Assogenerici diventa Egualia: industrie farmaci accessibili

L’Assemblea Pubblica del comparto equivalenti, biosimilari e value added medicines avvia una nuova fase: sul tavolo 256 milioni di progetti nell’ambito del Recovery Fund per potenziare la produzione di farmaci e principi attivi e un nuovo nome. Assogenerici diventa EGUALIA – Industrie farmaci accessibili.

«Dobbiamo costruire catene di approvvigionamento resilienti, offrire strumenti di   sviluppo sostenibile alle imprese farmaceutiche, ripensare la struttura della distribuzione farmaceutica, correggere alcuni effetti negativi della globalizzazione della produzione farmaceutica, trovare soluzioni ai rischi legati alla mancanza di prodotti in caso di crisi, ideare nuovi modelli di approvvigionamento pubblico. Perché non c’è delitto peggiore che sprecare una crisi».

Ad affermarlo è stato Enrique Häusermann, presidente della associazione italiana delle industrie produttrici di medicinali equivalenti, bosimilari e Value Added Medicines, che oggi ha tenuto la propria assemblea pubblica presentandosi con una nuova identità: il marchio EGUALIA – Industrie farmaci accessibili, specchio della confermata mission associativa, che punta a rimuovere gli ostacoli per rendere accessibili le cure unendo intelligenza, scienza, sostenibilità, cambiando le prospettive del benessere per i cittadini.

«Nell’esperienza vissuta quest’anno, la nostra industria si è riconosciuta e conosciuta meglio e dall’unità di intenti che l’ha guidata in questi mesi ha tratto una decisione importante, una rivoluzione positiva. E con questo spirito noi oggi decidiamo di cambiare veste, per iniziare a chiamarci con un nome che ci rappresenta, ci descrive e spiega quello che le migliaia di persone impegnate quotidianamente nelle nostre aziende fanno tutti i giorni, ispirandosi e riaffermando un principio sacrosanto che rappresenta uno dei pilastri del Ssn: quello dell’Eguaglianza davanti alla malattia e al bisogno di salute».

Battezziamo oggi EGUALIA – ha annunciato l’Associazione nel corso dell’Assemblea pubblica di oggi – con un auspicio espresso al Governo: l’avvio, al più presto, di una nuova politica industriale capace di garantire la sostenibilità del comparto farmaceutico, con l’obiettivo di riportare l’Europa alla sua posizione di leader mondiale nella produzione sia di farmaci che di principi attivi.

Tre gli obiettivi da raggiungere: la salvaguardia della produzione europea, per scongiurare qualsiasi carenza di approvvigionamento; la realizzazione di un sistema regolatorio efficiente, investendo prima di tutto sulla digitalizzazione e sulla piattaforma europea dei dati sanitari;  la pianificazione di un modello di prezzi e rimborso e meccanismi di gara sostenibili nel tempo.

A questi obiettivi punta anche il progetto del Cluster per le scienze della vita ALISEI, teso all’analisi di nuove opportunità a livello europeo e internazionale per il reshoring di impianti produttivi destinati a farmaci e principi attivi farmaceutici in Italia – di cui Assogenerici oggi EGUALIA è partner – discusso anche nell’ambito della tavola rotonda cui ha preso parte Paola Testori Coggi, special advisor di Alisei, il DG dell’Aifa, Nicola Magrini e il segretario generale di Cittadinanzattiva, Antonio Gaudioso.

«È un progetto importante, in cui sono rappresentate tutte le componenti del pharma italiano, che mira a potenziare e rinnovare la produzione italiana dei principi attivi e dei farmaci attraverso un percorso di upgrading, revamping o repurposing di impianti esistenti o anche con la costruzione di nuovi siti, a partire dalla mappatura delle capacità produttive esistenti in Italia e dall’analisi dei principi attivi per i quali non c’è più produzione o una produzione limitata nella UE», ha spiegato Häusermann.

«L’obiettivo – ha aggiunto – è rendere l’industria europea del farmaco più competitiva rispetto agli altri mercati, non solo attraverso incentivi – fiscali e non – mirati ai produttori, ma anche con strumenti che possano garantire una competizione ad armi pari con i grandi hub produttivi extra-europei. Tra questi strumenti vi sono senza alcun dubbio le tecnologie in chiave Industria 4.0. Per la prima volta abbiamo, come ha recentemente e giustamente ricordato il Ministro Speranza, una grande opportunità, abbiamo la possibilità di investire in progetti strategici per il Paese, attraverso i fondi che arriveranno con il Recovery Fund».

«Siamo convinti – ha proseguito Häusermann – che i progetti approntati dalle nostre aziende, per un totale di oltre 250 milioni di investimenti in 26 mesi, potranno rientrare a pieno titolo tra quelli contemplati dal piano nazionale di rilancio che vede tra i propri obiettivi la creazione di un Paese più verde e sostenibile, la gestione integrata del ciclo delle acque e in rafforzamento della sicurezza e resilienza del Paese a fronte di calamità naturali, cambiamenti climatici e crisi epidemiche».

Sotto la lente, durate i lavori, anche il dibattito in corso sull’utilizzo dei finanziamenti previsti dal MES: «Il nostro Servizio Sanitario Nazionale aspetta investimenti da così tanti anni che non possiamo permetterci di perdere un solo euro – ha concluso il presidente di EGUALIA – L’unica condizione è dunque che li usiamo bene, affrontando le sfide future con coraggio e lungimiranza. Avendo tutti come comune obiettivo la sostenibilità, non solo industriale ma anche sociale, sanitaria e ambientale. Perché è questo il momento di progettare un Paese capace di accogliere le nuove generazioni, senza lasciare indietro nessuno».

Anac: il bando tipo n.1 passa gli esami. La relazione VIR (Verifica Impatto Regolazione)

Pubblicata la relazione VIR sull’utilizzo Bando tipo n. 1 – «Schema di disciplinare di gara per l’affidamento di servizi e forniture nei settori ordinari, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria, aggiudicati all’offerta economicamente più vantaggiosa secondo il miglior rapporto qualità/prezzo», approvata dal Consiglio nell’adunanza del 30 settembre 2020.

Nella relazione, dopo aver ricostruito la normativa vigente in materia di analisi e verifica di impatto della regolazione, si dà conto delle consultazioni svolte e dei risultati a cui si è giunti. In particolare, questi ultimi evidenziano effetti positivi dell’utilizzo del Bando-tipo n. 1 sulla predisposizione del disciplinare di gara, con una riduzione dei tempi e della difficoltà di predisposizione dello stesso. Risultati positivi sembrerebbero ricavarsi anche per quanto concerne la riduzione del contenzioso.

Si riporta uno stralcio del documento.

AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE

VERIFICA DI IMPATTO DELLA REGOLAZIONE

Bando tipo n. 1 – «Schema di disciplinare di gara per l’affidamento di servizi e forniture nei settori ordinari, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria, aggiudicati all’offerta economicamente più vantaggiosa secondo il miglior rapporto qualità/prezzo» Approvata dal Consiglio nell’adunanza del 30 settembre 2020 

L’adozione del bando tipo n. 1 e le ragioni della VIR

Il Decreto legislativo n. 50/2016 dispone che “L’ANAC, attraverso linee guida, bandi-tipo, capitolati-tipo, contratti-tipo ed altri strumenti di regolazione flessibile, comunque denominati, garantisce la promozione dell’efficienza, della qualità dell’attività delle stazioni appaltanti” (articolo 213, comma 2) e che «successivamente alla adozione da parte dell’ANAC di bandi tipo, i bandi di gara sono redatti in conformità agli stessi» (articolo 71), precisando ulteriormente che “le stazioni appaltanti nella delibera a contrarre motivano espressamente in ordine alle deroghe al bando tipo” (ibidem).

In attuazione delle predette disposizioni l’Autorità con delibera n. 1228 del 22 novembre 2017, ha approvato il bando tipo n. 1/2017, che reca il disciplinare di gara per l’affidamento di servizi e forniture nei settori ordinari, di importo pari o superiore alla soglia comunitaria, aggiudicati all’offerta economicamente più vantaggiosa secondo il miglior rapporto qualità/prezzo.

Si tratta, invero, di un modello di disciplinare di gara, che presenta aspetti di complessità maggiore rispetto ad un mero bando di gara, in quanto materia già disciplinata dalle Direttive appalti e dal Codice dei contratti pubblici. Il disciplinare è stato corredato di una nota illustrativa, che espone le scelte di campo effettuate dall’Autorità sui singoli istituti. Al fine di garantire la massima trasparenza e partecipazione al procedimento di adozione dell’atto in esame, lo schema di disciplinare tipo è stato sottoposto a pubblica consultazione, aperta a tutti gli stakeholders.

Il documento, è stato predisposto secondo la normativa allora vigente (decreto legislativo n. 50/2016 come novellato dal decreto correttivo decreto legislativo n. 56/2017), ed ha tenuto conto sia delle prescrizioni contenute nelle diverse Linee guida adottate dall’Autorità sia degli orientamenti giurisprudenziali formatisi in materia di contratti pubblici, perseguendo così l’obiettivo di fornire alle stazioni appaltanti uno strumento a garanzia di efficienza, standard di qualità dell’azione amministrativa e omogeneità dei procedimenti.

L’odierno quadro normativo, tuttavia, è profondamente diverso rispetto a quello tenuto presente dall’Autorità al momento dell’approvazione del predetto bando tipo, tale circostanza può giustificare la mancata applicazione delle sue clausole incompatibili con la nuova disciplina normativa. Sul punto si ricorda che già nella Relazione illustrativa è stato chiarito: ‹‹nel caso di sopravvenute modifiche o integrazioni normative che dovessero incidere su talune clausole del Disciplinare tipo, le stesse dovranno intendersi sostituite dalle nuove disposizioni nelle more dell’aggiornamento del Disciplinare medesimo. In tal caso, non è richiesta la motivazione nella determina a contrarre per la eventuale deroga››.

Le diverse e incisive modifiche e deroghe normative apportate al decreto legislativo 50/2016 (ad esempio dal decreto legge 32/2019, così detto sblocca cantieri dal decreto legge 76/2020, così detto decreto semplificazioni) nonché la prevista emanazione di un Regolamento unico di attuazione del Codice degli appalti, hanno fatto emergere la necessità di aggiornare e adeguare il modello in esame ai nuovi istituti giuridici e alle loro interrelazioni.

La mancanza, al momento attuale, di un solido quadro normativo su cui fondare una best practicies e orientamenti per il mercato rende particolarmente arduo il lavoro di “manutenzione” della regolazione adottata dall’Autorità. Ciò anche in considerazione del perdurare della legislazione d’urgenza connessa all’emergenza sanitaria causata dall’epidemia da Covid-19. Il bando tipo, infatti, dovrebbe rappresentare la consolidazione in un documento di gara di una normativa ormai definita. In un simile contesto normativo e socio-economico l’Autorità ha ritenuto opportuno fornire al mercato prime indicazioni in merito alla compatibilità del bando tipo n. 1 con le sopravvenute disposizione normative del decreto legge n. 32/2019 con il Comunicato del Presidente del 23 ottobre 2019, “Compatibilità clausole del bando tipo n. 1 con il decreto legislativo 19 aprile 2016, n. 50, come novellato dal decreto legge 18 aprile 2019 n. 32, convertito in legge del 14 giugno 2019 n. 55” e avviare l’attività di monitoraggio sullo stato di utilizzo del predetto bando tipo n. 1 da parte delle stazioni appaltanti, al fine di valutare come intervenire sull’atto regolatorio una volta che il quadro normativo sarà “stabile” e “completo”.

Risultanze della verifica I dati ottenuti con la VIR, in particolare quelli provenienti dalla consultazione, consentono all’ANAC di avere un set di informazioni rilevanti per orientare la futura attività di regolazione dell’Autorità, ponendo in essere adeguate misure “di manutenzione” (integrazione, revisione, sostituzione) della stessa. Come già evidenziato nel corpo della Relazione attraverso la somministrazione del questionario e la consultazione pubblica si è cercato di ottenere informazioni e dati che potessero essere idonei per la valutazione dell’utilizzo e della qualità del bando tipo investigando, in particolare, le ragioni del mancato o parziale utilizzo dello stesso; la chiarezza e la completezza delle sue clausole; gli effetti determinati dal suo utilizzo. In via preliminare si è osservato un ricorso elevato al bando tipo da parte dei partecipanti al questionario (ovviamente al netto del 20% circa di stazioni appaltanti i cui RUP non hanno risposto allo stesso). Poiché il questionario è stato costruito cercando la massima rappresentatività per area geografica, importo dell’affidamento e tipologia di contratto, si può ritenere che il dato sia rappresentativo della realtà di mercato. Analisi più approfondite dovrebbero essere realizzate per comprendere se tutte le ipotesi di mancato utilizzo (a parte i casi di non conoscenza della sua esistenza e della predisposizione della documentazione di gara prima della pubblicazione del bando tipo) siano conformi alle ipotesi di esclusione. In ogni caso, si è osservato che il bando tipo è stato utilizzato anche per affidamenti sotto soglia e nei settori speciali. In questo contesto emerge, innanzitutto, un generale apprezzamento del bando tipo n. 1 da parte dei RUP, che lo hanno considerato sufficientemente chiaro e completo. Difatti, come indicato analiticamente nella Relazione, l’analisi dei dati raccolti evidenzia che sono molto limitate le lamentele circa la mancata chiarezza e incompletezza del Bando in esame e le stesse possono considerarsi fisiologiche dal momento che il bando tipo n. 1 reca un disciplinare di gara di carattere generale, che deve essere poi adeguato alle specifiche esigenze di ogni stazione appaltante e all’oggetto del contratto che si intende affidare. Confrontando le risposte pervenute si ricava, infatti, che il Bando in esame è stato integrato da queste ultime al fine di adeguarlo alle caratteristiche specifiche del settore oggetto della gara o alle modalità di esperimento della stessa ovvero di tener conto di sopravvenute modifiche normative. La consultazione ha permesso, inoltre, di porre l’attenzione sull’esistenza di eventuali previsioni normative non richiamate nel bando tipo che, secondo gli stakeholders, sarebbe opportuno inserire nella revisione dello stesso. In particolate è stato dichiarato che non è stata considerata la previsione di cui all’articolo 40, comma 2 del Codice dei contratti pubblici (mezzi di comunicazione elettronica); quella di cui all’articolo 58, comma 1 (sulle piattaforme telematiche di negoziazione); quella dell’articolo 80, comma 5, che in realtà è coperta dal DGUE, cui il bando tipo rimanda, quelle dell’articolo 106 comma 11 e comma 12, entrambe in materia di varianti. Le risposte date hanno anche evidenziato le clausole del bando tipo che dovrebbero essere integrate, tra queste ultime spiccano quelle relative alla modalità di presentazione delle offerte e sottoscrizione dei documenti di gara (articolo 13); al contenuto della documentazione amministrativa e dell’offerta tecnica (articolo 15); alla valutazione delle offerte (articolo 21); al subappalto (articolo 9); alla garanzia (articolo 10). Il secondo elemento interessante che la consultazione ha fatto emergere è che spesso la determina a contrarre o atto equivalente non reca alcuna motivazione circa il mancato utilizzo del bando tipo o sue deroghe, anche là dove quest’ultima è richiesta dal legislatore (articolo 71 del decreto legislativo 50/2016). Sul punto, considerando che già la Relazione illustrativa al bando tipo n. 1, chiarisce le ipotesi in cui la predetta motivazione non è necessaria, potrà essere opportuno valutare se inserire in tale documento uno specifico richiamo. Dove la motivazione è stata inserita, la stessa ha mostrato due ipotesi particolarmente ricorrenti: a) la necessità di adattare il bando tipo alle specifiche caratteristiche degli affidamenti sotto soglia; b) la necessità di adattare le clausole del bando tipo alle procedure gestite su piattaforma telematica. Per quanto riguarda la prima ipotesi si dovrà valutare se nella revisione del bando tipo sia possibile inserire indicazioni (eventualmente non vincolanti) per i casi in cui le stazioni appaltanti decidano di utilizzare il bando tipo per procedure (aperte) nel sotto soglia; per la seconda si ritiene opportuno procedere con la predisposizione di un bando tipo generale per le procedure esperite su piattaforma telematica. Ciò anche in considerazione degli ulteriori dati in possesso dell’Autorità, i quali mostrano che ad oggi, circa il 30% delle procedure di gara è gestito ancora in modalità cartacea, ma la situazione dovrebbe evolvere verso una diffusione dell’utilizzo delle gare telematiche, atteso che l’articolo 1, commi 78, 258-260 e 581-587, della legge 27 dicembre 2019, n. 160 (legge di bilancio 2020) ha introdotto un significativo rafforzamento degli obblighi di acquisizione centralizzata dei dati per le Pubbliche Amministrazioni. Occorre considerare, inoltre, che l’articolo 58 del decreto legislativo n. 50/2016 prevede che le stazioni appaltanti ricorrano a procedure di gara interamente gestite con sistemi telematici. Tale norma ancora non ha avuto piena attuazione a causa della mancata adozione del decreto di cui all’articolo 44 del codice, al quale il legislatore ha rimesso la disciplina delle modalità di digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici. Tuttavia, la grave crisi economica conseguente all’emergenza sanitaria cagionata dal Covid-19 ha di fatto imposto la gestione da remoto delle procedure di gara e spinto, inevitabilmente, per la digitalizzazione degli acquisti.Il terzo elemento rilevante emerso dalle consultazioni concerne gli effetti determinati dall’utilizzo del bando tipo sull’attività della Pubblica Amministrazione. L’analisi delle risposte fornite evidenzia risultati sicuramente positivi sulla predisposizione della documentazione di gara, con una riduzione dei tempi e della difficoltà di predisposizione della stessa. Particolarmente significativo appare in tal senso il contributo fornito a seguito della consultazione pubblica che sottolinea come il ricorso al bando tipo abbia determinato una maggiore certezza circa la possibilità di poter assumere documenti di gara formalmente corretti. L’utilizzo dello strumento regolatorio ha contribuito, inoltre, a determinare una best practice grazie alla standardizzazione della documentazione di gara. Risultati positivi sembrerebbero ricavarsi anche per quanto concerne la riduzione del contenzioso. Non emergono, invece, risultati chiari per quanto concerne benefici, in termini di partecipazione alle gare e riduzione di errori formali, a favore degli operatori economici. In sostanza, la VIR condotta ha confermato l’importanza, già riconosciuta dal legislatore, della disponibilità di documenti di gara standardizzati. L’Autorità intende procedere nella predisposizione di atti standard, andando anche oltre i bandi tipo, così come richiesto dall’articolo 213 del Codice dei contratti pubblici. A tal fine sarebbe necessaria una maggiore stabilità della normativa di riferimento, in quanto la standardizzazione per sua stessa natura richiede la presenza di un quadro certo. Un’altra richiesta che proviene dal mercato, evidenziata dalla VIR, coerente con gli orientamenti più recenti in ambito nazionale e comunitario, è quella relativa alla digitalizzazione delle procedure.

Appalti e Coronavirus

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

I contratti pubblici nel I quadrimestre 2020 e la spesa specifica per l’emergenza sanitaria

Il mercato dei contratti pubblici subisce complessivamente , a causa del Covid-19, la prima flessione dopo 3 anni di incremento: il valore economico delle gare cala più del loro numero, aumentano tuttavia per numero i contratti per le forniture, con prevalenza di procedure derogatorie in urgenza.  Le procedure avviate prima e durante l’emergenza non subiscono uno stop. Il tasso di gare annullate è in linea con gli anni precedenti.  La spesa specifica per l’emergenza  sanitaria ammonta per il periodo marzo-aprile 2020 a quasi 5,8 miliardi di euro ed è gestita per il 78% a livello centralizzato.  Al 93% fuori dall’evidenza pubblica.

I dati emergono dal rapporto quadrimestrale dell’ANAC relativo alle procedure di affidamento perfezionate di importo pari o superiore a 40.000 euro nel periodo gennaio- aprile 2020,  e da una indagine sulla spesa specifica per la pandemia del periodo mrzo-aprile 2020

Andamento generale degli appalti

Nel periodo di riferimento, si registrano 48.792 lotti di gara avviati, per un importo complessivo a base d’asta pari a 46,2 miliardi di euro, in calo rispettivamente del -3,9% e del -17,5% rispetto all’analogo periodo del 2019. Se si eccettua il 3° quadrimestre 2018 in cui ci fu un calo nel valore delle gare, è la prima volta dal 2017 che si verifica una diminuzione tendenziale nelle gare pubbliche. Se guardiamo alla tipologia di contratto (lavori, servizi, forniture), vi è stato un calo generalizzato sia nel numero di procedure che nel valore, ad eccezione del numero di forniture che è cresciuto del 25,7%, come probabile conseguenza della corsa all’acquisto di farmaci, mascherine, DPI, strumentazioni ospedaliere etc. nel pieno dell’emergenza Covid-19. Per quanto riguarda la scelta del contraente, si conferma una prevalenza delle procedure “derogatorie”: 2 gare su 3 sono aggiudicate tramite affidamento diretto o procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando, per un valore complessivo pari a circa un terzo dell’intero mercato. Infine, è stato approfondita la situazione di quelle procedure che, a fine aprile, non risultavano “perfezionate”, per le quali cioè non era stato ancora pubblicato il bando, o inviata la lettera d’invito o emessa la determina a contrarre: l’obiettivo era capire se queste procedure, avviate poco prima o durante il lockdown, avessero dato luogo a gare vere e proprie o fossero state annullate a causa dell’emergenza. La percentuale di mancato perfezionamento si è rivelata in linea (circa 10%) con quella storica, segno che le Amministrazioni hanno continuato ad operare pur nelle enormi difficoltà del periodo.

Dal raffronto emerge quindi che, rispetto ai dati presentati nel documento “L’Autorità e l’emergenza COVID-19”, quasi il 90% dei lotti che, all’epoca, risultavano ancora in lavorazione, sono stati poi perfezionati nei 4 mesi successivi contestualmente alla progressiva uscita dalla situazione di lockdown: il tasso di perfezionamento è assolutamente in linea con quello storicamente riscontrato nei periodi di operatività ordinaria.

I dati che seguono riguardano  le procedure di affidamento di importo uguale o superiore a 40.000 euro nei settori ordinari, nel periodo gennaio-aprile 2020. 

Le forniture, con 18.461  CIG perfezionati, pari al 37,8% del totale, rappresentano la tipologia di affidamento numericamente prevalente.  Stesso andamento in termini di valore. 17, 6 miliardi di euro, pari al 38% del totale. Nello stesso periodo sono stati perfezionati 9.255 CIG di lavori e 14.032 CIG di servizi. I valori corrispondenti sono stati rispettivamente di 6,2  e 13,9 miliardi di euro.

Raffronto 2019 -2020

Per tutte le tipologie di contratto i CIG perfezionati nel gennaio aprile 2020 sono stati 41.748, il 2,5% in meno dello stesso periodo del 2019 (42.798).  Più marcato il differenziale in meno in termini di valore: 37,6 MD contro 46,7 MD  (-19,3%)  Crescono i CIG relativi alle forniture (18.461 contro 14.077 (+31,1%), a fronte di una sensibile contrazione in termini di valore: 17,6 MD contro 22,6 (-22%)

Relativamente alle fasce di importo, si contrae la fascia tra 40.000 e 150.000 euro, sia in termini di numero di procedure che di valore (rispettivamente – 10,6% e – 8,2%), mentre crescono in numero e in valore le fasce tra 150.000 e 5.00.000 di euro.  Crollo del 40% dei contratti di valore superiore a 25.000.000 di euro.

Circa le tipologie di procedura, si dimezzano in termini di valore le procedure aperte, mentre incrementano del 48,8% le procedure negoziate senza bando, per un valore che supera i 10 MD. Gli affidamenti diretti incrementano in termini di valore del 21,1%. La correlativa rilevante diminuzione numerica dei CIG ( – 44,5% ) evidenzia il sensibile incremento del valore unitario di tali  affidamenti. 

La sanità pubblica contrattualizza,   nel periodo di riferimento,  6,4,  MD  così distribuiti:  Agenzie Regionali Sanitarie 0,3 MD – ASL  3,1 MD – Aziende Ospedaliere 1,4  MD –  Centrali di committenza/settore sanità  1,6 MD. 

La spesa specifica per l’emergenza nel periodo marzo-aprile 2020

La spesa complessiva individuata ammonta per il periodo marzo-aprile 2020 a quasi 5,8 miliardi di euro, derivante per il 94,1% da procedure di importo pari o superiore ai 40.000 euro (CIG) e per il 5,9% da procedure di importo inferiore ai 40.000 euro o sottoposte soltanto agli obblighi di tracciabilità (smart-CIG). Il numero totale di procedure di affidamento o acquisto ammonta ad oltre 61.431, rappresentato per il 94,1% da procedure assoggettate ai soli obblighi di tracciabilità e per il 5,9% da procedure d’appalto di importo pari o superiore ai 40.000 euro. L’analisi per tipologia di contratto mostra che l’82% delle procedure riguarda acquisti di forniture che rappresentano anche il 95,3% del valore complessivo.

La distribuzione per categoria merceologica mostra che il 54% della spesa complessiva è riconducibile all’acquisto di mascherine (cui corrisponde un valore di oltre 3 miliardi di euro); il 21,9% della spesa (corrispondente a circa 1,3 miliardi di euro) è attribuibile alla fornitura degli altri dispositivi di protezione individuale (camici, tute, calzari, ecc.). Il 7,3% della spesa è poi riconducibile all’acquisto di ventilatori polmonari e forniture per l’ossigenoterapia ed il 3,1% a tamponi e test diagnostici del Covid-19.

Spesa per settore di appartenenza della stazione appaltante

Il 42,3% del valore complessivo (pari ad oltre 2,4 miliardi di euro) è stato speso da stazioni appaltanti appartenenti al Settore degli Organi Centrali, nell’ambito del quale la quasi totalità della spesa è attribuita al Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica Covid19, che ha effettuato affidamenti per circa 2,05 miliardi ed al Dipartimento della Protezione Civile, per una spesa di circa 332 milioni di euro. Il 31,8% della spesa complessiva (pari a 1,8 miliardi di euro) è rappresentata dal Settore della Sanità, mentre il 19% (oltre 1 miliardo di euro) è rappresentata da Centrali di Committenza (non rientranti nel settore sanità): oltre il 60% della spesa di quest’ultimo settore è rappresentata da Consip spa (cui corrisponde un valore di quasi 660 milioni di euro).

La distribuzione della spesa in relazione agli strumenti di acquisto utilizzati

Non essendo rilevata tale informazione in caso di acquisizione di uno smartCIG, questa specifica analisi è effettuata soltanto per i 4.863 contratti identificati da un CIG ordinario, per una spesa complessiva di quasi 5,5 miliardi di euro. Il 60,4% della spesa (circa 3,3 miliardi di euro) deriva da contratti d’appalto; il 37,6% deriva dall’utilizzo di strumenti di aggregazione della domanda (il 29,8%, da accordi quadro ed il 7,8% da convenzioni). Infine l’1,8% della spesa è rappresentato da contratti discendenti da accordi quadro/convenzioni, corrispondenti al 9,4% del totale delle procedure avviate.

Come presumibile, la quasi totalità delle procedure tracciate da smartCIG è rappresentata da un affidamento diretto (92,8%) corrispondente all’87,7% del valore complessivo delle procedure sottoposte alla sola tracciabilità. Le adesioni identificate da smartCIG rappresentano l’1,3% corrispondente al 2,1% della spesa tracciata tramite smartCIG.

Dei contratti identificati con CIG ordinario, quasi il 93% della spesa è stato affidato mediante procedure che non prevedono evidenza pubblica: il 77,8% mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando ed il 15,1% mediante affidamento diretto.

Approfondendo l’analisi per classe d’importo dei soli contratti affidati con procedure che non prevedono la pubblicazione di un bando (affidamenti diretti e procedure negoziate senza bando), emerge che sebbene numericamente il 67,3% di esse (pari al 3,2% del valore) è di importo inferiore ai 150.000 euro, l’80% della spesa complessiva corrispondente alle due tipologie di procedure è rappresentato da appalti di importo superiore ai 5 milioni di euro.

La distribuzione della spesa in relazione alla capacità di aggregazione degli acquisti

Al fine di calcolare il valore complessivo della spesa derivante dall’utilizzo di strumenti di centralizzazione sono state prese in esame, oltre a tutte le procedure avviate nei mesi di marzo e aprile 2020 tramite gli strumenti di accordo quadro e convenzione, anche tutte le adesioni avviate nello stesso periodo e discendenti da accordi quadro/convenzioni pubblicati precedentemente al periodo in esame. La spesa derivante dall’utilizzo di strumenti di centralizzazione è pari 2,16 miliardi di euro, pari al 37,3% deltotale della spesa relativa all’emergenza (5,8 mld). Tuttavia, si deve anche considerare che una quota significativa della spesa sostenuta per far fronte all’emergenza è rappresentata dalle procedure di affidamento avviate dal Commissario Straordinario per l’emergenza e dal Dipartimento della Protezione Civile, che complessivamente ammontano a quasi 2,4 miliardi di euro, pari al 41% del totale della spesa relativa all’emergenza. Sebbene tali procedure siano state svolte come contratti d’appalto (e quindi non classificate come strumenti di aggregazione della domanda), esse rappresentano acquisti effettuati a livello centrale ma destinati a soddisfare le esigenze di carattere nazionale. Sulla base di questo presupposto, l’ammontare della spesa centralizzata sale a più di 4,5 mld di euro, pari al 78,4% del totale.

A livello territoriale, le regioni con il più alto grado di incidenza di ricorso all’utilizzo di strumenti di centralizzazione sono la Toscana, in cui per ben il 93,7% della spesa complessivamente sostenuta per l’emergenza si è fatto ricorso alle procedure di centralizzazione, e la Lombardia, in cui la spesa per approvvigionamenti centralizzati rappresenta l’80,9% della spesa complessiva regionale; seguono Liguria con un’incidenza pari al 76,8%, la Campania con il 74,6%, il Piemonte con il 74,1% ed il Veneto con il 67,3%.

Nell’ambito dell’analisi sulla centralizzazione degli acquisti, è interessante esaminare anche l’attività complessiva (in termini di spesa) delle Centrali di Committenza e Soggetti Aggregatori, rappresentata oltre che dalla spesa riconducibile ad accordi quadro e convenzioni avviati, anche dall’ammontare degli acquisti effettuati mediante altre fattispecie contrattuali: spesso infatti le centrali di committenza svolgono gare di appalto per conto di altre singole stazioni appaltanti. Il valore complessivo delle procedure di affidamento avviate da Centrali di committenza e soggetti aggregatori nel periodo emergenziale ammonta a quasi 2 miliardi di euro, pari al 34,5% della spesa complessiva sostenuta per far fronte all’emergenza.

A livello territoriale, la Toscana e la P.A. di Bolzano, sono le regioni caratterizzate dalla maggiore incidenza dell’attività delle centrali di committenza: rispettivamente il 90,7% e l’89,6% della spesa sostenuta per fronteggiare l’emergenza è stata commissionata da centrali di committenza regionali, con la distinzione che la Toscana è caratterizzata dalla netta prevalenza di strumenti di aggregazione della domanda, mentre per la P.A. di Bolzano non sono state rilevate procedure avviate come accordi quadro e convenzioni, ma sembrerebbe piuttosto prevalere il ricorso a centrali di committenza per appalti “su delega”. Seguono, per incidenza di spesa appaltata da centrali di committenza, il Veneto con il 77,5%, la Liguria con il 76,9%, la Lombardia con il 75,1% e la Campania con il 71%. In generale è possibile constatare un’evidente disomogeneità tra le varie Regioni, con ben 7 di esse che hanno fatto ricorso alle centrali di committenza e ai soggetti aggregatori regionali per meno dell’1% della spesa, e 8 che vi hanno fatto ricorso per più del 50%.

La distribuzione della spesa su base regionale e relativi indicatori

Il 55,6% della spesa connessa all’emergenza è stato impegnato a livello centrale, con il 24,2% del totale delle procedure avviate, mentre il restante 44,4% della spesa è stato sostenuto dalle Regioni, pari a circa il 74% degli affidamenti effettuati. Le Regioni che hanno sostenuto la maggiore spesa sono la Lombardia (6,8% della spesa nazionale complessiva), la Toscana (6,5%), Emilia (6,1%), la Campania (5,8), il Piemonte (4,1%) ed il Veneto (3,2%).

La distribuzione regionale della spesa per categoria merceologica.

La quota maggiore di “mascherine” e “ventilatori/ossigenoterapia” è stata acquistata a livello centrale (75,9% della spesa per le prima e 58,1% di spesa per la seconda categoria). Con riferimento alle mascherine, le regioni che hanno speso maggiormente sono la Toscana (212.166.888 euro, pari al 6,8%) e la Campania (127.842.878 euro, pari al 4,1%); per ventilatori e strumenti per l’ossigenoterapia, invece, la Campania è la regione che ha sostenuto la maggior spesa (69.770.528 euro, pari al 16,5% del totale speso per questa categoria merceologica), seguita da Toscana (32.955.118 euro, pari al 7,8%) e Lombardia (17.773.690 euro, pari al 4,2%). Per tutte le altre categorie merceologiche, oltre il 50% degli acquisti, in termini di spesa, è stato effettuato a livello regionale. Nel dettaglio, per i dispositivi di protezione diversi dalle mascherine, il 66,3% della spesa è attribuito alle Regioni. Il valore più alto spetta all’Emilia Romagna (215.476.328 euro, pari al 17%), seguita dalla Lombardia (con una spesa di 206.924.333 euro, pari al 16,3%) e Piemonte (123.720.639 euro, pari al 9,7%). L’acquisto di tamponi, test e strumenti per la diagnosi è stato effettuato quasi totalmente dalle Regioni (ben il 95,4%). Anche in questo caso, la spesa maggiore è stata sostenuta dall’Emilia Romagna (32.207.301 euro, corrispondente al 18% del totale della spesa sostenuta per la categoria). Seguono Veneto con 23.802.114 euro, pari al 13,4%, Piemonte con 13.698.210 euro e pari al 7,7%, Lazio con 13.419.594 euro, corrispondente al 7,5%, Campania, con 11.288.496, pari al 6,4% e Toscana con 10.764.654 euro, pari al 6,1%.

Infine, l’acquisto per prodotti igienizzanti e gli affidamenti per i servizi/lavori connessi alla sanificazione sono stati effettuati a livello regionale rispettivamente per circa il 60% ed il 55%. Con riferimento alle forniture di prodotti igienizzanti, la Lombardia ha effettuato la spesa maggiore (3.757.838 euro, pari al 12%), seguita dal Piemonte (3.401.715 euro, corrispondente all’11%). Per i servizi o lavori relativi alla sanificazione, la maggiore spesa spetta al Piemonte (con 3.829.835 euro ed il 9,8%), seguono Lombardia (2.697.377 euro, pari al 6,9%), Basilicata (2.464.197 euro ed il 6,3%) e Campania (1.995.532 euro, pari al 5,1%)

Approfondendo l’analisi comparativa territoriale, è stata calcolata la spesa pro capite per regione, ottenuta dividendo la spesa complessiva regionale (intendendo la spesa sostenuta dalle stazioni appaltanti di competenza regionale) per popolazione residente al 31/12/2019. Il valore più elevato è rappresentato dalla Toscana, dove l’emergenza ha pesato su ogni residente per un costo pari a 101,19 euro. A seguire, troviamo l’Emilia Romagna, con un costo di circa 78 euro pro-capite, Liguria con 72 euro, Trento con 70,84 euro, Campania e Friuli, rispettivamente 58,33 e 57,13 euro, Piemonte con 54,61 euro e Bolzano con 48,13. Tutte le suddette regioni presentano una spesa pro-capite superiore al valore medio pro-capite sostenuto a livello regionale, pari a 42,61 euro. Le regioni per cui si rileva la minor spesa pro-capite sono invece il Molise (4,79 euro), la Calabria (8,08 euro), l’Umbria (9,94 euro), la Sicilia (12,70 euro), il Lazio (17,21 euro) e la Basilicata (19,96 euro), tutte con una spesa pro-capite inferiore al 50% della media regionale. La spesa pro-capite della regione Toscana è il valore più elevato rispetto alle altre Regioni, ma è anche superiore alla spesa nazionale pro-capite (riferita cioè alla spesa complessiva sostenuta dalla totalità delle stazioni appaltanti, comprese quelle operanti a livello centrale), pari a 96,11 euro.

La distribuzione della spesa pro-capite per regione mostra un’alta variabilità (con un coefficiente di variazione pari al 63%). Lo scopo, quindi,  è quello di verificare l’esistenza di una possibile correlazione tra la spesa e la struttura demografica della popolazione di ciascuna regione: infatti, almeno nel periodo iniziale di diffusione del Coronavirus, le fasce di età più elevate della popolazione sono risultate quelle più vulnerabili. L’indice di correlazione tra il tasso di vecchiaia e spesa pro-capite, pari a 0,2, indica una bassa correlazione tra i due fenomeni.

Si prosegue lo studio con un’analisi comparativa della spesa “proattiva”, intesa come spesa per l’acquisto di dispositivi di protezione e strumenti per il contenimento della diffusione del virus. A tal fine, è stata considerata la spesa effettuata per mascherine e altri dispositivi di protezione, per strumenti per la diagnosi e per gli affidamenti relativi all’igienizzazione e sanificazione.  Tale distribuzione presenta un coefficiente di variazione elevato (pari a 78%) indicando un’alta variabilità intorno alla media dei valori regionali.

Analisi dei dati rilevati dalle stazioni appaltanti

Particolare attenzione è stata dedicata ai dati relativi ai prezzi unitari a base d’asta e a quelli offerti, alle tempistiche di consegna delle forniture, alle eventuali criticità riscontrate dal committente, all’applicazione di penali, alla verifica dei requisiti del fornitore condotta dall’amministrazione e all’eventuale risoluzione del contratto per inadempimento. Deve evidenziarsi che il contesto emergenziale ha determinato uno stravolgimento del mercato dei dispositivi di protezione individuale, soprattutto negli approvvigionamenti di mascherine protettive, alterandone ogni parametro di riferimento rispetto al contesto commerciale pre-pandemia. La crescita esponenziale dei prezzi registrati nel periodo di picco (marzo-aprile 2020) deriva dall’impennata della domanda a fronte di una ridotta capacità produttiva e da speculazioni di mercato. La variabilità dei prezzi dei DPI ha caratterizzato gli affidamenti in esame sull’intero territorio nazionale. Tendenzialmente non si registrano oscillazioni estremamente significative, indice di anomalie suscettibili di particolari approfondimenti istruttori. In ragione della particolare rilevanza e diffusione degli approvvigionamenti di mascherine, l’attenzione è stata incentrata soprattutto su tali DPI. Non a caso le criticità più diffuse si sono registrate proprio su tali dispositivi di protezione (48,72%), soprattutto per ciò che attiene alla tempistica di consegna dei prodotti. A seguire in ordine di criticità sono gli altri DPI (16,8%), i tamponi e reagenti (13,11%), i ventilatori polmonari e l’ossigeno (16,67%), i disinfettanti (9,09%) e altre categorie (7,61%).

In genere i prezzi unitari delle mascherine ffp2 (le più richieste) oscilla tra € 2,20 (PCM-Protezione Civile) e € 7,50 (Regione Lazio), mentre quelle chirurgiche in genere presentano un prezzo unitario che oscilla tra € 0,50 e 0,70. In ordine al rispetto della tempistica di completamento delle forniture si è notato che nella maggior parte dei casi il termine contrattualizzato è stato rispettato dai fornitori. Tuttavia, nei casi in cui è emerso uno sforamento della tempistica di consegna si è trattato per lo più di un ritardo contenuto, tollerato dal committente, e generalmente il ritardo ha trovato giustificazione in cause non sempre dipendenti dal fornitore, quali i blocchi doganali vigenti, trasporti (soprattutto aerei) compromessi dalle restrizioni del periodo emergenziale, ridotta capacità produttiva, carenza di materie prime e altre criticità legate al momento di diffusa crisi a livello mondiale. Non sono tuttavia mancate misure sanzionatorie adottate in alcuni casi, accompagnate dalla risoluzione del contratto per inadempimento. I ritardi registrati in media si assestano in circa 15/25 giorni. In una limitata casistica, inoltre, oltre al ritardo è stata segnalata la mancata consegna, totale o parziale, della fornitura, cui ha fatto seguito la risoluzione contrattuale attivata dal committente. Altre criticità di rilevo riguardano l’esito negativo delle verifiche sul possesso dei requisiti di ordine generale ex art. 80 d.lgs. n. 50/2016 che, in applicazione delle vigenti disposizioni, hanno indotto le amministrazioni appaltanti a procedere con i consequenziali provvedimenti espulsivi e di segnalazione all’Autorità nonché, laddove previsto dalla lex specialis di gara, all’applicazione di penali. In un circoscritto campione di affidamenti è stata rilevata la sopravvenuta necessità di aumentare i volumi della fornitura per esigenze sanitarie con conseguente modifica contrattuale in aumento. In altri casi, ancor più limitati, si è registrata invece la tendenza inversa, ossia l’azzeramento o la riduzione della fornitura (soprattutto di apparecchiature medicali) per sopravvenuto ridotto fabbisogno. Al riguardo si ritiene che tali variazioni siano fisiologiche all’impossibilità di programmare con adeguato anticipo l’approvvigionamento di forniture, stante l’oscillazione imprevedibile del contagio nel periodo di riferimento. Nell’ambito della casistica sottoposta ad esame si rivelano, altresì, procedure andate deserte, affidamenti revocati, difformità qualitative e/o quantitative delle forniture contrattualizzate, procedure annullate per riscontrata inaffidabilità dell’offerente (che non ha fornito idonee garanzie di competenza, nonché di solidità finanziaria) e/o dei prodotti offerti (carenze documentali delle schede tecniche dei dispositivi offerti), verifiche dei requisiti non eseguite o eseguite ex post, forniture non certificate CE, CIG da escludere dal campione di indagine perché riferiti a forniture non riconducibili all’emergenza Covid19. In alcuni casi la gara è risultata ancora in corso ed in altri risulta invece che alcune fasi finali della procedura di affidamento (ad es. verifica dei prescritti requisiti in capo all’affidatario) sono ancora in corso. In limitati casi la disamina effettuata ha rivelato criticità che suggeriscono di fare approfondimenti istruttori, in altri non sono stati forniti nella scheda i dati richiesti e per altri ancora non risulta pervenuta risposta da parte della stazione appaltante. Con riguardo alle segnalazioni pervenute, le criticità emerse, pur se in genere legate a specifici aspetti di interesse dell’esponente, ripropongono in gran parte quelle riscontrate nel corso della valutazione delle risposte fornite dalle stazioni appaltanti coinvolte nell’indagine. In particolare, relativamente alla fase di affidamento gli esponenti contestano il costo eccessivo di alcune forniture (prevalentemente mascherine edaltri DPI) rispetto ai prezzi correnti, gli affidamenti diretti in assenza di indagini di mercato e di una, seppur minima, competizione tra gli operatori del settore, nonché il mancato possesso da parte dell’affidatario della commessa dei necessari requisiti di ordine generale o speciale. Relativamente alla fase esecutiva si rilevano in particolare contestazioni inerenti gli inadempimenti degli affidatari alle disposizioni contrattuali, i ritardi e la scarsa qualità delle forniture o l’assenza di idonee certificazioni che certifichino l’idoneità dei prodotti forniti.

Analisi complessiva della spesa relativa agli affidamenti connessi all’emergenza Covid19 su base nazionale e regionale

Le analisi sulla spesa complessiva per fronteggiare l’emergenza Covid-19 evidenziano il ruolo chiave svolto dal Commissario straordinario per l’attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell’emergenza epidemiologica, che come stazione appaltante ha gestito procedure per un valore pari a poco più di un terzo (35%) della spesa nazionale: se a questo dato sommiamo l’importo delle procedure svolte dal Dipartimento per la Protezione Civile, osserviamo come il 41,1% della spesa nazionale (circa 2,38 mld di euro) sia passata attraverso questi due soggetti i cui affidamenti, seppur effettuati a livello centralizzato, hanno avuto impatto sulle esigenze di tutta la popolazione italiana.

Gli acquisti a livello centralizzato si sono concentrati soprattutto nell’acquisto di “mascherine” (per il 75,9% della spesa nazionale) e di “ventilatori e altri strumenti per ossigenoterapia” (per il 58.1%), ossia nei settori cruciali della fase più drammatica dell’emergenza anche dal punto di vista delle difficoltà di approvvigionamento. Per le altre categorie merceologiche oggetto dell’indagine, invece, sono state le Regioni a farsi carico della quota maggioritaria della spesa.

Esaminando la distribuzione delle procedure in base alla scelta del contraente utilizzata, escludendo le procedure caratterizzate dall’acquisizione di uno smartCIG, com’era prevedibile si osserva un massiccio ricorso alle procedure che non prevedono l’evidenza pubblica, utilizzate nell’85% dei casi e per il 93% della spesa complessiva:lo sfruttamento delle deroghe al Dl. Lgs. n.50/2016 concesse con l’Ordinanza del Capo della Protezione Civile n. 630 del 3.2.2020 si manifesta negli importi medi di tali appalti, pari a circa 724.000 euro per gli affidamenti diretti e a 1.410.000 euro per le procedure negoziate senza previa pubblicazione del bando. Inoltre, sebbene numericamente il 67,3% di esse (pari al 3,2% del valore) sia di importo inferiore ai 150.000 euro, l’80% della spesa complessiva corrispondente alle due tipologie di procedure è rappresentato da appalti di importo superiore ai 5 milioni di euro.

Il ricorso alla centralizzazione degli acquisti si attesta al 78,4% della spesa complessiva, risultato insperato se consideriamo che spesso il ricorso a centrali di committenza e soggetti aggregatori viene visto come causa di complessità e dilatazione dei tempi, laddove in una situazione emergenziale il fattore tempo è di vitale importanza. In tale fattispecie sono state incluse anche le procedure espletate dal Commissario Straordinario per l’emergenza e dal Dipartimento della Protezione Civile che, sebbene siano state svolte come contratti d’appalto (e quindi non classificate come strumenti di aggregazione della domanda), rappresentano acquisti effettuati a livello centrale ma destinati a soddisfare le esigenze di carattere nazionale. Sussiste una forte variabilità a livello regionale, con ben 7 Regioni che hanno fatto ricorso alle centrali di committenza e ai soggetti aggregatori regionali per meno dell’1% della spesa, e 8 che vi hanno fatto ricorso per più del 50%.

Analisi delle criticità rilevate e proposte di attività di vigilanza ed ispettive su affidamenti specifici

Nell’analisi dei dati acquisiti particolare attenzione è stata dedicata alla rilevazione delle eventuali criticità nella fase di affidamento e di esecuzione, oltre ad un particolare focus rivolto al confronto tra i prezzi unitari rilevati.

In particolare, relativamente a tale ultimo aspetto, è emersa un’elevata variabilità dei prezzi, con particolare riferimento a quelli delle mascherine, spiegabile probabilmente solo in parte con le differenze qualitative dei prodotti e con la situazione di mercato generata dall’emergenza sanitaria. Si è comunque potuto osservare che dopo un’iniziale sensibile crescita dei prezzi in corrispondenza del picco emergenziale, si è innescato un processo di stabilizzazione dei prezzi, presumibilmente attribuibile da un lato all’allentamento dello stato emergenziale, dall’altro all’effetto “calmierante” attribuibile alle ingenti quantità acquistate da alcune importanti stazioni appaltanti, tra cui Consip. Sia pur limitatamente a sole due tipologie di mascherine e a un numero di osservazioni non particolarmente elevato, quindi non necessariamente generalizzabile, è comunque degna di nota l’evidenza che i prezzi pagati dalle stazioni appaltanti che hanno fatto istanza di parere di congruità ai sensi dell’art. 163, comma 9, del D.Lgs. 50/2026, presentano valori medi non di poco inferiori a quelli rilevati con l’indagine. Ciò sembra indicare che le Amministrazioni che si sono trovate di fronte alla necessità di effettuare acquisti in estrema urgenza utilizzando l’art. 163 e che hanno comunicato l’affidamento all’Anac  ai fini del parere, sono riusciti ad ottenere prezzi di acquisto anche migliori rispetto alle altre stazioni appaltanti che hanno utilizzato altre procedure. Un risultato apparentemente sorprendente e controintuitivo, dacché ci si sarebbe aspettati esattamente il contrario, ossia prezzi in somma urgenza mediamente non inferiori e anzi, ovviamente entro certi limiti, giustificatamente superiori rispetto a quelli risultanti dalle altre procedure, con differenze via via crescenti in relazione alla maggiore apertura al confronto concorrenziale sotteso alle diverse procedure.

Le principali criticità di ordine generale rilevate negli affidamenti eseguiti in occasione dell’emergenza COVID19 sono state le seguenti:

– variabilità elevata dei prezzi, con particolare riferimento a quelli delle mascherine;

– frequente esito negativo delle verifiche sul possesso dei requisiti di ordine generale (art. 80 del d.lgs. 50/2016);

– frequente inaffidabilità dell’offerente che non ha fornito idonee garanzie di competenza tecnica e solidità economico-finanziaria;

– frequente mancato rispetto dei tempi previsti per il completamento delle forniture;

– frequente mancato rispetto delle condizioni contrattuali relativamente a difformità qualitative e/o quantitative delle forniture  e, talvolta, conseguente risoluzione contrattuale attivata dalla committenza.

È emerso in modo evidente che l’eccezionale richiesta a livello mondiale e l’estrema necessità di acquisire in tempi strettissimi beni e servizi ha spesso determinato un consistente incremento dei prezzi (in particolare mascherine ed altri DPI). In altri casi, la causa del mancato rispetto dei tempi di consegna delle forniture è talvolta derivata da cause oggettive non dipendenti dal fornitore tra cui blocchi doganali e carenza di materie prime per l’eccezionale richiesta a livello mondiale nel periodo emergenziale. E’ da evidenziarsi il comportamento di alcuni fornitori che, in assenza dei necessari requisiti di ordine generale o delle idonee garanzie tecniche ed economico-finanziarie hanno comunque proceduto ad acquisire commesse, spesso tramite affidamenti diretti disposti dalle stazioni appaltanti, confidando su superficiali o mancati controlli. Medesimo discorso vale per l’acquisizione di commesse di gran lunga superiori alle reali possibilità d’impresa o in assenza di adeguate certificazioni di conformità dei prodotti alle disposizioni sanitarie in materia o di conformità alle disposizioni contrattuali.

Cornuti e mazziati. Sanzionati per mere omissioni di imputazione di dati (Simog) i rup che hanno garantito, anche a rischio personale, rifornimenti vitali di beni sanitari durante la pandemia

Lo denuncia il sindacato FEDIRETS

FEDIRETS –  Federazione dei Dirigenti e Direttivi Enti territoriali e sanità.

OGGETTO: Sanzioni ANAC per mancata compilazione da parte dei RUP delle schede SIMOG

Questo sindacato – che rappresenta fra gli altri i dirigenti che si occupano di acquisti e lavori – rimane amaramente sorpreso dall’iniziativa attivata da codesta Anac di avviare a tappeto migliaia di procedure per l’applicazione di sanzioni amministrative ai RUP delle amministrazioni pubbliche, dovute al mancato completamento di mere e formali imputazioni di dati nelle schede informative del Simog da compilare tra fine febbraio e marzo scorso. Nel pieno della prima ondata della pandemia! Non c’è alcun dubbio che l’articolo 213, comma 9, del codice dei contratti pubblici è produttivo di effetti e sul piano puramente formale legittimi codesta Anac a procedere. E’, tuttavia, sul piano della collaborazione tra amministrazioni pubbliche, sul piano dell’opportunità e, si consenta, sul piano dell’umana sensibilità, che appare fuori tempo e fuori luogo attivare migliaia di procedure sanzionatorie per multare personalmente i responsabili unici del procedimento. Persone, lavoratori che nell’emergenza e nell’allarme più assoluto, hanno dedicato tempo, risorse, energie, corso rischi di salute, per assicurare gli approvvigionamenti ed i lavori necessari al funzionamento della macchina amministrativa. Fa specie che la gran parte dei RUP sanzionati siano gli addetti agli appalti delle aziende sanitarie ed ospedaliere: proprio coloro che, mentre il virus imperversava, non hanno conosciuto smart working, non hanno conosciuto sospensione di termini procedurali, e si sono buttati a capofitto in un mercato ostile, nel quale d’improvviso sono spariti tantissimi prodotti, per comperare camici, mascherine, plexiglass, ventilatori polmonari, attrezzature per allestire le terapie intensive, medicinali, tende, materiali per i triage e tutto quanto altro necessario. E’ incredibile che per questi lavoratori (se del comparto) il legislatore delle norme emergenziali abbia previsto un “premio” di 100 striminziti euro lordi commisurati a giornate effettive di lavoro, mentre a distanza di mesi, seppur per appalti precedenti, codesta ANAC, attivi pretese sanzionatorie minime di 500 euro senza comprendere le oggettive difficoltà di lavoratori che hanno dato il massimo in un momento di estrema urgenza, li si colpisce personalmente, umiliandone – ad avviso di chi scrive – anche la professionalità. Ci amareggia profondamente che l’Autorità non abbia valutato che attivare migliaia di pratiche colpisca la dignità dei lavoratori.

Invitiamo con risolutezza codesta ANAC ad annullare i propri atti, comprendendo che adesso è il tempo non dell’azione burocratica, ma della tensione al risultato. I RUP vanno incoraggiati, accompagnati, aiutati a rivestire un ruolo reso ogni giorno più difficile anche a causa del continuo mutamento del quadro normativo, spesso confuso e contraddittorio e dalla endemica carenza degli organici amministrativi più volte denunciata da questo sindacato in tutte le sedi. Nella grave situazione in cui versa il Paese la scelta doveva essere o una moratoria generalizzata o una remissione in termini, per spostare gli adempimenti formali alla fine della pandemia o quanto meno all’estate del 2021. In questo quadro lo scrivente sindacato confida che ANAC adotti, senza esitazione, una decisione di resipiscenza, che vada finalmente verso la comprensione che la dirigenza pubblica degli enti territoriali ed i suoi collaboratori è stremata da una mole di lavoro da svolgere in un contesto complicato e con mezzi inadeguati e va quindi supportata e non sanzionata.                                 
Il Segretario Generale Elisa Petrone

Corte dei Conti: i controlli sulla spesa sanitaria

Corte dei conti inaugurazione anno giudiziario 2020    
Referto al Parlamento sulla gestione finanziaria dei Servizi sanitari regionali

La relazione sugli andamenti della gestione finanziaria ed  economico patrimoniale dei servizi sanitari delle Regioni e Province autonome è stata approvata con deliberazione n. 13/2019/FRG. L’osservazione riguarda l’esercizio 2017 in raffronto con il quadriennio precedente (2013-2016). Sono stati anche esaminati i risultati dell’anno 2018 sulla base dei dati di contabilità nazionale confrontati con quelli del precedente quinquennio. Tale analisi ha confermato una sostanziale stabilizzazione della spesa sanitaria che è andata progressivamente a ridursi nella composizione delle uscite correnti primarie e ha registrato tassi di crescita allineati o inferiori all’inflazione misurata dal deflatore del Pil. Nello stesso periodo l’incidenza sul Pil scende dal 6,8% al 6,6%, migliorando  gli  obiettivi  programmatici  in una fase in cui la crescita economica è stata più debole del previsto. I dati Ocse mostrano la progressiva perdita di peso del comparto sanitario nazionale sul Pil rispetto a quello dei maggiori paesi europei.

I dati statistici relativi al periodo 2001-2017 mostrano che, dopo il 2009, si è registrata una flessione della spesa sanitaria pubblica in percentuale della  spesa  totale (pubblica e privata) e un incremento di quella direttamente sostenuta dalle famiglie (out of pocket).

Per i risultati delle gestioni sanitarie si è fatto riferimento principalmente alle risorse ritenute congrue dallo Stato per l’erogazione dei LEA in condizioni di efficienza ed appropriatezza come definite con l’Intesa Stato-Regioni. In questa prospettiva, nelle Regioni sottoposte a monitoraggio il deficit si riduce e ancor più nelle Regioni sottoposte a piano di rientro; diversa tendenza si osserva nelle Regioni a statuto speciale e nelle due Province autonome (con l’esclusione della Regione siciliana, in piano di rientro).

I debiti verso i fornitori segnano una sensibile riduzione, anche se permangono elevati gli oneri per interessi per ritardati pagamenti e l’utilizzazione di anticipazioni di tesoreria, peraltro in netta diminuzione. Aumentano, invece, le disponibilità liquide a fine esercizio, sintomo di una limitata fluidità nelle procedure di pagamento.

Il costo del personale evidenzia un andamento decrescente, pur se con differenze, anche significative, tra i diversi territori.

Nel dicembre 2018 è stata raggiunta l’intesa per chiudere i contenziosi aperti dinanzi al giudice amministrativo riguardo ai payback (ossia l’eccedenza di spesa farmaceutica rispetto ai tetti di spesa programmati sul FSN, che le aziende produttrici rimborsano alle regioni) relativi agli anni 2013-2017.

Si registrano ancora ritardi nella determinazione annuale del Fondo sanitario nazionale e nella ripartizione delle risorse destinate al Servizio sanitario con riflessi sulla programmazione delle spese da parte delle Regioni e sulla possibilità di una completa e tempestiva rappresentazione, anche da un punto di vista contabile, della gestione nei bilanci regionali.

Restano tuttora da definire le regole per l’omogenea integrazione del conto consolidato sanitario con il conto generale della Regione, così da poter addivenire ad una più adeguata valutazione dei conti regionali.

Controlli sugli enti del servizio sanitario regionale

In continuità con le analisi svolte con riguardo ai precedenti esercizi oggetto di considerazione sono state le discipline vincolistiche, soprattutto in tema di personale e di acquisti di beni e servizi, ed il rispetto dei relativi limiti di spesa pervenendosi, in alcuni casi, all’adozione di declaratorie di grave irregolarità contabile (Sezione regionale di controllo per la Toscana).

Particolare attenzione è stata, inoltre, riservata dalla totalità delle Sezioni regionali di controllo alla spesa farmaceutica, convenzionata e non, ed alla spesa per dispositivi medici i cui tetti risultano superati in maniera pressoché generalizzata (a livello nazionale solo Lombardia, Lazio e Campania presentano una spesa coerente con il tetto previsto.

Profili critici permangono, in talune regioni, in ordine al rispetto da parte degli enti dei servizi sanitari regionali dei termini di pagamento ai fornitori di cui al d.lgs. n. 231/2002 mentre si rileva una tendenza generale ad un miglioramento per quanto riguarda l’indicatore di tempestività dei pagamenti.

Censure sono state, inoltre, formulate relativamente all’adozione di sistemi di budgeting che risultano ancora carenti, all’attività intramoenia (ben lungi dal realizzare l’equilibrio economico e, di contro, foriera di perdite per le aziende), all’attività contrattuale caratterizzata da un illegittimo ricorso all’istituto della proroga, all’aumento dei contratti atipici per il reclutamento del personale nonostante la minore incisività dei vincoli di legge, alla mancata attivazione di investimenti, alla mancata razionalizzazione/revisione del sistema delle partecipazioni.

Per ciò che attiene agli aspetti organizzativi ed al ruolo di governance svolto dall’amministrazione regionale rispetto agli enti del servizio sanitario regionale continua ad essere stigmatizzata la prassi delle amministrazioni regionali di intervenire in corso di esercizio sui provvedimenti già assunti in vista della loro rimodulazione ed aggiornamento con conseguente discontinuità nelle attività di definizione ed assegnazione delle azioni di riorganizzazione, degli obiettivi strategici ed operativi da conseguire, dei target di risparmio da rispettare, nonché in relazione agli obiettivi di mandato assegnati a ciascun direttore generale (Sezione regionale di controllo per la Sardegna).

Specifici focus sono stati, inoltre, svolti con riguardo allo standard dei servizi resi, gratuitamente o mediante il pagamento di un ticket, alla collettività, segnatamente in relazione ai livelli essenziali di assistenza sanitaria (c.d. LEA).

Anche mediante analisi di tipo comparativo (effettuate ponendo a confronto i dati regionali con quelli nazionali attestati nel Rapporto di coordinamento di finanza pubblica), oggetto di attenzione sono state, in particolare, le liste di attesa ed i tempi intercorsi tra la effettiva erogazione della prestazione e la prenotazione (Sezione regionale di controllo per la Puglia).

Foriero di ricadute negative sul benessere della collettività, oltre che di un incremento della spesa sanitaria, è stato ritenuto il generalizzato ricorso a convenzioni di servizio per prestazioni relative a personale medico siccome inidoneo a garantire un livello di assistenza pari a quello di strutture organizzative di natura stabile (Sezione regionale di controllo per il Piemonte).

Forniture sanitarie. Gli insegnamenti della pandemia da Covid-19

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Il Parlamento dell’UE,  con la risoluzione 2020/2071(INI)del 17 settembre 2020,  traccia linee di intervento per superare le criticità nella disponibilità di medicinali,  aggravatesi a seguito della pandemia da Covid 19.  Nel mirino assetti produttivi e modalità di approvvigionamento.

Superare gli effetti perversi della globalizzazione riportando  produzioni di beni strategici sanitari all’interno dell’UE, anche attraverso premialità negli appalti pubblici, da orientarsi comunque verso aggiudicazioni multi-fornitore e con garanzie di stoccaggi di sicurezza adeguati.  Programmare procedure di acquisto  “congiunte” in ambito UE,  nel quadro di una strategia farmaceutica comune. Nuovi paradigmi, che incidono sulla regolazione internazionale degli scambi commerciali e sulla normativa comunitaria relativa agli appalti pubblici.    

Scenari produttivi e di mercato

Il Parlamento europeo rileva che  l’annoso problema della penuria di medicinali nell’UE è peggiorato in modo esponenziale negli ultimi anni; che l’incremento della domanda globale e la pandemia di COVID-19 hanno ulteriormente aggravato la penuria di medicinali, comportando un indebolimento dei sistemi sanitari degli Stati membri e rischi considerevoli per la salute e l’assistenza dei pazienti, compresa la progressione delle malattie e/o il peggioramento dei sintomi, maggiori ritardi o interruzioni dell’assistenza o della terapia, ricoveri di più lunga durata, una maggiore esposizione a medicinali contraffatti, a errori terapeutici o a eventi avversi che si verificano quando il medicinale mancante è sostituito da un altro, la trasmissione evitabile di malattie contagiose, un notevole disagio psicologico e una maggiore spesa per il sistema di assistenza sanitaria; che agli Stati membri incombe la responsabilità di trovare soluzioni rapide e concrete, anche nel quadro di un coordinamento e di un’azione comuni a livello europeo”. Considera che “i prodotti farmaceutici sono uno dei pilastri dell’assistenza sanitaria e che l’accesso insufficiente ai farmaci essenziali e i prezzi elevati dei medicinali innovativi rappresentano una grave minaccia per la salute della popolazione e la sostenibilità dei sistemi nazionali di assistenza sanitaria.

In molti casi, i prezzi dei nuovi medicinali, segnatamente per i trattamenti oncologici, sono aumentati negli ultimi decenni tanto da raggiungere costi insostenibili per molti cittadini dell’UE. Peraltro, l’industria dei medicinali generici e biosimilari fornisce la maggior parte dei medicinali per i pazienti dell’UE (quasi il 70 % dei prodotti farmaceutici dispensati) e  l’ingresso sul mercato dei medicinali generici e biosimilari rappresenta un importante meccanismo per aumentare la concorrenza, ridurre i prezzi e garantire la sostenibilità dei sistemi sanitari, pertanto il loro ingresso sul mercato non dovrebbe essere ritardato. I produttori di farmaci generici che hanno sede nell’UE possono svolgere un ruolo importante nel soddisfare la crescita della domanda di medicinali a prezzi accessibili negli Stati membri. Si considera che che i medicinali antitumorali, antinfettivi, antidiabetici e per il sistema nervoso rappresentano oltre la metà di quelli per cui si registrano carenze; che i farmaci iniettabili sembrano essere i più vulnerabili al rischio di penuria a causa della complessità del loro processo di produzione. La pandemia di COVID-19 ha messo in evidenza l’importanza di un mercato interno ben funzionante e di catene di approvvigionamento solide per i medicinali e le attrezzature mediche; che occorre un dialogo europeo su come garantirli Iniziative non coordinate a livello nazionale, quali la costituzione di scorte eccessive e le sanzioni, non sono la soluzione corretta e potrebbero comportare un aumento del rischio di carenze di medicinali. A causa della delocalizzazione della produzione, il 40 % dei medicinali finiti commercializzati nell’Unione proviene da paesi terzi, il che si traduce in una perdita di indipendenza dell’Europa sul piano sanitario; che, sebbene l’Europa abbia una solida impronta produttiva, la catena di approvvigionamento fa ricorso massiccio a subappaltatori all’esterno dell’UE per la produzione delle materie prime in considerazione del costo del lavoro inferiore e della presenza di norme ambientali meno rigorose, facendo sì che dal 60 all’80 % dei principi attivi dei medicinali venga fabbricato al di fuori dell’Unione, segnatamente in Cina e in India; che 30 anni fa questa percentuale era pari al 20 %; che, secondo le stime, questi due paesi producono il 60 % del paracetamolo, il 90 % della penicillina e il 50 % dell’ibuprofene di tutto il mondo; che, ad oggi, non è richiesta alcuna etichetta o etichettatura visibile ai pazienti/clienti per i medicinali e i principi attivi relativamente alla loro origine e al paese di fabbricazione; che l’accesso limitato ai principi attivi necessari per la produzione di medicinali generici pone una sfida particolare; che la perturbazione della catena di approvvigionamento globale derivante dalla pandemia di COVID-19 ha messo ancor più in risalto la dipendenza dell’UE dai paesi terzi nel settore della sanità; che la nuova pandemia di coronavirus ha messo in luce anche carenze di dispositivi medici, prodotti medici e dispositivi di protezione.

L’UE continua ad avere un settore produttivo farmaceutico forte, in particolare nel settore innovativo, e che è la terza esportatrice a livello mondiale di prodotti farmaceutici, nell’ambito del commercio mondiale di medicinali; l’offerta di farmaci generici a un costo inferiore in seguito alla produzione al di fuori dell’UE consente di avere medicinali a prezzi accessibili, con effetti sui bilanci dell’assistenza sanitaria degli Stati membri e sull’accesso da parte dei pazienti. E’ importante tutelare e promuovere i siti di produzione esistenti nell’UE e rafforzare il panorama europeo della ricerca.  La massificazione della domanda e la pressione sui prezzi si sono tradotte nella concentrazione dell’offerta di principi attivi, nella diminuzione del numero di operatori per la produzione di prodotti chimici e nell’assenza di soluzioni alternative in caso di problemi, come verificatosi con l’attuale crisi COVID-19.  I  medicinali di rilevante interesse terapeutico e quelli di interesse sanitario e strategico sono insufficienti, i principi attivi farmaceutici poco costosi e semplici da produrre e le scorte di medicinali maturi, essenziali per la salute pubblica, sono carenti; le case farmaceutiche operano sulla base di un metodo “all’ultimo minuto”, che può rendere i produttori vulnerabili agli shock di approvvigionamento laddove vi siano interruzioni impreviste della produzione e della catena di approvvigionamento nonché fluttuazioni della domanda del mercato.

Mancanza di una regolazione farmaceutica armonizzata e distorsioni di mercato

Il differenziale dei prezzi tra Stati membri favorisce le “esportazioni parallele” verso i paesi nei quali i medicinali sono venduti a un prezzo maggiore; le esportazioni parallele possono determinare, in taluni casi, la conseguenza indesiderata di creare interruzioni nell’approvvigionamento in vari Stati membri, contribuendo in tal modo a squilibri di mercato; AB.  considerando che, in assenza di un efficace coordinamento a livello dell’UE, l’inappropriata costituzione di scorte eccessive in taluni Stati membri sta conducendo a squilibri del mercato, inasprendo le penurie di medicinali e riducendo l’accesso dei pazienti di tutta l’UE alle cure di cui necessitano.

Il mancato coordinamento delle misure a livello nazionale si è dimostrato inefficace per far fronte alla crisi della COVID-19 e che sono invece necessari un coordinamento e un dialogo paneuropei; la pandemia di COVID-19 ha evidenziato che il coordinamento tra le istituzioni dell’UE, le autorità di regolamentazione e gli esperti della catena di approvvigionamento farmaceutico è fondamentale per rispondere alle crisi sanitarie e sopperire alle perturbazioni di approvvigionamento, quale la carenza di medicinali; essa ha inoltre dimostrato l’importanza del coordinamento tra le politiche e i servizi dell’UE per reagire prontamente e in modo efficace alle emergenze, nonché per evitare penurie di medicinali e attenuarle qualora si verifichino. Un numero crescente di Stati membri sta cercando di costituire scorte nazionali di forniture mediche e  l’aumento della domanda che ne consegue supera le attuali previsioni di domanda basate sull’esigenza epidemiologica; le impennate improvvise della domanda possono porre sotto notevole pressione i fornitori e far sorgere, di conseguenza, ulteriori sfide in termini di soddisfacimento della domanda in altri paesi.

Inoltre la crisi finanziaria del 2009 ha costretto i paesi europei a introdurre misure insostenibili di contenimento dei costi, come meccanismi di recupero e appalti inefficienti, per ridurre la spesa farmaceutica, con conseguenti ritiri di prodotti e abbandono del mercato da parte di aziende.

Per un verso le restrizioni legate all’assenza di armonizzazione tra le normative degli Stati membri ostacolano la circolazione dei medicinali nel mercato unico, per altro verso un’industria farmaceutica forte, innovativa e competitiva in Europa è un interesse essenziale per l’UE e i suoi Stati membri. Necessita quindi all’industria farmaceutica il giusto quadro giuridico per effettuare ricerche e sviluppare e produrre medicinali all’interno dell’UE. La tutela del brevetto crea un quadro giuridico che è importante per l’innovazione farmaceutica, in quanto fornisce alle imprese incentivi finanziari per coprire i costi di ricerca e sviluppo di nuovi medicinali.

Perseguire l’autosufficienza produttiva per i farmaci  strategici e operare con aggiudicazioni congiunte

Secondo la Commissione, la risposta degli Stati membri alla crisi pandemica causata dalla COVID-19 ha richiesto un incremento significativo della produzione di principi attivi e di medicinali nell’UE.  La situazione richiede una riorganizzazione delle catene di approvvigionamento e delle linee di produzione. Nelle dichiarazioni rese durante un incontro tenutosi il 22 aprile 2020 con i membri della commissione per l’ambiente, la sanità pubblica e la sicurezza alimentare (ENVI) del Parlamento europeo, la commissaria Stella Kyriakides ha sottolineato la necessità di aumentare la produzione di medicinali e il livello di innovazione all’interno dell’UE; che tutti i laboratori farmaceutici di piccole e medie dimensioni costituiscono una risorsa da preservare e un terreno fertile per la ricerca e le scoperte da sostenere, in quanto possono contribuire alla prevenzione della penuria di medicinali.

Il Parlamento nella sua risoluzione dell’8 marzo 2011  e il Consiglio nelle sue conclusioni del 13 settembre 2010 hanno entrambi sottolineato la necessità di introdurre una procedura comune di aggiudicazione congiunta delle contromisure mediche, in particolare dei vaccini pandemici; che la decisione n. 1082/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio  incoraggia gli Stati membri a trarre vantaggio dalle procedure di aggiudicazione congiunta, purché tali procedure siano precedute da un accordo sull’aggiudicazione congiunta tra gli Stati membri partecipanti.La Commissione ha annunciato l’intenzione di pubblicare, entro la fine del 2020, raccomandazioni per una futura strategia farmaceutica dell’UE;

La Commissione e gli Stati membri sono invitati ad adottare rapidamente le misure necessarie per garantire la sicurezza dell’approvvigionamento dei prodotti sanitari, ridurre la dipendenza dell’UE nei confronti dei paesi terzi e sostenere la produzione farmaceutica locale per i medicinali di forte interesse terapeutico, dando priorità ai medicinali di interesse sanitario e strategico in stretta cooperazione con gli Stati membri. Si chiede alla Commissione e agli Stati membri di elaborare, con l’aiuto delle pertinenti parti interessate, una mappatura dei siti di produzione dell’UE nei paesi terzi e una mappatura in evoluzione, da utilizzare come riferimento, dei siti di produzione esistenti e potenziali nell’UE, per poter sostenere, modernizzare e rafforzare le loro capacità, laddove è necessario, possibile e praticabile. Si  invita la Commissione ad affrontare le questioni legate alla disponibilità, all’accessibilità e ai costi contenuti dei medicinali, alla cooperazione tra le autorità nazionali di regolamentazione, come pure alla dipendenza dell’UE dai paesi terzi per quanto concerne la capacità produttiva, l’approvvigionamento degli API (ApplicationProgramming Interface), e dei materiali di base nel quadro delle sue prossime strategie per il settore farmaceutico e industriale; ritiene che tali strategie debbano prevedere misure normative e incoraggiare la produzione di API e medicinali essenziali in Europa con l’obiettivo di rendere i medicinali disponibili, economicamente accessibili, sostenibili e ugualmente accessibili.

Si esorta la Commissione e gli Stati membri, se necessario per l’interesse pubblico, a prendere in considerazione l’introduzione di misure e incentivi finanziari in linea con le norme sugli aiuti di Stato e le politiche sostenibili in cambio di impegni, proteggere la forte base industriale farmaceutica europea e incoraggiare l’industria a impiantare le proprie attività nell’UE, dalla produzione di API fino alla loro fabbricazione, imballaggio e distribuzione; esorta gli Stati membri a garantire le operazioni esistenti, ad esempio premiando gli investimenti nella qualità dei medicinali e nella sicurezza dell’approvvigionamento; ricorda l’interesse strategico di questo settore e l’importanza di investire nelle imprese europee al fine di diversificare le risorse e incoraggiare lo sviluppo di tecnologie di produzione innovative in grado di migliorare la reattività di tutte le linee di produzione. Si ricorda, in proposito, che tutti i finanziamenti pubblici devono essere subordinati alla piena trasparenza e tracciabilità degli investimenti, ad obblighi di fornitura sul mercato europeo e alla facilitazione dei migliori risultati per i pazienti, anche in termini di accessibilità e costi contenuti dei farmaci prodotti.

Si esorta la Commissione e gli Stati membri a porre in essere il giusto quadro economico per garantire e modernizzare le attuali capacità produttive di medicinali, tecnologia e API in Europa, per esempio premiando gli investimenti nella qualità dei medicinali e nella sicurezza dell’approvvigionamento.

Si sottolinea che un totale rimpatrio delle catene di approvvigionamento medico potrebbe non essere possibile in un’economia globalizzata; si invita la Commissione, gli Stati membri e i partner multilaterali dell’UE, in particolare l’OMS e l’OMC, a istituire un quadro internazionale per garantire la qualità e l’integrità delle catene di approvvigionamento globali al fine di limitare il ricorso a misure protezionistiche dannose.

Si chiede alla Commissione e agli Stati membri di esaminare l’introduzione di piani di prevenzione e gestione armonizzati delle carenze che obblighino l’industria a identificare i medicinali di elevato interesse terapeutico per i quali dovrebbero essere adottate misure preventive e correttive al fine di evitare o di ovviare a qualsiasi interruzione dell’approvvigionamento; ritiene che tali piani debbano includere soluzioni per lo stoccaggio strategico dei medicinali, al fine di garantirne l’approvvigionamento per un periodo di tempo ragionevole, nonché meccanismi di segnalazione trasparenti e permanenti attraverso i quali i pazienti e gli operatori sanitari possano segnalare e anticipare le carenze. Si  esorta la Commissione a elaborare orientamenti per garantire che le iniziative nazionali in materia di costituzione di scorte eccessive siano proporzionate al fabbisogno e non producano conseguenze indesiderate in altri Stati membri;

Valorizzare, nell’ambito dell’”offerta economicamente più vantaggiosa”, le produzioni interne UE

Si rileva che la sicurezza dell’approvvigionamento è un elemento essenziale nella lotta contro la carenza di medicinali e deve essere utilizzata quale criterio qualitativo nel quadro dell’aggiudicazione dei contratti farmaceutici pubblici come pure delle gare d’appalto relative alla fornitura di medicinali, come raccomandato dall’articolo 67 della direttiva 2014/24/UE.  Si sottolinea l’importanza di approvvigionamenti e pratiche di appalto diversificati per i medicinali; si esorta la Commissione, nel contesto della direttiva 2014/24/UE, a proporre rapidamente orientamenti per gli Stati membri, in particolare su come applicare al meglio i criteri dell’offerta economicamente più vantaggiosa, al di là dei soli criteri del prezzo più basso; si propone che anche gli investimenti realizzati per la produzione di principi attivi e medicinali finiti nell’Unione costituiscano un criterio, come pure il numero e l’ubicazione dei siti di produzione, l’affidabilità della produzione, il reinvestimento dei profitti nella R&S e l’applicazione di norme sociali, ambientali, etiche e di qualità;

Prevedere aggiudicazioni multi-fornitore e forniture garantite

Si rileva che le gare d’appalto con un solo aggiudicatario e/o un solo sito di produzione della sostanza di base possono essere un fattore di fragilità in caso di interruzioni dell’approvvigionamento; si invita la Commissione e gli Stati membri a esaminare l’introduzione di procedure d’appalto che consentano di selezionare più aggiudicatari, anche tramite l’aggiudicazione congiunta, concentrandosi sulla produzione all’interno dell’UE e garantendo almeno due diverse fonti per la sostanza di base, per mantenere la concorrenza sul mercato e ridurre i rischi di carenze, assicurando nel contempo cure di qualità e a costi contenuti per i pazienti; chiede alla Commissione, a tal fine, di esaminare la possibilità di creare un quadro legislativo che incoraggi e consenta ai sistemi sanitari di organizzare gare d’appalto che premino le case farmaceutiche che garantiscono la fornitura di farmaci in circostanze difficili.

Si  invita la Commissione e gli Stati membri a esaminare la possibilità di creare uno o più stabilimenti farmaceutici europei senza scopo di lucro e di interesse generale, che siano in grado di produrre medicinali di interesse sanitario e strategico per l’assistenza sanitaria in assenza di una produzione industriale esistente per completare e garantire la sicurezza degli approvvigionamenti e prevenire possibili carenze di medicinali nei casi di emergenza;

Si invita la Commissione, in stretta collaborazione con gli Stati membri, ad adottare un piano europeo per la preparazione alle pandemie onde garantire una risposta europea coordinata ed efficace.

Fatture commerciali, calano i tempi di pagamento degli enti del SSN

Secondo l’analisi del Mef i pagamenti della PA sono sempre più puntuali. Nel 2019 il ritardo medio si riduce a un giorno.

Prosegue il trend positivo dei tempi di pagamento delle Pubbliche Amministrazioni. È quanto fa sapere il ministero dell’Economia che evidenzia come l’analisi dei pagamenti delle fatture commerciali ricevute dalle PA nel quinquennio 2015-2019 conferma i progressivi miglioramenti già evidenziati nei precedenti aggiornamenti. “Alla luce dei dati del sistema informativo della Piattaforma per i crediti commerciali (Pcc) rilevati a maggio 2020, le fatture ricevute dalla PA nel 2019 – evidenzia il Mef – sono 29,1 milioni, per un importo totale dovuto di 148,2 miliardi. Le fatture pagate ammontano a 24,5 milioni, pari a 140,4 miliardi di euro, che corrisponde a circa il 94,8% dell’importo totale. Anche tenendo conto delle code dei pagamenti non ancora effettuati al momento della rilevazione (che potrebbero far rivedere al rialzo la serie di dati), il tempo medio ponderato occorso per saldare le fatture del 2019 è pari a 48 giorni, a cui corrisponde un ritardo medio di 1 giorno rispetto alla scadenza”. “I risultati – prosegue il Ministero – danno evidenza degli ulteriori progressi compiuti nell’implementazione del sistema di monitoraggio dei debiti commerciali delle PA che, nel 2019, si è avvalso a pieno dell’operatività di SIOPE Plus (Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici), consentendo, per la gran parte degli enti pubblici, l’acquisizione automatica dei pagamenti sulla PCC. I tempi di pagamento delle fatture emesse nel 2019 (48 giorni), confermano il trend decrescente del quadriennio precedente, in cui il tempo medio di pagamento era già sceso dai 74 giorni del 2015 fino ai 55 del 2018. Corrispondentemente, il tempo medio di ritardo (un giorno nel 2019) si era già ridotto da 27 giorni del 2015 a 7 del 2018. Tale tendenza interessa tutti i comparti, con i cali più rilevanti registrati in quelli degli Enti del Servizio Sanitario Nazionale e degli Enti locali”.

Tempi medi di pagamento per tipologia di amministrazione/ente

Coerentemente con la riduzione dei tempi di pagamento, risulta in costante crescita – afferma il Mef – la quota delle fatture pagate dalle PA entro i termini previsti dalla normativa comunitaria e nazionale. Le percentuali, calcolate in termini di importo, passano dal 53,3%, per le fatture emesse nel 2015, al 64,8% per quelle del 2018 e al 69% per quelle del 2019.

L’incremento della percentuale delle fatture pagate risulta persino superiore, se valutato in ragione del numero anziché dell’importo delle fatture ricevute. 

Il miglioramento complessivo è riscontrabile anche a livello dei singoli comparti. L’incremento risulta particolarmente importante per gli Enti del SSN, la cui percentuale, calcolata in termini di importo, passa dal 50,5% del 2015 al 77,1% del 2019. La performance migliore è fatta registrare dal comparto delle Regioni e Province autonome, con una percentuale del 77,8% nel 2019.

Concorrenza e “pratiche concordate”

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Non solo “accordi collusivi”. Le intese restrittive della concorrenza possono concretizzarsi anche in “pratiche concordate”.

I cartelli tra imprese negli appalti pubblici costituiscono una casistica significativa.  La sanità, anche per le caratteristiche specifiche di taluni mercati di riferimento, non ne è immune.  La presenza di mercati “chiusi” (popolati da pochi competitori e con barriere o difficoltà all’entrata),  e, specularmente,  la tendenza della domanda ad aggregarsi, con drastica diminuzione delle occasioni di fornitura  (mega-contratti pluriennali), favorisce pratiche spartitorie. 

Da ricordare che comportamenti anticoncorrenziali sanzionati configurano un “grave illecito  professionale” (art. 80, comma 5, lett. c) del D.Lgs. n. 50/16) e possono determinare, oltre  a sanzioni,  l’esclusione dalle gare di appalto (Corte di giustizia UE – Ordinanza  4 giugno 2019 – Causa C‑425/18)Date anche le conseguenze,  va prestata attenzione al fatto che non solo espliciti specifici accordi possono determinare un comportamento anticoncorrenziale, ma anche pratiche che abbiano l’effetto  di annullare la concorrenza, in quanto non trovino altra logica motivazione.

L’intesa restrittiva vietata può realizzarsi quindi sia mediante un “accordo”, sia mediante una “pratica concordata”.

La pratica concordata corrisponde ad una forma di coordinamento fra imprese che, senza essere spinta fino all’attuazione di un vero e proprio accordo, sostituisce, in modo consapevole, un’espressa collaborazione fra le stesse per sottrarsi ai rischi della concorrenza.  Lo ribadisce il Consiglio di Stato con sentenza sez. VI, 06.10.2020 n. 5885.

L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (“AGCM”), a conclusione del procedimento istruttorio I796, ha ritenuto che la società KPMG s.p.a. (KPMG), KPMG Advisory s.p.a. (KPMGA), Deloitte Consulting s.r.l. (Deloitte), Deloitte & Touche S.p.a. (D&T), Ernst & Young s.p.a. (EY o E&Y), Ernst&Young Financial Business Advisors s.p.a. (EYFBA), PricewaterhouseCoopers s.p.a. (PWC), PricewaterhouseCoopers Advisory s.p.a. (PCWA) avevano posto in essere un’intesa restrittiva della concorrenza contraria all’art. 101 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), consistente in una pratica concordata avente la finalità di condizionare gli esiti della gara bandita dalla Consip S.p.A. (“Consip”) per l’affidamento dei servizi di supporto e assistenza tecnica per l’esercizio e lo sviluppo della funzione di sorveglianza e “audit” dei programmi cofinanziati dall’Unione europea (gara “AdA”) attraverso l’eliminazione del reciproco confronto concorrenziale e la spartizione dei lotti relativi.

La gara Consip era suddivisa in 9 lotti (7 lotti geografici e 2 lotti dedicati alle amministrazioni centrali) e aveva un importo totale della base d’asta pari a €66.543.720.

Secondo l’Autorità, sarebbe emerso che le parti, coordinandosi a livello di “network”, avevano presentato delle offerte economiche differenziate per i vari lotti in gara, secondo uno schema comune che appariva indicativo di dinamiche concertative, dato che, pur presentando sostanzialmente sempre un’offerta tecnica equivalente tra i diversi lotti, avevano dato luogo, in alcuni, a offerte economiche con ribassi tra il 30 e il 35%, mentre in altri le offerte erano risultate decisamente inferiori (con ribassi del 10-15% circa).

L’AGCM riteneva particolarmente significativa la circostanza per la quale le offerte con sconti più elevati di tali soggetti non si erano mai sovrapposte, per cui tale differenziazione delle offerte economiche non era spiegabile se non nell’ottica di un disegno “spartitorio”, finalizzato ad annullare tra tali soggetti il confronto concorrenziale per ciascun lotto di interesse.

Nella sentenza si legge che “Quanto all’intensità dell’onere probatorio, l’intesa restrittiva vietata può realizzarsi sia mediante un “accordo”, sia mediante una “pratica concordata”, nel cui ambito ben possono essere astrattamente ricondotti i comportamenti imputati alle società nel caso di specie.

Tale ultimo concetto viene generalmente descritto come una forma di coordinamento e cooperazione consapevole (concertazione) tra imprese posta in essere a danno della concorrenza che non richiede, come l’accordo, una manifestazione di volontà reciproca tra le parti, o un vero e proprio piano, tanto è vero che il coordinamento può essere raggiunto attraverso un mero contatto diretto o indiretto fra le imprese (cfr. Corte Giustizia, causa 48/69).

E’ utile ricordare che le pratiche concordate emergono, come concetto del diritto antitrust, in qualità di prove indirette indicative dell’esistenza di un accordo, rappresentando dunque non tanto un’autonoma fattispecie di diritto sostanziale rigorosamente definita nei suoi elementi costitutivi, quanto una fattispecie strumentale operante sul piano probatorio in funzione dell’accertamento di una intesa restrittiva vietata, indicativa dell’esistenza di una concertazione tra imprese concorrenti, le quali, invece, dovrebbero agire autonomamente sul mercato.

Come è già stato messo in luce dalla giurisprudenza, la pratica concordata corrisponde ad una forma di coordinamento fra imprese che, senza essere spinta fino all’attuazione di un vero e proprio accordo, sostituisce, in modo consapevole, un’espressa collaborazione fra le stesse per sottrarsi ai rischi della concorrenza, con la precisazione che i criteri del coordinamento e della collaborazione, che consentono di definire tale nozione, vanno intesi alla luce dei princìpi in materia di concorrenza, secondo cui ogni operatore economico deve autonomamente determinare la condotta che intende seguire sul mercato. Devono, dunque, ritenersi vietati i contatti diretti o indiretti aventi per oggetto o per effetto di creare condizioni di concorrenza non corrispondenti alle condizioni normali del mercato (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 4 settembre 2015, n. 4123).

Anche secondo la giurisprudenza comunitaria “accordi” e “pratiche concordate” sono forme collusive che condividono la medesima natura e si distinguono solo per la loro intensità e per le forme in cui esse si manifestano (cfr. Corte Giust. UE, 5 dicembre 2013, C-449/11P), corrispondendo, in particolare, le “pratiche concordate” a una forma di coordinamento fra imprese che, senza essere stata spinta fino all’attuazione di un vero e proprio accordo, sostituisce consapevolmente una pratica collaborazione fra le stesse ai rischi della concorrenza.

Più nel dettaglio, il parallelismo dei comportamenti può essere considerato prova di una concertazione soltanto qualora la concertazione ne costituisca l’unica spiegazione plausibile. È infatti importante tener presente che l’art. 101 del Trattato, mentre vieta qualsiasi forma di collusione atta a falsare il gioco della concorrenza, non esclude il diritto degli operatori economici di reagire intelligentemente al comportamento noto o presunto dei concorrenti. Di conseguenza, nella fattispecie è necessario accertare se il parallelismo di comportamenti non possa, tenuto conto della natura dei prodotti, dell’entità e del numero delle imprese e del volume del mercato, spiegarsi altrimenti che con la concertazione. La stessa Corte di Giustizia, in applicazione del menzionato criterio, ha avuto modo di concludere nel senso che “se la spiegazione del parallelismo di comportamenti basata sulla concertazione non è l’unica plausibile…il parallelismo di comportamenti accertato dalla Commissione non può costituire la prova della concertazione” (Corte di Giustizia, cause riunite C- 23 89/85, C-104/85, C-114/85, C-117/85 e da C-125/85 a C-129/85 Woodpulp). 

Le condotte delle singole imprese devono essere inquadrate nel contesto complessivo della concertazione e considerate come “tasselli di un mosaico, i cui elementi non sono significativi di per sé, ma come parte di un disegno unitario, qualificabile quale intesa restrittiva della concorrenza” (Consiglio di Stato, 2 luglio 2018, n. 4010).

Tempi duri per i “furbetti dell’esecuzione”

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Più difficile farla franca per quelli che “intanto mi prendo l’appalto con una offerta  stracciata, poi si vedrà.”

Controlli mancati o approssimativi in fase di esecuzione contrattuale non bastano più per evitare l’emersione di inadempimenti.  Se le pubbliche amministrazioni,  che a volte  non brillano per accuratezza nel controllo di esecuzione di un contratto, non ne verificano il corretto adempimento da parte dell’aggiudicatario,  chi, sul punto,  ha un interesse qualificato, ad esempio come eventuale subentrante, ha diritto ad accedere agli atti relativi. Per poi, in caso di accertato inadempimento,  sollecitare l’amministrazione ad assumere provvedimenti conseguenti

Il  Consiglio di Stato, modificando precedenti pronunciamenti giurisprudenziali,  legittima  l’accesso agli atti relativi alla fase esecutiva di un contratto da parte di un concorrente non vincitore (Adunanza  Plenaria 2.4.2020 n.10).

Con l’ordinanza n. 8501 del 16 dicembre 2019 la III Sezione del Consiglio di Stato, nel ravvisare un contrasto giurisprudenziale in ordine alle questioni oggetto del giudizio, ha rimesso all’Adunanza plenaria tre quesiti:
a) se sia configurabile, o meno, in capo all’operatore economico, utilmente collocato nella graduatoria dei concorrenti, determinata all’esito della procedura di evidenza pubblica per la scelta del contraente, la titolarità di un interesse giuridicamente protetto, ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241 del 1990, ad avere accesso agli atti della fase esecutiva delle prestazioni, in vista della eventuale sollecitazione del potere dell’amministrazione di provocare la risoluzione per inadempimento dell’appaltatore e il conseguente interpello per il nuovo affidamento del contratto, secondo la regole dello scorrimento della graduatoria;
b) se la disciplina dell’accesso civico generalizzato, di cui al d. lgs. n. 33 del 2013, come modificato dal d. lgs. n. 97 del 2016, sia applicabile, in tutto o in parte, in relazione ai documenti relativi alle attività delle amministrazioni disciplinate dal codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, inerenti al procedimento di evidenza pubblica e alla successiva fase esecutiva, ferme restando le limitazioni ed esclusioni oggettive previste dallo stesso codice;
c) (….).

Quanto al primo quesito, anzitutto, l’ordinanza di rimessione, nel valorizzare l’orientamento più recente della Corte di Giustizia UE, che ha ripetutamente sottolineato la rilevanza dell’interesse strumentale dell’operatore economico che aspiri all’affidamento di un operatore pubblico, prospetta il dubbio che detto operatore, secondo classificato, non potrebbe essere assimilato al quisque de populo, ai fini dell’attivazione dell’istanza ostensiva, perché la sua posizione funge da presupposto attributivo di un “fascio” di situazioni giuridiche, di carattere oppositivo o sollecitatorio, finalizzate alla salvaguardia di un interesse tutt’altro che emulativo, in quanto radicato sulla valida, anche se non pienamente satisfattiva, partecipazione alla gara.

Quanto secondo quesito, la Sezione rimettente, nell’esporre le ragioni del contrasto tra l’orientamento, fatto proprio dalla stessa Sezione, incline a riconoscere l’applicazione dell’accesso civico generalizzato ai contratti pubblici e quello, seguito invece dalla V Sezione (v., in particolare, le sentenze n. 5502 e n. 5503 del 2 agosto 2019), contrario a tale applicazione, suggerisce una soluzione che operi una reductio ad unitatem delle due discipline, quella dell’accesso documentale e quella dell’accesso civico generalizzato, negando comunque che l’art. 53 del d. lgs. n. 50 del 2016 abbia inteso dettare una disciplina esaustiva ed esclusiva dell’accesso in questa materia, con la conseguente impossibilità di consentire l’accesso civico generalizzato agli atti di gara per via della preclusione assoluta di cui all’art. 5-bis, comma 3, del d. lgs. n. 33 del 2013, e proponendo una lettura fondata sul rapporto di coordinamento-integrazione tra le suddette discipline.

Diversamente da quanto ha ritenuto il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana nella sentenza qui impugnata, e nel condividere, invece, le osservazioni esposte dall’ordinanza di rimessione, questa Adunanza plenaria ritiene che gli operatori economici, che abbiano preso parte alla gara, sono legittimati ad accedere agli atti della fase esecutiva, con le limitazioni di cui all’art. 53 del d. lgs. n. 50 del 2016, purché abbiano un interesse attuale, concreto e diretto a conoscere tali atti.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è univoca nell’ammettere l’accesso documentale, ricorrendone le condizioni previste dagli artt. 22 e ss. dell’art. 241 del 1990, anche agli atti della fase esecutiva (v., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 25 febbraio 2009, n. 1115) laddove funzionale, ad esempio, a dimostrare, attraverso la prova dell’inadempimento delle prestazioni contrattuali, l’originaria inadeguatezza dell’offerta vincitrice della gara, contestata dall’istante nel giudizio promosso contro gli atti di aggiudicazione del servizio.

L’accesso documentale agli atti della fase esecutiva è ammesso espressamente dallo stesso art. 53, comma 1, del d. lgs. n. 50 del 2016, laddove esso rimette alla disciplina degli artt. 22 e ss. della l. n. 241 del 1990, «il diritto di accesso agli atti delle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici», ma anche e più in generale dalla l. n. 241 del 1990, richiamata dall’art. 53 testé citato.

Questa, dopo la riforma della l. n. 15 del 2015 che ha recepito l’orientamento consolidato di questa stessa Adunanza plenaria (v., sul punto, la fondamentale pronuncia di questo Cons. St., Ad. plen., 22 aprile 1999, n. 5, secondo cui «l’amministrazione non può […] negare l’accesso agli atti riguardanti la sua attività di diritto privato solo in ragione della loro natura privatistica», ma in tal senso v. già Cons. St., sez. IV, 4 febbraio 1997, n. 42), ha espressamente riconosciuto l’accesso ad atti «concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale» (art. 22, comma 1, lett. e) della l. n. 241 del 1990).

Non rileva, pertanto, che la fase esecutiva del rapporto negoziale sia tendenzialmente disciplinata da disposizioni privatistiche, poiché anche e, si direbbe, soprattutto questa fase rimane ispirata e finalizzata alla cura in concreto di un pubblico interesse, lo stesso che è alla base dell’indizione della gara e/o dell’affidamento della commessa, che anzi trova la sua compiuta realizzazione proprio nella fase di realizzazione dell’opera o del servizio;(….).

Esiste, in altri termini, una rilevanza pubblicistica (anche) della fase di esecuzione del contratto, dovuta alla compresenza di fondamentali interessi pubblici, che comporta una disciplina autonoma e parallela rispetto alle disposizioni del codice civile – applicabili «per quanto non espressamente previsto dal presente codice e negli atti attuativi»: art. 30, comma 8, del d. lgs. n. 50 del 2016) – e questa disciplina si traduce sia nella previsione di disposizioni speciali nel codice dei contratti pubblici (artt. 100-113-bis del d. lgs. n. 50 del 2016), sia in penetranti controlli da parte delle autorità preposte a prevenire e a sanzionare l’inefficienza, la corruzione o l’infiltrazione mafiosa manifestatasi nello svolgimento del rapporto negoziale. (……..)

Sotto il profilo degli interessi pubblici sottesi alla fase dell’esecuzione del rapporto, vanno richiamati il principio di trasparenza e quello di concorrenza.

Il delineato quadro normativo e di principî rende ben evidente l’esistenza di situazioni giuridicamente tutelate in capo agli altri operatori economici, che abbiano partecipato alla gara e, in certe ipotesi, che non abbiano partecipato alla gara, interessati a conoscere illegittimità o inadempimenti manifestatisi dalla fase di approvazione del contratto sino alla sua completa esecuzione, non solo per far valere vizi originari dell’offerta nel giudizio promosso contro l’aggiudicazione (Cons. St., sez. V, 25 febbraio 2009, n. 1115), ma anche con riferimento alla sua esecuzione, per potere, una volta risolto il rapporto con l’aggiudicatario, subentrare nel contratto od ottenere la riedizione della gara con chance di aggiudicarsela.

In tutte queste ipotesi l’art. 110, comma 1, del vigente d. lgs. n. 50 del 2016 prevede che la stazione appaltante, se intende mantenere l’affidamento alle medesime condizioni già proposte dall’originario aggiudicatario in sede di offerta, proceda allo scorrimento della graduatoria, esercitando quella che pur sempre, nonostante il contrario avviso di autorevole dottrina, è rimasta anche nel nuovo codice dei contratti pubblici una facoltà discrezionale della pubblica amministrazione, come è reso manifesto dalla lettera dell’art. 108, comma 8, del medesimo d. lgs. n. 50 del 2016, laddove menziona «la facoltà prevista dall’art. 110, comma 1».

Del resto la configurazione di una trasparenza che risponda a “un controllo diffuso” della collettività sull’azione amministrativa è particolarmente avvertita nella materia dei contratti pubblici e delle concessioni e, in particolare, nell’esecuzione di tali rapporti, dove spesso si annidano fenomeni di cattiva amministrazione, corruzione e infiltrazione mafiosa, con esiti di inefficienza e aree di malgoverno per le opere costruite o i servizi forniti dalla pubblica amministrazione e gravi carenze organizzative tali da pregiudicare persino il godimento di diritti fondamentali da parte dei cittadini nella loro pretesa ai cc.dd. diritti sociali.

Non è più possibile affermare, in un quadro evolutivo così complesso che impone una visione d’insieme anche alla luce delle coordinate costituzionali, eurounitarie e convenzionali, che l’accesso agli atti di gara costituisca un microcosmo normativo compiuto (v., in questo senso, Cons. St., sez. V, 9 dicembre 2008, n. 6121) e chiuso.

Risulta così confermato che, nel nostro ordinamento, l’esecuzione del contratto non è una terra di nessuno, lasciata all’arbitrio dei contraenti e all’indifferenza dei terzi, ma sottoposta all’attività di vigilanza da parte dell’ANAC, trattandosi di una fase rilevante per l’ordinamento giuridico, come dimostrano le funzioni pubbliche di vigilanza e controllo previste, nella cui cornice trova spazio, in funzione si direbbe complementare e strumentale, anche l’accesso generalizzato dei cittadini.

L’Adunanza plenaria, conclusivamente, enuncia, sulle questioni postele, i seguenti princìpi di diritto, anche ai sensi dell’art. 99, comma 5, c.p.a.:
a) la pubblica amministrazione ha il potere-dovere di esaminare l’istanza di accesso agli atti e ai documenti pubblici, formulata in modo generico o cumulativo dal richiedente senza riferimento ad una specifica disciplina, anche alla stregua della disciplina dell’accesso civico generalizzato, a meno che l’interessato non abbia inteso fare esclusivo, inequivocabile, riferimento alla disciplina dell’accesso documentale, nel qual caso essa dovrà esaminare l’istanza solo con specifico riferimento ai profili della l. n. 241 del 1990, senza che il giudice amministrativo, adìto ai sensi dell’art. 116 c.p.a., possa mutare il titolo dell’accesso, definito dall’originaria istanza e dal conseguente diniego adottato dalla pubblica amministrazione all’esito del procedimento;
b) è ravvisabile un interesse concreto e attuale, ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241 del 1990, e una conseguente legittimazione, ad avere accesso agli atti della fase esecutiva di un contratto pubblico da parte di un concorrente alla gara, in relazione a vicende che potrebbero condurre alla risoluzione per inadempimento dell’aggiudicatario e quindi allo scorrimento della graduatoria o alla riedizione della gara, purché tale istanza non si traduca in una generica volontà da parte del terzo istante di verificare il corretto svolgimento del rapporto contrattuale;
c) la disciplina dell’accesso civico generalizzato, fermi i divieti temporanei e/o assoluti di cui all’art. 53 del d. lgs. n. 50 del 2016, è applicabile anche agli atti delle procedure di gara e, in particolare, all’esecuzione dei contratti pubblici, non ostandovi in senso assoluto l’eccezione del comma 3 dell’art. 5-bis del d. lgs. n. 33 del 2013 in combinato disposto con l’art. 53 e con le previsioni della l. n. 241 del 1990, che non esenta in toto la materia dall’accesso civico generalizzato, ma resta ferma la verifica della compatibilità dell’accesso con le eccezioni relative di cui all’art. 5-bis, comma 1 e 2, a tutela degli interessi-limite, pubblici e privati, previsti da tale disposizione, nel bilanciamento tra il valore della trasparenza e quello della riservatezza.

I criteri di valutazione delle offerte tecniche sono discrezionali e insindacabili, salvo che risultino manifestamente illogici, irrazionali, irragionevoli o arbitrari

DELIBERAZIONE A.N.AC. 29/4/2020 N. 392
ANAC, DELIBERA N. 392 DEL 29 aprile 2020

OGGETTO: Istanza singola di parere di precontenzioso ex art. 211, comma 1, del d.lgs.50/2016 presentata da Ortho-Clinical Diagnostics S.r.l. – Procedura aperta per la fornitura quinquennale con eventuale periodo di rinnovo di due anni, di sistemi, in service, per l’u.o. Medicina Trasfusionale dell’Azienda da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – lotto 1 “sistema di tipizzazione immunoematologica per donatori in totale automazione, che utilizzi la tecnologia di agglutinazione su colonna” – Importo a base di gara: euro 9.240.070,00 – Criterio di aggiudicazione: offerta economicamente più vantaggiosa – S.A.: Azienda di Rilievo Nazionale e di Alta Specializzazione Ospedali Civico di Cristina Benfratelli

PREC 63/20/F/PB

VISTA l’istanza, acquisita al protocollo n. 23686 del 24 marzo 2020, con la quale l’operatore economico Ortho-Clinical Diagnostics S.r.l., affidatario uscente della fornitura, ha contestato la definizione dei criteri per l’attribuzione del punteggio tecnico, ritenendoli elaborati nell’interesse dell’unico operatore economico presente sul mercato in grado di concorrere alla procedura di gara senza essere eccessivamente penalizzato in termini di punteggio tecnico, in manifesta violazione della par condicio e dello stesso interesse pubblico all’individuazione dell’offerta più conveniente;
VISTE, in particolare, le censure rivolte ai criteri:
n. 4 – Capacità massima di campioni caricabili a bordo strumento  con attribuzione di 5 punti in caso di caricamento di un numero di campioni pari o maggiore a 90 – che premierebbe soluzioni che non riflettono le necessità reali del Centro, che, considerando i fabbisogni richiesti, consistono in 166 campioni eseguiti al massimo ogni giorno, mentre l’offerta di 90 posizioni, per ciascuna delle tre apparecchiature oggetto della fornitura, porterebbe a un totale di 270 provette;
n. 8  – Assenza consumabili in plastica monouso per la diluizione di campioni/reagenti – che premierebbe  la sola azienda sul mercato che non utilizza dispositivi monouso a discapito della totale assenza di carry-over, mentre due aziende su tre utilizzano consumabili monouso in plastica e dichiarano la completa eliminazione del carry-over;
n. 10 – Numero di cellule aggiuntive trattate con enzima rispetto alle minime offerte e validate per uso previsto per test di identificazione anticorpale in automazione, in concentrazione allo 0,8% – da Raccomandazioni Simti (linee guida dei servizi trasfusionali), i test in enzima sono considerati test secondari da effettuare solo quando non si riesce a risolvere l’interpretazione con cellule non trattate in enzima per cui, essendo già richieste 11 cellule trattate in enzima, viene messa in dubbio la scelta di premiare chi offre ulteriori 15 cellule in enzima rispetto alle 11 già previste;
n. 12 – Disponibilità di schedina per gruppo neonati con doppio anti-D (VI- e VI+) con TCD su unica schedina – le raccomandazioni per la prevenzione ed il trattamento della malattia emolitica del feto e del neonato redatte dalla società italiana di Medicina Trasfusionale e Immunoematologia prevedono che, per la determinazione del tipo Rh, vengano richiesti due anti-D monoclonali che non devono riconoscere la variante DVI mentre la variante DVI deve essere rilevata attraverso la metodica DWEAK;
n. 13  – Disponibilità antisieri tipizzanti non preseminati per Jka, Jkb, Fya, Fyb, MN, Ss, Kpa, Kpb, Lua, Lub, Cw, Lea, Leb, P1 in schedina per una gestione personalizzata dei profili e validati sia per uso automatico che per uso in provetta – che premierebbe soluzioni che prevedono l’esecuzione di test in provetta nonostante l’esecuzione di test in provetta porti con sé una grande variabilità, poiché prevede la preparazione manuale dell’operatore per l’esecuzione del test e la lettura occhiometrica dei risultati ottenuti, risultando quindi molto soggettiva;
n. 17 – Invio, con spese a carico dell’operatore economico aggiudicatario, di campioni dubbi e/o discrepanti presso laboratori certificati per L’ESECUZIONE DI TEST SIEROLOGICI di approfondimento quali la separazione cellulare, il Monocyte monolayer Assay e trattamento con proteine ricombinanti per campioni trattati con il Dara e test molecolari di sequenziamento – si dubita della necessità di una tale previsione e si contesta la mancata richiesta che il servizio sia eseguito da strutture riconosciute e accreditate dal servizio sanitario italiano a tutela della privacy del cittadino in ottemperanza alle normative. La richiesta di test molecolari di sequenziamento obbligherebbe l’invio del campione fuori dai confini nazionali, e anche al di fuori della comunità europea, in contrasto con le norme di riservatezza e privacy previste per la manipolazione dei campioni biologici umani.
VISTO l’avvio del procedimento comunicato con nota prot. n. 23686 del 24 marzo 2020, recante la precisazione che il termine di cinque giorni per la produzione di memorie e documenti, sospeso fino al 15 aprile 2020 ai sensi dell’art. 103, comma 1, d.l. n. 18 del 17 marzo 2020, decorre dal 16 aprile 2020;
VISTA la memoria acquisita al prot. n. 26050 del 3 aprile 2020, con la quale la stazione appaltante ha replicato alle censure dell’operatore economico evidenziando, come già rappresentato nel corso della gara in risposta alle osservazioni del medesimo operatore, che i requisiti minimi della fornitura consentono la partecipazione di tutte le imprese presenti sul mercato nel settore della medicina trasfusionale, peraltro costituito da una platea ridotta di operatori, che i criteri scelti al fine dell’attribuzione del punteggio (con una soglia minima di 35 punti sui 70 attribuibili all’offerta tecnica) sono il frutto del legittimo esercizio della discrezionalità tecnica dell’amministrazione, traggono origine dall’esperienza e della conoscenza del mercato medesimo, consistono in migliorie dei requisiti minimi e non hanno ostacolato la partecipazione, tanto che risultano pervenute cinque offerte (per i tre lotti); inoltre, riguardo le singole censure, ha precisato, con riferimento al: criterio n. 4, che il criterio premiale massimo all’offerta di 90 o più posizioni per campioni rispetta le necessità operative del Centro che presenta picchi di campioni anche molto superiori alle 200 unità al giorno, da gestire con i due strumenti previsti per la routine, e può sopperire ad eventuali fermi tecnici delle apparecchiature;
criterio n. 8, che il criterio è finalizzato alla riduzione dell’inquinamento ambientale e alla ridotta gestione dei rifiuti solidi potenzialmente infetti, e non è pertanto relativo alla riduzione del carry-over, che comunque tutta la strumentazione per la diagnostica in vitro deve rispettare, indipendentemente dall’utilizzo di consumabili monouso, essendo stato richiesto il marchio CE IVD;
criterio n. 10, che il criterio deriva dalla scelta tecnico-operativa dell’U.O. Medicina Trasfusionale di dotarsi dei migliori sistemi per garantire la qualità delle proprie attività analitiche e della refertazione dei propri risultati a fronte di una popolazione numerosa e complessa di donatori/riceventi, ai quali è necessario garantire il più elevato servizio diagnostico, e che comunque le stesse Raccomandazioni Simti, richiamate dall’operatore economico, prevedono che “i pannelli di eritrociti test per l’identificazione di anticorpi irregolari dovrebbero essere costituiti dai globuli rossi di almeno 11 individui” intendendosi con “almeno” un numero minimo di 11 individui;
criterio n. 12, che le raccomandazioni SIMTI richiamate dall’istante sono riferite solo agli esami da effettuare sulle donne e non sui neonati mentre le stesse Raccomandazioni, al punto 5.1.6, prevedono che “Nei neonati di madre RhD negativa, la determinazione del fenotipo RhD dallo stesso campione di sangue funicolare deve essere effettuata con metodiche atte a rilevare anche il fenotipo D weak,ed almeno la sua variante più frequente D VI”;
il criterio n. 13, che il criterio è stato erroneamente interpretato come premiante l’esecuzione di test in provetta mentre richiede antisieri validati sia per uso automatico (su strumentazioni) sia per uso in provetta, con grande risparmio per l’amministrazione, e che ha lo scopo di arricchire il pannello dei test diagnostici a disposizione del laboratorio di immunoematologia per garantire la migliore cura ai propri donatori;
il criterio n. 17, che il criterio non richiede l’invio di campioni dubbi/discrepanti presso laboratori all’estero ma premia l’offerta di un supporto di alto livello per i test di approfondimento; inoltre, le  osservazioni sulla privacy non appaiono pertinenti, in quanto ogni invio di campioni all’esterno dell’U.O. prevede la cancellazione dei dati anagrafici e il mantenimento del solo codice identificativo a tutela della privacy e della riservatezza del donatore/ricevente;
VISTA la memoria acquisita al prot. n. 27233 dell’8 aprile 2020, nella quale l’operatore economico istante ha ribadito che, sulla base di informazioni di mercato in suo possesso, la griglia dei punteggi tecnici vanificherebbe la partecipazione di tre operatori economici a vantaggio di ununica ditta concorrente e ha replicato alla stazione appaltante, con riferimento al:
criterio n. 4, che, viste le esigenze del Centro Trasfusionale (che l’attuale fornitore riesce a soddisfare senza criticità con 3 macchine aventi capacità di carico di 42 campioni a strumento) la richiesta di 3 strumentazioni aventi capacità di carico di 90 campioni appare sproporzionata e immotivata;
criterio n. 8, che l’utilizzo di materiale monouso è l’unico modo per poter eliminare il carry-over. I Sistemi che non utilizzano materiale monouso necessitano di frequenti lavaggi per decontaminare le componenti non mono-uso, generando grandi quantità di liquido refluo speciale decisamente superiore alle strumentazioni che utilizzano dispositivi monouso;
criterio n. 12, che viene premiato un profilo che non ha uno specifico supporto scientifico, come da citazioni delle raccomandazioni della Società Italiana di Medicina Trasfusionale e Immunoematologia (SIMTI), che confermano che la rilevazione del DVI nei neonati deve essere effettuata attraverso la metodica Dweak, la quale prevede che la temperatura di incubazione sia di 37°, mostrandosi palesemente in contrasto a quanto richiesto nel capitolato speciale di gara, nel quale viene prevista la rilevazione del DVI a temperatura ambiente e senza utilizzo della metodica dell’antiglobulina indiretta;
criterio n. 13, che risulta incomprensibile, alla luce dei più recenti report in materia di controlli di qualità, la scelta della stazione appaltante di non contemplare e di non attribuire una valutazione premiante ai controlli di qualità e di richiedere, per converso, antisieri per uso manuale;
VISTO l’art. 95, comma 6, del d.lgs.  50/2016, a mente del quale “I documenti di gara stabiliscono i criteri di  aggiudicazione dell’offerta, pertinenti alla natura, all’oggetto e alle  caratteristiche del contratto. In particolare, l’offerta economicamente più  vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, è  valutata sulla base di criteri oggettivi, quali gli aspetti qualitativi,  ambientali o sociali, connessi all’oggetto dell’appalto” e l’elenco, meramente  esemplificativo, dei criteri di selezione delle offerte ivi contenuto;
VISTE le Linee Guida n. 2 approvate dal  Consiglio dell’Autorità con delibera n. 1005 del 21 settembre 2016 e con delibera  del Consiglio n. 424 del 2 maggio 2018 che – nel precisare che quanto  prescritto dal citato articolo 95 comma 6 del Codice in merito alla pertinenza  dei criteri di selezione all’oggetto dell’appalto è espressione dei principi di  trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento – individua come connessi all’oggetto dell’appalto quei criteri che “riguardano lavori,  forniture o servizi da fornire nell’ambito dell’affidamento sotto qualsiasi  aspetto e in qualsiasi fase del ciclo di vita (compresi fattori coinvolti nel  processo specifico di produzione, fornitura o scambio o in un processo  specifico per una fase successiva del ciclo di vita, anche se non sono parte  del loro contenuto sostanziale) ovvero attengono alle caratteristiche dei  lavori, dei beni o dei servizi ritenute più rilevanti dalla stazione appaltante  ai fini della soddisfazione delle proprie esigenze e della valorizzazione degli  ulteriori profili indicati dal Codice”;
VISTO che, nelle citate Linee Guida, l’Autorità ha altresì sottolineato come “In generale, le stazioni appaltanti  devono individuare criteri di valutazione concretamente idonei a evidenziare le  caratteristiche migliorative delle offerte presentate dai concorrenti e a differenziare le stesse in ragione della rispondenza alle esigenze della stazione appaltante. I citati criteri devono, pertanto, consentire un effettivo confronto concorrenziale sui profili tecnici dell’offerta, scongiurando situazioni di appiattimento delle stesse sui medesimi valori, vanificando l’applicazione del criterio del miglior rapporto qualità/prezzo”; e, inoltre, che “Tali criteri devono essere almeno non discriminatori (ad es. non possono essere introdotte specifiche tecniche che favoriscono un determinato operatore), conosciuti da tutti i concorrenti e basati su elementi accessibili alle imprese”;
CONSIDERATO che la definizione dei criteri di valutazione delle offerte tecniche è espressione della cd. discrezionalità  tecnica, sindacabile solo se le valutazioni compiute appaiano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti (sul sindacato della discrezionalità tecnica  cfr., ex multis, parere di precontenzioso n. 687 del 18 luglio 2018;  parere di precontenzioso n. 193 del 1° marzo 2018; parere di precontenzioso n.  797 del 19 luglio 2017; parere di precontenzioso n. 210 del 1° marzo 2017;  parere di precontenzioso n. 528 del 4 maggio 2016; parere di  precontenzioso n. 198 del 25 novembre 2015; parere di precontenzioso n. 37 del 1  aprile 2015; parere di precontenzioso n. 31 del 2 settembre 2014; Consiglio di Stato, sez. V, 26 marzo 2020 n. 2094; Consiglio di Stato, Sez. V, 30 aprile 2018, n. 2602; Consiglio di Stato, Sez. III, 2 maggio 2016, n. 1661; Consiglio di Stato, Sez. V, 23 febbraio 2015, n. 882; Tar  Venezia, sez.  I, 7 giugno 2018, n. 613);
CONSIDERATO che non sono del pari sindacabili, se non entro i suindicati limiti, gli interessi sottesi alla scelta (altamente discrezionale) della stazione appaltante di attribuire preponderanza a determinate componenti dell’offerta (Consiglio di Stato, Sez. V, 8 aprile 2014, n. 1668) e gli obiettivi dalla stessa prefissati per il miglior perseguimento dell’interesse pubblico;
VISTA, nel caso in esame, la griglia per l’attribuzione del punteggio all’offerta tecnica (max 70 punti con soglia minima di 35), per il Lotto 1, a pag. 23 del Capitolato speciale, suddivisa in 17 criteri di valutazione, alcuni dei quali con modalità di attribuzione del punteggio di tipo on/off (attribuzione del punteggio solo nel caso di ricorrenza dell’elemento ritenuto rilevante dalla stazione appaltante), e altri con attribuzione di punteggi crescenti, da un minimo a un massimo, in ragione del requisito offerto;
VISTI i criteri n. 4, n. 8, n. 10, n. 12, n. 13, n. 17 censurati dall’istante;
CONSIDERATO che, alla luce di quanto rappresentato dalla stazione appaltante, essi appaiono dettati dall’esigenza di fare fronte a picchi giornalieri di campioni e ad eventuali fermi tecnici delle apparecchiature (criterio n. 4); dall’interesse per la riduzione dell’inquinamento ambientale e della gestione di rifiuti solidi potenzialmente infetti (criterio n. 8); dalla scelta tecnico-operativa di dotarsi dei migliori sistemi per garantire la qualità delle attività analitiche e della refertazione dei risultati a fronte di una popolazione numerosa e complessa di donatori/riceventi (criterio n. 10); dalla scelta tecnica di una metodologia di analisi, tra quelle possibili, ritenuta preferibile (criterio n. 12); dalla scelta tecnica di arricchire il pannello dei test diagnostici a disposizione del laboratorio, dotandosi dei mezzi necessari a refertare i test diagnostici anche in presenza di ostacoli operativi e di disaster recovery (criterio n. 13); dalla necessità di garantire un supporto di alto livello per i test di approfondimento, nel rispetto della privacy (criterio n. 17);
RITENUTO che, in considerazione di quanto illustrato dalla stazione appaltante, la definizione dei richiamati criteri non appare affetta da manifesta illogicità, irragionevolezza o arbitrarietà, essendo ciascuno finalizzato ad evidenziare caratteristiche migliorative delle offerte idonee a soddisfare esigenze e necessità ritenute dall’Amministrazione connesse al miglior perseguimento dell’interesse pubblico;
CONSIDERATO altresì che non sono stati offerti alla valutazione dell’Autorità atti e/o documenti dotati di un minimo di attendibilità e valenza dimostrativa circa la supposta idoneità di alcuni di tali criteri a incidere sulla possibilità, per taluni operatori economici, di formulare un’offerta competitiva, in violazione del principio di parità di trattamento e concorrenza;
CONSIDERATO che la predetta istanza può essere decisa secondo la procedura semplificata di cui all’art. 11, comma 5, del nuovo ‘Regolamento in materia di pareri precontenzioso di cui all’art. 211 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50’, pubblicato in G.U. n. 22 del 26 gennaio 2019;
Alla luce delle considerazioni sopra esposte,

Il Consiglio

ritiene, nei limiti delle motivazioni che precedono,
i criteri di valutazione dell’offerta tecnica censurati dall’istante non affetti da manifesta illogicità, irragionevolezza o arbitrarietà.

Il Presidente f.f.
Francesco Merloni
Depositato presso la segreteria del Consiglio in data 5 maggio 2020
Il Segretario Rosetta Greco

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