specifici avverrà direttamente mediante l’invio degli ordinativi di fornitura”. Anche in questo caso non si rinviene una relazione biunivoca tra specifiche esigenze cliniche (non meglio precisate) giustificanti l’assegnazione plurima e quantitativi di contratto assegnati ai tre vincitori.

In conclusione, dal lato della domanda l’accordo quadro “senza riapertura del confronto competitivo” può essere utilizzato per avere mano libera nelle scelte di acquisto e specularmente, dal lato dell’offerta, può non dispiacere a quegli operatori economici che contano sul marketing nella fase applicativa dell’accordo. Interessi convergenti, quindi, ma nel segno dell’opacità.

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Dove vanno gli appalti? La nostra analisi sui dati ANAC

Gli appalti pubblici, oltre che una spesa, rappresentano un volano per l’economia nazionale e, in parte, rappresentano un indicatore dello stato di salute della medesima.

Quando, in ambito mass-mediatico, si parla di appalti pubblici ci si riferisce normalmente alle opere pubbliche. Anche la cultura giuridica in materia di appalti propende decisamente per il comparto dei “lavori”. Quando vengono emanate nuove norme sugli appalti pubblici si analizzano e commentano in primis le ricadute sulle opere pubbliche. Non è un caso, poi, che il Ministero che presiede alla regolazione e input legislativo sugli appalti pubblici sia quello delle infrastrutture. Il mondo dei “lavori” beneficia di una mono- identità, sia sotto il profilo operativo che del relativo mercato che è, appunto, monotematico. Da qui rappresentanze delle imprese di settore e stakeholders a univoca connotazione identitaria. I “lavori”, quindi, dispongono di una voce forte e ascoltata. Viceversa, la domanda e l’offerta di beni e servizi sono disperse in una miriade di “materie” differenti e fanno riferimento ad altrettanti separati mercati. Così come dispersa è la platea dei compratori pubblici. Per questi motivi, forniture e servizi non godono di una connotazione identitaria e soffrono, anche in fase regolatoria, una sudditanza psicologica nei confronti dei “lavori”, ben rappresentati dai portatori di interesse. Paradigmatica di questa subalternità è la “merlonizzazione” di forniture e servizi operata dal Codice dei contratti approvato con D.Lgs. n. 163/2006 (e il cui impianto è stato mantenuto anche dal nuovo Codice), con effetti devastanti sull’efficienza ed efficacia delle procedure di acquisto di beni e servizi. Per via della forzosa applicazione delle logiche dell’opera unica chiusa a forniture ripetitive e seriali che, viceversa, non devono avere soluzione di continuità e che si caratterizzano per una immissione in più processi produttivi aziendali. Le forniture e i servizi non possono essere interrotti, mentre i lavori possono essere sospesi, ripresi, riprogettati, ecc. Con tutta calma, come evidenzia il rilevante fenomeno delle opere incompiute.

Eppure, in termini numerici e di fatturato, forniture e servizi prevalgono in modo significativo sui “lavori”. I dati diffusi dall’ANAC relativi alle procedure di affidamento nei settori ordinari di importo superiore a 40.000 euro per il 1° quadrimestre 2016 confermano questa composizione tipologica degli appalti pubblici. Le procedure relative e forniture e servizi sono state 21.887 per un importo complessivo a base d’asta di oltre 23 miliardi di euro. Le procedure per lavori sono state 7.315, per un totale di 3,3 miliardi di euro. Anche il valore medio unitario dell’appalto è significativamente superiore per forniture (920.380 euro) e servizi (1.180.362 euro) rispetto ai lavori (456.480 euro). Ma tant’è.

Premesso quanto sopra, relativamente alla distribuzione delle procedure per fasce di importo, si rileva come il numero di procedure decresca all’aumentare dello scaglione di valore, mentre il valore globale degli appalti cresce all’aumentare dello scaglione di importo. Nella fascia di valore compresa tra 40.000 e 150.000 euro sono state indette 15.706 procedure, per un valore di 1,3 miliardi di euro. Al’estremo superiore, per valori unitari oltre 25.000.000 euro sono state indette 123 appalti, per un valore di 10,7 miliardi di euro.

I dati del 1° quadrimestre 2016 relativi alle diverse tipologie di stazione appaltante evidenziano una rilevante frammentazione nell’indizione delle procedure. La sanità, nelle sue varie articolazioni, fa comunque la parte del leone. Le centrali di committenza del settore sanità guidano la classifica con un valore bandito di 3,2 miliardi di euro (9,4% del totale), corrispondenti a oltre 1300 procedure. Le ASL hanno indetto gare per 2,3 miliardi di euro (6,8%), corrispondenti a oltre 4.500 procedure, le aziende ospedaliere e universitarie hanno appaltato per 1,1 miliardi di euro (3,3%) corrispondenti a oltre 2.500 procedure. La Consip ha globalmente indetto gare per 1,8 miliardi di euro (5,3%), corrispondenti a 88 procedure.

I Comuni hanno bandito procedure per 3,4 miliardi di euro (9,7%) corrispondenti a oltre 6.400 procedure; le Regioni per 2,6 miliardi di euro (7,4%) corrispondenti a oltre 1400 procedure, le Province 0,6 miliardi di euro (1,7%), corrispondenti a 882 procedure.

Pur con la mancata disponibilità di dati più di dettaglio, che consentirebbero una più puntuale segmentazione dei fenomeni, emergono alcuni elementi di scenario e trend. Il primo è rappresentato dall’elevato numero di procedure indette da singole stazioni appaltanti. Se ne può dedurre che le varie azioni messe in campo nel tempo con l’obiettivo di concentrare la domanda di beni e servizi non hanno sortito un effetto totalizzante, se, nonostante i dettati normativi relativi che orientano ad avvalersi delle centrali di acquisto, enti sanitari ed enti locali continuano a bandire gare in proprio per importi globalmente rilevanti. Peraltro, l’elevato numero di procedure nella prima fascia di importo monitorata (40.000-150.000 euro) denota una frammentazione o polverizzazione delle esigenze merceologiche che – evidentemente – solo parzialmente può essere intercettata dalle centrali di acquisto. Del resto, anche i rapporti sull’attività di Consip ( e i volumi banditi dalla centrale, sopra richiamati) evidenziano una capacità di sistema di ricondurre a standard merceologici unificati solo una parte dei fabbisogni. Specularmente, si registra un incremento di utilizzo della piattaforma elettronica per i fabbisogni di basso importo e sottosoglia. Nel complesso, quindi, gli indicatori convergono nell’evidenziare uno zoccolo duro di fabbisogni che sono difficilmente standardizzabili o aggregabili, o per loro natura, ovvero in funzione dell’evoluzione tecnologica, o delle specificità dei processi produttivi; fabbisogni il cui soddisfacimento mal si concilia con la inevitabile rigidità operativa delle centrali di acquisto. Per altro verso, appare significativo il fatturato espresso dalle centrali di committenza del settore sanitario (quasi il 10% di tutto il transato della p.a.).

I dati rilevati consentono di ricavare qualche indicazione in termini di scenario. Per fare ciò, in considerazione degli importi transati e dell’esperienza maturata in tema di centralizzazione degli acquisti, la sanità potrebbe essere assunta a paradigma dell’evoluzione della domanda di beni e servizi nel comparto pubblico.

Si prospetterebbe quindi un sistema di procurement pubblico modulare e multilivello, in cui coesistono acquisti centralizzati per fabbisogni economicamente rilevanti, e acquisti residuali (ma non troppo) a base locale, singolarmente di medio-basso impatto economico, ma probabilmente comunque imprescindibili per garantire la produzione.

Questa fascia dovrebbe intercettare anche l’evoluzione tecnologica, da sperimentare, consolidare ed eventualmente portare a regime nella fascia di acquisto superiore.

Al di là delle analisi sull’articolazione della domanda, ciò che evidenzia ulteriormente il rapporto ANAC sull’andamento degli appalti nel 1° quadrimestre 2016, in rapporto al corrispondente periodo del’anno precedente, è il calo complessivo della domanda nei settori oridinari, passata da 34.328 procedure, per un valore di 27.349.412.408 euro, a 29.202 procedure, per un valore di 26.421.301.110 euro. In particolare, le forniture flettono del 17,9% in termini di numero di procedure e del 18,7% in termini di valore. I lavori si riducono rispettivamente del 23,5% e del 31,3%. In controtendenza i servizi che, pur diminuendo in termini di numero di procedure (-5,6%), crescono per valore (+ 26,9%). Il dato medio dell’andamento del totale della domanda nei settori ordinari rispetto al corrispondente periodo dell’anno precedente è -15,2% per numero di procedure e – 3,4% per valore. Relativamente alle fasce di importo, si registra una diminuzione delle procedure e dei corrispondenti valori nelle fasce da 40.000 sino 25.000.000 di euro, con un incremento in termini di valore per lo scaglione degli appalti di oltre 25.000.000 di euro.

Si potrebbe quindi concludere che una generalizzata caduta degli appalti pubblici è attenuata da una crescita dei grandi appalti, con accentuazione – si presume – nell’ambito dei servizi. In termini di valore, il trend complessivo è simile a quello rilevato nell’ultimo quadrimestre 2015, rispetto al corrispondente periodo del 2014 (- 14,2% forniture; – 9,6% lavori; + 11,9% servizi). Nell’ambito di un raffeddamento complessivo della spesa per beni e servizi, confermato anche dai dati globali di bilancio, potrebbe anche essere in atto uno swich tendenziale dalle forniture ai servizi.

Per quanto riguarda le tipologie di procedure utilizzate nei settori ordinari (per forniture, lavori, servizi) nel 1° quadrimestre 2016 rispetto al corrispondente periodo dell’anno precedente, le procedure aperte diminuiscono per numero (-9,3%) ma “tengono” per valore (+0,8%). Le procedure ristrette flettono per numero (-16%) ma crescono sensibilmente per valore (+48,6%), quindi con un innalzamento significativo del valore unitario degli appalti. Dal che si potrebbe dedurre anche un tendenziale swich dalla procedura aperta a quella ristretta, più garantista sotto il profilo dell’affidabilità dei contraenti. Crollano le procedure negoziate, con e senza bando. Le prime del 31,1% in termini numerici e del 67,5% in termini di valore; le seconde del 15,8% in termini numerici e del 14,5% per valore. Si contraggono anche gli affidamenti in economia: – 14,7% di procedure e – 18,8% di valore. Altri affidamenti non meglio individuati decrescono del 38,8% per numero e del 49,3% per valore. In assoluto, la distribuzione delle tipologie di procedure in termini di valore di acquisto vede primeggiare nel 1° quadrimestre 2016 la “procedura aperta” (58%) seguita dalla “procedura negoziata senza bando” (18%). Al terzo posto per valore si colloca la “procedura ristretta” (15%). Gli affidamenti in “economia” valgono il 6%. A seguire, “procedure negoziate con bando”e altri affidamenti non meglio individuati.

Pur considerando la diminuzione in valori relativi, non può essere trascurata l’incidenza in valore assoluto sul totale degli affidamenti delle “procedure negoziate senza bando”, per le caratteristiche quanto meno di scarsa trasparenza che le connotano. Qui uno scandaglio più specifico, a partire dall’analisi delle tipologie di appalto coinvolte (forniture, lavori, servizi), sarebbe probabilmente opportuno.

articolo a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

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Leggi anche l’articolo Contratti pubblici, il rapporto quadrimestrale dell’ANAC

Il suk del farmaco

Quello del farmaco è un mercato particolare. Basti pensare che lo stesso medicinale viene acquistato dal S.S.N. dallo stesso produttore a due prezzi diversi, a seconda che l’acquisto avvenga nel canale ospedaliero o in quello per la dispensazione al pubblico in farmacia. Non mancano poi i paradossi: mentre per l’acquisto della famigerata siringa dal prezzo ballerino vi è un obbligo cogente di pubblicizzare gli atti di acquisto nei minimi dettagli, i prezzi dei farmaci dispensati al pubblico sono trattati vis à vis con i produttori “nelle segrete stanze”, senza gara di appalto. Eppure questo segmento vale più di 8 miliardi di euro. Il sospetto che questa “negoziazione privata” lasci margini di extraprofitto al venditore è avvalorato dal fenomeno dell’extra sconto concesso sottobanco al farmacista convenzionato affinché questi abbia interesse a dispensare certi marchi rispetto altri di prodotti uguali e concorrenti.

Addirittura, in ambito regolatorio nazionale, gli esiti di talune negoziazioni finalizzate all’immissione in commercio di nuovi farmaci sono coperti da “patti di riservatezza”. Cioè il venditore ti fa un prezzo particolare solo se tu non lo fai sapere ad altri potenziali clienti (altri Paesi). Ci sono molecole a brevetto scaduto e ad alto impatto di spesa per il S.S.N. commercializzate da numerose case farmaceutiche, sotto forma di brand o di farmaco equivalente. Per esempio nell’ambito degli antiipertensivi. Nessuno ai piani alti del sistema propone che questi farmaci vengano messi in gara tra di loro anche nel canale territoriale, con prevedibili benefici economici. Benefici prevedibili, in quanto quando si fanno gare (nel canale ospedaliero), queste determinano sconti ben maggiori di quelli minimi di legge. Si tratterebbe di una opzione importante, visto che c’è bisogno di realizzare significativi risparmi di spesa, per poter finanziare l’acquisto di onerosi farmaci innovativi, soprattutto in ambito oncologico.

Uno degli strumenti di contenimento della spesa messo in campo è quello del pay-back. Il suo presupposto concettuale è che nel mercato del farmaco acquistato dal S.S.N. il venditore influenza a tal punto le prescrizioni da determinare i volumi di acquisto. Perciò, se supera determinati tetti di fatturato previsto, deve “restituire” il guadagno. Un meccanismo che in un mercato normale sarebbe paradossale, e che, oltretutto, tecnicamente non funziona, visti i reiterati ricorsi accolto dal Tar del Lazio sulla imprecisione dei conteggi inerenti i ripiani a carico dell’industria.

Tra le manovre che potrebbero entrare nella legge di stabilità 2017 vi è quella della fissazione di “sconti-quantità”, cioè un prezzo decrescente per volumi crescenti di vendita, il che appare commercialmente corretto. Questa opzione, tecnicamente più gestibile, potrebbe portare al superamento del pay back.

Il mercato del farmaco ha anche un’altra caratteristica peculiare. Al libero incontro della domanda e dell’offerta si frappone un terzo attore, cioè l’autorità regolatoria, a fissare, appunto, regole sul fronte dei prezzi, della dispensazione, ecc. Se però le regole sono non chiare o carenti, l’effetto dell’intervento dell’Authority è quello di determinare incertezze comportamentali degli attori, contenziosi, ecc. E’ il caso della diatriba in ordine all’impiego dei farmaci biotecnologici, che ormai – e sempre più nel futuro – rappresentano il “core” della spesa. Nella partita sulle casistiche di impiego di questi medicinali si giocano ormai i fatturati importanti delle case farmaceutiche. In primis tra produttori dei brand a brevetto scaduto e produttori di biosimilari (farmaci con medesima base biologica approvati per le stesse indicazioni terapeutiche). Entrano in campo i concetti di “continuità terapeutica” e pazienti “naive”, per indicare nell’un caso la prosecuzione della cura con il farmaco già in uso, nell’altro quale farmaco prescrivere al paziente che entra per la prima volta in trattamento. Tutto si gioca intorno al concetto di “equivalenza terapeutica” tra brand e sui biosimilari, e tra molecole biotecnologiche diverse tra loro ma comprese nella medesima categoria terapeutica. Sul tema l’ente regolatorio è intervenuto con pareri scientifici e indicazioni operative non definitivi e interlocutori, con la sola eccezione di aver sancito l’equivalenza terapeutica e quindi la sovrapponibilità tra farmaci composti da molecole di origine chimica e loro equivalenti (generici). In ogni caso, l’Agenzia del farmaco, cui per legge è stata attribuita la competenza a definire le equivalenze terapeutiche (attività produttiva di possibili rilevanti conseguenze sull’appropriatezza e contenimento della spesa sanitaria), assume paradossalmente una posizione attendista, cioè, in materia di equivalenza terapeutica, si muove solo su imput delle Regioni, che devono inoltrare specifiche richieste documentate. Eppure l’AIFA dovrebbe presiedere con ruolo propulsivo alle politiche del farmaco, nell’interesse nazionale. Ovvio rilevare, poi, come il metodo dell’equivalenza on demand, nella sua farraginosità, si traduca in uno dei tanti casi di inefficienza generale di sistema e spreco di risorse (le stesse attività replicate in parallelo in ogni Regione, ritardi decisionali che comportano maggiori prezzi di acquisto ecc.).

Un altro elemento di incertezza è dato dal ruolo svolto dalle Regioni, che sull’assistenza sanitaria esercitano una competenza “concorrente” con quella statale. Nella spasmodica ricerca di economie di spesa, emanano direttive rivolte alle aziende sanitarie sui comportamenti di acquisto in materia di farmaci, provvedimenti che a volte generano conflitti di competenze e impugnative dello Stato centrale. Soprattutto quando invadono la competenza regolatoria dell’Authority. Ovviamente, poi, i comportamenti sono difformi da Regione a Regione. Qualcuna garantisce la “continuità terapeutica”, qualcuna impone la dispensazione di biosimilari ai pazienti “naive” (con stravolgimento delle regole sulla concorrenza, in base alle quali il farmaco da dispensare è quello che vince la gara, non necessariamente un biosimilare), qualcuna fissa quote percentuali di prescrizioni di farmaci biosimilari, con tanto di incentivo/disincentivo ai direttori generali, senza aver definito su base scientifica in quali casi clinici va dispensato il brand e in quali casi il biosimilare. Prescrizioni un tanto al chilo, insomma. In questo quadro di mancate certezze regolatorie, ad ogni aggiudicazione di gara o delibera regionale di indirizzo fioriscono i ricorsi delle case farmaceutiche e i Tribunali amministrativi – ovviamente non competenti in materia farmacologica – sentenziano come possono, a volte in modo contradditorio. La querelle potrebbe tuttavia nel medio periodo sgonfiarsi in maniera spontanea. Infatti, è in atto un massiccio processo di acquisizione delle case farmaceutiche che producono biosimilari, da parte delle big pharma.

Sul tema della governance complessiva del settore e delle prospettive si è espresso il farmacologo Silvio Garattini, Direttore dell’Istituto Mario Negri, in audizione il 22.2.2016 alla Commissione Affari Sociali Camera dei Deputati:

Sono fondamentalmente d’accordo con le raccomandazioni presentate dall’On. Silvia Giordano e altri nell’ordine del giorno del 22 febbraio scorso. Desidero tuttavia precisare ed espandere il significato di tali raccomandazioni:

  1. Quanto al segreto nella contrattazione dei prezzi, ritengo che, senza regole prestabilite,questa sia una pratica preoccupante, che tra l’altro non pare abbia precedenti nell’acquisto di beni e servizi da parte di strutture pubbliche. Se il segreto sui prezzi dovesse estendersi, questo rappresenterebbe un vulnus alla trasparenza che deve caratterizzare tutte le azioni che impiegano fondi pubblici. Si può accettare una segretezza durante la trattativa, ma poi il non sapere il prezzo di ciò che si prescrive genera confusione.

  2. I prezzi dei farmaci sono in continuo aumento, soprattutto per quanto riguarda i cosiddetti farmaci biologici. In generale, l’industria tende a giustificare il prezzo adducendo le crescenti spese per la ricerca. In realtà, si calcola che sul fatturato globale la ricerca riguardi solo circa l’otto percento. Il problema è diverso. Oggi l’industria farmaceutica tende a fare relativamente poca ricerca intramurale e realizza invece un’attività di scouting a livello internazionale, acquistando prodotti promettenti da piccole industrie start-up, spesso sostenute da fondi pubblici. Poiché c’è competizione per tali prodotti, il loro prezzo d’acquisto sale: si ritiene che l’acquisto del sofosbuvir (il primo farmaco anti- epatite C) sia stato pagato circa 11 miliardi di dollari. Ma tale investimento non rappresenta una spesa per la ricerca come impropriamente si sostiene da parte industriale. È questa interpretazione distorta della realtà che fa dire all’industria che il costo per la ricerca e lo sviluppo di un farmaco sia arrivato a circa 1,5 miliardi di dollari. Le stesse considerazioni valgono per i farmaci antitumorali che rappresentano attualmente una spesa ospedaliera importante e in continuo aumento.

  3. Di fronte al fatto che anche un Paese industrializzato come l’Italia non possa sostenere la spesa per farmaci essenziali, occorre riflettere e cercare di porvi rimedio.

    • Alcune modifiche sono necessarie a livello legislativo europeo per permettere all’EMA di esercitare maggior rigore nell’approvazione di nuovi farmaci. Devono essere disponibili tutti i dati che sono alla base dell’approvazione di un nuovo farmaco, visto che non ha senso apporre il segreto industriale sui dati preclinici e clinici.

    • La legislazione attuale prescrive che un nuovo farmaco venga approvato sulla base di tre caratteristiche: qualità, efficacia e sicurezza. Ciò permette di approvare farmaci che non sono distinguibili da quelli già esistenti e tantomeno sono migliori di questi. Ciò accade perché i nuovi farmaci si confrontano con il placebo, anche quando esistono farmaci efficaci per la stessa indicazione terapeutica. Quando si confrontano i nuovi farmaci con quelli già in uso, si mira a documentarne semplicemente la non-inferiorità anziché la superiorità.

    • La legislazione europea ammette per la registrazione di nuovi farmaci solo i dossier preparati dall’industria farmaceutica. Questo rappresenta un enorme conflitto di interessi. Sarebbe necessario che almeno uno studio clinico controllato di Fase 3 venisse condotto da un ente indipendente no-profit e i suoi risultati facessero parte del dossier registrativo.

    • Se questi principi venissero accolti sarebbero pochi i nuovi farmaci approvati. Ciò ridurrebbe la spesa farmaceutica per farmaci non innovativi, sostenuti non dall’evidenza scientifica, ma solo dalla pressione promozionale, in cui l’industria farmaceutica investe molte volte di più di quanto investe in ricerca e sviluppo.

  4. Occorre rivedere in modo sistematico il Prontuario Terapeutico Nazionale per eliminare i molti farmaci ormai obsoleti e quelli con prezzi non competitivi. L’ultima revisione, che risale al 1993, ha permesso di eliminare farmaci inutili per un risparmio annuo di circa 3.000 miliardi di lire. È inutile mantenere nel Prontuario prodotti che sono ancora sotto copertura brevettuale e hanno un prezzo elevato, quando vi sono farmaci dal nome generico che costano molto meno. Se si eliminassero alcuni prodotti ipocolesterolemizzanti, antidiabetici e antipertensivi, si potrebbero risparmiare molte centinaia di milioni di euro senza danneggiare gli ammalati. Infatti, non esistono prove che farmaci ancora sotto copertura brevettuale siano superiori rispetto ai farmaci dal nome generico nella stessa classe terapeutica.

  5. Non si capisce perché i pazienti debbano aver speso nel 2014 circa un miliardo di euro per pagare un ticket riguardante la differenza di prezzo tra farmaco dal nome di fantasia e farmaco dal nome generico. Se il Prontuario obbligasse tutti i prodotti – generici e di riferimento – ad avere lo stesso prezzo, il cittadino risparmierebbe e in prospettiva vi sarebbero meno farmaci della stessa classe terapeutica. La situazione è molto più grave per i farmaci biosimilari, quelli che rimpiazzano alla fine della copertura brevettuale i farmaci di origine biologica. In questo caso si tratta di risparmi molto importanti, perché il prezzo di questi farmaci è molto elevato. Ad esempio una ditta norvegese ha dichiarato che il prezzo per grammo di trastuzumab, un antitumorale contro il tumore della mammella, può scendere dagli attuali 3.000 euro al grammo per il farmaco biologico a di 31 euro per il farmaco biosimilare. Anche nel caso dei biologici si potrebbe imporre il prezzo dei biosimilari come condizione per rimanere nel Prontuario.

  6. Si suggeriscono anche altre iniziative:

    • Richiedere alle industrie per ogni nuovo prodotto una composizione analitica delle voci che concorrono a stabilire il prezzo.

    • Stabilire un rapporto inverso fra volumi di acquisto e prezzo.

    • Rimborsare in rapporto ai risultati ottenuti.

    • Realizzare aste pubbliche per i prodotti che più incidono sulla spesa.

    • Realizzare un sistema di negoziazione europea per avere maggiore potere negoziale.

    • Giungere in casi estremi, quando sia in gioco la vita dei pazienti, alla sospensione o all’abolizione del brevetto.

  7. È essenziale rafforzare la ricerca indipendente per offrire migliori basi di evidenza agli interventi del SSN. Per quanto riguarda i farmaci una legge del 2005 aveva messo a disposizione risorse per studi clinici indipendenti. La disponibilità di tali risorse non grava sulla spesa pubblica, perchè i fondi derivano da una tassa che l’AIFA impone alle aziende farmaceutiche in rapporto (5%) al loro investimento in attività promozionali (eccetto i  salari). Inspiegabilmente dal 2012 i bandi di concorso si sono interrotti, nonostante i fondi siano disponibili. La ricerca deve essere una componente del bilancio del Fondo Sanitario Nazionale. È necessario realizzare ricerche che siano di interesse del SSN e non necessariamente dell’industria farmaceutica. La ricerca indipendente non è una spesa ma un investimento, perché, se condotta correttamente, rappresenta la migliore “spending review”.”

I costi crescenti dell’assistenza e il contingentamento delle risorse disponibili rendono ineludibile una revisione completa del “sistema farmaco”. Solo così potranno essere garantite equità assistenziale e accesso a tutti a costosi farmaci innovativi salvavita. Cioè si salverà il welfare.

articolo a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

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Frena la spesa per beni e servizi. Merito delle manovre e dell’aggregazione della domanda?

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

MINISTERO DELLL’ECONOMIA E FINANZE – MONITORAGGIO DELLA SPESA SANITARIA – RAPPORTO N. 3 – 2016

Il processo di razionalizzazione dell’acquisto di beni e servizi

“L’assetto normativo in materia di controllo e razionalizzazione della spesa sanitaria con riferimento ai beni e servizi e, in particolare, le disposizioni riguardanti la pubblicazione dei prezzi di riferimento in ambito sanitario ha subito, rispetto alle iniziali previsioni contenute nell’art. 17, c. 1, lett. a) del DLgs 98/2011 (convertito con L 111/2011), considerevoli mutamenti nel corso di poco più di un anno. Il sopracitato articolo stabilisce che: “nelle more del perfezionamento delle attività concernenti la determinazione annuale dei costi standardizzati per tipo di servizio e fornitura da parte dell’Osservatorio dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture di cui all’art. 7 del DLgs 163/2006, e anche al fine di potenziare le attività delle Centrali regionali per gli acquisti, il citato Osservatorio, a partire dal 1° luglio 2012, attraverso la Banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’art. 61‐bis del DLgs 82/2005, fornisce alle regioni un’elaborazione dei prezzi di riferimento, ivi compresi quelli eventualmente previsti dalle convenzioni Consip, anche ai sensi di quanto disposto all’art. 11, alle condizioni di maggiore efficienza dei beni, ivi compresi i dispositivi medici ed i farmaci per uso ospedaliero, delle prestazioni e dei servizi sanitari e non sanitari individuati dall’Agenzia per i servizi sanitari regionali di cui all’art. 5 del DLgs 266/1993, tra quelli di maggiore impatto in termini di costo a carico del Servizio sanitario nazionale. Ciò, al fine di mettere a disposizione delle regioni ulteriori strumenti operativi di controllo e razionalizzazione della spesa”. In sede di applicazione amministrativa e gestionale della disposizione è stato verificato che la Banca dati dell’Osservatorio, costituito in seno all’Autorità di Vigilanza dei Contratti Pubblici (AVCP), conteneva informazioni troppo aggregate per consentire un’elaborazione dei prezzi di riferimento dei singoli beni. In tali termini è stato stabilito che in fase di prima applicazione l’Osservatorio provvedesse all’individuazione dei prezzi di riferimento tramite specifici questionari da inviare alle principali aziende sanitarie locali e centrali regionali per l’acquisto di beni e servizi.
L’individuazione del prezzo di riferimento da parte dell’Osservatorio, a seguito di un’analisi accurata dei prezzi rilevati, è stato fissato al livello del quinto, decimo, ventesimo o venticinquesimo percentile, in relazione alla numerosità dei prezzi rilevati per ogni bene o servizio.
Con il DL 95/2012, e quindi successivamente alla pubblicazione dei prezzi da parte dell’Osservatorio (avvenuta il 1° luglio 2012), il Legislatore ha apportato alcune modifiche e integrazioni all’art. 17, c. 1 lett. a) del DL 98/2011 in base alle quali la funzione dei prezzi di riferimento è risultata del tutto innovata. Secondo le nuove previsioni, infatti, i prezzi di riferimento non sono più semplicemente strumenti operativi di controllo e razionalizzazione della spesa, ma anche parametri di riferimento per la rinegoziazione dei contratti in essere. Più in dettaglio, viene previsto che: “qualora sulla base dell’attività di rilevazione di cui al presente comma, nonché sulla base delle analisi effettuate dalle Centrali regionali per gli acquisti anche grazie a strumenti di rilevazione dei prezzi unitari corrisposti dalle Aziende Sanitarie per gli acquisti di beni e servizi, emergano differenze significative dei prezzi unitari, le Aziende Sanitarie sono tenute a proporre ai fornitori una rinegoziazione dei contratti che abbia l’effetto di ricondurre i prezzi unitari di fornitura ai prezzi di riferimento come sopra individuati, e senza che ciò comporti modifica della durata del contratto. In caso di mancato accordo, entro il termine di 30 giorni dalla trasmissione della proposta, in ordine ai prezzi come sopra proposti, le Aziende sanitarie hanno il diritto di recedere dal contratto senza alcun onere a carico delle stesse, e ciò in deroga all’art. 1671 del codice civile. Ai fini della presente lettera per differenze significative dei prezzi si intendono differenze superiori al 20 per cento rispetto al prezzo di riferimento”. In tali termini, ai sensi delle vigenti disposizioni, i prezzi individuati dall’Osservatorio rappresentano:
 uno strumento di analisi e valutazione da utilizzare da parte delle Aziende sanitarie in sede di acquisto di beni e servizi nel futuro (prezzo di riferimento);
 uno strumento per la riconduzione dei contratti in essere ai prezzi di riferimento, qualora si registrino differenze superiori al 20% rispetto al predetto prezzo di riferimento (prezzo imposto). Tale evoluzione normativa (cioè il passaggio da prezzo di riferimento a prezzo imposto ai fornitori) è stata eccepita in sede giudiziale, con una serie di ricorsi presso il TAR Lazio, presentati da vari fornitori che hanno lamentato un difetto nel procedimento di determinazione dei prezzi di riferimento. Sebbene taluni ricorsi siano stati parzialmente accolti, il TAR Lazio ha comunque affermato che i prezzi di riferimento, intesi come valori da considerare da parte degli enti sanitari in sede gestionale (gare e contrattualistica) e verso cui tendere progressivamente, costituiscono un validissimo strumento ai fini del miglioramento dell’efficienza della spesa, in quanto rappresentano i migliori prezzi fra quelli effettivamente rilevati presso gli enti medesimi. Pertanto, l’AVCP ha ribadito sul proprio sito tale principio, diretto a specificare la validità degli attuali prezzi, come “prezzi di riferimento”. Inoltre con la sentenza n. 8726 del 2 ottobre 2013, il TAR Lazio sostiene che “ … ben poteva l’Osservatorio, nel rispetto delle indicazioni del legislatore di cui all’intero co. 1 dell’art. 17 cit., che evidenziava come le misure ivi previste fossero tutte rivolte alla “realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica dare luogo ad un’attività istruttoria basata su metodi statistici tesi ad individuare i prezzi di maggiore impatto a carico del S.S.N. in relazione all’efficienza del servizio di riferimento, con individuazione del “fattore prezzo”, quindi, come quello di principale riferimento al fine dell’indagine affidata, che era tesa – dal contesto legislativo di inserimento della normativa applicata – certamente al fin e di individuare la maggior efficienza da intendersi in senso economico quale orientata all’utilizzo delle minori risorse possibili (e quindi sostanzialmente al risparmio di pesa per ottenere il servizio migliore . Che poi lo strumento originato dall’attività dell’Osservatorio sia stato concepito a beneficio di regioni e aziende sanitarie affinché adottino tutte le misure necessarie a garantire il conseguimento degli obiettivi di risparmio programmati, testimonia proprio che il (contenimento/riduzione del) livello di spesa per gli acquisti era il fattore primario (quale indicatore di efficienza economica di sbocco dell’indagine di rilevamento dei prezzi che a tal fine appare legittimamente effettuata, salvi gli interventi applicativi propri delle regioni e delle aziende sanitarie”. Sulla base dell’esperienza maturata con l’indagine campionaria dell’anno 2012, l’AVCP, al fine di garantire il più ampio contraddittorio con tutte le parti interessate ha ritenuto utile condividere, preventivamente, con i soggetti operanti nel settore della sanità alcune scelte riguardanti la rilevazione da condurre nell’anno 2014 per la determinazione dei prezzi di riferimento. In particolare, gli aspetti sui quali si è ritenuto profittevole un confronto con i soggetti interessati sono quelli che richiedono una conoscenza specifica del procurement in ambito sanitario e per i quali il Legislatore non fornisce puntuali previsioni rimandando, invece, alla discrezionalità dell’AVCP le valutazioni necessarie per l’adempimento agli obblighi normativi. In base alle valutazioni effettuate dall’AVCP e dall’AGENAS, si è ritenuto che le informazioni richieste con i nuovi questionari fossero idonee sia a rappresentare le molteplici ed eterogenee caratteristiche dei contratti in essere che a consentire tutte le analisi necessarie alla determinazione dei prezzi di riferimento. L’AVCP ha ritenuto, tuttavia, utile acquisire rilievi, suggerimenti, osservazioni da tutti i soggetti che in virtù della propria esperienza professionale nel settore hanno fornito il proprio contributo per la buona riuscita della rilevazione. Sulla base dei predetti contributi, l’AVCP ha effettuato talune modifiche ritenute utili ai propri modelli di indagine e quindi ha iniziato la rilevazione nel mese di marzo 2014. In fase di prima applicazione, i prezzi di riferimento sono stati determinati sulla base dei dati rilevati dalle stazioni appaltanti che abbiano effettuato i maggiori volumi di acquisto in base a quanto risulta nella Banca Dati Nazionale dei Contratti Pubblici (BDNCP) dell’AVCP. Coerentemente al dettato normativo, nell’istruttoria della rilevazione dell’anno 2012, l’Osservatorio ha selezionato dalla BDNCP un campione di 66 stazioni appaltanti alle quali sottoporre i questionari per la rilevazione dei dati. Per la rilevazione dell’anno 2014, l’Osservatorio ha individuato i dati per la determinazione dei prezzi di riferimento su una base più ampia, considerando tutti i soggetti operanti in ambito sanitario risultanti dalla BDNCP, ovvero tutte le Aziende sanitarie e le centrali di committenza regionali. In questa nuova indagine, è stato possibile apportare ulteriori miglioramenti in relazione ad alcuni elementi emersi nel corso della rilevazione dell’anno 2012 e tenendo conto delle osservazioni provenienti dall’AGENAS. In particolare, l’Osservatorio ha provveduto ad integrare i precedenti questionari con maggiori elementi di dettaglio al fine di potenziare gli strumenti di analisi a disposizione per il confronto tra i prezzi rilevati. Il DL 90/2014, convertito dalla L 114/2014, ha soppresso l’AVCP e ha trasferito le competenze in materia di vigilanza dei contratti pubblici all’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC). Pertanto, le risultanze delle rilevazione dell’anno 2014 sono state pubblicate sul sito dell’ANAC nel corso degli anni 2015 e 2016.
Sempre in materia di beni e servizi, al fine di favorire il processo di centralizzazione degli acquisti, è intervenuto l’articolo 9 del decreto legge 66/2014, che ha istituito l’elenco dei soggetti aggregatori, di cui fanno parte Consip ed una centrale di committenza per ogni regione. Successivamente, in attuazione della predetta disposizione è stato emanato il DPCM del 24 dicembre 2015 che ha individuato categorie di beni e servizi e soglie di spesa al di sopra delle quali è obbligatorio acquistare tramite Consip o soggetti aggregatori. Sebbene tale normativa non sia esclusivamente rivolta al settore sanitario, si rileva in concreto che la maggior parte delle categorie individuate dal DPCM sono relative a beni e servizi acquistati dagli Enti del SSN, quali: farmaci, vaccini, stent, ausili per incontinenza, protesi d’anca, medicazioni, defibrillatori, pace-maker, aghi e siringhe, servizi di smaltimento di rifiuti sanitari, ecc

L’andamento dei consumi intermedi (beni e servizi immessi nei processi produttivi interni).

Nel 2015, la spesa per i consumi intermedi rappresenta il 27,6% della spesa complessiva con un incremento significativo rispetto all’incidenza del 2000 (18,7%). Tale voce di spesa, pur presentando una progressiva riduzione della dinamica di crescita nel tempo, mantiene tuttavia un tasso di crescita medio annuo significativamente superiore al resto della spesa. In particolare, il tasso passa dal 9,7% del periodo 2001-2005, al 6,3% del periodo 2006-2010 e al 2,5% del periodo 2011-2015.

Con particolare riferimento all’ultimo quinquennio, la significativa riduzione della dinamica dell’aggregato sconta le vigenti manovre di contenimento della spesa sanitaria per beni e servizi. In particolare, si segnala:
 la riduzione del 10% dei corrispettivi per l’acquisto di beni e servizi (con esclusione dei farmaci ospedalieri) e dei corrispondenti volumi d’acquisto a decorrere dal 2013 e per tutta la durata residua dei contratti nonché l’obbligo per le aziende sanitarie di rinegoziare con i fornitori i contratti per l’acquisto di beni e servizi (con possibilità di recesso dagli stessi) qualora i prezzi unitari in essi previsti risultino superiori del 20% rispetto ai prezzi di riferimento individuati dall’Osservatorio per i Contratti Pubblici20;
 la fissazione di un tetto alla spesa per l’acquisto di dispositivi medici, in misura pari al 4,4% del fabbisogno sanitario standard 21;
 la rideterminazione del tetto sulla spesa farmaceutica ospedaliera al 3,5% del fabbisogno sanitario standard ;
 la messa a disposizione delle regioni, da parte dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), dei prezzi di riferimento di un insieme di beni e servizi, quale strumento di programmazione e controllo della spesa. Deve rilevarsi, peraltro, che l’andamento complessivo dell’aggregato sconta la dinamica della componente dei prodotti farmaceutici acquistati direttamente dalle aziende sanitarie, che registra tassi di crescita sostenuti sia a seguito della continua introduzione di costosi farmaci innovativi (specie in campo oncologico) sia per effetto delle politiche di incentivazione della distribuzione diretta dei farmaci attuate in diversi SSR, con conseguente rimodulazione della spesa, dalla farmaceutica convenzionata ai prodotti farmaceutici. Al netto della suddetta componente dei prodotti farmaceutici, gli altri consumi intermedi hanno evidenziato una dinamica contenuta, con un tasso medio annuo di crescita nel periodo 2011-2015 pari allo 0,8%.

Prestazioni sociali in natura – La farmaceutica convenzionata
La spesa per le prestazioni sociali in natura corrispondenti a beni e servizi prodotti da produttori market risulta scomposta nella spesa per la farmaceutica convenzionata, nella spesa per l’assistenza medico-generica da convenzione e, per una quota residuale, nella spesa per altre prestazioni sociali in natura da privato. Tali componenti presentano caratteristiche e dinamiche anche significativamente diverse fra loro e, pertanto, verranno analizzate distintamente.
La spesa per la farmaceutica convenzionata passa da un incremento medio annuo del 6,3% registrato nel periodo 2001-2005 ad un tasso di variazione negativo del -1,6% nel periodo 2006-2010, il quale si accentua ulteriormente nel periodo 2011-2015, attestandosi al -5,3%. Conseguentemente, il peso percentuale sulla spesa sanitaria complessiva si riduce dal 12,8% del 2000 al 7,4% del 2015. Tale risultato scaturisce essenzialmente dagli strumenti di monitoraggio e di governance della spesa per la farmaceutica convenzionata progressivamente introdotti nel tempo. Fra questi, si ricorda, in primo luogo, la previsione di un tetto alla spesa per la farmaceutica territoriale, di cui fa parte la spesa per la farmaceutica in convenzione (fissato all’11,35% a partire dal 2013), con un meccanismo di recupero automatico, in caso di sforamento del tetto, a carico delle aziende farmaceutiche (c.d. pay-back ), dei farmacisti e dei grossisti. In secondo luogo, la predisposizione di un sistema di monitoraggio delle prescrizioni farmaceutiche, attraverso le procedure della ricetta elettronica on – line del sistema tessera sanitaria, gestito dalla RGS22. Unitamente a ciò, l’andamento dell’aggregato di spesa è influenzato anche dal potenziamento della distribuzione diretta dei farmaci, con conseguente redistribuzione dei costi fra le voci della spesa farmaceutica convenzionata e della spesa per i prodotti farmaceutici.

Spesa per i consumi intermedi diversi dai prodotti farmaceutici. Periodo 2006-2010
La spesa per i consumi intermedi al netto dei prodotti farmaceutici passa da un incremento medio annuo del 10% del periodo 2003-2005 a un incremento del 3,5% del periodo 2006-2010. Il peso di tale componente sulla spesa sanitaria complessiva aumenta, passando dal 18,6% nel 2005 al 19,2% nel 2010. Il contenimento è stato maggiore nelle regioni sottoposte a piano di rientro, dove l’incremento medio annuo si riduce drasticamente dal 15,9% del periodo 2003-2005 all’1,9% del quinquennio 20062010. L’incidenza di tale componente sulla spesa sanitaria regionale è passata dal 6,2% del 2005 al 16,4% del 2010. Anche le regioni non sottoposte a piano di rientro evidenziano, seppure in misura meno marcata, un rallentamento della crescita registrando un incremento medio annuo del 4,3% nel periodo 2006-2010 a fronte del 6,9% rilevato nel periodo 2003-2005. In questo caso, il peso della spesa per i consumi intermedi diversi dai prodotti farmaceutici sulla spesa sanitaria regionale aumenta dal 19,9% del 2005 al 20,8% del 2010. Le regioni in piano di rientro leggero passano da una variazione media annua del 10,8% nel periodo 2003-2005 a una variazione media annua del 3,2% nel periodo 2006-2010. Tali andamenti si traducono in una lievissima riduzione del peso dell’aggregato sulla spesa sanitaria regionale, che passa dal 19,2% del 2005 al 19% del 2010. Le autonomie speciali passano da un incremento medio annuo dell’8,6% del periodo 2003-2005 a un incremento medio annuo del 4,4% nel periodo 2006-2010. Il peso sulla spesa sanitaria regionale registra, invece, un incremento, passando dal 20,8% nel 2005 al 21,6% nel 2010.

Prodotti farmaceutici.
La spesa per prodotti farmaceutici passa da un incremento medio annuo del 12,3% nel periodo 2006-2010 al 6,5% registrato nel periodo 2011-2015. Il peso della spesa per prodotti farmaceutici sulla spesa sanitaria complessiva aumenta dal 6,7% nel 2010 al 9,2% nel 2015. L’incremento dell’incidenza di tale componente di costo sulla spesa sanitaria complessiva è da ascriversi principalmente all’immissione di farmaci innovativi, fra cui più recentemente quelli per la cura dell’epatite C, caratterizzati da un costo elevato, nonché al rafforzamento, in diversi SSR, della distribuzione diretta dei farmaci. Le regioni sottoposte a piano di rientro riducono l’incremento medio annuo della voce di spesa dal 12,6% nel periodo 2006-2010 al 9% nel periodo 2011-2015. Il peso della spesa per prodotti farmaceutici sulla spesa sanitaria regionale si incrementa notevolmente passando dal 6,3% del 2010 al 9,9% del 2015. Tale riduzione risulta evidenziata anche nelle regioni non sottoposte a piano di rientro dove il tasso di crescita medio annuo passa dal 10,9% del periodo 2006-2010 al 5,6% del periodo 2011-2015. In termini di spesa sanitaria regionale, l’incidenza aumenta dal 6,8% del 2010 all’8,6% del 2015. Le regioni in piano di rientro leggero presentano, nel periodo 2011-2015, una crescita della voce di spesa del 4,4% in forte contrazione rispetto al 15,7% del quinquennio precedente. Il peso della spesa per prodotti farmaceutici sulla spesa sanitaria regionale passa dal 7,4% del 2010 al 9,4% del 2015. Le autonomie speciali passano da un incremento medio annuo del 13,4% nel periodo 2006-2010 a un tasso di crescita medio annuo del 5,3% nel periodo 2011-2015. Il peso dell’aggregato sulla spesa sanitaria regionale cresce dal 6,9% nel 2010 all’8,8% nel 2015.

Consumi intermedi diversi dai prodotti farmaceutici. Periodo 2011-2015
La spesa per i consumi intermedi diversi dai prodotti farmaceutici cresce mediamente al tasso annuo dello 0,5% nel periodo 2011-2015, in evidente riduzione rispetto al tasso medio annuo del quinquennio precedente (3,5%). Tuttavia, il peso sulla spesa sanitaria totale cresce leggermente passando dal 19,2% nel 2010 al 19,6% nel 2015. La sensibile riduzione della crescita dell’aggregato nel corso degli ultimi anni è da ricondursi sia alle misure di contenimento della spesa per beni e servizi disposte dalla normativa nazionale, con particolare riferimento a quelle introdotte dal DL 95/201240, sia alle politiche di efficientamento attuate autonomamente dalle regioni, anche attraverso l’introduzione di processi di centralizzazione degli acquisti. Le regioni sottoposte a piano di rientro presentano una crescita media annua dello 0,5% nel 2011-2015, in evidente riduzione rispetto all’1,9% del quinquennio precedente. Il peso della spesa per altri beni e servizi sulla spesa sanitaria regionale cresce leggermente dal 16,4% del 2010 al 17% del 2015. Le regioni non sottoposte a piano di rientro fanno registrare un tasso di crescita medio annuo dello 0,9% nel periodo 2011-2015, leggermente superiore a quello delle regioni sottoposte a piano di rientro, pur evidenziando una contrazione più significativa rispetto al tasso incremento del 4,3% medio annuo del quinquennio precedente. In termini di peso sulla spesa sanitaria regionale, l’aggregato aumenta leggermente dal 20,8% del 2010 al 21,2% del 2015.
Una significativa contrazione della dinamica della spesa per consumi intermedi diversi dai prodotti farmaceutici è mostrata anche dalle regioni in piano di rientro leggero che, a fronte di una variazione media annua del 3,2% nel periodo 2006-2010, nel periodo 2011-2015 registrano una sostanziale invarianza dell’aggregato, con un tasso di decrescita medio annuo pari a 0,3%. Il peso dell’aggregato sulla spesa sanitaria regionale incrementa lievemente passando dal 19% del 2010 al 19,3% del 2015. Relativamente alle autonomie speciali, la spesa per i consumi intermedi diversi dai prodotti farmaceutici registra un incremento medio annuo quasi nullo nel periodo 2011-2015, contro un incremento del 4,4% nel periodo 2006-2010. Il peso dei consumi intermedi diversi dai prodotti farmaceutici sulla spesa sanitaria regionale scende leggermente dal 21,6% nel 2010 al 21,3% nel 2015.”

OSSERVAZIONI SULL’ANDAMENTO DELLA SPESA

Il rapporto del MEF riepiloga inizialmente la tormentata implementazione dei “prezzi di riferimento”, con i vari aggiustamenti di tiro, resisi via via necessari per la sottovalutazione della complessità della componente beni e servizi nei processi produttivi delle aziende sanitarie.
La sensibile crescita dell’incidenza percentuale dei consumi intermedi sulla spesa complessiva nel periodo osservato appare sintomatica di un costante incremento dell’outsourcing rispetto alle produzioni dirette. Il blocco del turn over del personale ha determinato la riduzione della spesa relativa, con diminuzione dell’incidenza % sul totale della spesa, ma anche verosimilmente il trasferimento di parte di essa sul comparto dei consumi intermedi (servizi completi acquistati sul mercato).
Le variazioni percentuali della spesa per consumi intermedi al netto dei farmaci fanno registrare un andamento non lineare negli anni, a dimostrazione che diversi fattori che influenzano la spesa stessa, a partire dalla quantità di prodotto finale realizzato. In sostanza, valori incrementali o decrementali della spesa assumono una valenza relativa e non indicativa dell’efficienza gestionale, se non vengono correlati con i volumi di produzione. La spesa può variare per le dinamiche dei prezzi e/o per le quantità acquistate, in funzione delle esigenze produttive. Un incremento di spesa può essere fisiologico, se corrisponde ad un correlativo aumento di produzione. Un decremento può apparire come virtuoso, ma non lo è se ad esso corrisponde un decremento più che proporzionale dei volumi di prodotto.
La crescita costante della spesa privata per l’assistenza sanitaria rende non peregrina l’ipotesi di una riduzione delle prestazioni.
Analogamente, l’andamento della spesa per consumi intermedi andrebbe valutato in rapporto all’andamento della spesa degli altri fattori di produzione correlati, come quella del personale diretto, in relazioni all’incidenza dell’outsourcing.
Con questi pesanti limiti di significatività, si evidenzia negli ultimi 3 anni un deciso contenimento della dinamica della spesa ( – 0,4% del 2013 sul 2012; + 0,2% del 2014 sul 2013; – 0,3% del 2015 sul 2014).
Mancano i dati dei consumi e della produzione, ma, ovviamente, questo raffreddamento della spesa per consumi intermedi viene attribuito indubitabilmente al complesso delle manovre sui prezzi e soprattutto alla montante concentrazione della domanda. Un assist per i più o meno debuttanti “soggetti aggregatori”.

CONSIP: attività, performances e “potenziale” effettivo della centrale acquisti

La Consip ha diffuso il rapporto annuale sull’attività del 2015. Obiettivi raggiunti, secondo la Centrale acquisti. Infatti:
“La gestione 2015 raggiunge tutti gli obiettivi prefissati, grazie a una conduzione in sintonia con il complessivo indirizzo di sviluppo, crescita e innovazione che permea l’intero settore pubblico. La spesa presidiata si attesta a 40,1 miliardi (+5% su 2014), il valore intermediato è pari a 7 miliardi (+18% su 2014), il risparmio su convenzioni e accordi quadro è di 3,3 miliardi (+5% su 2014).
Una menzione particolare merita il Mercato Elettronico della P.A. (Mepa), che dimostra come siano “sempre più on-line gli acquisti della PA”. Nel 2015, il valore degli acquisti effettuati attraverso questo strumento ha superato i 2 mld/€, facendo segnare un incremento del +39%. Il risultato è stato raggiunto con un aumento, da 523mila a 650mila (+24%), dei contratti stipulati. Sono stati oltre 39mila i buyer che hanno effettuato almeno un acquisto nel 2015, con una crescita del +19%. Significativo anche lo sviluppo dell’offerta. I fornitori sono quasi 55mila, con una crescita del +50%. Di questi, il 99% sono piccole e medie imprese (72% micro, 23% piccole, 4% medie). Gli articoli disponibili sono 7.510.270 (+38%), confermando il Mepa come il mercato elettronico (pubblico) più grande d’Europa.”
L’anno trascorso ha visto, poi, la messa a regime del nuovo sistema di governance degli acquisti pubblici che – in attuazione di quanto previsto dal DL 24 aprile 2014 n. 66 – ha interessato la costituzione di 33 Soggetti aggregatori per gli acquisti di beni e servizi e il progressivo avvio delle attività.”

Il documento prosegue con un richiamo alle variazioni di fine anno sul quadro regolamentare:
“- Rafforzamento della centralizzazione degli acquisti (Legge Stabilità 2016): potenziamento delle misure di spending review relative agli acquisti pubblici; rafforzamento del “benchmark” e del sistema dei controlli; estensione del perimetro soggettivo e oggettivo di obbligatorietà degli strumenti Consip;
-Rilancio dell’Agenda digitale (Legge Stabilità 2016): centralizzazione degli approvvigionamenti ICT tramite Consip e/o Soggetti aggregatori; innovazione dei processi della PA (Giustizia, Sanità, Scuola digitale); digitalizzazione dei rapporti con la PA di cittadini e aziende.
– Spinta ad una maggiore trasparenza (riforma degli appalti): semplicità di accesso e tracciabilità delle informazioni; maggiore ricorso delle amministrazioni agli strumenti telematici di acquisto; accesso più facile per le imprese e, in particolare, per le PMI.
Quanto sopra per rimarcare quanto la centrale di committenza nazionale sia nodo di scambio nella strategia di riqualificazione della spesa pubblica, che passa attraverso la capacità di fare aggregazione, di qualificare la domanda, di creare dei flussi trasparenti, di diffondere le conoscenze, di utilizzare le moderne tecnologie, di formare e riqualificare il personale, di innovare i processi amministrativi e organizzativi, di monitorare e controllare i risultati.
Attraverso un eccellente processo di approvvigionamento – fondato sulla necessaria digitalizzazione dello stesso – si può riportare fiducia nello Stato non solo per acquistare bene, ma per definire masse critiche di contratti contendibili, per garantire mercati vitali e competitivi, per stimolare innovazione sviluppo, per garantire occupazione e un utilizzo efficiente delle risorse disponibili.
Consip ha visto ancora una volta rafforzato il proprio ruolo nel sistema degli approvvigionamenti pubblici, attraverso una serie di nuove norme che ne hanno allargato ulteriormente il perimetro di azione, confermando la fiducia dei soggetti decisori verso la capacità dell’azienda di realizzare gli obiettivi che le vengono affidati.”

Il rapporto dettaglia le modifiche al quadro normativo:

“Nel corso del 2015, la disciplina che regola le attività di Consip si è arricchita di nuove norme che hanno apportato modifiche, anche sostanziali, sia nell’ambito delle attività del Programma di razionalizzazione degli acquisti pubblici sia nelle altre aree di intervento dell’Azienda, in particolare quelle della legge di stabilità 2016.
In materia di acquisti pubblici, ferma restando la disciplina già da anni vigente sull’obbligo/ facoltà di ricorso a Consip e alle centrali regionali – che prevede per alcune amministrazioni e determinate categorie merceologiche l’obbligo del ricorso a Consip o alle centrali di committenza regionali e comunque il rispetto dei parametri di qualità e prezzo fissati dalle convenzioni quadro di Consip o della centrale di committenza regionale di riferimento, nonché un obbligo pressoché generalizzato di ricorso al Mepa (o altri strumenti telematici) per gli acquisti sotto la soglia comunitaria – sono state dettate nuove norme tra le quali in particolare:

  • l’estensione anche agli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale e alle agenzie fiscali dell’obbligo di ricorso alle convenzioni Consip e al Mepa (art.1, comma 495)
  • l’estensione alle società controllate dallo Stato e a quelle controllate dagli enti locali che siano organismo di diritto pubblico dell’obbligo di rispettare il benchmark di qualità e prezzo fissato dalle convenzioni Consip (art.1, comma 498)
  • con riferimento alle merceologie di spesa del DL 95/2012 (energia elettrica, gas, carburanti rete ed extrarete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e mobile, a cui sono stati aggiunti i buoni pasto), la possibilità per le amministrazioni di acquistare autonomamente a prezzi inferiori a quelli delle convenzioni Consip e centrali di committenza se ottengono un corrispettivo inferiore del 10% per le categorie merceologiche telefonia fissa e telefonia mobile e del 3% per le restanti categorie, rispetto ai migliori prezzi delle convenzioni e degli accordi quadro di Consip e delle centrali di committenza regionali, disposizione che non si applica però nel triennio 2017-2019 (art.1, comma 494)
  • la possibilità per tutti i comuni di procedere autonomamente per gli acquisti di beni, servizi e lavori di valore inferiore a 40 mila euro e l’esclusione dell’obbligo di ricorso al Mepa, ai mercati elettronici e agli strumenti di acquisto e negoziazione telematici per gli acquisti di importo inferiore a mille euro. (art.1, commi 501, 502 e 503)
  • la possibilità per Consip di attivare strumenti di acquisto e negoziazione che hanno per oggetto attività di manutenzione (art.1 comma 504)
  • una nuova disciplina del benchmark di qualità e prezzo. Un decreto del MEF, sentita l’A- nac, definisce le caratteristiche essenziali delle prestazioni principali che saranno oggetto delle convenzioni stipulate da Consip. All’attivazione di convenzioni Consip, vengono pubblicati i valori delle caratteristiche essenziali e i relativi prezzi, che costituiscono i parametri di prezzo-qualità. Nei casi di indisponibilità della convenzione Consip e in mancanza dei prezzi di riferimento forniti dall’Anac, i prezzi dell’eventuale precedente edizione di una convenzione, opportunamente adeguati con provvedimento dell’Anac, costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione. Le PA obbligate a ricorrere alle convenzioni Consip o a quelle delle centrali regionali di committenza possono procedere ad acquisti autonomi solo a seguito di apposita autorizzazione, specificamente motivata dall’organo di vertice ammini- strativo e trasmessa alla Corte dei conti, qualora il bene o servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza delle caratteristiche essenziali (art. 1, commi 507, 508 e 510).

Tra le norme previste dalla Legge di stabilità ve ne sono alcune che impattano anche sulle attività di Consip legate ai progetti innovativi per la PA:

  • per l’acquisizione centralizzata dei beni ICT e di connettività, le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto consolidato Istat hanno l’obbligo di procedere esclusivamente tramite Consip o i soggetti aggregatori per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi soggetti, salvo che vi sia apposita autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo, il servizio non sia disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fab- bisogno dell’amministrazione e nei casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa (art.1, comma 512 e 516)
  • l’Agid predispone il Piano triennale per l’informatica nella PA che, approvato dal Presidente del Consiglio, contiene per ciascuna amministrazione (o categoria di amministrazioni) l’elenco dei beni e servizi informatici e di connettività e dei relativi costi, individuando quelli di rilevanza strategica. Per l’acquisizione dei beni e dei servizi strategici indicati nel Piano, Consip o il soggetto aggregatore interessato programmano gli acquisti in coerenza con la domanda aggregata di cui al predetto Piano (art.1 comma 513).

Il nuovo sistema degli approvvigionamenti pubblici

L’anno trascorso ha visto anche la messa a regime del nuovo sistema di governo degli acquisti pubblici che – in attuazione del DL 24 aprile 2014 n. 66 (poi convertito con legge 23 giugno 2014 n. 89) – ha portato alla costituzione di 33 Soggetti aggregatori per gli acquisti di beni e servizi (Consip in qualità di centrale di committenza nazionale, 21 Centrali regionali, 9 Città metropolitane e 2 Province) e il progressivo avvio delle attività.

Il disegno riformatore del sistema degli appalti pubblici è caratterizzato da alcuni punti cardine:
– riduzione del numero delle stazioni appaltanti, storicamente superiore a 32mila, aggregando gli acquisti verso un numero limitato di soggetti dotati di competenze e risorse di alto livello (Soggetti aggregatori)
– incremento della quota di spesa pubblica da gestire in forma aggregata, per favorire la ra- zionalizzazione della stessa, oltre che diffondere buone pratiche tra le amministrazioni
maggiore utilizzo degli strumenti telematici di negoziazione
– definizione di un quadro dettagliato di prezzi di riferimento per gli acquisti pubblici
rafforzamento del sistema dei controlli sugli appalti, in particolare sui contratti non stipulati da Soggetti aggregatori, attraverso un ruolo più incisivo dell’Anac (Autorità nazionale anti corruzione)
I Soggetti aggregatori, riuniti nel Tavolo tecnico, hanno il compito di aggregare la spesa partendo dall’analisi dei fabbisogni delle amministrazioni che rientrano nei propri ambiti territoriali di competenza e di gestire le procedure di gara, per le amministrazioni obbligate, su determinate aree merceologiche e al di sopra di determinate soglie, definite attraverso un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (Dpcm) emanato annualmente.

A tale proposito, proprio negli ultimi giorni dell’anno, è stato emanato il Dpcm 24 dicembre 2015 che individua le categorie merceologiche e le soglie – intese come importo annuo massimo negoziabile autonomamente – al superamento delle quali, a partire dal 1 gennaio 2016, le amministrazioni statali e regionali nonché gli enti del SSN e gli enti locali (questi ultimi a partire dal 1 luglio), devono ricorrere a Consip o ad altro Soggetto aggregatore.

Si tratta di categorie di spesa che riguardano principalmente il settore sanitario e in misura minore la spesa comune a tutte le amministrazioni (con un focus sui fabbisogni degli enti locali), per le quali le amministrazioni pubbliche spendono annualmente circa 15,6 miliardi di euro.

Sulla disciplina dei Soggetti aggregatori, inoltre, è intervenuta anche la recente Legge di stabilità 2016 (L. 28 dicembre 2015 n. 208) che ha previsto, tra le varie disposizioni:
l’obbligo per le PA di trasmissione al Tavolo tecnico dei dati di programmazione in relazione ai beni e ai servizi di importo unitario superiore a un milione di euro (art. 1, comma 505)
l’obbligo per gli enti del Servizio sanitario nazionale di approvvigionarsi, per le categorie sanitarie previste dal Dpcm sopracitato, esclusivamente attraverso la centrale di committenza regionale di riferimento o Consip (art.1, commi 548 e seguenti).”

Riguardo alle performances di Consip, il rapporto mette in evidenza quanto segue.

Le tradizionali grandezze che misurano l’attività aziendale hanno fatto registrare un’ulteriore crescita rispetto al 2014. Sono aumentati, infatti, sia il valore di spesa presidiata (+ 5% rispetto al 2014) con tutti gli strumenti Consip, sia il valore degli acquisti effettuati attraverso i medesimi strumenti (l’“intermediato”, che ha segnato un +18%)

2012

2013

2014

2015

Spesa presidiata (mln/€)

30.092

36.127

38.070

40.102

Intermediato (mln/€) (*)

3.390

4.257

5.798

7.046

(*) Il valore intermediato (o erogato) è la grandezza che registra il valore degli ordini di fornitura attribuendo pro quota tale valore per il periodo di durata del contratto stipulato, neutralizzando così gli effetti contabili prodotti dall’attribuzione dell’intero valore dell’acquisto nel momento della conclusione del contratto.

Nel 2015 l’insieme degli strumenti di e-procurement messo a disposizione da Consip, come anticipato, ha consentito di “presidiare” una spesa complessiva delle pubbliche amministrazioni pari a 40,1 miliardi di euro, con un’opportunità di risparmio complessiva sui prezzi d’acquisto – riferita ai soli strumenti Convenzioni e Accordi quadro che fissano un benchmark di prezzo per le PA – pari a 3,3 miliardi di euro.

Il sistema delle Convenzioni – che costituisce da sempre il principale pilastro del Programma – ha registrato anche nel 2015 valori significativi, con una crescita diffusa di tutti i principali indicatori.

CONVENZIONI

2014

2015

2015 vs 2014

Intermediato (mln/€)

3.457

3.644

+ 5%

Risparmio potenziale (mln/€)

3.006

3.061

+ 2%

Ordini (n°)

58.281

62.061

+ 6%

Punti ordinanti registrati (n°)

129.271

134.975

+ 4%

Il Mepa (Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione) ha ulteriormente consolidato il proprio posizionamento quale strumento centrale per la razionalizzazione degli acquisti pubblici sotto la c.d. soglia comunitaria (135mila euro per le PA centrali e 209mila euro per tutte le altre), in grado di fornire vantaggi sia alle amministrazioni abilitate, in termini di risparmi di tempo nonché di maggiore trasparenza e tracciabilità dell’intero processo di acquisto, sia alle piccole e medie imprese fornitrici, favorendone l’accesso alla domanda pubblica. L’importanza di questo strumento è testimoniata dal fatto che, in Italia, il 99% delle procedure di acquisto pubbliche per beni e servizi (circa 4.500.000, dati Anac) è di valore in- feriore a 200mila euro.

Nel 2015 tutti i principali indicatori del Mepa hanno riportato una considerevole crescita. Il valore intermediato ha superato i 2 miliardi di euro, facendo segnare un incremento del + 39% rispetto al 2014. Il risultato è stato raggiunto con un aumento, da 523mila a 650mila (+ 24%), del numero dei contratti stipulati. Sono stati oltre 39mila i ‘buyer’ pubblici che hanno effettuato almeno un acquisto nel corso del 2015 (c.d. Punti ordinanti attivi), con una crescita del + 19% rispetto al 2014. I fornitori abilitati sono oggi quasi 55mila, con una crescita del + 50% rispetto allo scorso anno.
Di questi il 99% è rappresentato da PMI (72% micro, 23% piccole, 4% medie). Gli articoli disponibili, suddivisi in 30 bandi, hanno raggiunto la quota di 7.510.270 (+ 38% rispetto al 2014), confermando il Mepa come il mercato elettronico più grande d’Europa.
Il 2015 ha inoltre segnato anche il consolidamento e l’incremento nel ricorso ai nuovi strumenti di acquisto quali l’Accordo quadro – utilizzato sia dalle singole amministrazioni come strumento per aggiudicare in modo semplificato i loro appalti specifici sia da Consip per la stipula di convenzioni – e il Sistema Dinamico di Acquisto della Pubblica Amministrazione (Sdapa), utilizzato nell’ottica di estendere il perimetro di spesa presidiata dal Programma.
Ad oggi Consip misura “ufficialmente” solo i dati di risparmio sui prezzi unitari relativi al sistema delle convenzioni e agli Accordi quadro (Area Programma Acquisti, complessivamente 3,30 miliardi di euro nel 2015), alle gare per l’Agenda digitale e alle iniziative legate ad alcune delle convenzioni con amministrazioni per le quali Consip svolge il ruolo di centrale di committenza (Le Aree Procurement verticale per tutta la PA e per singole amministrazioni, un valore pari 125 milioni di euro nel 2015), per un totale che arriva a 3,42 miliardi di euro. A questo valore va aggiunta la quantificazione (attualmente non contabilizzata) del risparmio sui prezzi unitari ottenuto grazie agli acquisti effettuati nel 2015 sul Mepa (125 milioni di euro), con le gare espletate nel corso dell’anno in modalità Application Service Provider effettuate dalle amministrazioni su piattaforma MEF/Consip o su delega di altre amministrazioni (8 milioni di euro), con il Sistema dinamico di acquisto (37 milioni di euro).

Oltre al dato dei risparmi sui prezzi unitari, Consip ha valorizzato anche le altre componenti di risparmio oggi non contabilizzate, quelle legate al Green Public Procurement (GPP), alla dematerializzazione documentale, ai risparmi di processo, da fatturazione elettronica e da contenzioso, per un totale (che include anche l’area non contabilizzata relativa ai risparmi da prezzi unitari) di 2,62 miliardi di euro. Un risultato, questo, che incrementa di oltre il 75% il risparmio attualmente contabilizzato.
L’applicazione di tale metodologia porta complessivamente a un risultato finale, corrispondente al valore creato da Consip per la PA, pari a 6,05 miliardi di euro, rispettivamente attribuibile per 5,87 miliardi di euro all’attività del Programma Acquisti, e a 171 milioni di euro per l’area del Procurement verticale per tutta la PA o per singole PA.

Le Convenzioni e gli Accordi quadro

Le Convenzioni sono il principale strumento attraverso il quale Consip contribuisce alla realizzazione degli obiettivi di razionalizzazione della spesa, in quanto attraverso di esse vengono presidiati i maggiori volumi di spesa, si realizza in pieno l’effetto di aggregazione della domanda e si fissano i prezzi di riferimento per tutta la Pubblica Amministrazione.
Le convenzioni sono contratti quadro stipulati da Consip, per conto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in base all’art. 26 della legge 488/99, con i quali il fornitore aggiudicatario della gara bandita da Consip si impegna ad accettare ordinativi di fornitura emessi dalle singole amministrazioni abilitate al sistema, alle condizioni di prezzo e qualità offerte, fino a concorrenza del quantitativo massimo di beni e servizi previsto dalla gara.
Le gare svolte da Consip riguardano quantità di beni e servizi atte a coprire una parte rilevante del fabbisogno complessivo delle PA nei vari settori merceologici. Per questo esse consentono di ottenere risparmi notevoli, legati all’effetto prodotto dall’aggregazione della domanda delle amministrazioni e rappresentano ancora oggi una larga percentuale del valore complessivamente creato da Consip per la Pubblica Amministrazione.
Nel 2015 sono state gestite complessivamente 118 iniziative (fra gare pubblicate, aggiudicate o in aggiudicazione, convenzioni attive e non attive con contratti in corso di validità) afferenti a diverse merceologie per un valore complessivo di spesa presidiata di circa 17.761 milioni di euro.
Il valore di spesa presidiata, inferiore rispetto al 2014, è riconducibile all’aggiornamento dei valori di spesa annua stimati per le diverse merceologie, alla variazione del contenuto specifico di alcune iniziative e alla conseguente ridefinizione del perimetro di presidio merceologico e della dinamica dei “prezzi di mercato”, con impatti sui valori di spesa associati alle diverse merceologie (es. prodotti energetici).

Il volume degli acquisti intermediati direttamente attraverso il sistema delle convenzioni – misurato dall’intermediato – ha raggiunto un valore di 3.644 milioni di euro, con un aumento del 5% circa rispetto al 2014.

L’andamento di queste grandezze ha generato un risparmio potenziale messo a disposizione delle amministrazioni di 3.061 milioni di euro. Tale grandezza è determinata dalla riduzione dei costi unitari, rispetto ai prezzi praticati alla PA, ottenuta con l’aggiudicazione delle singole iniziative – in media il 17% come certificato dalla più recente rilevazione MEF/Istat fra le amministrazioni pubbliche. Esso misura il possibile risparmio di spesa per la PA, a parità di quantità acquistate, attraverso l’utilizzo dello strumento delle convenzioni, sommando il “risparmio diretto” ottenuto dalle PA che acquistano attraverso Consip (il valore di questa grandezza nel 2015 è stato pari a 605 milioni di euro) e il “risparmio da benchmark”, ottenuto dalle amministrazioni che acquistano attraverso proprie procedure, dovendo comunque adeguarsi ai parametri di qualità e prezzo fissati dalle convenzioni (2.456 milioni nel 2015).
In termini assoluti, il numero degli ordinativi di fornitura complessivamente emessi dalle Pubbliche Amministrazioni si è attestato a 63.967 segnando una crescita del 10% rispetto al 2014, mentre il valore medio unitario per ordine è stato pari a circa 41.839 euro.
Per quanto riguarda i punti ordinanti – ovvero i funzionari che all’interno delle amministrazioni sono dotati del potere di sottoscrivere un ordinativo – sono 137.142 quelli complessivamente registrati sul sistema dall’inizio del Programma di razionalizzazione, mentre nel corso del 2015 sono stati 14.228 quelli che hanno effettuato almeno un ordine.

Il Mepa

Il Mepa (Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione) è un vero e proprio mercato virtuale dedicato alla PA, in cui il processo d’acquisto si svolge totalmente in via telematica, sviluppato da Consip per gli acquisti sotto la soglia di rilievo comunitario (135mila euro per le PA centrali, 209mila per tutte le altre). In tal senso assume una valenza complementare al sistema delle convenzioni e agli altri strumenti di approvvigionamento.

Si tratta dell’unico mercato elettronico a catalogo del mondo nell’ambito della PA e il primo in Europa per numero di articoli disponibili (7.510.270, con una crescita del 38% rispetto al 2014); uno strumento in grado di semplificare i processi d’acquisto delle pubbliche amministrazioni, rendendoli più rapidi, economici, semplici e trasparenti e, al contempo, di facilita- re la partecipazione delle Piccole e medie imprese (PMI) al mercato della fornitura pubblica, abbattendo le barriere all’ingresso e allargando il mercato potenziale dei singoli operatori economici.
Il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione nel corso del 2015, ha fatto registrare una sensibile crescita di tutti gli indicatori.
Rispetto al 2014, tutte le principali grandezze sono in crescita, in particolare l’intermediato ha superato i 2 miliardi di euro (+39% rispetto al 2014). Sono stati perfezionati complessi- vamente 649.692 ordinativi con un incremento del numero di transazioni nel 2015 pari al 24%.
I punti ordinanti attivi sono stati 38.983 (+19% vs 2014) mentre i fornitori abilitati nell’anno risultano essere 54.237 (+50% vs 2014) confermando che la diffusione dello strumento nel mercato della fornitura è capillare. Particolarmente significativo il dato relativo alla pre- senza di Piccole e medie imprese sul Mepa che supera il 99% (di cui 72% micro, 23% picco- le, 4% medie imprese).”

Ma quanto mi costi?

Il conto economico della Consip evidenzia costi della produzione 2015 per 42.805.560 di euro, contro 41.647.080 di euro del 2014.
La spesa per il personale è stata nel 2015 di 26.099.000, per una consistenza media di organico di 345 unità (+7% sul 2014). L’incremento di spesa rispetto al 2014 è stato di 541.000 euro.
Pesano anche le “esternalizzazioni”. Infatti per “servizi” sono stati spesi 12.709.340 euro (12.030.502 nel 2014). Tra i servizi spiccano – in aumento – quelli “di assistenza” ( 8.077.530 euro contro 6.792.355 del 2014), riferibili principalmente a personale atipico, stagisti, ecc.

È tutto oro quello che luccica?

I dati esposti da Consip, incrociati con altri indicatori, consentono alcune valutazioni.

La prima considerazione è che le performances dichiarate non misurano il grado di efficienza e quindi di economicità e qualità di azione della Consip, dal momento che l’attività della medesima è svolta in regime di monopolio legale. Non essendo possibili confronti di mercato, non è possibile determinate il “valore” delle performances della Centrale acquisti rispetto a quello di ipotetici concorrenti. Il valore “vero” sarebbe correttamente determinato dalle quote di mercato occupate in un mercato competitivo. I numeri snocciolati nel rapporto quindi dicono poco nulla sull’efficienza operativa effettiva della Centrale, se non in termini di confronto temporale, tra un esercizio e l’altro.

Il dato che annualmente “giustifica” l’esistenza della Consip (e degli altri soggetti aggregatori) è in definitiva quello dei risparmi o mancati incrementi prodotti sulla spesa pubblica. E qui vien stimato il risparmio sui prezzi come raffronto tra i prezzi spuntati nelle convenzioni Consip rispetto a quello degli acquisiti diretti delle pubbliche amministrazioni, ovviamente per beni o servizi comparabili.

“La rilevazione MEF/Istat
Ogni anno il Ministero dell’Economia e delle Finanze, utilizzando metodologie sviluppate da Istat, conduce un’indagine statistica sulle modalità di acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, mettendo a confronto, per una serie di categorie merceologiche, i prezzi delle convenzioni Consip con quelli mediamente pagati dalle amministrazioni che hanno acquistato i beni e servizi al di fuori delle convenzioni.

Anche nel 2015 si è svolta questa rilevazione, basata sull’analisi di 22 categorie merceologiche e un campione statistico di amministrazioni coinvolte pari a 1.390, scelte secondo criteri di rappresentatività dei diversi comparti della PA utilizzando uno schema di campionamento stratificato. La rilevazione ha registrato un tasso di redemption pari all’86,05%. Il numero totale degli utenti registrati delle diverse amministrazioni coinvolte è stato di 7.935 compilatori e 848 referenti statistici.”

Oltre al limite intrinseco della rilevazione Istat, consistente nel campionamento e non nella rilevazione della totalità dei prezzi pagati, a fronte di doviziose indicazioni sul numero e tipologia dei soggetti che hanno fornito i dati, non si rinviene nel documento del MEF quello – cruciale, ai fini della significatività – della quantità di rilevazioni per ogni merceologia indagata, e del motivo per cui in certi casi è stato realizzato dalle singole amministrazioni un acquisto a prezzi più alti di quelli delle corrispondenti convenzioni, visto che esiste un divieto normativo in tal senso. Questa mancanza di trasparenza sui prezzi extra-convenzione (sui quali però si regge tutto il “castello” che legittima gli acquisti centralizzati e quindi l’esistenza stessa della Centrale) non fuga il dubbio che si tratti di acquisti spot, “marginali” od episodici, magari in corrispondenza di convenzioni “esaurite”, quindi in sostanza un “campione” di prezzi del “campione” di amministrazioni, non confrontabile commercialmente con acquisti sistematici pianificati.
Nelle note metodologiche della rilevazione viene genericamente dichiarato che “Non vengono tuttavia riportate le stime dei livelli dei prezzi medi di acquisto nei casi in cui le stesse risultano scarsamente significative dal punto di vista statistico (ad es. a causa dell’esiguo numero di osservazioni disponibili per la stima o in presenza di molteplici anomalie nei dati rilevati)”.

Il dubbio sulla significatività dei dati di confronto viene espresso anche dalla Corte dei Conti là dove rileva che “Con l’estensione del ruolo affidato a Consip, si fa impellente la necessità di una più attenta e oggettiva valutazione dei risparmi di spesa effettivamente conseguiti” (Relazione su Consip – 2014)
Cio, considerando anche che non viene valorizzata l’altra componente del costo, oltre i prezzo, e cioè la quantità acquistata, grandezza che potrebbe essere influenzata della resa in utenza dei prodotti o servizi.

I dati sui “risparmi” Consip (come quelli degli altri soggetti aggregatori) vengono sbattuti in prima pagina come se fossero economie di spesa. Ma sono minori spese virtuali, basati sull’assunto (come tale non verificato) che, in assenza delle convenzioni, le amministrazioni avrebbero pagato gli stessi beni e servizi (acquistati nelle stesse quantità, e anche ciò è aleatorio) a prezzi maggiori. Nulla di originale. E’ la famosa teoria del risparmio sul “tendenziale” con cui si sono storicamente costruite le leggi finanziarie.

Un altro elemento cruciale che viene taciuto nelle vulgate di beatificazione delle centrali di acquisto è la copertura effettiva “del paniere” di spesa. Questo può essere quantificato a livello nazionale in circa 90.000 milioni di euro (consumi intermedi “in senso stretto”, cioè depurati degli acquisti di prestazioni finali).
Rispetto a questo paniere, viene presidiata, cioè affrontata dalla Consip con almeno un contratto, una spesa di 40.000 milioni, per un intermediato effettivo (ordinativi di fornitura) di 7.000 milioni (3.644 quello delle convenzioni).

Da un lato, si tratta di una copertura molto parziale della spesa globale di riferimento. Ma è quella che, per le sue caratteristiche, la stessa Consip valuta come aggredibile. Ne’ si può sostenere che, dopo oltre 15 anni di attività della Consip, la centralizzazione degli acquisti di beni e servizi non vada considerata “a regime”.
Dall’altro lato, pur considerando l’incremento di utilizzo degli strumenti Consip, più sopra evidenziato, il rapporto tra spesa presidiata e intermediato effettivo rimane, nonostante gli obblighi normativi, basso.

La dinamica della spesa globale della p.a. per consumi intermedi totali negli ultimi anni è stata la seguente: (in milioni di euro): 133.131 nel 2013; 132.348 nel 2014 (-0,6%); 133.025 nel 2015 (+0,15%). Questo andamento non risulta particolarmente coerente con la progressione dei “risparmi” dichiarati.
Risparmi virtuali e parziale copertura del “paniere” rendono evidente come non sia dimostrabile una correlazione diretta tra andamento della spesa per consumi intermedi e “risparmi” Consip (+ quelli delle altre centrali, calcolati generalmente come variazione sui prezzi precedenti) di volta in volta rivendicati, e come la capacità di incidenza della centralizzazione della domanda sul totale dei consumi intermedi della pubblica amministrazione sia giocoforza limitata. Ma questo è bene non si sappia.

articolo a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

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Anticorruzione, sanità e appalti: nutrire la pancia dell’opinione pubblica

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

Una illusoria via burocratica all’integrità. Buona mediaticamente, però, per tacitare per qualche momento l’indignazione dell’opinione pubblica verso la mala gestione della cosa pubblica. L’appesantimento senza fine delle procedure di appalto, con la moltiplicazione degli adempimenti e dei controlli formali, sembra essere l’unica risposta che la “politica”, anche attraverso le sue emanazioni istituzionali, può (o vuole) mettere in campo contrastare la corruzione.

Non si discosta da questa linea – che ha come bersaglio il livello “tecnico” delle amministrazioni pubbliche – il Piano Nazionale Anticorruzione 2016 adottato dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (Delibera n. 831 del 3 agosto 2016), che contiene un focus specifico su appalti e sanità.

Obiettivo: far emergere i “conflitti di interesse” e le “patologie” collegate; come previsto, tra l’altro dal Codice dei contratti.

Infatti: “ (…) 1. Le stazioni appaltanti prevedono misure adeguate per contrastare le frodi e la corruzione nonché per individuare, prevenire e risolvere in modo efficace ogni ipotesi di conflitto di interesse nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni, in modo da evitare qualsiasi distorsione della concorrenza e garantire la parità di trattamento di tutti gli operatori economici.
2. Si ha conflitto d’interesse quando il personale di una stazione appaltante o di un prestatore di servizi che, anche per conto della stazione appaltante, interviene nello svolgimento della procedura di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni o può influenzarne, in qualsiasi modo, il risultato, ha, direttamente o indirettamente, un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di appalto o di concessione.” (Dlgs. N. 50/2016 – art. 42)”.

Il Piano Nazionale Anticorruzione 2016 prevede quindi misure per la gestione dei conflitti di interessi nei processi di procurement in sanità:

“Nell’ambito degli appalti in sanità, l’esigenza di affrontare in modo sistemico e strategico le situazioni di conflitti di interesse appare maggiormente sentita a causa delle caratteristiche strutturali di potenziale intrinseca “prossimità” di interessi presenti nell’organizzazione sanitaria con specifico riferimento al settore degli acquisti, generata dal fatto che i soggetti proponenti l’acquisto sono spesso anche coloro che utilizzano i materiali acquistati. (…) Occorre, pertanto, predisporre misure per una corretta gestione dei conflitti potenziali e/o effettivi attraverso l’enucleazione delle fattispecie tipiche di conflitto di interessi e la divulgazione di informazioni finalizzate a consentire ai tecnici e ai professionisti sanitari più esposti al rischio di conflitto di interessi di agire con la consapevolezza richiesta, anche attraverso la compilazione delle apposite dichiarazioni; è inoltre opportuna la definizione di un modello di gestione dei conflitti di interessi e la informazione dei professionisti coinvolti. Di conseguenza si propongono le seguenti possibili misure: • adozione di documenti strategici finalizzati a facilitare l’implementazione coordinata di misure preventive che agiscano contemporaneamente sul piano della sensibilizzazione e della responsabilizzazione degli attori coinvolti; • predisposizione di una modulistica per le dichiarazioni di assenza di conflitti di interesse e definizione di apposite procedure per la raccolta, tenuta ed aggiornamento di tali dichiarazioni; • formazione dei professionisti coinvolti mediante moduli dedicati alla gestione dei conflitti di interesse; • informazione puntuale e tempestiva degli operatori coinvolti, ad esempio mediante l’adozione e diffusione di documenti esplicativi che facilitino l’autovalutazione delle situazioni personali e relazionali con riferimento al contesto in cui ciascun soggetto si trova ad operare (in una Commissione giudicatrice, in un Collegio tecnico per la stesura degli atti di gara, ecc.). (…)

1. Possibili ambiti di conflitto d’interesse. Le situazioni che possono generare conflitti di interessi dovrebbero, per le ragioni anzidette, essere gestite dalle aziende sanitarie in modo che i contatti tra mondo professionale interno ed operatori economici possano avvenire all’interno di un quadro regolamentato in termini di procedure definite a livello aziendale. In tale ottica si suggeriscono le seguenti misure, utili a costituire un valido contributo procedurale alla riduzione del rischio e la cui adozione favorisca la percezione di un’attività imparziale e indipendente da parte delle stazioni appaltanti, sia nella fase di progettazione che in quella di selezione del contraente.

◊ Nell’ambito della sponsorizzazione di attività: • nei casi in cui la formazione dei professionisti sia sponsorizzata con fondi provenienti da imprese private, le aziende predispongono procedure che prevedano che le richieste di sponsorizzazione siano indirizzate direttamente alla struttura indicata dall’azienda (es. Direzione Sanitaria) e non ai singoli professionisti o a loro associazioni private e che tali richieste non siano mai nominative, dovendo essere l’azienda a indicare e autorizzare i dipendenti idonei a beneficiarne (in relazione al ruolo organizzativo, al bisogno formativo, ecc.); • le risorse derivanti dalle sponsorizzazioni sono utilizzate attraverso l’istituzione di un fondo dedicato alla formazione dei professionisti, da gestire secondo criteri di rotazione, imparzialità e con modalità che garantiscano la piena trasparenza.

◊ Nel rilascio di pareri, nulla osta, autorizzazioni allo svolgimento di attività extra impiego: • le aziende definiscono un procedimento per il rilascio di pareri, nulla osta, autorizzazioni allo svolgimento di attività extra impiego che tenga conto: nel caso in cui il soggetto richiedente sia membro di una commissione di gara, della possibile insorgenza di situazioni di conflitto quando la procedure di gara sia in uno stato avanzato di espletamento che non consente agevoli sostituzioni o quando non siano presenti professionalità fungibili con quella del dipendente; della programmazione degli acquisti e, quindi, delle professionalità che potranno essere chiamate a partecipare alle future procedure di gara.

2. Rafforzamento della trasparenza nel settore degli acquisti. La pubblicazione dei dati relativi alle attività negoziali da parte delle stazioni appaltanti è finalizzata a consentire l’accesso alle informazioni essenziali, che devono essere innanzitutto contenute negli atti riguardanti un appalto. Il rispetto dell’obbligo di pubblicazione di tali dati e informazioni richiede, quindi, anche una maggiore cognizione e responsabilità nell’adozione degli atti e nella definizione dei relativi contenuti, in quanto deve consentire alle figure preposte – ed ai cittadini in senso generale – la piena conoscenza dell’operato della pubblica amministrazione. Pertanto, fermi restando gli obblighi di pubblicazione previsti dalla legislazione vigente, di seguito sono indicati, quali misure di trasparenza, un set di dati da pubblicare sul sito istituzionale delle stazioni appaltanti e un set di dati minimi da riportare nella determina a contrarre, nel contratto e in tutti gli ulteriori atti connessi all’appalto (atto di proroga, di rinnovo, di variante, ecc.), con un duplice livello di controllo del rispetto di tali misure da parte sia del RPCT sia del collegio dei revisori aziendali.

Set di dati minimo all’interno degli atti relativi ad appalti: – presenza o meno dell’oggetto dell’appalto negli atti di programmazione, con indicazione dell’identificativo dell’atto di programmazione; – oggetto e natura dell’appalto (lavori/servizi/forniture/misto con esplicitazione della prevalenza; in caso di contratto di global service comprensivo di diversi servizi, indicazione analitica dei diversi servizi, evidenziando eventuali beni e/o servizi ad esclusivo utilizzo della Direzione generale aziendale); – procedura di scelta del contraente e relativi riferimenti normativi (aperta/ristretta/competitiva con negoziazione/negoziata senza previa pubblicazione del bando/procedura sotto soglia); – importo dell’appalto, con specificazione anche dei costi derivanti dal ciclo di vita dell’appalto (ad es. per materiali connessi all’utilizzo e/o per manutenzioni); – termini temporali dell’appalto: durata dell’esigenza da soddisfare con l’appalto (permanente/una tantum), durata prevista dell’appalto, se disponibili, decorrenza e termine dell’appalto; – RUP e, quando nominati, direttore dei lavori, direttore dell’esecuzione e commissione di collaudo; – CIG e (se presente) CUP.

Set di dati oggetto di pubblicazione: Oltre ai dati di cui all’art. 29 del d.lgs. 50/2016: – presenza o meno dell’oggetto dell’appalto negli atti di programmazione, con indicazione dell’identificativo dell’atto di programmazione; – fase della procedura di aggiudicazione o di esecuzione del contratto (indizione/aggiudicazione/affidamento/proroga del contratto/rinnovo del contratto ecc./risoluzione) nonché motivazioni di eventuali proroghe, rinnovi, affidamenti in via diretta o in via d’urgenza; – indicazione dell’operatore economico affidatario del medesimo appalto immediatamente precedente a quello oggetto della procedura di selezione; – RUP e, quando nominati, direttore dei lavori, direttore dell’esecuzione e commissione di collaudo; – CIG e (se presente) CUP; – resoconto economico e gestionale dell’appalto, incluso l’ammontare delle fatture liquidate all’appaltatore.

2.1 Altre proposte di misure di trasparenza nel settore degli acquisti

Ulteriori proposte di misure tese a rafforzare ed elevare il livello di trasparenza in questo settore trovano specifica applicazione in relazione alle diverse fasi del processo di acquisto. • Nella fase di progettazione della gara le stazioni appaltanti pubblicano le seguenti informazioni: – criteri per gestire le varie forme di consultazione preliminare di mercato con i soggetti privati e con le associazioni di categoria, prevedendo la rendicontazione sintetica degli incontri (anche di quelli eventualmente aperti al pubblico); – elenco dei soggetti abilitati a svolgere la funzione di responsabili del procedimento di gara, con relativi curricula (nel rispetto della normativa sulla tutela della riservatezza); – per le centrali di committenza, pubblicazione periodica dello stato di avanzamento dei lavori per la realizzazione delle iniziative programmate, inclusa la previsione della conclusione del procedimento; – criteri univoci per: le procedure finalizzate all’accertamento delle condizioni di cui all’art. 63, co. 2, lett. b) del d.lgs. 50/2016 (per il caso di esclusive dichiarate o di infungibilità tecnica); la scelta degli operatori economici da invitare nelle procedure negoziate sotto soglia (indagini di mercato o elenco fornitori). • Nella fase di istituzione delle commissioni di gara, le stazioni appaltanti pubblicano le seguenti informazioni: – tempestiva pubblicazione dei nominativi e dei curricula dei commissari selezionati, in conformità a quanto previsto all’art. 29 del d.lgs. 50/2016; – la modalità di scelta dei commissari, in caso di nomina da parte della stazione appaltante di componenti interni alla stessa; – modalità con cui procedere al sorteggio in caso di nomina di componenti esterni ai sensi dell’art. 77 del d.lgs. 50/2016; – calendario delle sedute di gara. • Nella fase di aggiudicazione e stipula del contratto è opportuno che sia effettuato il monitoraggio del tempo intercorrente tra l’aggiudicazione e la data di stipula del contratto. • Nella fase di esecuzione del contratto le stazioni appaltanti pubblicano le seguenti informazioni: – provvedimenti di adozione di varianti, contestualmente alla loro adozione e almeno per tutta la durata del contratto, con riferimento a quelle per il cui valore vi è altresì obbligo di comunicazione all’ANAC; – eventuali variazioni contrattuali rispetto alle indicazioni fornite dalle centrali di committenza con obbligo di segnalazione a queste ultime.

3. Misure di controllo Appalti di importo inferiore alla soglia di € 40.000

È opportuno che sia organizzato un adeguato sistema di controllo su questo tipo di affidamenti strutturando flussi informativi tra il RUP, il RPCT e il collegio dei revisori aziendali, al fine di consentire di verificare, nel caso in cui l’appaltatore individuato risulti già affidatario del precedente appalto, se la scelta sia sorretta da idonea motivazione. Il RPCT può richiedere ai RUP dati e informazioni, anche aggregate, sulle scelte e le relative motivazioni nonché su eventuali scostamenti tra l’importo del contratto e l’importo corrisposto all’appaltatore, illustrandone la motivazione; nel caso in cui sia rilevata la violazione dell’art. 35 del Codice dei contratti pubblici – in ordine al calcolo dell’importo dell’appalto, che deve comprendere i costi aggiuntivi connessi all’utilizzo o alla manutenzione dei beni – il RPCT provvede a segnalare il fatto agli organi di vertice e ad altri organi competenti.

Acquisti autonomi e proroghe contrattuali

Si richiama l’esigenza di motivazione espressa della scelta di ricorrere alla proroga contrattuale, con esplicitazione dei vari livelli di responsabilità e relativa asseverazione da parte dei vertici aziendali. Per i beni e servizi che non rientrano per categoria e per importo nell’ambito di applicazione del d.p.c.m. 24 dicembre 2015 (in attuazione dell’art. 9, co. 3, del d.l. 66/2014), è opportuno prevedere l’inserimento nel provvedimento autorizzativo della espressa indicazione che il bene o servizio acquistato «non rientra tra le categorie merceologiche del settore sanitario come individuate dal d.p.c.m. di cui all’art. 9 co. 3 del d.l. 66/2014 e s.m.i. e relativi indirizza applicativi».

(…)

Processi e procedimenti rilevanti • Nella fase di programmazione possono rilevare le seguenti attività: – formulazione ed invio della programmazione e dei relativi aggiornamenti nei tempi previsti dalla centrale di committenza; – definizione delle competenze per l’approvazione del fabbisogno e definizione dei livelli organizzativi (referenze qualificate); – verifica della pertinenza dei fabbisogni con strumenti già disponibili o programmati; formulazione del fabbisogno secondo codifiche proprie delle centrali di committenza anche mediante l’utilizzo di modelli e vocabolari comuni; – pubblicazione della programmazione e monitoraggio dello stato di avanzamento dei lavori della centrale. • Nella fase di adesione possono rilevare le seguenti attività: – analisi ed esame del contenuto degli strumenti messi a disposizione dalle centrali (accordi quadro, convenzioni, SDA, ecc.) e compatibilità con i fabbisogni espressi o non programmati; – definizione dell’oggetto degli atti di adesione (codifica dei fabbisogni non programmati e comparazione quali-quantitativa con i prodotti/servizi messi a disposizione dalle centrali); – formalizzazione delle adesioni (appalto specifico, ordine, contratto, ecc.) secondo le regole degli strumenti posti in essere dalla centrale. • Nella fase di esecuzione e rendicontazione dei singoli contratti rilevano gli aspetti legati alla interpretazione delle condizioni contrattuali, alla contrattualizzazione/ordinazione delle prestazioni, alle comunicazioni con la centrale di committenza e alle comunicazioni alla centrale sulle verifiche (di processo, di outcome, ecc.) che la stessa pone in essere.

Possibili eventi rischiosi • Per la fase di formulazione e comunicazione dei fabbisogni possono rilevare il mancato rispetto dei tempi di invio della programmazione e dei relativi aggiornamenti e la mancata o non chiara definizione delle competenze per l’approvazione del fabbisogno e la definizione dei livelli organizzativi (referenze qualificate). Ciò può comportare la parziale comunicazione con la centrale, generando una progettazione e un’aggiudicazione non allineata con i reali fabbisogni oppure l’aggiudicazione di prodotti che non corrispondono alle esigenze e che non verranno poi acquisiti; l’elusione degli obblighi di adesione causata dall’assenza di strumenti e procedure di verifica della pertinenza dei fabbisogni con strumenti già disponibili o programmati; il mancato rispetto o utilizzo dei vocabolari o delle codifiche previste dalla centrale porta alla formulazione di un fabbisogno non chiaro che può inficiare la corretta progettazione della gara da parte delle centrali; l’effettuazione di acquisizioni autonome in presenza di strumenti messi a disposizione dalla centrale, causato dal mancato monitoraggio dello stato di avanzamento dei lavori della centrale stessa. • Per la fase di adesione possono rilevare rischi legati ad una non corretta analisi del contenuto degli strumenti messi a disposizione dalle centrali, al fine di dichiararne la non compatibilità con i fabbisogni espressi o non programmati o con le esigenze di appropriatezza dell’utilizzo dei prodotti; la definizione dell’oggetto degli atti di adesione allo scopo di rendere necessarie acquisizioni complementari; il mancato rispetto dei limiti temporali e quantitativi di adesione allo scopo di rendere necessarie acquisizioni in urgenza o frazionare artificiosamente il bisogno. • Per la fase di esecuzione e rendicontazione dei singoli contratti possono emergere rischi legati alla non corretta interpretazione delle condizioni contrattuali allo scopo di dichiararne la non compatibilità con le esigenze di approvvigionamento; al mancato rispetto dei limiti quantitativi e qualitativi del contenuto delle prestazioni; richiesta di prestazioni non comprese nelle opzioni di variazione; la mancata o non corretta comunicazione delle inadempienze, delle penali, delle sospensioni, delle verifiche negative di conformità e delle risoluzioni alla centrale di committenza che inficiano, da un lato, la corretta gestione degli accordi e delle convenzioni da parte della centrale e, dall’altra, possono essere utilizzati al solo scopo di giustificare acquisizioni autonome sovrapponibili; l’effettuazione di acquisizioni di prestazioni complementari che modifichino sostanzialmente il profilo qualitativo dei prodotti/servizi aggiudicati dalle centrali.

Anomalie significative • Per la fase di formulazione e comunicazione dei fabbisogni possono costituire elementi rilevatori di rischio: il mancato rispetto dei tempi di invio della programmazione e dei relativi aggiornamenti; l’invio delle comunicazioni/informazioni da parte di soggetti non titolati; la pubblicazione/effettuazione di gare con oggetti sovrapponibili a quelli delle centrali di committenza; la presenza di proroghe contrattuali per beni e servizi oggetto di strumenti attivi delle centrali; presenza di solleciti da parte delle centrali di acquisto.

• Nella fase di adesione, esecuzione e rendicontazione possono segnalare la presenza di rischi la stipula di contratti autonomi/affidamenti sotto soglia nelle categorie riservate ai soggetti aggregatori; l’approvazione di variazioni qualitative e quantitative che non dimostrino il rispetto dei limiti consentiti dagli strumenti delle centrali; la contrattualizzazione/il pagamento di prestazioni in variazione non motivati (nella determina o nei certificati di pagamento) con riferimento alle opzioni consentite; l’assenza di rendicontazioni circa le comunicazioni delle inadempienze, delle penali, delle sospensioni, delle verifiche negative di conformità e delle risoluzioni alla centrale di committenza; il superamento delle soglie di spesa annua per le categorie merceologiche riservate ai soggetti aggregatori e stabilito dal d.p.c.m. di cui all’art. 9, co. 3 del d.l. 66/2013.

Indicatori • Per la fase di formulazione e comunicazione dei fabbisogni e di adesione possono considerarsi indicatori significativi il rapporto tra il numero degli affidamenti in adesione ed il numero totale dei contratti; gli importi affidati in adesione sul totale degli affidamenti; il numero di affidamenti in autonomia nelle categorie merceologiche riservate ai soggetti aggregatori in rapporto al totale degli affidamenti della singola stazione; gli importi di acquisizione comunicati alla centrale di committenza e gli importi delle adesioni effettuate in un determinato arco temporale e lo scostamento (in difetto o eccesso) rispetto al 100%; lo scostamento dai livelli medi di adesioni ai contratti delle centrali di committenza registrati da amministrazioni comparabili. • Per la fase di esecuzione e rendicontazione indicatori utili possono essere costituiti da: rapporto tra il numero delle varianti/servizi e forniture complementari e quello delle adesioni; rapporto tra gli importi delle variazioni/servizi e forniture complementari e quello delle adesioni; confronto (anche in termini di rapporto semplice o di incidenza) tra il numero (anche come media) delle variazioni/servizi e forniture complementari effettuate sui contratti stipulati in autonomia e quelle poste in essere sui contratti in adesione.

Possibili misure • In fase di programmazione: – obbligo di evidenziare, nella programmazione annuale, il ricorso agli strumenti delle centrali di committenza nonché di prevedere una sezione separata per le categorie riservate ai soggetti aggregatori; – adozione e pubblicazione di procedure interne di segregazione di responsabilità e compiti per le fasi di manifestazione, elaborazione, analisi e validazione del fabbisogno ed identificazione dei soggetti titolati a trasmettere i fabbisogni alle centrali; – previsione di una fase di aggiornamento della programmazione in corso di anno; – previsioni di audit interni circa il rispetto dei tempi e delle codifiche di prodotti e servizi rilevati dalle centrali di committenza; – obbligo di motivare sul piano tecnico e gestionale, anche mediante valutazioni di appropriatezza d’uso, la formulazione di bisogni che fuoriescano dagli standard comunicati alla centrale di committenza in corso di programmazione.

• In fase di adesione: – previsione di istanze di controllo interno (o di validazione tecnica) in caso di acquisizione di beni e servizi in quantità diverse da quelle programmate e comunicate; – adozione di modelli di contratto di adesione ad accordi quadro, convenzioni che standardizzino i processi di adesione anche mediante l’utilizzo di check list dei contenuti e dei passaggi obbligatori; – previsione generalizzata di documentare l’esame degli strumenti delle centrali; – comunicazioni alle centrali di acquisto delle adesioni parziali o in quantità diverse da quelle programmate, accompagnate da eventuali relazioni circa la non compatibilità/sovrapponibilità con i fabbisogni espressi o emersi in seguito alla relativa comunicazione, nonché con le esigenze di appropriatezza d’uso sopravvenute; – attivazione di audit interni in caso di segnalazioni, osservazioni o richiami da parte delle centrali di committenza a causa di mancate o parziali adesioni che richiedano necessarie acquisizioni complementari, nonché in caso di mancato rispetto dei limiti temporali e quantitativi di adesione o di attivazione degli strumenti (mancato rispetto dei limiti minimi di ordinazione; dichiarazione di inadeguatezza dei tempi di consegna o realizzazione della prestazione, ecc.).

• In fase di esecuzione e rendicontazione dei singoli contratti: – pubblicazione delle acquisizioni realizzate in autonomia, a prescindere dagli importi; – necessità di motivazione in ordine alle esigenze sia tecniche che cliniche qualora l’acquisizione autonoma si fondi su ragioni di infungibilità; – pubblicazione delle acquisizioni in adesione che contengano delle variazioni rispetto ai profili qualitativi e quantitativi di beni e servizi oggetto delle convenzioni (oltre i limiti opzionali già previsti nei medesimi strumenti); – previsione di una valutazione di outcome (oltre che di conformità, sui maggiori vantaggi ottenuti) in caso di acquisizioni autonome o in variazione rispetto agli standard previsti negli strumenti delle centrali; – pubblicazione dei certificati di conformità/parziale, conformità/mancata, conformità che tengano conto anche delle penali, delle sospensioni, delle verifiche e delle risoluzioni parziali, ecc.; – trasmissione di report periodici alle centrali contenente le citate informazioni.

5. Rilevazione delle performance gestionali delle aziende sanitarie e degli enti del SSN in tema di acquisti: strumento operativo

Al fine di introdurre un sistema di monitoraggio periodico da parte delle regioni sulle performance gestionali delle aziende sanitarie e degli enti del SSN in tema di acquisti, le regioni dovrebbero dotarsi di uno strumento operativo di rilevazione dei dati finalizzato ad implementare una banca dati utile, anche per le centrali di committenza, per la definizione del piano triennale dei fabbisogni e il piano annuale degli acquisti, nonché per le attività di pianificazione e controllo. (…)

La rotazione (…)

1.2 Area tecnica e amministrativa

Per il personale di area tecnica e di area amministrativa non esiste una specificità di profilo per ricoprire un incarico apicale, come nel caso dei clinici; tuttavia è fondamentale non perdere una specificità di competenza che deriva dalla formazione e dall’esperienza. La necessità che le aziende sanitarie realizzino in questo ambito le condizioni per la fungibilità attraverso gli accennati processi di pianificazione e di qualificazione professionale per figure, ad esempio, come il capo del personale, il provveditore, il capo dell’ufficio legale comunque denominato muove anche dalla considerazione che, in caso contrario, ovvero una rotazione effettuata in assenza dei presupposti pianificatori ed organizzativi, potrebbe determinare che i dirigenti che non hanno ancora maturato le competenze e l’esperienza diventino eccessivamente dipendenti dall’esperienza consolidata in capo a funzionari esperti. In questi casi, sarebbe opportuno pensare a una rotazione su base territoriale, tra funzioni analoghe, e non solo aziendale. (……)

Un’ipotesi alternativa alla rotazione nei casi di competenze infungibili, potrebbe consistere nella c.d. “segregazione di funzioni”. Tale misura, attuabile nei processi decisionali composti da più fasi e livelli (ad esempio nel ciclo degli acquisti, distinguendo le funzioni di programmazione e quella di esecuzione dei contratti), l’applicazione di questo principio risulterebbe efficace per incoraggiare il controllo reciproco.”

Molte delle misure tecniche sopra previste prestano il fianco a dubbi di efficacia sostanziale, a fronte dell’aggravato carico burocratico. Ad esempio, a proposito di “trasparenza”, la pubblicità di una massa di dati grezzi buttati in pasto al “cittadino” non consente alcuna evidenza corruttiva, se i dati medesimi non vengono selezionati e relazionati tra loro secondo quegli elementi di significatività e correlazione che solo esperti conoscitori dei mercati, delle relazioni professionali, organizzative, istituzionali, politiche, quali determinanti sul piano sostanziale delle decisioni di acquisto, sono in grado di evidenziare. Ma occorre la volontà “politica” di farlo, così come quella di attivare seriamente e sistematicamente i “controlli”, preventivi e successivi. Anche l’istituto della “rotazione” andrebbe più ponderato, in regione dei danni che può produrre, a fronte di ipotetici benefici teorici. Ad esempio, il “decisore” negli appalti non è il provveditore, né nella fase di predisposizione degli atti di gara né nell’aggiudicazione ed esecuzione delle forniture, bensì la componente tecnico-professionale dell’organizzazione. Si è dato invece il caso di provveditori esperti e dalla “schiena dritta” che hanno tutelato la regolarità degli appalti, sopportandone le conseguenze.

Se, sino ad ora, la pubblica amministrazione ha più subito (attraverso – dove c’è stata – un’applicazione burocratica delle norme), che cavalcato l’”anticorruzione”, una ragione c’è. Da trovare nei corposi interessi diffusi che il sistema tutela. Lo schema: mappatura, individuazione, valutazione, ponderazione del rischio, sintomatologia, si palesa come una insufficiente risposta tecnica (asettica e indolore) ad un problema politico.

La domanda è: attuando il piano anticorruzione eviteremo le clientele, il “traffico di influenze” e le triangolazioni politica-imprenditoria-gestione, l’esternalizzazione di funzioni e servizi per favorire finanziamenti illeciti o creare utilità esterne al sistema, i concorsi “pilotati”, lo “spoil system” nel management tecnico, la cooptazione per appartenenza e non per merito, la nomina di funzionari asserviti a padrini politici, i DRG impropri o gonfiati, il sottoutilizzo o il depotenziamento pianificato delle strutture pubbliche a favore del privato convenzionato, i bandi di gara “sartoriali”, cuciti su misura per determinati operatori economici, l’adozione impropria di modalità di gara che garantiscono discrezionalità valutativa, i requisiti di accesso alle gare e i criteri di valutazione delle offerte che favoriscono specifici offerenti, le “esclusività tecniche” fasulle, il “metodo Tarantini”, il “boicottaggio” della gara, le offerte di comodo, la “rotazione” delle offerte, le “cordate”, le offerte collegate, le intese restrittive della concorrenza, la collusione tra operatori economici per la spartizione delle forniture, l’infiltrazione della criminalità organizzata nelle forniture di beni e servizi alle aziende sanitarie?

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Se 181 correzioni vi sembran poche…

220 articoli e 181 correzioni. Norme ripetitive o contraddittorie, norme “estravaganti”, disposizioni che abrogano “tacitamente” norme preesistenti, leggi di semplificazione che complicano…. È la caratteristica della produzione normativa nostrana degli ultimi anni, e si pensava di aver toccato il fondo in tema di scarsa qualità tecnica delle leggi. Ma non era così. La mastodontica e inaudita ”errata corrige” (Avviso di rettifica del D.Lgs. n. 50/2016 in G.U. n. 164 del 15 luglio 2016) con cui si è dovuto rimediare agli errori (materiali e non solo) contenuti nel D.Lg. n. 50/2016 ha superato ogni immaginazione sulla corrente sciatteria nella produzione legislativa.

Irrilevante, però, per gli ineffabili beatificatori del nuovo Codice, che accusano di “gufismo” chi si permette di criticare forma e contenuti del D.Lgs. n. 50/2016. A partire da chi sembra voglia considerarsi padre spirituale dello stesso, cioè il Presidente dell’ANAC.

Riporta il 21 giugno, prima dell’emanazione del provvedimento correttivo, il Fatto quotidiano: “Ai cronisti che lo hanno interpellato a margine dell’audizione parlamentare e gli hanno chiesto se non ci sia un’attività di lobby contro il nuovo Codice, Cantone ha detto “non so se ci sia un’attività di lobby, ma è strano quello che si sta verificando, un fuoco di fila che non ha giustificazioni rispetto a un Codice che certamente ha una serie di novità e problemi, ma molti meno di quello precedente”. Dopo l’avvio del nuovo Codice appalti, osserva Cantone, si è avuta “una riduzione pesante del numero delle gare che non riteniamo sia giustificata: non ci sono motivazioni giuridiche che lo giustifichino. Speriamo che questo meccanismo si sblocchi”. Il presidente Anac rileva “una sorta di ostilità preconcetta nei confronti del codice” e questo suscita “preoccupazione”. E aggiunge: “Ad oggi non abbiamo segnalazioni specifiche di criticità sul Codice appalti se non quella, purtroppo molto significativa, che riguarda la grande preoccupazione delle pubbliche amministrazioni sull’attuazione degli istituti previsti dal Codice”.

Insomma, a proposito dell’“errata corrige”, poi intervenuta, non bisogna cercare il pelo nell’uovo: siamo di fronte a fisiologici “incidenti tecnici di percorso”, di cui non ci si deve scandalizzare, e che quindi non hanno “colpevoli”. Commissione tecnica, commissioni parlamentari, uffici legislativi, staff tecnici: tutti colpevoli, nessun colpevole, come sempre. Cosa sarebbe accaduto se questa debacle legislativa invece che da alti burocrati, cooptati ai piani alti dell’amministrazione più per appartenenza che per merito, fosse stata causata da qualche oscuro funzionario pubblico di periferia… Qui, invece, a proposito di risultati e di riforma della p.a., tutti hanno raggiunto ancora una volta il massimo dell’obiettivo…

Come riportato dal Corriere della Sera del 23 luglio: «Sì, gli strafalcioni c’erano, e tuttavia c’era una scadenza comunitaria che non si poteva in alcun modo eludere», ha spiegato a Mariolina Iossa il consigliere dell’Autorità anticorruzione Michele Corradino, che faceva parte con altri 18 della commissione che ha sfornato il nuovo codice degli appalti con 181 errori su 220 articoli, «La presidenza del Consiglio premeva: se avessimo tardato anche solo di un giorno, sarebbe partita la procedura d’infrazione contro l’Italia». (……) Dover ricorrere a rettifiche, e aver dovuto emanare in Gazzetta Ufficiale una errata corrige della presidenza del Consiglio, non è stata una bella cosa. Tuttavia sono certo che l’Italia avrebbe fatto una figuraccia ben peggiore, se non si fosse pubblicato il codice entro la fatidica data del 18 aprile. Penso che per questo si è andati un po’ di fretta». E quando l’avevano saputo, all’ufficio legislativo diretto da Antonella Manzione, che c’era quella scadenza: da una settimana? Macché: da due anni. La direttiva Ue sugli appalti infatti, «era ben nota allo stesso governo almeno dal 28 marzo 2014, data di pubblicazione della stessa sulla Gazzetta ufficiale europea». E visto che Renzi era già a Palazzo Chigi da un mese «non ha ereditato ritardi accumulati da altri: se l’è prodotto in proprio». “Ora si sta lavorando alle linee guida – aggiunge però Corradino – «quelle sì veramente importanti, e ormai quasi tutte pronte e presentate alle Camere», sottolinea il consigliere, che presiede quest’altra commissione.

A proposito di linee guida, il Consiglio di Stato ha reso il parere sulle linee guida del Codice dei contratti pubblici concernenti, tra l’altro, l’offerta economicamente più vantaggiosa.

Se ne riportano alcuni passaggi.

(omissis) “Si tratta, a ben vedere, di istruzioni operative indirizzate alle stazioni appaltanti e finalizzate, perlopiù, ad offrire alle amministrazioni aggiudicatrici formule e metodi, di natura tecnico-matematica, sulla valutazione delle offerte e sull’assegnazione alle stesse di un punteggio numerico.

L’ANAC ha preferito, al riguardo, un’impostazione minimale, astenendosi dall’indirizzare alle stazioni appaltanti raccomandazioni operative puntuali e limitandosi a chiarire alcuni aspetti applicativi dell’art. 95 del Codice.

Tale struttura del documento se, per un verso, risulta condivisibile ed apprezzabile, nella misura in cui rispetta la discrezionalità delle stazioni appaltanti nella scelta dei criteri e dei metodi di analisi delle offerte più coerenti con le specifiche esigenze dell’appalto in questione, sconta, per un altro, un deficit di utilità.

Occorre, al riguardo, osservare che il documento in esame assume una valenza del tutto pregnante e strategica nella fase dell’enforcement della riforma degli appalti, attenendo ad uno dei suoi aspetti qualificanti: la valorizzazione del metodo di aggiudicazione dell’OEPV (come modalità ordinaria e generale di aggiudicazione degli appalti), cui corrisponde un dichiarato sfavor per quello del prezzo più basso (rectius: al criterio c.d. ‘del prezzo o del costo’ di cui all’articolo 67 della Direttiva 2014/24/UE).

Ne consegue che il successo della riforma degli appalti passa necessariamente attraverso il funzionamento della disciplina dell’OEPV, di cui il documento in esame costituisce declinazione operativa.

E allora, se appare senz’altro apprezzabile l’impostazione di offrire alle amministrazioni un ventaglio di metodologie valutative e un menu di strumenti di analisi delle offerte, con l’espressa responsabilizzazione delle stazioni appaltanti nella selezione di quelli più appropriati e coerenti con le specifiche esigenze della procedura amministrata, non può che rilevarsi che, per alcuni aspetti (di seguito segnalati), sarebbe opportuno (se non necessario) che l’ANAC guidasse, mediante raccomandazioni che resterebbero comunque non vincolanti, l’esercizio della discrezionalità delle stazioni appaltanti.

Tale esigenza, che si rivela del tutto coerente con la mission istituzionale assegnata all’ANAC, appare vieppiù urgente per quegli aspetti della disciplina maggiormente esposti al rischio di distorsioni della concorrenza o di alterazione della par condicio tra gli operatori economici e che necessitano, quindi, di istruzioni finalizzate a scongiurare quei pericoli.

(…)

Si osserva che l’ultimo periodo della premessa, con cui si ribadisce, in maniera pleonastica, l’obbligo delle stazioni appaltanti di recepire nel contratto le condizioni proposte dall’aggiudicatario e di vigilare sul loro rispetto, andrebbe espunto in quanto attinente alla formazione del contratto e alla verifica dell’adempimento dell’appaltatore e, quindi, del tutto inconferente con l’oggetto delle presenti linee guida.

2.3. Il paragrafo intitolato “Quadro normativo” si risolve in un’illustrazione della portata precettiva dell’art. 95 e nell’esegesi del suo, peraltro piuttosto chiaro, perimetro di applicazione.

Viene, in particolare, chiarito che, per gli appalti elencati al comma 4, il criterio del minor prezzo (criterio del prezzo o del costo) resta facoltativo, e non obbligatorio, e che le stazioni appaltanti che intendono esercitare la relativa scelta devono darne adeguata motivazione, come prescritto dal comma 5.

Si segnala, al riguardo, l’opportunità che l’ANAC suggerisca alle stazioni appaltanti i parametri sulla cui base assumere la pertinente decisione, guidando in tal modo il corretto esercizio della discrezionalità.

Si tratta, in altri termini, di offrire alle stazioni appaltanti, nel rispetto, ovviamente, della discrezionalità loro riconosciuta dalla legge, i criteri alla cui stregua assumere la scelta sul metodo di aggiudicazione da adottare, precisando, seppur in astratto e con formule non vincolanti, per quali tipologie di contratti, tenuto conto dell’oggetto, dell’importo e dei contenuti, è preferibile il metodo del prezzo più basso (criterio del prezzo o del costo) e per quali, invece, quello dell’OEPV.

L’ultimo periodo del paragrafo, con cui si raccomanda alle stazioni appaltanti di segnalare all’Autorità Antitrust e all’autorità giudiziaria (rispettivamente) condotte anticoncorrenziali e comportamenti delittuosi, appare estraneo all’oggetto delle linee guida sull’OEPV e andrebbe, quindi, espunto dal documento.

2.4. In merito al paragrafo intitolato “I criteri di valutazione” si formulano i seguenti rilievi.

Si condivide l’osservazione circa il superamento della rigida separazione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione, ma occorre segnalare che, nell’ipotesi in cui i profili soggettivi dell’impresa vengono già considerati quali titoli di partecipazione, la valutazione dell’offerta (relativamente a quegli aspetti) può legittimamente appuntarsi solo sulla parte eccedente la soglia richiesta per la partecipazione alla gara (al fine di scongiurare il rischio di apprezzare il medesimo profilo organizzativo sia come titolo di accesso alla gara sia come elemento di qualità dell’offerta tecnica).

In merito alla facoltà di utilizzo dei criteri di premialità, espressamente riconosciuta dall’art. 95, comma 13 del nuovo ‘Codice’, si condivide la preoccupazione circa il rischio che un’amministrazione poco accorta e proporzionata di tale opzione possa generare effetti distorsivi della concorrenza o, addirittura, discriminatori, come può accadere, ad esempio, se si assegna un peso eccessivo e sproporzionato al rating di legalità (al quale imprese, pur sane e trasparenti, non possono accedere per ragioni oggettive).

Appare, al riguardo, insufficiente, al fine di scongiurare il pericolo appena segnalato, la raccomandazione relativa all’introduzione nei bandi di criteri compensativi e si segnala la necessità di impartire istruzioni più stringenti ed efficaci, quale, ad esempio, il suggerimento dell’attribuzione di un peso massimo a tale tipologia di criteri.

Si rivela, invece, del tutto opportuna ed esaustiva l’indicazione dei criteri sulla cui base calcolare l’elemento economico dell’offerta come costo del ciclo di vita.

Quanto, da ultimo, alla possibilità, riconosciuta dall’art. 95, comma 7, di stabilire un prezzo o un costo fissi, con la conseguenza che la competizione avviene solo sulla base della qualità dell’offerta, l’ANAC, dopo aver correttamente rilevato che le stazioni appaltanti conservano la facoltà di adottare tale modus procedendi anche in fattispecie diverse da quelle richiamate al comma 2, si limita a raccomandare alle stazioni appaltanti una particolare cautela, sia nell’esercizio di tale facoltà sia nella determinazione del prezzo fisso, ma si astiene da ogni altra più puntuale istruzione.

Sembra, invece, necessario che, tenuto conto della peculiarità di una competizione solo sulla qualità, siano indirizzate alle stazioni appaltanti raccomandazioni più stringenti, che chiariscano in quali ipotesi, oltre a quelle previste dal comma 2, appare utile e consigliabile il ricorso al metodo di aggiudicazione sulla base di un prezzo fisso.

2.5. Quanto al paragrafo intitolato “La ponderazione”, si condivide la raccomandazione, per quanto generica, di rispettare i canoni della proporzionalità, della ragionevolezza e della trasparenza nell’attribuzione dei pesi ai diversi criteri, di guisa da evitare valutazioni incoerenti con l’oggetto principale dell’appalto e con le reali esigenze dell’amministrazione.

Valuti, al riguardo, l’ANAC se non siano, anche qui, opportune raccomandazioni più puntuali in ordine ad una suddivisione proporzionata dei punteggi riservati a ogni componente dell’offerta, indicando, a titolo esemplificativo, l’articolazione, di massima, più equilibrata dei diversi elementi di valutazione, ferma restando, in ogni caso, la discrezionalità delle stazioni appaltanti di una diversa, e ragionata, distribuzione dei pesi.

Quanto alla riparametrazione, da valersi quale criterio razionale che serve ad assicurare un corretto equilibrio tra tutte le componenti dell’offerta (in modo che per ogni criterio almeno un’offerta ottenga il punteggio massimo), si segnala una discrasia tra la parte in cui si configura la riparametrazione come doverosa, nei casi in cui sono previsti sub-criteri e nessuna offerta consegua il massimo punteggio previsto per ciascun criterio, e quella, conclusiva, in cui si precisa che il predetto metodo resta discrezionale e dev’essere previsto espressamente nei documenti di gara.

(….)

2.6. Nei residui paragrafi vengono suggerite alle stazioni appaltanti le metodologie matematiche maggiormente utilizzate ai fini della valutazione, in termini numerici, degli aspetti quantitativi e qualitativi dell’offerta e le formule di attribuzione del punteggio complessivo finale.

Si suggerisce, al riguardo, al fine di assicurare la più ampia trasparenza nella comprensione e nell’applicazione delle metodologie suggerite, di accompagnare, per quanto possibile, le relative formule con istruzioni esplicative che permettano una più agevole conoscenza dei criteri di misurazione e di valutazione delle offerte e un più efficace controllo della loro corretta applicazione.”

Un parere – quello dei Consiglieri di Stato sul documento ANAC – che appare non proprio benevolo. Altri “gufi”, quindi, che si aggiungono a quei commentatori che già hanno rilevato come in taluni casi le linee guida proposte vengano meno alla loro precipua funzione, limitandosi a riproporre problematiche già note senza l’indicazione di scelte operative evolutive. Insomma, anche la soft law di declinazione operativa del nuovo Codice, della quale si sta vivendo una messianica attesa, potrebbe riservare qualche delusione.

articolo a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

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Leggi anche l’articolo Nuovo Codice degli Appalti, pubblicate in Gazzetta le rettifiche

Per ulteriori approfondimenti, vai alla sezione dedicata agli appalti della nostra Rassegna stampa

Gara qualità-prezzo nei servizi. Il rischio di pagare aria fritta

a cura di Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

In applicazione del “considerando” 90 della direttiva 2014/24/UE, che, tra l’altro, prevede che: “Al fine di incoraggiare maggiormente l’orientamento alla qualità degli appalti pubblici, dovrebbe essere consentito agli Stati membri di proibire o limitare il ricorso al solo criterio del prezzo o del costo per valutare l’offerta economicamente più vantaggiosa qualora lo ritengano appropriato.” l’art. 95 del nuovo Codice recita: (omissis) “Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo:

a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all’articolo 50, comma 1 (I servizi ad alta intensità di manodopera sono quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto).”

Si tratta di una previsione normativa “ispirata” dai sindacati e condivisa dalle organizzazioni rappresentative delle imprese.

Da tempo la CGIL denunciava il “massimo ribasso” come una modalità di affidamento “fonte di lavoro nero e concorrenza sleale fra le imprese.” «Le aste al minimo hanno completamente avvelenato il sistema degli appalti, sfavorendo in un meccanismo di concorrenza sleale anche le aziende virtuose. I ribassi eccessivi e “anomali” rispetto alla base d’asta che spesso vengono offerti (nei lavori pubblici) favoriscono le imprese che non rispettano i contratti di lavoro, che non eseguono correttamente le prestazioni, che tentano di recuperare margini di profitto con le “varianti” in corso d’opera, che mettono fuori mercato le imprese serie”.

Il Ministro Delrio, ha quindi potuto dichiarare a margine del varo del nuovo Codice degli appalti: “Basta gare al massimo ribasso, la scelta coniuga prezzo e qualità. I criteri di assegnazione ci sono, sono disciplinati volta per volta, quindi il massimo ribasso si applica solo in casi particolari, molto marginali. La scelta dell’offerta economicamente più vantaggiosa è una scelta chiave ed è ben normata all’interno del codice”.

Tra questi ultimi vanno ricompresi i servizi di pulizia per le aziende sanitarie (secondo la letteratura nei servizi di pulizia la manodopera incide per almeno il 75% sui costi).

Tuttavia, si impongono alcune riflessioni.

Secondo il marketing di acquisto nella scelta della procedura va privilegiato il rapporto qualità/prezzo nei casi in cui la stazione appaltante non ha sufficienti conoscenze tecniche per fissare un adeguato oggetto del contratto, oppure intende esplorare le possibilità tecnico-qualitative offerte dal mercato (tendenzialmente relativamente ai prodotti a rapida evoluzione tecnologica), essendo comunque disponibile a pagare una qualità aggiuntiva rispetto a quella già individuata a base di gara.

Nello specifico dei servizi di pulizia per le aziende sanitarie la cultura tecnica, anche per merito delle professionalità igienico sanitarie interne a disposizione delle stazioni appaltanti, o espresse dalle associazioni professionali di settore, ha prodotto capitolati di gara – tutt’ora applicati – caratterizzati da un qualificato e dettagliato contenuto tecnico-prestazionale, esaustivo ed anzi spesso invasivo dell’autonomia organizzatoria dell’appaltatore (modalità di espletamento delle operazioni, caratteristiche dei materiali, frequenze operative e caratterizzazione specifica delle diverse zone da pulire, ecc.). Si tratta di capitolati sostanzialmente di livello “esecutivo”, in cui è arduo e appare quasi una forzatura individuare “qualità” aggiuntiva significativa.

Questo livello di dettaglio prestazionale, ancorchè con una finalizzazione alla gara qualità-prezzo, è peraltro presente anche in linee guida di settore. Per tutte, possono essere citate “Scegliere l’offerta più vantaggiosa – Una guida per gli organismi che appaltano servizi di pulizia” a cura di EFCI (European Federation of Cleaning Industries) e parti sociali europee, e il documento “Il Capitolato Tecnico d’appalto dei servizi di sanificazione ambientale in Sanità (2011)” a cura di ANMDO – Associazione Nazionale dei Medici delle Direzioni Ospedaliere, con la partecipazione delle associazioni FARE, FISE, SIAIS.

A titolo di esempio, si riportano alcune delle specifiche suggerite da quest’ultimo documento:

“1°- Detergenza

intesa come metodica di pulizia che si avvale dell’uso di prodotti detergenti per la rimozione e l’asportazione dello sporco dalle superfici e la conseguente riduzione della carica microbica;

2°- Disinfezione

intesa come metodica separata e successiva alla detergenza che si avvale dell’uso di disinfettanti per ridurre ulteriormente, sulle superfici deterse, la carica microbica e mantenere, per un certo periodo di tempo, il livello di sicurezza delle superfici.

Sanificazione giornaliera e plurigiornaliera

Aree Sanitarie, Extra Sanitarie, Aree Sanitarie ad Alto Rischio Infettivo e B.C.M., Aree di Servizio e Percorsi ad elevata intensità di traffico

Sono comprese nelle operazioni di sanificazione giornaliera e plurigiornaliera le seguenti prestazioni:

Aree extrasanitarie, Aree di servizio e Percorsi ad elevata Intensità di traffico

la disinfezione nei servizi igienici delle superfici orizzontali e verticali degli arredi, degli idrosanitari e relative rubinetterie, delle maniglie delle porte e dei contenitori del materia- le igienico di consumo;

il costante rifornimento di materiale igienico di consumo, quale carta igienica, sapone liquido, salviette in carta, negli appositi contenitori/dispencer;

la raccolta e lo smaltimento degli appositi contenitori contenenti assorbenti igienici;

l’asportazione di sacchetti in plastica contenenti i rifiuti ed il posizionamento all’interno dei cestini porta carta e porta rifiuti di nuovi sacchetti;

il trasporto dei rifiuti prodotti e raccolti durante le attività di pulizia ed igiene ambientale nei punti di deposito temporaneo prestabiliti;

Aree Sanitarie

la disinfezione nei servizi igienici delle superfici orizzontali e verticali degli arredi, degli idrosanitari e relative rubinetterie, delle maniglie delle porte e dei contenitori del materia- le igienico di consumo;

il costante rifornimento di materiale igienico di consumo, quale carta igienica, sapone liquido, salviette in carta, negli appositi contenitori/dispencer;

la raccolta e lo smaltimento degli appositi contenitori contenenti assorbenti igienici;

la decontaminazione, l’asportazione di eventuale materiale organico e la successiva pulizia e disinfezione della superficie interessata;

la pulizia e successiva disinfezione dell’unità paziente (letto, comodino, armadio, esclusivamente le superfici esterne);

l’asportazione di sacchetti in plastica contenenti i rifiuti ed il posizionamento all’interno dei cestini porta carta e porta rifiuti di nuovi sacchetti;

il trasporto dei rifiuti prodotti e raccolti durante le attività di pulizia ed igiene ambientale nel punto di accumulo/produzione prestabilito;

il disfacimento / rifacimento del letto del medico di guardia.

Sono comprese nelle operazioni di sanificazione giornaliera e plurigiornaliera delle Aree Sanitarie le seguenti prestazioni, da eseguirsi su richiesta del Coordinatore di reparto, nei locali ove è stata riscontrata una patologia infettiva:

Aree Operatorie

Sanificazione giornaliera da eseguirsi a fine giornata in tutti i locali ad esclusione di Sale Operatorie, Sale parto, Sale intervento di dialisi ed Ambulatori di Attività Invasive

Sono comprese le seguenti prestazioni:

la disinfezione di tutte le superfici orizzontali e verticali fino ad un’altezza massima di 2 metri ad esclusione delle superfici interne degli arredi;

la decontaminazione ed asportazione di eventuale materiale organico;

il costante rifornimento di materiale igienico di consumo, quale carta igienica, sapone liquido, salviette in carta, negli appositi contenitori/dispencer;

la raccolta e lo smaltimento degli appositi contenitori contenenti assorbenti igienici;

l’asportazione di sacchetti in plastica contenenti i rifiuti ed il posizionamento all’interno dei cestini porta carta e porta rifiuti di nuovi sacchetti;

il trasporto dei rifiuti prodotti e raccolti durante le attività di pulizia ed igiene ambientale nel punto di accumulo/produzione prestabilito.”

Sulla stessa linea – sempre a livello esemplificativo – il capitolato prestazionale di un bando di ASL:

“MODALITA’ DI ESECUZIONE DELLE PULIZIE

Modalità di esecuzione della scopatura a umido: – dovrà essere effettuata con utilizzo di garza in cotone umida; – la scopatura ad umido dovrà sempre precedere il lavaggio dei pavimenti; – l’operazione di scopatura dovrà essere eseguita passando prima lungo il perimetro della zona da pulire; per la restante superficie, dovrà essere effettuata con movimento ad “S” retrocedendo; – la garza dovrà essere sostituita ad ogni stanza e/o servizio igienico; al termine del lavoro le garze ed i mop, dovranno essere sempre lavati in lavatrice a 90° e asciugati; – dopo la scopatura ad umido di una superficie, lo sporco dovrà essere raccolto dall’operatore e gettato nel sacco portarifiuti; non potrà essere raccolto successivamente.

Modalità di lavaggio dei pavimenti: – la detersione e disinfezione dei pavimenti dovrà essere fatta con sostanze detergenti e disinfettanti idonei; – prima di effettuare il lavaggio, dovrà essere sempre eseguita la scopatura a umido; – si dovrà quindi predisporre, immediatamente prima dell’uso, la soluzione detergente e/o disinfettante, nelle concentrazioni indicate dalla ditta produttrice; – per il lavaggio con il sistema MOP o similari, si dovrà passare prima lungo il perimetro delle zone, successivamente sulla restante superficie, retrocedendo con movimento ad “S”; – per il lavaggio con macchina “lava-asciuga”, preliminarmente dovrà essere eseguito il lavaggio manuale dei battiscopa e del perimetro.

Modalità per la depolveratura ad umido di superfici ed arredi: – dovrà essere effettuata con panni monouso od impregnati di soluzione detergente; – si procederà a depolverare e/o lavare cestini, provvedendo alla sostituzione del sacchetto con onere a carico della ditta aggiudicataria; – si procederà quindi a depolverare superfici, arredi, piani di lavoro, incluse attrezzature per ufficio, personal computer compresi, qualora esistenti, ed includendo i mobili di supporto;

Modalità per la ceratura: – dovrà di norma essere effettuata su pavimenti di linoleum e in marmo, e su altri tipi di pavimentazione; – prima di procedere alla ceratura, dovrà essere eseguito il lavaggio a fondo dei pavimenti, con apposite macchine munite di spazzole, per eliminare i preesistenti strati di cera e lo sporco accumulatosi nelle fughe o fessure dei pavimenti, onde ottenere una completa deceratura; – si procederà quindi ad una accurata pulizia dei battiscopa ed alla posa in opera di stratificazioni successive differenziate di film polimerico auto lucidante.

Modalità di pulizia vetri, serramenti, elementi di riscaldamento ed altre superfici similari: – spolveratura ad umido degli stipiti, delle porte e degli elementi di riscaldamento con sostanze detergenti; – lavaggio con sostanze detergenti; – sanificazione e disinfezione dei davanzali; – completa e totale pulizia, mediante lavaggio con detergente neutro su entrambe le facce, di vetri, porte a vetri sopraluci e divisori, compreso il lavaggio con detergente neutro del serramento, del cassonetto e dei davanzali.”

Esclusa la valorizzazione del numero di ore/lavoro impiegate (in quanto alla stessa resa si può pervenire con monte-ore diversi, in funzione, ad esempio, della meccanizzazione più o meno spinta delle operazioni), nelle linee guida richiamate si ipotizzano indicatori di qualità riferiti alla struttura, con rimando – oggi – all’art. 95 del D.Lgs. n. 50/2016, là dove si prevede l’attribuzione di punteggio all’” organizzazione, qualifiche ed esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’appalto, qualora la qualità del personale incaricato possa avere un’influenza significativa sul livello dell’esecuzione dell’appalto;”

L’offerente indicherà quindi i livelli quali-quantitativi di professionalità immessa nell’appalto, coerente con le richieste del bando. Ovviamente, si tratta di referenze “tabellari” e teoriche, che prescindono dalla effettiva professionalità degli addetti. Non solo. Se si ottiene punteggio e si vince un appalto in funzione di un determinato quadro professionale, tale quadro deve rimanere immutato per tutta la durata dell’appalto, cioè ogni professionalità eventualmente dismessa deve essere rimpiazzata con una almeno equivalente, in una complessa contabilità professionale (visto il turn over) da gestire in contradditorio con la committenza (si pensi agli appalti con centinaia di operatori, magari part-time). Adempimenti contrattuali problematici, che riguardano allo stesso modo un altro indicatore di qualità propugnato dalle linee guida e da premiare con punteggio, cioè la formazione del personale. Ed allora, mentre nel “progetto-offerta” capita di scoprire che per specialisti della ramazza sono previsti corsi di preparazione e aggiornamento che farebbero impallidire i professori della Scuola Normale Superiore di Pisa, dovrebbe essere garantito e verificato tale livello formativo per ogni nuovo operatore immesso nell’appalto (compreso quello eventualmente ereditato con la “clausola sociale”).

È vero che mediante le indicazioni contenute nell’art. 95 del D.Lgs. n. 50/2016 viene definitivamente superata la rigida separazione tra requisiti di partecipazione e criteri di valutazione che aveva caratterizzato a lungo la materia della contrattualistica pubblica. Requisiti di natura soggettiva nella valutazione delle offerte possono essere introdotti quando questi permettono di valutare meglio il contenuto e l’affidabilità dell’offerta o per premiare il concorrente che presenta determinati requisiti ritenuti particolarmente meritevoli. Si tratta però di caratteristiche e requisiti – significativi per la qualità del servizio – che devono essere presenti per tutta la durata dell’appalto. Anche a tutela dei concorrenti perdenti. Chi controlla?

Forzature valutative sarebbero giustificate se almeno con la gara qualità/prezzo venisse garantita la regolarità degli appalti. Ma così non è (anche perché i “progetti-offerta” si vendono e si comprano). Ultimo esempio: come riferiscono le cronache, in un appalto per la ricostruzione post-terremoto di una scuola in Emilia sarebbe stato utilizzato – secondo l’accusa – cemento “farlocco”, cioè depotenziato, per la gioia degli scolari e dei donatori che hanno finanziato l’opera. La gara era ad offerta economicamente più vantaggiosa.

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