Riforma del Codice Appalti, si parte

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

Nella seduta del 28 febbraio 2019 il Consiglio dei Ministri del il Governo ha approvato, tra l’altro, il D.D.L.“Disegno di legge recante delega al governo per la semplificazione, la razionalizzazione, il riordino, il coordinamento e l’integrazione della normativa in materia di contratti pubblici”
Con il provvedimento si affida al Governo la riforma del Codice Appalti o l’adozione di un nuovo Codice, per creare una normativa più semplice e chiara. Stop alle Linee Guida vincolanti ANAC e ritorno ad un Regolamento attuativo.

Mentre si programma l’iter parlamentare della legge delega, non si può non osservare che un sino ad oggi definito “nuovo” Codice, quello approvato con il D.Lgs. no 50/2016, viene già derubricato a “vecchio”, ancor prima della sua completa attuazione. Infatti, mancano all’appello ancora metà dei decreti attuativi ed in particolare non ne sono state attuate compiutamente, anche per “resistenze” interne al sistema, alcune parti più evolutive sul piano sostanziale, quali la qualificazione degli operatori economici e quella delle stazioni appaltanti.

Ora si procede con una legge di delega al Governo per il riassetto della materia dei contratti pubblici, non solo nei settori ordinari e speciali ma anche nei settori della difesa e della sicurezza. Obiettivo dicharato della delega è quello di rendere la normativa più semplice e chiara, nonché a limitarne le dimensioni e i rinvii alla normazione secondaria.

Viene promossa la responsabilità delle stazioni appaltanti ai fini dell’efficienza e tempestività delle procedure di programmazione, di affidamento, di gestione e di esecuzione degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, anche al fine di ridurre e rendere certi i tempi di realizzazione delle opere pubbliche, razionalizzando inoltre i metodi di risoluzione delle controversie, anche alternativi ai rimedi giurisdizionali, riducendo, tra l’altro, gli oneri di impugnazione degli atti delle procedure di affidamento.
Si introducono principi e criteri direttivi volti ad alleggerire gli oneri burocratici e di regolazione, semplificando il carico degli adempimenti gravanti sugli operatori economici.

Stakeholders e organizzazioni di categoria esprimono apprezzamento per il varo del DDL delega, ma raccomandano di non “buttare il bambino con l’acqua sporca”, cioè preservare quei contenuti del “vecchio” codice che, anche in base all’esperienza applicativa, possono considerarsi meritevoli di conferma.

Si tratterà anche di capire, soprattutto in caso di riscrittura totale del codice, che fine faranno quelle materie regolate – anche se non compiutamente attuate – del D.Lgs. n. 50/2016, come quelle più sopra citate, in quanto non espressamente richiamate dai criteri direttivi della nuova delega.

Nel primo articolo del DDL delega si evidenzia oggetto e tempistica di adozione dei provvedimenti attuativi (uno o più decreti legislativi) , da adottarsi entro un anno, relativamente agli appalti pubblici nei settori ordinari e speciali e della difesa e sicurezza, nel rispetto ed in applicazione delle corrispondenti direttive comunitarie, il tutto in coordinamento con la legge sull’azione amministrativa (legge 241/90) e del codice civile.

Tra i criteri di maggior interesse della delega vi è il c), che sembra prevedere una riforma della stessa struttura del codice appalti, spesso criticato per l’eccessiva lunghezza e complessità: il legislatore delegato dovrà “restituire alle disposizioni semplicità e chiarezza di linguaggio, nonché ragionevoli proporzioni dimensionali quanto al numero degli articoli, dei commi e delle parole, privilegiando, ove possibile, una disciplina per principi e indicando nella rubrica di ciascun articolo il corrispondente articolo delle direttive europee cui è data attuazione”.

Sempre a sostegno della semplificazione è il criterio o), in base al quale non dovrebbero essere previsti, di regola, oneri ulteriori rispetto a quelli previsti dalle direttive europee (“o) eliminare i livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti per l’adeguamento alla normativa europea, salvo che la loro perdurante necessità sia motivata dall’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) dei relativi decreti legislativi”)

Altra novità fondamentale è l’abbandono del c.d. soft law e della normazione mediante Linee Guida vincolanti dell’ANAC, a favore del ritorno di un unico regolamento attuativo, da adottarsi entro 2 anni dall’entrata in vigore della legge delega, regolamento che dovrà dettare la disciplina esecutiva ed attuativa di una serie di materie elencate dal disegno di legge. Si tratta di materie in gran parte oggetto di Linee Guida ANAC: compito e ruolo del RUP, esecuzione del contratto, appalti inferiori alla soglia comunitaria, servizi di architettura ed ingegneria, ecc.

Allo stesso tempo viene perseguito l’obiettivo di rafforzare la certezza e la prevedibilità delle decisioni delle stazioni appaltanti nell’applicazione della disciplina, attraverso atti interpretativi dell’ANAC di natura non regolamentare e non vincolante, volti a chiarire la portata e le ricadute organizzative degli adempimenti stabiliti dai decreti.

Altro criterio significativo, in materia di contenzioso, è la lettera h) “razionalizzare i metodi di risoluzione delle controversie, anche alternativi ai rimedi giurisdizionali, riducendo gli oneri di impugnazione degli atti delle procedure di affidamento”.

La delega legislativa, alla lettera s), indica gli strumenti per ridurre i tempi dei procedimenti, prevedendo innanzi tutto l’obbligo, per le pubbliche amministrazioni, di procedere al monitoraggio e al controllo telematico a consuntivo del rispetto dei tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza.

In particolare i futuri decreti legislativi potranno contemplare l’adozione di misure di intervento, anche di tipo reputazionale, risarcitorio e, se del caso, disciplinare, in relazione al numero di procedimenti conclusi e al rispetto dei tempi previsti.

Nelle pieghe della delega troviamo altre previsioni di portata riformatrice. Come la promozione della discrezionalità delle stazioni appaltanti, da coniugarsi peraltro con la responsabilità. Sembrerebbe un cambio di paradigma rispetto alla cultura del sospetto che oggi permea le regole di comportamento della pubblica amministrazione.

Di interesse anche il “riordino e riorganizzazione dell’attuale disciplina concernente i soggetti aggregatori e le centrali di committenza”: una presa d’atto della farraginosità dell’attuale regolazione in materia e dei limiti di risultato conseguiti.

L’obbligo per le pubbliche amministrazioni di “rendere facilmente conoscibili e accessibili le informazioni” è l’ammissione che oggi il debito informativo sulla “trasparenza” viene assolto con modalità disomogenee, e tali da rendere per nulla o poco fruibili le informazioni sostanziali, anche in termini di comparabilità dei dati.

Due altri criteri direttivi possono avere effetti importanti in materia di efficientamento e semplificazione del sistema degli acquisti pubblici.

Il primo è quello che prevede “uniformità delle modalità di svolgimento della procedura per tipologie omogenee di procedimento” ( spingendo la logica già avviata dei “bandi tipo”).

Il secondo riguarda la previsione, nel rispetto della disciplina in materia di protezione dei dati personali, “che ogni dato o informazione necessaria alla pubblica amministrazione sia fornita una sola volta da parte di cittadini e imprese e che, in seguito, il dato possa essere richiesto da ciascuna amministrazione soltanto a quella che lo abbia già acquisito, anche attraverso una gestione uniforme delle banche dati pubbliche secondo criteri che ne assicurino la sicurezza, l’interoperabilità e l’accessibilità al fine di renderle funzionali alle esigenze dell’utenza e delle pubbliche amministrazioni”.

Si riporta, a seguire, il testo normativo della legge delega.

Art. 1 Principi e criteri direttivi

Il Governo è delegato ad adottare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per il riassetto delle disposizioni in materia dei contratti pubblici, nel rispetto delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE, 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, e 2009/81/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, anche al fine di coordinare le predette disposizioni con la legge 7 agosto 1990, n. 241 e con il codice civile, adottando un nuovo codice dei contratti pubblici in sostituzione del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, nonché del decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 208, ovvero modificandoli per quanto necessario.

I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:

a) coordinare sotto il profilo formale e sostanziale il testo delle disposizioni legislative vigenti anche di recepimento e attuazione della normativa europea, apportando le opportune modifiche volte a garantire o migliorare la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa;

b) indicare esplicitamente le norme da abrogare, fatta salva comunque l’applicazione dell’articolo 15 delle disposizioni sulla legge in generale premesse al codice civile;

c) restituire alle disposizioni semplicità e chiarezza di linguaggio, nonché ragionevoli proporzioni dimensionali quanto al numero degli articoli, dei commi e delle parole, privilegiando, ove possibile, una disciplina per principi e indicando nella rubrica di ciascun articolo il corrispondente articolo delle direttive europee cui è data attuazione;

d) assicurare l’efficienza e la tempestività delle procedure di programmazione, di affidamento, di gestione, e di esecuzione degli appalti pubblici e dei contratti di concessione, al fine di ridurre e rendere certi i tempi di realizzazione delle opere pubbliche, compresi le infrastrutture e gli insediamenti prioritari per lo sviluppo del paese, nonché di esecuzione dei servizi e delle forniture, limitando i livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive europee;

e) eliminare i rinvii a strumenti di normazione secondaria diversi da quelli di cui al comma 7, fatta salva l’osservanza dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per ambiti specifici o tecnici o che necessitano di periodica revisione;

f) prevedere discipline opportunamente differenziate applicabili ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, nonché ai contratti da svolgersi fuori dall’Unione europea, ispirate alla massima semplificazione e rapidità, e una disciplina specifica per i contratti attivi;

g) promuovere la discrezionalità e la responsabilità delle stazioni appaltanti, anche nell’ottica di assicurare maggiore flessibilità nell’utilizzo delle procedure di scelta del contraente, fornendo alle medesime stazioni appaltanti misure e strumenti di supporto attraverso il potenziamento dell’attività di vigilanza collaborativa e consultiva delle competenti autorità amministrative indipendenti nonché delle altre amministrazioni pubbliche;

h) razionalizzare i metodi di risoluzione delle controversie, anche alternativi ai rimedi giurisdizionali, riducendo gli oneri di impugnazione degli atti delle procedure di affidamento;

i) rafforzare la certezza e la prevedibilità delle decisioni delle stazioni appaltanti nell’applicazione della disciplina attraverso atti interpretativi dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) di natura non regolamentare e non vincolante, volti a chiarire la portata e le ricadute organizzative degli adempimenti stabiliti dai decreti di cui al comma 1;

l) rafforzare la vigilanza collaborativa e l’attività consultiva su istanza delle singole stazioni appaltanti o degli operatori economici;

m) riordinare e riorganizzare l’attuale disciplina concernente le centrali di committenza e i soggetti aggregatori, con riferimento agli obblighi e alle facoltà inerenti al ricorso agli strumenti di acquisto e negoziazione messi a disposizione dagli stessi e provvedere all’introduzione di strumenti di controllo sul rispetto della disciplina in materia di razionalizzazione della spesa per gli acquisti delle pubbliche amministrazioni;

n) promuovere lo sviluppo di forme di acquisto di beni, servizi e lavori gestite attraverso i sistemi informatici di negoziazione, anche in modalità ASP (Application Service Provider) messi a disposizione da Consip Spa e dai soggetti aggregatori;

o) eliminare i livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti per l’adeguamento alla normativa europea, salvo che la loro perdurante necessità sia motivata dall’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) dei relativi decreti legislativi;

p) prevedere l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di rendere facilmente conoscibili e accessibili le informazioni, i dati da fornire e la relativa modulistica, anche adeguando, aggiornando e semplificando il linguaggio, nonché adottando moduli unificati e standardizzati che definiscono esaustivamente, per tipologia di procedimento, i contenuti tipici e la relativa organizzazione dei dati;

q) assicurare, per tipologie omogenee di procedimento, l’uniformità delle modalità di presentazione delle comunicazioni, delle dichiarazioni e delle istanze degli interessati, nonché le modalità di svolgimento della procedura;

r) armonizzare, semplificare e razionalizzare la disciplina dei controlli, ad eccezione di quelli fiscali, sulle imprese e i professionisti, prevedendo che:

1) le attività di controllo siano svolte in modo da recare il minore intralcio possibile al normale esercizio delle attività, tenendo conto dell’esito delle verifiche e delle ispezioni già effettuate;

2) sia esclusa la possibilità di reiterare controlli finalizzati alla verifica del rispetto di obblighi identici o di carattere equivalente, individuando modalità di coordinamento obbligatorio tra le diverse amministrazioni competenti per materia;

3) le modalità di controllo e i connessi adempimenti amministrativi siano differenziati in base alla tipologia di attività svolta, alle sue caratteristiche, nonché alle esigenze di tutela degli interessi pubblici;

4) sia assicurata la collaborazione con i soggetti controllati al fine di prevenire rischi e situazioni di irregolarità;

s) prevedere l’obbligo, per le pubbliche amministrazioni, di procedere al monitoraggio e al controllo telematico a consuntivo del rispetto dei tempi di conclusione dei procedimenti amministrativi di competenza, anche al fine di permettere:

1) l’immediata verifica dell’efficacia, anche in termini di risultati ottenuti, delle soluzioni organizzative adottate e la rilevazione di eventuali anomalie;

2) la confrontabilità dei risultati organizzativi da parte delle diverse amministrazioni operanti sul territorio con le stesse competenze, attraverso la pubblicazione sui siti istituzionali di ciascuna amministrazione delle informazioni relative ai tempi di conclusione dei procedimenti;

3) l’adozione di misure di intervento, anche di tipo reputazionale, risarcitorio e, se del caso, disciplinare, in relazione al numero di procedimenti conclusi e al rispetto dei tempi previsti;

t) semplificare e accelerare le procedure di spesa e contabili nel rispetto dei principi e delle regole stabiliti dalla legge 31 dicembre 2009, n. 196, eliminando gli adempimenti meramente formali e favorendo la tempestività dei pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, ferma restando la verifica sulla sussistenza delle occorrenti risorse finanziarie;

u) prevedere, nel rispetto della disciplina in materia di protezione dei dati personali, che ogni dato o informazione necessaria alla pubblica amministrazione sia fornita una sola volta da parte di cittadini e imprese e che, in seguito, il dato possa essere richiesto da ciascuna amministrazione soltanto a quella che lo abbia già acquisito, anche attraverso una gestione uniforme delle banche dati pubbliche secondo criteri che ne assicurino la sicurezza, l’interoperabilità e l’accessibilità al fine di renderle funzionali alle esigenze dell’utenza e delle pubbliche amministrazioni;

v) prevedere che, per gli atti normativi di iniziativa governativa, il costo derivante dall’introduzione di oneri regolatori, inclusi quelli informativi e amministrativi ed esclusi quelli che costituiscono livelli minimi per l’attuazione della regolazione europea, qualora non compensato con una riduzione stimata di oneri di pari valore, sia qualificato di regola come onere fiscalmente detraibile e individuare la metodologia per la quantificazione degli oneri stessi, inclusi quelli fiscalmente detraibili;

z) diffondere la cultura digitale e favorire la partecipazione di cittadini e imprese ai procedimenti amministrativi innanzitutto attraverso dispositivi mobili, nel rispetto della disciplina in materia di tutela dei dati personali e tenendo conto delle esigenze di sicurezza cibernetica, individuando azioni di divulgazione e educazione all’utilizzo dei servizi digitali pubblici e privati e incentivando le amministrazioni pubbliche a utilizzare tecniche di gestione di progetto per lo sviluppo di progetti di digitalizzazione e innovazione.

I decreti di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con i Ministri dello sviluppo economico, per gli affari europei, dell’interno, degli affari esteri e della cooperazione internazionale, della giustizia, dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, per i beni e le attività culturali, dell’economia e delle finanze e della difesa. Sugli schemi di decreti legislativi sono acquisiti il parere della Conferenza Unificata e del Consiglio di Stato, che sono resi nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione di ciascuno schema, decorso il quale il Governo può comunque procedere. Gli schemi sono trasmessi alle Camere per l’espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari, che si pronunciano nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale i decreti legislativi possono essere comunque adottati. Se il termine previsto per l’espressione del parere delle Commissioni parlamentari cade nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto per l’esercizio della delega o successivamente, la scadenza medesima è prorogata di novanta giorni. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le proprie osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. Le Commissioni possono esprimersi sulle osservazioni del Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, i decreti possono comunque essere adottati.

Sugli schemi è acquisito, oltre ai pareri di cui comma 3, il parere dell’ANAC, da rendere nel termine di quarantacinque giorni dalla data di trasmissione di ciascuno schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque procedere.

I decreti di cui al comma 1, emanati nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui al comma 2, lettere m) e n), sono adottati anche su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze. I decreti di cui al medesimo comma 1, emanati nel rispetto della direttiva 2009/81/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, sono adottati anche su proposta del Ministro della difesa.

Entro un anno dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo può adottare uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive, nel rispetto della procedura e dei princìpi e criteri direttivi di cui al presente articolo.

Il Governo, entro due anni dall’entrata in vigore della presente legge, con uno o più regolamenti da emanarsi ai sensi dell’articolo 17, comma 1, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, detta la disciplina esecutiva e attuativa dei decreti legislativi di cui al comma 1, nel rispetto delle finalità e dei principi di cui alla presente legge, in relazione ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di amministrazioni ed enti statali, nonché, in relazione ai contratti di ogni altra amministrazione o soggetto equiparato per quanto attiene alle materie della tutela della concorrenza e dell’ordinamento civile e ad ogni altra materia riservata alla competenza esclusiva statale. In attuazione delle disposizioni di cui al primo periodo e con le modalità ivi previste, è adottato un unico regolamento per dettare la disciplina esecutiva ed attuativa in particolare nelle seguenti materie:

a) nomina, ruolo e compiti del responsabile del procedimento;
b) progettazione di lavori, servizi e forniture, e verifica del progetto;
c) sistema di qualificazione e requisiti degli esecutori di lavori e dei contraenti generali;
d) sistemi di realizzazione dei contratti e selezione delle offerte;
e) categorie di opere generali e specializzate;
f) direzione dei lavori e dell’esecuzione;
g) esecuzione del contratto, contabilità, sospensioni e penali;
h) collaudo e verifica di conformità;
i) tutela dei lavoratori e regolarità contributiva;
l) affidamento dei contratti di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, indagini di mercato, formazione e gestione degli elenchi di operatori economici;
m) requisiti degli operatori economici per l’affidamento dei servizi di architettura e ingegneria;
n) lavori riguardanti i beni culturali.

Art. 2
Disposizioni finanziarie

1. Dall’attuazione della delega recata dalla presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. A tale fine, agli adempimenti previsti dai decreti legislativi di cui all’articolo 1, comma 1, le amministrazioni competenti provvedono attraverso una diversa allocazione delle ordinarie risorse umane, finanziarie e strumentali, allo stato in dotazione alle medesime amministrazioni. In conformità all’articolo 17, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, qualora uno o più decreti legislativi determinino nuovi o maggiori oneri che non trovino compensazione al proprio interno, i medesimi decreti legislativi sono emanati solo successivamente o contestualmente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi, ivi compresa la legge di bilancio, che stanzino le occorrenti risorse finanziarie.

I 12 indicatori BES (benessere equo e sostenibile) nella relazione al Parlamento del MEF

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

La legge 163/2016 (Riforma della legge di bilancio) ha introdotto nel ciclo della programmazione economica e di bilancio un numero ristretto di indicatori di benessere equo e sostenibile, selezionati tra quelli che compongono il framework Bes. Questa innovazione impegna il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF) a considerare nella definizione delle politiche e nella valutazione dei loro effetti anche le dimensioni relative al benessere, a complemento di quelle più strettamente economiche.

La prima applicazione ha riguardato un set di quattro indicatori, analizzati e previsti nella loro evoluzione tendenziale e programmatica nel Documento di Economia e Finanza del 2017. Dopo la prima Relazione al Parlamento sugli indicatori di benessere e sostenibilità e il DEF 2018, è stata presentata la seconda Relazione al Parlamento, nella quale si commentano l’evoluzione recente di tutti e 12 gli indicatori selezionati insieme agli scenari programmatici per i quattro già considerati nei documenti precedenti.

La serie storica dei 12 indicatori è fornita dall’Istat, che è impegnato a trasmettere al MEF i dati aggiornati sui quali basare le analisi e le previsioni, anche attraverso la realizzazione di innovazioni di processo e la messa a punto di modelli utili ad ottenere stime anticipate.

Per quanto riguarda il dominio Salute “gli interventi per l’ammodernamento dell’infrastrutture, il potenziamento del personale sanitario e gli incentivi fiscali relativi agli impianti sportivi potranno produrre effetti positivi sui relativi indicatori Bes nell’orizzonte temporale della Legge di bilancio 2019”.

«Il quadro che emerge da questa Relazione è dunque assai incoraggiante e conferma che la Legge di Bilancio 2019 ha segnato un grande passo avanti sul sentiero dell’inclusione e del benessere dei cittadini italiani. I nostri sforzi si devono ora concentrare su un’attuazione efficace e rigorosa delle nuove misure, onde assicurarne il massimo impatto economico e sociale. Equità vuole anche dire minimizzare gli abusi di forme di assistenza e recuperare risorse da utilizzare in altre aree prioritarie di intervento».  Così scrive il ministro dell’Economia Giovanni Tria nell’introduzione della seconda Relazione sugli indicatori di benessere equo e sostenibile trasmessa al Parlamento basata sui dati Istat. Dopo la prima Relazione al Parlamento sugli indicatori di benessere e sostenibilità e il Def 2018, è stata infatti presentata la seconda Relazione al Parlamento, nella quale si commentano l’evoluzione recente di tutti e 12 gli indicatori. I dodici indicatori su cui verte la Relazione furono selezionati nel 2017 dal Comitato Bes. Essi afferiscono a otto dei dodici domini del benessere individuati dalla metodologia seguita dall’Istat nei propri rapporti Bes. “Entrambi gli indicatori del dominio ‘salute’, eccesso di peso e speranza di vita in buona salute alla nascita, potranno rilevare miglioramenti – afferma la Relazione – grazie agli interventi mirati all’ammodernamento delle infrastrutture tecnologiche relative ai sistemi di prenotazione elettronica per l’accesso alle strutture sanitarie, al potenziamento del personale sanitario e alle misure fiscali per la manutenzione e il restauro di impianti sportivi pubblici nonché per la realizzazione di nuove strutture”. In Per quanto riguarda il dominio salute, la Relazione indica le misure rilevanti della Legge di Bilancio 2019-2021:

  • Riduzione tempi d’attesa ed edilizia sanitaria. Sono state autorizzate risorse aggiuntive, rispetto a quelle previste a legislazione vigente, per il finanziamento di programmi di edilizia sanitaria per complessivi 4 miliardi da realizzare nel periodo 2021-2033 e per l’implementazione e l’ammodernamento delle infrastrutture tecnologiche relative ai sistemi di prenotazione elettronica per l’accesso alle strutture sanitarie per il periodo 2019-2021.
  • L’incremento delle borse di studio per i medici di medicina generale e quello dei contratti di formazione specialistica, insieme a varie altre misure volte a migliorare la situazione di carenza di personale.
  • Fondo per la revisione del sistema pensionistico (Quota 100) e l’uscita anticipata per pensionamento del personale sanitario.
  • Aumento della dotazione organica del Ministero della Salute e nuove assunzioni.
  • Bonus Sport. Si prevede l’ampliamento del credito d’imposta per le erogazioni liberali destinate a interventi di manutenzione e restauro di impianti sportivi pubblici per la realizzazione di nuove strutture sportive pubbliche possano usufruire di un credito d’imposta in misura pari al 65 per cento delle erogazioni effettuate, anche nel caso in cui le stesse siano destinate ai soggetti concessionari o affidatari degli impianti medesimi.

Quando la concentrazione della domanda favorisce la collusione delle imprese

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

Quando la concentrazione della domanda favorisce la collusione delle imprese. Il caso della gara per la gestione dei rifiuti sanitari in Campania. L’antitrust sanzione aziende per oltre 1,3 miliodi di euro.

La possibilità di colludere servita su un piatto d’argento. Sei lotti simultanei spartiti, secondo il provvedimento I816 del 30 gennaio 2109 dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM), tra i pochi concorrenti di un mercato relativamente “chiuso”.
E’ uno degli “effetti collaterali” della concentrazione della domanda che non viene mai contabilizzato nelle analisi costi-benefici, e che emerge quando l’appalto va sotto esame dell’Antitrust. Fa il paio, quanto a favor collusivo, con l’acclamata normativa sulla programmazione biennale di forniture e servizi, obbligo che, rendendo prevedibile la domanda, consente anche, nei mercati con pochi competitori, la pianificazione dell’ offerta.
Sono numerosi i provvedimenti sanzionatori per pratiche collusive adottati nel tempo dall’AGCM relativi a gare centralizzate in ambito pubblica amministrazione, compreso il segmento sanitario. Si possono richiamare, per tutti, i provvedimenti che hanno interessato diverse procedure Consip.

Vengono richiamati in dettaglio nelle relazioni annuali dell’AGCM. Riferendosi al più recente periodo, in quella 2016 l’Authority evidenzia come tra le priorità perseguite dall’Autorità negli ultimi anni vi è il contrasto ai cartelli negli appalti pubblici (bid rigging). La lotta ai cartelli negli appalti pubblici, ravvivando il confronto competitivo, contrasta le rendite di posizione e libera risorse che, invece di andare ai partecipanti al cartello, restano nella disponibilità dei bilanci pubblici e possono essere impiegate per stimolare la crescita e/o ridurre le diseguaglianze. Nel febbraio del 2017, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione dell’Autorità che ha sanzionato un cartello tra imprese 13 riguardante la gara Consip per i servizi di pulizia delle scuole. L’appalto era stato suddiviso in tredici lotti del valore complessivo di circa 1,63 miliardi di euro. La collusione si è realizzata attraverso l’uso distorto dello strumento consortile. Pur concorrendo formalmente in maniera autonoma, il Consorzio Nazionale Servizi e la consorziata Manutencoop Facility Management hanno concordato, d’intesa con le altre parti del procedimento (in particolare Roma Multiservizi, partecipata in misura rilevante da Manutencoop), la strategia per perseguire obiettivi condivisi e alterare gli esiti della gara, anche avvalendosi di affidamenti in subappalto per tutelare le rispettive posizioni di mercato. Tramite questa intesa, le imprese citate – due delle quali sono i maggiori operatori del mercato – hanno di fatto annullato il reciproco confronto concorrenziale, per spartirsi i lotti più appetibili e aggiudicarsene il numero massimo consentito dal bando. Sempre con riguardo ad una gara bandita dalla Consip, l’Autorità ha avviato un procedimento istruttorio nei confronti del Consorzio Nazionale Servizi e di altre sei imprese, per accertare se esse, anche per il tramite di società dalle stesse controllate, abbiano posto in essere un’intesa restrittiva della concorrenza avente come oggetto il coordinamento delle modalità di partecipazione alla gara per l’affidamento dei servizi di Facility Management destinati agli immobili della P.A., alle Università ed agli Istituti di ricerca (gara FM4).

Altri interventi di contrasto alla collusione nelle gare pubbliche si sono avuti nel 2017. L’Autorità ha concluso un procedimento nei confronti della società di revisione e consulenza appartenenti ai principali network internazionali, avente ad oggetto la partecipazione coordinata alla gara unionale indetta da Consip S.p.A. La gara era stata bandita per l’affidamento dei servizi di supporto e assistenza tecnica per l’esercizio e lo sviluppo della funzione di sorveglianza e audit dei programmi cofinanziati dall’Unione europea. Nel corso del procedimento, l’Autorità ha accertato, attraverso l’analisi di numerosi elementi fra loro coerenti, l’esistenza di un’intesa grazie alla quale le offerte delle Parti sono state articolate in modo tale che gli sconti più consistenti non si sovrapponessero mai, e questo in nessuno dei lotti in cui era stata suddivisa la gara. L’Autorità ha riconosciuto le condotte delle Parti come molto gravi, in quanto capaci di condizionare gli esiti delle gare in cinque lotti su nove, neutralizzando il confronto competitivo e minando i presupposti per la selezione della miglior controparte contrattuale per i servizi oggetto di affidamento; l’istruttoria si è, pertanto, conclusa con l’irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria nei confronti delle società parti del procedimento pari a quasi 24 milioni di euro.

Relativamente alla gara sui rifiuti sanitari di cui in premessa, la gara, articolata in 6 lotti, era stata bandita da Soresa la società della Regione che funge da centrale di acquisto per gli enti pubblici. È stata la stessa Soresa a segnalare all’Autorità l’anomala somiglianza riscontrata nelle offerte presentate da 4 imprese che, aiutate da una società di consulenza comune, non avevano partecipato in nessun lotto con offerte tra loro in concorrenza, facendo mancare il confronto competitivo.

So.re.sa., dopo aver rappresentato che la procedura ad evidenza pubblica indetta costituiva la prima gara centralizzata posta in essere per conto di tutte le AA.SS. della Regione Campania, ha prospettato all’Autorità che, delle sei offerte ricevute dalle Parti, una per ogni lotto, in molti punti era riscontrabile una “piena sovrapponibilità ed identità di contenuti delle offerte tecniche di alcuni concorrenti che, singolarmente o in raggruppamento temporaneo di imprese, hanno partecipato alla gara de qua in lotti diversi”, non potendo quindi escludersi che le offerte fossero state redatte in modo coordinato. Inoltre, secondo la denunciante, le citate imprese – che avevano poi ottenuto il miglior punteggio tecnico in tutti e sei i lotti messi a gara – avevano presentato offerte, senza sovrapporsi tra di loro, nei soli lotti nei quali l’impresa, o le imprese offerenti, rappresentavano i fornitori uscenti del servizio messo a gara.

Il 30 gennaio 2019 l’Autorità Garante del Mercato e della Concorrenza, al termine di una istruttoria iniziata nel settembre 2017, ha accertato l’esistenza di un’intesa restrittiva della concorrenza tra quattro società, consistente in un coordinamento della strategia di partecipazione ai sei lotti della gara per il servizio di raccolta e conferimento ad impianti di smaltimento dei rifiuti ospedalieri, pericolosi e non, di tutta la Regione Campania, avente un valore complessivo a base d’asta di oltre 38 milioni di euro.
Il coordinamento si è realizzato anche con il contributo attivo di una società di consulenza, che ha svolto attività per tutte le imprese coinvolte, agevolando la ripartizione dei lotti e una gestione unitaria della fase di predisposizione delle offerte. In ragione della gravità dell’infrazione, l’Autorità ha inflitto alle società una sanzione complessivamente pari a 1.355.136 euro. La gara,era il primo caso di procedura centralizzata che ha raggruppato in lotti le aziende sanitarie prima servite su base individuale.

Va ricordato che l’Antitrust – nel quadro elle azioni a contrasto dei comportamenti collusivi – ha proposto un vademecum per aiutare le stazioni appaltanti a riconoscere le anomalie anticoncorrenziali nelle gare, un fenomeno che costituisce un danno diretto all’intera collettività e che comporta la lievitazione dei costi per i lavori o per le forniture.

Il documento dell’Agcm individua come fenomeni che possono indicare comportamenti anticoncorrenziali il boicottaggio della gara, le offerte di comodo, i subappalti o ATI (Associazioni Temporanee di Imprese), la rotazione delle offerte e la ripartizione del mercato, e infine modalità ‘sospette’ di partecipazione all’asta.

Boicottaggio della gara

I principali sintomi del boicottaggio, finalizzato a prolungare il contratto con il fornitoreabituale o di ripartire pro quota il lavoro o la fornitura tra tutte le imprese interessate, sono: 1) nessuna offerta presentata; 2) presentazione di un’unica offerta o di un numero di offerte comunque insufficiente per procedere all’assegnazione dell’appalto; 3) presentazione di offerte dello stesso importo, soprattutto quando le procedure di gara prevedono in queste circostanze l’annullamento della gara o la ripartizione dell’appalto pro quota.

Offerte di comodo

Le offerte di comodo danno un’apparente regolarità concorrenziale alla gara e nascondono l’innalzamento dei prezzi di aggiudicazione. I principali sintomi sono: 1) offerte presentate dalle imprese che non si aggiudicano l’appalto caratterizzate da importi palesemente troppo elevati o comunque superiori a quanto le stesse imprese hanno offerto in analoghe procedure; 2) offerte contenenti condizioni particolari e notoriamente inaccettabili per la stazione appaltante che ne determinano l’esclusione; 3) la presentazione di offerte più elevate rispetto ai prezzi di listino. In generale una sequenza di gare in cui risulta aggiudicataria sempre la stessa impresa può destare il sospetto che i concorrenti presentino offerte di comodo.

Subappalti o ATI

I subappalti e le Associazioni Temporanee di Imprese (ATI) permettono di ampliare la platea dei soggetti che possono partecipare a meccanismi di gara, dando spazio anche alle imprese più piccole. In alcuni casi possono però essere utilizzati dai partecipanti alla gara per spartirsi il mercato o addirittura della singola commessa. Possibili indizi sono: 1) imprese, singolarmente in grado di partecipare a una gara, che invece si astengono in vista di un successivo subappalto o optano per la costituzione di un’ATI; 2) la costituzione di ATI o subappalto perfezionati da imprese accomunate dalla stessa attività prevalente; 3) il ritiro dell’offerta da parte di un’impresa che decide inizialmente di partecipare a una gara, che risulta poi beneficiaria di un subappalto relativo alla medesima gara; 4) nei casi di aggiudicazione basata sull’offerta economicamente più vantaggiosa, l’ATI (tra i maggiori operatori) può essere il frutto di una strategia escludente, tesa ad impedire a imprese minori di raggiungere il necessario punteggio qualitativo.

Rotazione delle offerte e ripartizione del mercato

Anche l’analisi della sequenza delle aggiudicazioni può segnalare la presenza di un cartello. Quando la pratica spartitoria interessa un singolo committente quest’ultimo avrà indizi per riconoscere ‘regolarità’ sospette nella successione temporale delle imprese aggiudicatarie o nella ripartizione in lotti delle vincite. Le regolarità sospette potrebbero riguardare non solo il numero di aggiudicazioni ma anche la somma dei relativi importi.

Modalità ‘sospette’ di partecipazione all’asta

Può accadere che gli aderenti ad un cartello presentino le domande di partecipazione all’asta con modalità tali da tradire la comune formulazione. E’ questo il caso di: 1) comuni errori di battitura; 2) stessa grafia; 3) riferimento a domande di altri partecipanti alla medesima gara; 4) analoghe stime o errori di calcolo; 5) consegna contemporanea, da parte di un soggetto, di più offerte per conto di differenti partecipanti alla medesima procedura di gara.

 

Per servizi “ad alta intensità di manodopera” è comunque obbligatoria la gara qualità-prezzo?

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

Con sentenza n. 882 del 24 gennaio 2019 Il Consiglio di Stato ha devoluto all’adunanza plenaria l’assunzione di un orientamento giurisprudenziale definitivo sull’obbligo o meno della stazione appaltante di utilizzare la procedura della gara qualità/prezzo, e mai del prezzo più basso, per i servizi “ad alta intensità di manodopera”, anche quando l’oggetto del contratto riguardi “ beni e servizi standardizzati o le cui condizioni sono definite dal mercato”

Il contrasto riguarda l’applicazione dell’art. 95 del D.Lgs n. 50/2016 (Codice degli appalti) che al comma 3 lett. a) dispone, tra l’altro, che i servizi “ad alta intensità di manodopera” (quelli per i quali il costo della manodopera è pari almeno al 50% dell’importo totale del contratto) sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, mentre al comma 4 lett. b) prevede che possa essere utilizzato il criterio del minor prezzo per i servizi e le forniture con “caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato”.
Il giudicato, interlocutorio, dettaglia le posizioni in campo. “Secondo una corrente interpretativa, per l’appalto  “ad alta intensità di manodopera”, si imporrebbe, comunque, il criterio di aggiudicazione dell’O.E.P.V. e non quello del prezzo più basso anche laddove l’appalto fosse caratterizzato, da “prestazioni standardizzate”.
Secondo il contrario orientamento, ai fini dell’individuazione della norma di riferimento prevale la tipologia della commessa da aggiudicare, con possibilità quindi di utilizzare anche il prezzo più basso.
Nel caso oggetto del giudicato si tratta di un servizio di vigilanza antincendio all’interno di strutture sanitarie, le cui caratteristiche di esecuzione sono definite dalla legge (D.M. 19/3/2015) e in modo puntuale e specifico dalle norme di gara (con specificazione in dettaglio dei tempi, delle modalità e del numero di operatori, ed in genere del contenuto della prestazione) .
I giudici ricostruiscono motivazioni e provvedimenti su cui si reggono i contrapposti orientamenti giuridici.
“La piana lettura dell’articolo 95 comma 2° del codice dei contratti riflette con immediatezza la netta preferenza espressa dall’impianto regolatorio in esso compendiato per il criterio selettivo dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo oppure sulla base dell’elemento prezzo o del costo seguendo un criterio di comparazione costo/efficacia quale il costo del ciclo di vita.
Ed, invero, nel porre la regola generale secondo cui le stazioni appaltanti (fatte salve “le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative relative al prezzo di determinate forniture o alla remunerazione di servizi specifici”) “procedono all’aggiudicazione […] sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata..” il legislatore, in chiara discontinuità con il precedente assetto regolatorio di cui al d. lgs 163/06, assegna a tale criterio di selezione la dignità giuridica di metodo ordinario e generale di aggiudicazione, lasciando, al contempo, emergere, di contro, il palese sfavore per il criterio del prezzo più basso, cui resta riservato un rilievo del tutto residuale, circoscritto a fattispecie tipizzate e, peraltro, soggetto ad un rigoroso obbligo di motivazione. Il comma 5 dell’articolo 95 prevede espressamente che “ Le stazioni appaltanti che dispongono l’aggiudicazione ai sensi del comma 4 ne danno adeguata motivazione e indicano nel bando di gara il criterio applicato per selezionare la migliore offerta”.
Tanto premesso occorre soffermarsi ora sulla latitudine applicativa del comma 4° dell’articolo 95 nella parte in cui prevede che può essere utilizzato il criterio del minor prezzo, tra gli altri, per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato (cfr. lettera b). Tanto in ragione del fatto che, a mente della previsione di cui al comma 3° sempre del divisato articolo 95, devono essere sempre aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all’articolo 50, comma 1, fatti salvi gli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a).
Da qui il punto di diritto controverso che mira a sciogliere, sul piano esegetico, il nodo dato dalla relazione di antinomia che si pone tra i due soprarichiamati precetti onde chiarire se il rapporto, nell’ambito dell’art. 95, tra il comma 3 (casi di esclusivo utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, tra i quali vi è quello dei servizi ad alta intensità di manodopera) ed il comma 4 (casi di possibile utilizzo del criterio del minor prezzo, tra i quali vi è quello dei servizi standardizzati), sia di specie a genere o viceversa.
I diversi approdi giurisprudenziali, che qui si intende ricomporre attraverso l’ausilio dell’Adunanza Plenaria, fanno invero registrare un significativo contrasto nella definizione della corretta interazione che deve porsi tra i due precetti, essendo stato il suddetto rapporto di antinomia vicendevolmente definito di genere a specie e, dunque, risolto con affermazioni di principio tra loro inconciliabili.
Un primo orientamento giurisprudenziale muove dal valore semantico delle proposizioni normative qui in rilievo e da una lettura sistemica e coordinata dell’articolo 95 del d. lgs 50 del 2016 con le vincolanti coordinate fissate dal legislatore delegante (legge 11/2016) per giungere ad escludere in subiecta materia il ricorso al criterio di aggiudicazione del prezzo più basso.
Segnatamente, e prendendo abbrivio da tali premesse, si è ritenuto che il rapporto tra il comma 3 ed il comma 4 dell’articolo 95 debba essere declinato come di specie a genere: ove ricorrano cioè le fattispecie di cui al comma 3 (tra cui le prestazioni ad alta intensità di manodopera) si pone, dunque, un obbligo speciale e cogente di adozione del criterio dell’’offerta economicamente più vantaggiosa che, sovrapponendosi e irrigidendo la ordinaria preferenza per tale criterio prevista in via generale dal codice, non ammetterebbe giammai deroghe, nemmeno al ricorrere delle fattispecie di cui al comma 4 ed indipendentemente dallo sforzo motivazionale compiuto dall’amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, sentenza n. 2014 del 2 maggio 2017; Cons. Stato, Sez. V, 16.8.2018, n. 4945, nella parte in cui ha richiamato la cogenza del disposto di cui all’articolo 95 comma 3; TAR Lazio, Roma, Sezione Terza Ter, n. 12439 del 12.12.2016; Sezione Seconda Ter n. 11323 del 15.11.2016).
Ed, invero, fermo il rapporto regola/eccezione intercorrente tra i commi 2 e 4, il successivo comma 3 avrebbe introdotto – come fatto palese dall’utilizzo dell’avverbio esclusivamente – una previsione ulteriormente derogatoria e dunque autonoma, a mente della quale dovrebbe ritenersi esclusa, a priori, la possibilità di affidare i servizi “ad alta intensità di manodopera” mediante criterio del prezzo più basso, imponendosi invece come esclusivo il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo.
Il suddetto approdo esegetico sembrerebbe trovare ulteriore conferma nel fatto che quella appena esposta costituirebbe l’unica soluzione ermeneutica costituzionalmente compatibile, scontando quella alternativa, incline ad ammettere una deroga nel caso di prestazioni standardizzate, un contrasto frontale con le vincolanti coordinate ricavabili dalla legge delega (l. n. 11/2016 cit.). Com’è noto, l’art. 1, co. 1, lett. ff), l. cit. indica, tra i “principi e criteri direttivi specifici”, l’utilizzo, per l’aggiudicazione, del “criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa”, con riferimento all’“approccio costo/efficacia, quale il costo del ciclo di vita” e al “«miglior rapporto qualità/prezzo» valutato con criteri oggettivi …” , prevedendo altresì la “regolazione espressa dei criteri, delle caratteristiche tecniche e prestazionali e delle soglie di importo entro le quali le stazioni appaltanti ricorrono al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’asta..”.
Al contempo, la successiva lett. gg), dettata, fra gli altri, in riferimento ai contratti relativi ai servizi “ad alta intensità di manodopera”, e definiti come quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto, precisa che l’aggiudicazione può avvenire “esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, come definita dalla lettera ff), escludendo in ogni caso l’applicazione del solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’asta”.
Di poi, e con distinta previsione, compendiata alla lettera fff), il legislatore delegante ha imposto la “previsione di una disciplina specifica per gli appalti pubblici di servizi, diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli ad alta intensità di manodopera, definiti come quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto, prevedendo l’introduzione di «clausole sociali» volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prendendo a riferimento, per ciascun comparto merceologico o di attività, il contratto collettivo nazionale di lavoro che presenta le migliori condizioni per i lavoratori ed escludendo espressamente il ricorso al solo criterio di aggiudicazione del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’asta, comunque nel rispetto del diritto dell’Unione europea”.
La ribadita e inequivoca presenza di divieti espressi e tassativi ad ipotesi di deroghe all’obbligo della offerta economicamente più vantaggiosa nel caso di appalti ad alta intensità di manodopera, come sopra declinati, escluderebbe, in radice, la possibilità per il legislatore delegato di orientarsi diversamente.
I suddetti rilievi trovano, poi, elementi di conforto nelle seguenti aggiuntive considerazioni:
– opinando diversamente il comma 3 risulterebbe superfluo, in quanto al di fuori delle fattispecie derogatorie di cui al comma 4 si riespanderebbe la regola generale di cui al comma 2;
– le linee guida ANAC – linee guida n. 2, di attuazione del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recanti offerta economicamente più vantaggiosa, approvate con delibera n. 1005 del 21.9.2016, ed aggiornate al successivo d. lgs 19 aprile 2017, n. 56 con delibera n. 424 del 2 maggio 2018 – nel ricostruire il quadro normativo di riferimento, precisano che “Devono sempre essere aggiudicati sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi della norma generale di cui all’art. 95, comma 3, i contratti relativi a: a) ………….i servizi ad alta intensità di manodopera (ovvero quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50 per cento dell’importo totale del contratto – art. 50, comma 1, ultimo periodo), fatti salvi gli affidamenti ai sensi dell’art. 36, comma 2, lettera a)”.
– ancor più esplicitamente l’Autorità di regolazione ha sviluppato il proprio avviso nelle linee guida n. 10, approvate con delibera n. 462 del 23.5.2018 e relative all’affidamento del servizio di vigilanza privata, ribadendo, anche in tale occasione, che il rapporto fra comma 3 (ricorso all’OEPV per gli appalti ad alta intensità di manodopera) e comma 4 del predetto articolo 95 (possibilità di utilizzo del minor prezzo negli specifici casi contemplati) va interpretato nel senso della prioritaria applicazione del comma 3 e, dunque, ritenendo utilizzabile il criterio del prezzo più basso, ai sensi del comma 4 del citato articolo 95, nelle sole ipotesi in cui il costo della manodopera fosse inferiore al 50% del valore dell’appalto.
Il portato delle suesposte riflessioni indurrebbe a confermare l’opzione esegetica fin qui seguita assecondando il rilievo centrale che, nell’economia del nuovo impianto normativo, il legislatore ha inteso riconoscere al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Tanto sulla scorta della stessa spinta rinveniente dalla normativa comunitaria (in particolare la direttiva 2014/24) che, pur non evidenziando puntuali disposizioni idonee a regolare la res controversa qui in rilievo, si fonda sul superamento del c.d. principio di equivalenza dei criteri di aggiudicazione, privilegiando il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa rispetto all’alternativo criterio del prezzo più basso, con la conseguenza che le ipotesi in cui tale ultimo criterio può trovare applicazione devono ritenersi eccezioni e, dunque, di stretta applicazione.
D’altro canto, è di tutta evidenza come una valorizzazione dell’alternativa chiave di lettura, di seguito esposta, ridimensionerebbe di molto la concreta effettività del divisato principio di rigida gerarchia tra i criteri di aggiudicazione, restringendo sensibilmente il campo operativo di concreta predicabilità del criterio selettivo incentrato (anche) sulla qualità dell’offerta con evidenti ricadute anche di ordine sociale ed economico.
Non può, infatti, essere obliato il dato dell’ampiezza dei settori di mercato potenzialmente interessati dal principio di diritto qui in rilievo, quali ad esempio quello dei servizi di pulizie, portierato, somministrazione e vigilanza, tutti connotati dal prevalente impiego di manodopera e che, al contempo, anche a cagione della standardizzazione dei relativi processi produttivi, riflettono contenuti prestazionali sovente già compiutamente definiti dallo stesso mercato.
Ne discende che la maggior attenzione alle esigenze di protezione sociale a presidio delle quali si pone il criterio di cui all’articolo 95 comma 3 lettera a), e confluita nelle scelte di fondo che connotano l’innovativo assetto normativo sopra lumeggiato, rischierebbe di diventare recessiva in ambiti pur ritenuti dal legislatore particolarmente sensibili esponendo la dinamiche delle gare ad una costante rincorsa al ribasso tutta polarizzata sull’abbattimento del costo del lavoro (ferma comunque l’intangibilità dei trattamenti salariali minimi).
Di recente, però, come sopra già anticipato, si è andato affermando un altro orientamento giurisprudenziale incentrato su un’esegesi del suindicato quadro regolatorio alternativa e contrastante con quella sopra richiamata e che, ribaltando il rapporto genere a specie, assegna alla previsione di cui all’articolo 95 comma 4 lett. b) del Dlgs. 50/2016, nella parte in cui ammette “per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate e le cui condizioni sono definite dal mercato” l’utilizzo del criterio del prezzo più basso, una valenza derogatoria rispetto alla stessa previsione speciale di cui al precedente comma 3, concludendo nel senso dell’idoneità della detta previsione derogatoria (ex articolo 95 comma 4 lett. b) del Dlgs. 50/2016) a reggere in via autonoma, e dunque a regolare, ogni appalto caratterizzato da “prestazioni standardizzate”, ancorchè “ad alta intensità di manodopera”.
Proprio questa Sezione (cfr. Cons. Stato, Sez, III, 13.3.2018, n. 1609), ma l’indirizzo è stato già diffusamente ripreso in altre pronunce di primo grado (tra cui cfr. T.A.R. Sicilia, Sez. III, 20 dicembre 2018, n. 2695; T.A.R. Sicilia, Sez. II, 28 novembre 2018, n. 2519; Tar Puglia – Lecce, Sez. II – sentenza 23 aprile 2018 n. 718; TAR Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, 16.8.2018, n. 333;13.1.2017 n. 30) ha, da ultimo, affermato, in riferimento ad una fattispecie sovrapponibile a quella qui in rilievo, peraltro con il coinvolgimento dei medesimi operatori, che “l’art. 95 sul “Criterio di aggiudicazione dell’appalto”, al comma 4 lett. b), espressamente consente, in via di eccezione, che “per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato;” possa farsi l’applicazione del criterio del “minor prezzo”. Si è in merito ritenuto che “Tale indicazione è palesemente finalizzata a garantire una significativa accelerazione della procedura, soprattutto quando le prestazioni non devono assolutamente differire da un esecutore ad un altro. Il “minor prezzo” resta dunque circoscritto alle procedure per l’affidamento di forniture o di servizi che sono, per loro natura, strettamente vincolate a precisi ed inderogabili standard tecnici o contrattuali, e per le quali non vi è alcuna reale necessità di far luogo all’acquisizione di offerte differenziate. In tali casi può prescindersi da una peculiare e comparativa valutazione della qualità dell’esecuzione, in quanto questa viene fissata inderogabilmente a priori dal committente nell’allegato tecnico”.
In sintesi il rapporto tra il comma 3 ed il comma 4 dell’articolo 95 viene così diversamente ricostruito “…la tipologia di cui alla lett. b) del comma 4 dell’art. 95 attiene ad un ipotesi ontologicamente del tutto differente sia dall’appalto “ad alta intensità di manodopera” di cui all’art.95 comma 3 lett. a) che concerne prestazioni comunque tecnicamente fungibili; e sia da quelli caratterizzati da “notevole contenuto tecnologico”” o di “carattere innovativo” di cui all’art 95 comma n. 4 lett. c) del codice dei contratti, attinenti tipicamente a prestazioni di contenuto evolutivo”.
Per i contratti con caratteristiche standardizzate non vi sarebbe, dunque, alcuna ragione né utilità di far luogo ad un’autonoma valutazione e valorizzazione degli elementi non meramente economici delle offerte, perché queste, proprio perché strettamente assoggettati allo standard, devono assolutamente coincidere tra le varie imprese.
Nell’economia di tale diversa ed alternativa ricostruzione esegetica il profilo del servizio standardizzato costituirebbe, dunque, un elemento “particolarmente” specializzante, di per stesso idoneo a giustificare, nell’impianto regolatorio dell’articolo 95 del codice dei contratti, lo scorporo dalla previsione operativa di cui al comma 3, già di per sé contraddistinta dalla dignità giuridica di norma speciale, di un nucleo ancor più ristretto di fattispecie da sottoporre a disciplina derogatoria.
In altri termini, l’elemento della “standardizzazione” consentirebbe di isolare, all’interno del più ampio genus dei servizi caratterizzati dall’alta intensità di manodopera, un particolare sotto insieme che il legislatore, in virtù di tali peculiari caratteristiche che connoterebbero la prestazione come tendenzialmente infungibile dal punto di vista tecnico/qualititativo, avrebbe inteso sottoporre a disciplina differenziata siccome più coerente con le suddette intrinseche caratteristiche.
E tanto, in ragione del fatto che, rispetto alla dimensione ontologica di tali prestazioni, siccome già contenutisticamente definite, non avrebbe senso prescrivere una valutazione di “qualità/prezzo”.
Il suddetto approdo esegetico conduce, dunque, alla conclusione secondo cui gli appalti caratterizzati da alta intensità di manodopera vanno sussunti nella previsione di cui al comma 3 lettera a) dell’articolo 95 comma 3 del d. lgs. 50/2016, e dunque restano soggetti al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, a meno che, pur essendo contrassegnati dal suddetto profilo caratterizzante (id est alta intensità di manodopera), non evidenzino anche l’aggiuntiva caratteristica della cd. standardizzazione della prestazione, dovendosi, in tale evenienza, fare applicazione del comma 4 lett.b) con conseguente possibilità di applicazione del criterio del minor prezzo.
E’ opportuno soggiungere, per completezza espositiva, che questo Consiglio, in sede consultiva (Commissione speciale costituita con d.p.c.s. dell’11 settembre 2017), chiamato ad esprimere il proprio avviso sullo schema di linee guida per l’affidamento del servizio di vigilanza privata (parere n. 1173/2018 del 3.5.2018), dopo aver riportato la posizione dell’ANAC, secondo cui “il rapporto fra comma 3 (ricorso all’OEPV per gli appalti ad alta intensità di manodopera) e comma 4 del predetto articolo 95 (possibilità dell’utilizzo del minor prezzo negli specifici casi contemplati) sarebbe di specie a genere …”, ha così, sul punto, concluso “..questo Consesso rileva solo la confusione tra “genere” e “specie” contenuta nell’ultimo capoverso di pag. 11 dello schema di linee guida”, lasciando così ipotizzare una possibile portata derogatoria della previsione di cui al comma 4 rispetto a quella prevista al comma 3.”

La palese discrasia tra le richiamate disposizioni normative, che anche i giudici mettono in evidenza, induce la riproposizione di riflessioni sulla valenza effettiva della regola per la quale negli appalti a prevalente contenuto di mano d’opera debba utilizzarsi il criterio di aggiudicazione qualità/prezzo. Secondo una certa vulgata, propugnata segnatamente in ambito sindacale e recepita a livello politico, la gara qualità/prezzo garantirebbe contro le “patologie” degli appalti pubblici aggiudicati “al massimo ribasso” (inaffidabilità dei contraenti, ribassi eccessivi, sfruttamento della mano d’opera, mancato rispetto in fase di esecuzione delle obbligazioni assunte). In sostanza, l’OEV garantirebbe la regolarità dell’appalto. Ma non è così.

 Infatti: non garantisce la serietà e la capacità progettuale dell’offerente (i “progetti offerta” possono essere e vengono anche commissionati a operatori specializzati esterni all’impresa – vedi appalti pulizie o ristorazione); non garantisce che le prestazioni offerte, pure se previste di qualità, vengano poi eseguite; non esclude la possibilità di prezzi comunque sotto costo nella componente prezzo dell’offerta.  Viceversa, data la discrezionalità valutativa e il peso rilevante del punteggio di qualità (che una norma ha previsto minimo al 70%), vengono favoriti la costruzione di bandi “su misura”,  il pilotaggio delle aggiudicazioni e  la corruzione.  Lo strumento decisivo per tutelare la regolarità degli appalti non sta nel tipo di procedura, ma nel controllo di esecuzione, tema su cui occorre investire in termini di normativa stringente, cultura aziendale, incentivi, responsabilizzazione  e controlli sull’effettiva applicazione.

 

La spesa sanitaria è sotto controllo, ma i beni e servizi “sforano”. Nonostante l’aggregazione della domanda.

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

La spesa sanitaria corrente “raffredda”. In contro tendenza i beni e servizi. Nel 2017 + 4,2% sul 2016, contro una previsione iniziale del 3%. Il dato significativo è che l’incremento riguarda anche i “non farmaceutici” con un + 4,1%, il che fa dubitare dell’efficacia delle misure di contenimento della spesa, compresa l’aggregazione della domanda. Sforato il tetto di spesa per i dispositivi medici. L’obsolescenza delle tecnologie rimane elevata.

L’analisi è basata sul rapporto n. 5- 2018 del MEF sulla spesa sanitaria, su quello del 2018 della Corte dei Conti sul coordinamento della finanza pubblica e su altri documenti di parte pubblica.

La dinamica della spesa sanitaria corrente ha subito nel tempo un forte rallentamento.
A fronte di un tasso di crescita medio annuo del 7,4% nel quinquennio 2001-2005, il tasso di crescita del quinquennio successivo scende al 3,1%. Tale andamento si è ulteriormente consolidato nel periodo 2011-2017, dove la spesa sanitaria registra un tasso di variazione medio annuo pari allo 0,1%. Il risultato aggregato riflette, tuttavia, andamenti differenziati delle principali componenti della spesa sanitaria.

Il contenimento della dinamica della spesa sanitaria ha consentito, fra l’altro, la sostanziale stabilizzazione della spesa in rapporto al PIL, nonostante le dinamiche di crescita fortemente ridimensionate per effetto della crisi economica. Infatti, nel periodo 2000-2007, la spesa sanitaria è cresciuta in rapporto al PIL in misura significativa, passando dal 5,5% al 6,4%, pur in presenza di una dinamica di crescita del denominatore del 3,8% medio annuo in termini nominali.
A partire dal 2008, il tasso di crescita del PIL nominale è risultato molto più contenuto e addirittura negativo in alcuni anni. Pertanto, la pur contenuta dinamica della spesa sanitaria non è stata sufficiente ad evitare che la stessa crescesse in rapporto al PIL, attestandosi al 7,1%, negli anni più acuti della crisi. Dal 2011, il rapporto scende di qualche decimo di punto percentuale e, nonostante la bassa crescita economica mediamente registrata nel periodo, si attesta al 6,6% nel 2017.
Tra 2013 e 2017 1a spesa SSN è cresciuta in media dello 0,9 per cento ogni anno in termini nominali, tasso inferiore alla crescita del prodotto (1,3 per cento in media nel periodo).
Tutte le regioni si trovano in sostanziale equilibrio finanziario una volta contabilizzate le entrate fiscali regionali a copertura della spesa sanitaria.
Continua ad essere consistente il contributo della spesa del personale al mantenimento di un profilo di crescita della spesa complessiva molto limitato: in riduzione fino al 2016 (la flessione in termini nominali è 6 punti percentuali tra 2010 e 2016), conosce una solo lieve ripresa nel 2017 in attesa del rinnovo dei contratti.
Positivo l’andamento anche delle altre voci di spesa del SSN. Esse decrescono, come la farmaceutica convenzionata e gli altri servizi sanitari, o sono sostanzialmente stabili, come nel complesso appaiono le prestazioni rese dai privati accreditati. L’unica voce in significativo aumento è la spesa per beni e servizi, che risente soprattutto della crescita della spesa farmaceutica ospedaliera e di quella per i dispositivi medici.
Si continua, tuttavia, a contrarre la spesa per investimenti infrastrutturali e tecnologici. Anche nel 2017 si registra una flessione di oltre il 5 per cento dei pagamenti: alla riduzione si accompagna la conferma di un tasso medio di obsolescenza delle tecnologie a disposizione nelle strutture pubbliche e accreditate. Come si evince dal recente il Rapporto del Ministero della salute, nonostante il lieve miglioramento rispetto al 2016, circa un terzo delle apparecchiature è operativo da più di 10 anni e la diffusione di queste tecnologie presenta rilevanti differenze tra aree territoriali.

Analisi degli andamenti per componente di spesa

Il rallentamento delle dinamiche di crescita della spesa sanitaria, fino a un sostanziale azzeramento del tasso medio annuo dell’ultimo periodo, ha, di fatto, interessato, tutte le principali componenti di spesa ed è in larga parte spiegato dalla progressiva implementazione del sistema di governance e del quadro normativo di riferimento. Tuttavia, l’intensità con cui tale processo si è prodotto nel tempo risulta notevolmente differenziata per componente di spesa, sia con riferimento all’effetto di contenimento complessivo nell’intero periodo analizzato che in termini di profilo temporale. Ciò ha determinato, fra l’altro, una significativa ricomposizione dell’incidenza delle singole componenti di spesa rispetto all’aggregato complessivo.

Redditi da lavoro dipendente.

La spesa per i redditi da lavoro dipendente rappresenta, nel 2017, il 30,7% della spesa complessiva. Tale percentuale risulta sensibilmente ridotta rispetto a quella del 2000 (39,8%), segnalando pertanto una dinamica inferiore a quella media. In particolare, il tasso di variazione medio annuo della spesa per i redditi da lavoro dipendente si attesta mediamente al 4,7% nel periodo 2001-2005, passa al 2,1% nel periodo 2006-2010 e al -1,2% nel periodo 2011-2017.
Il contenimento della dinamica dell’aggregato è sostanzialmente determinato dagli effetti delle politiche di blocco del turn over attuate dalle Regioni sotto piano di rientro e dalle misure di contenimento della spesa per il personale portate avanti autonomamente dalle altre Regioni, anche in relazione alla progressiva attuazione dei processi di riorganizzazione dell’assistenza sanitaria previsti. Negli anni più recenti, la dinamica dell’aggregato risente, in via aggiuntiva, del blocco delle procedure contrattuali nonché della previsione di un limite al riconoscimento di incrementi retributivi al personale dipendente, che non poteva eccedere i livelli fissati dalle leggi, fatto salvo il riconoscimento dell’indennità di vacanza contrattuale.

Consumi intermedi (beni e servizi).

Nel 2017, la spesa per i consumi intermedi rappresenta il 28,9% della spesa complessiva con un incremento significativo rispetto all’incidenza del 2000 (18,7%). Tale voce di spesa, pur presentando una progressiva riduzione della dinamica di crescita nel tempo, mantiene tuttavia un tasso di crescita medio annuo significativamente superiore al resto della spesa.
In particolare, il tasso passa dal 9,7% del periodo 2001-2005, al 6,3% del quinquennio 2006-2010 e al 2,6% del periodo 2011-2017.
Con particolare riferimento agli ultimi sette anni, la significativa riduzione della dinamica dell’aggregato sconta le vigenti manovre di contenimento della spesa sanitaria per beni e servizi. In particolare, si segnala:
la riduzione del 10% dei corrispettivi per l’acquisto di beni e servizi (con esclusione dei farmaci ospedalieri) e dei corrispondenti volumi d’acquisto a decorrere dal 2013 e per tutta la durata residua dei contratti nonché l’obbligo per le aziende sanitarie di rinegoziare con i fornitori i contratti per l’acquisto di beni e servizi (con possibilità di recesso dagli stessi) qualora i prezzi unitari in essi previsti risultino superiori del 20% rispetto ai prezzi di riferimento individuati dall’Osservatorio per i contratti pubblici;
la fissazione di un tetto alla spesa per l’acquisto di dispositivi medici, in misura pari al 4,4% del fabbisogno sanitario standard ;
la rideterminazione del tetto sulla spesa farmaceutica ospedaliera al 3,5% fino al 2016 e a decorrere dal 2017 al 6,89% del fabbisogno sanitario standard, ricomprendendo anche la spesa per farmaci acquistati direttamente dagli enti del SSN;
la messa a disposizione delle regioni, da parte dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), dei prezzi di riferimento di un insieme di beni e servizi, quale strumento di programmazione e controllo della spesa.
Deve rilevarsi, peraltro, che l’andamento complessivo dell’aggregato sconta la dinamica della componente dei prodotti farmaceutici acquistati direttamente dalle aziende sanitarie, che registra tassi di crescita sostenuti sia a seguito della continua introduzione di costosi farmaci innovativi (specie in campo oncologico) sia per effetto delle politiche di incentivazione della distribuzione diretta dei farmaci attuate in diversi SSR, con conseguente rimodulazione della spesa, dalla farmaceutica convenzionata ai prodotti farmaceutici.
Al netto della componente dei prodotti farmaceutici, gli altri consumi intermedi hanno evidenziato una dinamica contenuta, con un tasso medio annuo nel periodo 2011-2017 pari all’1%.

La spesa per le prestazioni sociali in natura corrispondenti a beni e servizi prodotti da produttori market risulta scomposta nella spesa per la farmaceutica convenzionata, per l’assistenza medico-generica da convenzione e per altre prestazioni sociali in natura da privato. Tali componenti presentano caratteristiche e dinamiche anche significativamente diverse fra loro e, pertanto, verranno analizzate distintamente.

Farmaceutica convenzionata.

La spesa per la farmaceutica convenzionata passa da un incremento medio annuo del 6,3% registrato nel periodo 2001-2005 ad un tasso di variazione negativo del -1,6% nel periodo 2006-2010, il quale si accentua nel periodo 2011-2017, attestandosi al -5%. Conseguentemente, il peso percentuale sulla spesa sanitaria complessiva si riduce dal 12,8% del 2000 al 6,7% del 2017.
Tale risultato scaturisce essenzialmente dagli strumenti di monitoraggio e di governance della spesa per la farmaceutica convenzionata progressivamente introdotti nel tempo. Fra questi, si ricorda, in primo luogo, la previsione di un tetto alla spesa per la farmaceutica territoriale, di cui fa parte la spesa per la farmaceutica in convenzione (fissato all’11,35% dal 2013 al 2016) e di un tetto alla sola spesa farmaceutica convenzionata al 7,96%a decorrere dal 2017, con un meccanismo di recupero automatico, in caso di sforamento del tetto, a carico delle aziende farmaceutiche (c.d. pay-back), dei farmacisti e dei grossisti.
In secondo luogo è da ricordare la predisposizione di un sistema di monitoraggio delle prescrizioni farmaceutiche, attraverso le procedure della ricetta elettronica on-line del Sistema tessera sanitaria, gestito dalla RGS.
Unitamente a ciò, l’andamento dell’aggregato di spesa è influenzato anche dal potenziamento della distribuzione diretta dei farmaci, con conseguente redistribuzione dei costi fra le voci della spesa farmaceutica convenzionata e della spesa per i prodotti farmaceutici, come già rilevato in precedenza.

Assistenza medico-generica da convenzione.

La spesa per l’assistenza medico-generica da convenzione passa da un incremento medio annuo del 9,9% nel periodo 2001-2005 a un incremento dell’1,6% nel periodo 2006-2010. Nel periodo 2011-2017, l’aggregato di spesa ha ridotto la dinamica di crescita, registrando un tasso medio annuo negativo (-0,6%). Il peso percentuale dell’aggregato sul totale della spesa sanitaria è stato pari al 5,9% sia nel 2000 che nel 2017.

Altre prestazioni sociali in natura da privato.

La spesa per le altre prestazioni da privato ricomprende gli acquisti di prestazioni ospedaliere, specialistiche, riabilitative, integrative, protesiche, psichiatriche e altre prestazioni da operatori privati accreditati con il SSN. L’aggregato passa da un incremento medio annuo dell’8,5%, nel periodo 2001-2005, ad un incremento medio annuo del 4% nel periodo 2006-2010, per poi rallentare nel periodo 2011-2017 con un tasso di crescita medio annuo dell’1,1%. La dinamica dell’aggregato resta tuttavia sensibilmente superiore a quella della complessiva spesa sanitaria, per cui l’incidenza relativa incrementa dal 18,8% del 2000, al 20,7% del 2010 e, infine, al 22,2% del 2017.
L’andamento dell’aggregato riflette il miglioramento del sistema di regolazione dei volumi di spesa per le prestazioni sanitarie acquistate da operatori privati accreditati, in particolare nelle regioni sottoposte a piano di rientro. Tale regolazione si è realizzata essenzialmente attraverso la definizione di tetti di spesa e l’attribuzione di budget, con il perfezionamento dei relativi contratti in tempi coerenti con la programmazione regionale. La dinamica dell’aggregato sconta, inoltre, le misure di contenimento della spesa per prestazioni specialistiche e ospedaliere acquistate da operatori privati introdotte con il DL 95/2012. Sconta inoltre gli effetti dei processi di riorganizzazione dell’assistenza sanitaria con particolare riferimento al potenziamento dell’assistenza territoriale.

Risultati per l’anno 2017

Nel 2017, la spesa sanitaria corrente è risultata pari a 113.599 milioni di euro, con un tasso di incremento dell’1,1% rispetto al 2016. Con riferimento alle singole componenti di spesa, si evidenzia quanto segue.

Redditi da lavoro dipendente.

La spesa è pari a 34.917 milioni di euro, sostanzialmente stabile rispetto al 2016. Tale dinamica conferma gli effetti positivi derivanti dagli strumenti di governance del settore sanitario introdotti dagli Accordi tra lo Stato e le Regioni intervenuti in materia. L’invarianza osservata nel 2017 è influenzata dai seguenti fattori:
il blocco del turn over in vigore nelle regioni sotto piano di rientro nell’ambito delle manovre di contenimento della dinamica della spesa;
le politiche di contenimento delle assunzioni messe in atto autonomamente dalle regioni non sottoposte ai piani di rientro;
gli automatismi introdotti dalla vigente legislazione in materia di rideterminazione dei fondi per i contratti integrativi in relazione al personale dipendente cessato.

Consumi intermedi (beni e servizi).

La spesa è pari a 32.823 milioni di euro, in crescita rispetto al 2016 del 4,2%. La dinamica complessiva dell’aggregato è determinata sia dal tasso di crescita della spesa per l’acquisto dei prodotti farmaceutici (+4,4%) sia dall’aumento della restante componente dei consumi intermedi (+4,1%). La dinamica della spesa registrata nei consumi intermedi, al netto della componente farmaceutica, risulterebbe quindi non aver beneficiato pienamente delle vigenti misure di contenimento della spesa per acquisto di beni e servizi, fra le quali:
lo sviluppo dei processi di centralizzazione degli acquisti anche tramite l’utilizzo degli strumenti messi a disposizione da CONSIP e dai Soggetti aggregatori;
la messa a disposizione in favore delle regioni, da parte dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), dei prezzi di riferimento di un insieme di beni e servizi, quale strumento di programmazione e controllo della spesa;
la fissazione, in ciascuna regione, di un tetto alla spesa per l’acquisto di dispositivi medici, pari al 4,4% del fabbisogno sanitario regionale standard .
Nel 2017 la spesa per dispositivi medici è aumentata del 2,3 per cento attestandosi a 5,9 mld di euro e sforando di ben 1 mld il tetto previsto (4,4% del Fsn).
Essi sono così divisi:
dispositivi medici 4.115 milioni
dispositivi medici impiantabili attivi 524 milioni
dispositivi medico-diagnostici in vitro 1.351 milioni
Con riferimento al totale dei dispositivi medici (dispositivi medici, dispositivi medici impiantabili attivi e dispositivi medico-diagnostici in vitro), i dati rilevati nel 2017 a consuntivo mostrano complessivamente una crescita del 2,6% rispetto al 2016. Per quanto attiene le singole categorie i dati mostrano una crescita più marcata (+ 3,2%) dei dispositivi medici rispetto alle altre due tipologie che presentano invece una crescita più lieve rispetto ai valori rilevati nel 2016.

Prestazioni sociali in natura corrispondenti a beni e servizi prodotti da produttori market.

La spesa è pari a 39.561 milioni di euro, sostanzialmente stabile rispetto al 2016. Con riferimento alle principali componenti dell’aggregato, si registra quanto segue:
la spesa per l’assistenza farmaceutica convenzionata è pari a 7.605 milioni di euro, in riduzione del 6,1% rispetto al 2016. Tale risultato conferma la contrazione registrata negli ultimi anni, a seguito delle misure di contenimento della spesa farmaceutica previste dalla legislazione vigente e, in particolare, della fissazione di un tetto di spesa37, con attivazione del meccanismo del pay-back;
la spesa per l’assistenza medico-generica da convenzione è pari a 6.695 milioni di euro, di poco superiore al valore del 2016 (+0,1%);
la spesa per le altre prestazioni sociali in natura da privato (ospedaliere, specialistiche, riabilitative, integrative ed altra assistenza) è pari a 25.261 milioni di euro, in aumento del 2% rispetto all’anno precedente. La dinamica di tale componente di spesa risente:
di una migliore regolazione, in particolare nelle regioni sotto piano di rientro, dei volumi di spesa per le prestazioni sanitarie acquistate da operatori privati accreditati, realizzata attraverso la definizione di tetti di spesa e l’attribuzione di budget, con il perfezionamento dei relativi contratti in tempi coerenti con la programmazione regionale;dell’effetto delle disposizioni previste dalla normativa vigente sugli importi e sui volumi di acquisto di prestazioni, erogate da soggetti privati accreditati, per l’assistenza specialistica e ospedaliera38.
dagli effetti dei processi di riorganizzazione dell’assistenza sanitaria con particolare riferimento al potenziamento dell’assistenza territoriale.

Altre componenti di spesa. Il livello di spesa è pari a 6.298 milioni di euro, con un decremento del 2% rispetto al 2016.

La spesa PA gestita sale a 49 miliardi: 3 di risparmi

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

L’Ad Cannarsa: piccoli ritocchi immediati al codice appalti per velocizzare le gare.

Oltre 12,5 miliardi nel 2018 di “erogato”, la spesa per acquisti Pa gestita in “proprio” da Consip, con una crescita del 31% sul 2017. Circa 48,6 miliardi di uscite presidiate con “strumenti” centralizzati, che rappresentano oltre la metà dei 90 miliardi considerati sulla carta aggredibili (in realtà non in toto) del flusso complessivo di oltre 130 miliardi destinato alle forniture della pubblica amministrazione. E risparmi sui prezzi d’acquisto superiori ai 3 miliardi: il 18% in più rispetto al 2017. I risultati conseguiti quest’anno dalla società controllata dal ministero dell’Economia, almeno sulla base dei dati di preconsuntivo, appaiono quasi fuori contesto in un momento in cui la spending review non sembra andare tanto di moda. «Il modello della centralizzazione non può essere superato – afferma l’ad di Consip, Cristiano Cannarsa –, anche perché tutto mira al raggiungimento di obiettivi su cui in questi anni si è puntato in maniera importante, come la trasparenza, la tracciabilità delle operazioni e anche i controlli antiriciclaggio». L’attività svolta nel 2018 lo conferma. «Quello dell’erogato, il valore di spesa che la pubblica amministrazione indirizza su strumenti Consip, è un dato di grande rilevanza, perché per la prima volta vengono superati i 10 miliardi», sottolinea Cannarsa, che è al timone di Consip dal giugno 2017. La società del Mef, insomma, è rimasta fedele alla sua mission anche dopo gli scossoni giudiziari del 2016, mostrando pure un bilancio senza numeri in rosso: le prime stime di chiusura mostrano un utile netto di quasi 5 milioni e un valore della produzione di quasi 80 milioni. «In 18 mesi questa gestione – afferma Cannarsa – ha prodotto circa 10 milioni di utile netto per l’azionista». E quanto ai target riguardanti la razionalizzazione degli acquisti Pa, Cannarsa fa notare che «il cosiddetto indice di copertura, ovvero il rapporto tra l’erogato e la spesa di pertinenza supera il 30%. E questo dimostra che gli strumenti Consip sono entrati in pianta stabile nella Pa e ciò si traduce anche in uno intervento strutturale sul risparmio». Un’ulteriore conferma in questo senso arriva dalla ricognizione effettuata annualmente da Mef e Istat, dalla quale emergono risparmi in tutte le aree merceologiche interessate dalla centralizzazione degli acquisti: si va dal 60% realizzato nell’area dell’It (server, telefonia, stampanti) al 25% conseguito sull’acquisto di veicoli, al 30% sul versante dei carburanti e al 10% su quello dell’energia elettrica. Nel 2018 è cresciuto anche il ricorso da parte delle imprese, in particolare le Pmi, al Mepa, il mercato elettronico per gli acquisti sotto “soglia” comunitaria. «Un mercato al dettaglio che sfiora i 4 miliardi, con una crescita del 26% sul 2017», osserva Cannarsa. Complessivamente il valore della gare pubblicate nel 2018 è stato di circa 8,7 miliardi contro i 6,7 miliardi dell’anno precedente. «Consip – dice l’ad – ha assunto un ruolo di cerniera tra le imprese e la spesa della Pa. Sostanzialmente Consip svolge un’attività che è anche quella di scegliere le imprese che presentano capacità di offerta e solidità necessaria per stipulare contratti con la Pa. Una scelta effettuata applicando pienamente il Codice degli appalti e le linee guida dell’Anac». Anche per questo motivo, ma non solo, Cannarsa auspica che Governo e Parlamento possano prendere in considerazione la possibilità di migliorare il Codice appalti «con piccoli interventi immediati», finalizzati ad esempio a velocizzare l’aggiudicazione delle gare. Secondo l’ad di Consip, «se ci concentrassimo sull’offerta tecnica e sull’offerta economica, come si fa in Europa, e limitassimo l’analisi della documentazione amministrativa a chi risulta essere primo in graduatoria, avremmo tempi molto più ristretti, riducendo così il contenzioso e consentendo anche a Consip di bandire più gare». In attesa di possibili correzioni, Cannarsa definisce «un risultato molto importante» il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato (scattato il 1° gennaio 2019) per le gare legate al programma di razionalizzazione della spesa sulle quali fino allo scorso anno Consip si avvaleva del libero foro. «In questo modo – aggiunge – Consip viene ulteriormente riconosciuta come soggetto al servizio dello Stato». (fonte: IlSole24Ore)

Codice Appalti: violate le direttive europee. L’Italia messa in mora.

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

Tutti i contenuti e il testo della lettera di messa in mora firmata dalla commissaria al Mercato interno Elżbieta Bieńkowska

Dieci contestazioni relative al codice appalti, una al Testo unico dell’edilizia in relazione alla norma che consente di evitare le gare per le opere di urbanizzazione sottosoglia Ue. Sono undici gli articoli di legge che secondo Bruxelles violano le direttive europee sugli appalti e devono essere modificati.

La richiesta è contenuta nella lettera di apertura della procedura di infrazione inviata al Governo italiano. La lettura del documento conferma che al centro delle contestazioni ci sono due grandi classici del rapporto tormentato tra Roma e Bruxelles sugli appalti: vale a dire le regole sui subaffidamenti e l’avvalimento. Il punto è che i Commissari europei non va giù che in Italia si tenti di limitare l’applicazione di questi due istituti, sia pure con il fine nobile di combattere le infiltrazioni criminali nel florido mercato delle commesse pubbliche. Ci sono poi alcune novità. Come quelle relative alla bocciatura di alcuni passaggi della disciplina delle cause di esclusione dalle gare che vietano alle Pa di estrarre il cartellino rosso in assenza di una decisione del giudice. E poi il no all’esclusione automatica delle offerte anomale e al calcolo separato del valore dei singoli lotti. Su tutto campeggia la filosofia di fondo che ricompare spesso nei provvedimenti di matrice europea su questi temi: alle stazioni appaltanti vanno garantiti ampi margini di libertà decisionale. Un “attestato di stima” che implica anche grandi responsabilità e che per questo la stragrande maggioranza delle circa 35mila piccole e piccolissime stazioni appaltanti italiani ha spesso fatto capire di non gradire affatto. Il nodo del subappalto Un quarto delle venti pagine della lettera è dedicato a “smontare” la disciplina italiana dei subappalti. Come largamente prevedibile, Bruxelles boccia innanzitutto la norma che impone il tetto del 30% ai subaffidamenti (articolo 105, commi 2 e 5) perché «nelle direttive Ue non vi sono disposizioni che consentano un siffatto limite obbligatorio all’importo dei contratti pubblici che può essere subappaltato». Su questo punto va ricordato che pende già un rinvio alla Corte di Giustizia europea, promosso esattamente un anno fa dal Tar della Lombardia. Con l’esito del tutto probabile che la decisione dei giudici europei, attesa entro l’anno, anticipi i tempi spesso lunghissimi della procedure di infrazione. Il limite quantitativo è però solo una delle bocciature alla trasposizione italiana delle regole Ue sui subappalti. Nella lettera si censura anche l’obbligo di nominare sempre una terna di subappaltatori, «anche quando all’offerente ne occorrano meno di tre». Secondo Bruxelles l’obbligo di nominare la terna non va bene perché in Italia viene applicato anche quando in realtà le imprese «non intendono far ricorso a nessun subappaltatore». Interpretazione che, come analizziamo in questo approfondimento, suscita qualche perplessità. A fare ancora più rumore, nel contesto italiano, dovrebbe essere il passaggio della lettera che censura il divieto di “subappalto a cascata”, vale a dire l’impossibilità per un subaffidatario di riassegnare a sua volta i lavori a un’altra impresa (articolo 105, comma 19). Bruxelles obietta che le direttive e i principi europei di «proporzionalità e parità di trattamento» impediscono di «imporre ai subappaltatori un divieto generale e universale di fare a loro volta ricorso al subappalto». Sarà. Viene però da chiedersi che senso avrebbe per il titolare di un appalto subaffidare dei lavori a un’impresa che deve a sua volta servirsi di un’altra ditta. Con tutte le implicazioni che – anche tacendo del rischio infiltrazioni – una situazione simile si porta comunque dietro in termini di responsabilità solidale e controllo della commessa (sia per l’impresa che per la stazione appaltante). Stop ai paletti sull’avvalimento. Come per il subappalto la Commissione boccia anche il divieto di avvalimento a cascata (articolo 89, comma 6). Nella lettera si legge che «le direttive non consentono alle stazioni appaltanti di opporsi, in modo generale, a che gli offerenti facciano affidamento sulle capacità di altri soggetti». No anche al divieto di avvalimento sulle opere superspecialistiche. Motivi di esclusioni dalle gare. Due i punti contestati: a) Esclusione per mancato pagamento di imposte o contributi, più poteri alla Pa. Giudicato non conforme l’articolo 80 comma 4 del Codice, che consente l’esclusione da una gara a un soggetto che ha commesso «violazioni gravi, definitivamente accertate, degli obblighi relativi al pagamento di imposte, tasse o contributi previdenziali» (come previsto dalla direttiva Ue), ma solo in caso di «violazioni definitivamente accertate in sentenze o atti amministrativi non più soggetti ad impugnazione». Secondo la Commissione questo è «non conforme» al diritto Ue: si dovrebbe cioè consentire alle stazioni appaltanti di escludere previo accertamento delle violazioni autonomamente condotto e dimostrato. b) Illeciti professionali, esclusione anche se c’è stato ricorso. Stessa logica nella seconda contestazione della Commissione. L’esclusione dell’operatore economico colpevole di gravi illeciti professionali (tra cui il caso se l’operatore economico ha evidenziato significative o persistenti carenze nell’esecuzione di un requisito sostanziale nel quadro di un precedente contratto di appalto pubblico), deve essere sempre possibile da parte della stazione appaltante. Il Codice italiano, invece, all’articolo 80 comma 5, ammette l’esclusione solo se la risoluzione anticipata del precedente contratto non è stata contestata in giudizio dall’impresa. In sostanza: basta un ricorso per impedire alla Pa di escludere. Questo secondo la Ue è non conforme. perché «preclude alle stazioni appaltanti ogni valutazione circa l’affidabilità di tali offerenti sino a quando il giudizio non abbia confermato la risoluzione anticipata» Sì ai “collegamenti” in gara. Destinata a far discutere è anche l’obiezione che Bruxelles muove alle nome mirate a limitare le possibilità di collegamenti in gara. In particolare, la lettera censura le norme che: 1) vietano a più di un’impresa di avvalersi dei requisiti di un’altra azienda 2) impediscono la partecipazione alla gara di un’impresa indicata come ausiliaria (dunque portatore di requisiti) o subappaltatrice di un’altra azienda in corsa nella stessa procedura. «La Commissione è dell’avviso che i divieti incondizionati di cui ai precedenti punti siano incompatibili con il principio di proporzionalità – si legge nella lettera – in quanto essi non lasciano agli operatori economici alcuna possibilità di dimostrare che il fatto di aver partecipato alla stessa procedura di gara, o di essere collegati a partecipanti nella stessa procedura di gara, non ha influito sul loro comportamento nell’ambito di tale procedura di gara né incide sulla loro capacità di rispettare gli obblighi contrattuali». Anche qui impossibile eliminare i dubbi legati al fatto che due imprese in qualche modo collegate e partecipanti alla stessa gara non si scambino informazioni sui contenuti dell’offerta, con tutte le conseguenze del caso. Niente esclusione automatica delle offerte anomale. Da Bruxelles arriva anche la bocciatura di una delle misure che imprese e stazioni appaltanti chiedono invece di valorizzare per accelerare le procedure di gara. Stiamo parlando dell’esclusione automatica delle offerte anomale (articolo 97,comma 8) che il codice permette peraltro solo nel caso di appalti aggiudicati al massimo ribasso, di importo inferiore alle soglie Ue (in realtà poi 2 milioni perché è solo sotto questa soglia che l’Italia ammette il massimo ribasso) e con più di 10 offerte. Calcolo valore appalti (divisi in lotti). La Commissione ritiene non conformi alle direttive europee due norme italiane in materia di “calcolo del valore dell’appalto”, ai fini dell’applicazione o meno delle norme europee (obbligatorie appunto “sopra-soglia”). In un caso nel mirino c’è il Codice appalti, nel secondo – la vecchia questione delle opere di urbanizzazione – una norma del Testo Unico Edilizia recepita anche nel Dlgs 50/2016. a) Calcolo valore appalti, divisione in lotti. Le direttive europee del 2014 stabiliscono che quando per un’opera o un servizio può essere aggiudicato per lotti separati, ai fini del calcolo della soglia Ue «è computato il valore stimato complessivo della totalità di tali lotti». Dunque, «Quando il valore aggregato dei lotti è pari o superiore alla soglia di cui all’articolo 4, la presente direttiva si applica all’aggiudicazione di ciascun lotto». Secondo la Commissione il Codice appalti, articolo 35, commi 9 e 10, viola questo principio, perché ne limita l’applicazione ai soli casi di «appalti aggiudicati contemporaneamente per lotti separati», e non sempre (anche in caso di gare in tempi diversi) come imposto dalla direttiva Ue. b) Opere di urbanizzazione. Si tratta come noto di una vecchia disputa, che risale agli anni novanta. Già allora la Corte di Giustizia Ue stabilì che le opere di urbanizzazione rientrano nel campo di applicazione delle direttive UE sugli appalti pubblici e che, di conseguenza, il valore stimato da prendere in considerazione per verificare se la soglia UE sia raggiunta può essere determinato solo in relazione al valore globale delle varie opere, sommando i valori dei differenti lotti. Il Testo Unico edilizia 2001, però, e poi il Codice appalti 2006 e ora il Dlgs 50/2016 (art. 36 comma 4). L’articolo 16-comma 2-bis del Dpr 380/2001 ammette «l’esecuzione diretta delle opere di urbanizzazione primaria», di importo inferiore alla soglia UE, a carico del titolare del permesso di costruire e in questo caso «non trova applicazione il codice dei contratti pubblici». La norma è ambigua secondo la Commissione Ue: sarebbe legittima se interpretata nel senso che in caso di valore cumulato degli appalti sopra la soglia Ue, si devono fare le gare. Sbagliata sarebbe invece l’interpretazione per cui il Codice non si applica mai, «non soltanto se il valore cumulato dei lotti è inferiore alla soglia UE, ma anche se il valore di ciascun singolo lotto, considerato in modo isolato rispetto agli altri lotti, è inferiore alla soglia UE. Tale interpretazione è incompatibile con la direttiva». Ebbene, un’indagine del 2015 della Commissione, poi confermata nel 2017, rileva che «le Autorità italiane seguono l’interpretazione non conforme dell’articolo 16, comma 2-bis». Non solo, questa “non conforme interpretazione” – si legge nelle lettera della commissaria Elżbieta Bieńkowska – è avallata anche dall’Anac nella delibera 2016 del 1° marzo 2018. La commissaria ammette che il governo italiano, in una nota del 17 gennaio 2019, ha fatto sapere che il Consiglio di Stato, con parere del 24 dicembre 2018, avalla l’interpretazione conforme dell’articolo 16 comma 2-bis, come chiede la Commissione, e l’Anac «provvederà a modificare la sua delibera 206/2018». Ma «tali recenti sviluppi non possono essere considerati risolutivi». In ogni caso l’Italia ha già detto di voler seguire le indicazioni della Commissione.

Legge di bilancio 2019: disposizioni in materia di appalti pubblici

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

Semplificazione o norme ingrassa-corrottiper i lavori? Per le forniture consentite procedure non telematiche fino a 5.000 euro

In G.U.R.I. n. 302 del 31.12.2018, S.O. n. 62 è stata pubblicata la Legge 30.12.2018 n. 145 recante: “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021″.

Queste le disposizioni in tema di appalti e contratti pubblici di cui al D.Lgs. n. 50/2016.

AFFIDAMENTO DI LAVORI

Art. 1, comma 912. “Nelle more di una complessiva revisione del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, fino al 31 dicembre 2019, le stazioni appaltanti, in deroga all’articolo 36, comma 2, del medesimo codice, possono procedere all’affidamento di lavori di importo pari o superiore a 40.000 euro e inferiore a 150.000 euro mediante affidamento diretto previa consultazione, ove esistenti, di tre operatori economici e mediante le procedure di cui al comma 2, lettera b), del medesimo articolo 36 per i lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 350.000 euro.”

Questa misura, volta a velocizzare l’affidamento degli appalti di lavori per favorire la ripresa economica e l’occupazione, ha suscitato perplessità a vari livelli, compreso quella del presidente dell’ANAC. Secondo i detrattori, la norma favorirebbe la corruzione, in palese contradditorietà con il recente provvedimento legislativo finalizzato al contrasto della medesima.

Infatti, il comma 912 dell’articolo 1 consentirebbe alle amministrazioni pubbliche di agire in deroga al codice degli appalti e di assegnare con affidamento diretto (quindi senza neanche una gara informale) lavori, di importo fino a 150mila euro. L’unico obbligo per le stazioni appaltanti sarebbe una consultazione con almeno tre operatori economici, senza che però ci siano vincoli di pubblicità e di rispetto di criteri predefiniti (come avviene appunto nelle gare informali). Il Sole 24 Ore ha stimato che saranno cancellate circa 10mila gare nel settore dei lavori, passando all’affidamento diretto. Un duro colpo alla trasparenza.

La norma interviene inoltre con una seconda semplificazione (di minore portata) anche sulla fascia di importo fra 150mila e 350mila euro, prevedendo in questo caso l’obbligo di una procedura negoziata (quindi senza gara formale ma con forme minime di pubblicità) e una consultazione di almeno dieci operatori economici (e non 15, qui è la semplificazione). Secondo commenti riportati dal Sole24Ore, l’intervento sulla fascia fino a 150mila euro sarebbe “un vulnus in termini di concorrenza. E soprattutto di trasparenza perché questa fascia di mercato sarà di fatto inghiottita in un buco nero senza più alcuna informazione, senza controlli sull’operato della stazione appaltante (neanche da parte dell’Autorità anticorruzione), senza più alcun criterio oggettivo nella scelta dell’appaltatore. Sono le trattative private che in passato hanno consentito di far lievitare clientele e corruzione nei mercati locali degli appalti.

L’impatto reale ed economico e gli allarmi lanciati in questi giorni da più parti (dall’Anac, dall’Ance, dai sindacati, dai media) vanno però pesati sulla base della quota di mercato interessata agli effetti prodotti dalla norma. Va detto subito che la portata della norma è radicalmente diversa nel mercato delle opere pubbliche a seconda che si parli di lavori o di servizi (progettazione e ingegneria). Nel primo caso la quota interessata è molto elevata in termini di numero di gare perché di fatto scomparirebbero circa 10mila bandi di gara annui, il 40% degli appalti sarebbe cioè assegnata senza gara anche informale o bando, stando a stime annue basate sugli ultimi dati di gennaio-novembre 2018 dell’Osservatorio Cresme-Edilizia e territorio sui bandi di gara. Trattandosi però di importi molto piccoli in un mercato molto grande (circa 25 miliardi di euro annui), la quota di mercato in termini economici sarebbe limitata a circa 600 milioni di euro, pari al 2,5% del mercato.

Se il principio costituisce un vulnus in termini di trasparenza e di informazione sul mercato, bisogna mettere però sull’altro piatto della bilancia la necessità di affidare micro-opere (o manutenzioni) rapidamente, se si vuole accelerare la spesa e semplificare la vita delle piccole stazioni appaltanti, in attesa della riforma promessa dal codice. Certamente la norma (nata da un emendamento del capogruppo leghista Massimiliano Romeo) si poteva scrivere in termini meno tranchant. Non c’è nessun obbligo di pubblicità e non è neanche una norma transitoria.

A questi dati andrebbero aggiunti quelli sulla fascia fra 150mila e 350mila euro che si possono stimare in tremila gare e un importo di 600-700 milioni. La fascia di lavori interessata alle semplificazioni del comma 912 riguarda quindi 13mila gare di lavori e circa 1,2-1,3 miliardi di lavori.”

A questa lettura di una norma definita anche “ingrassa-corrotti” ( così ha riportato “Repubblica” ) se ne contrappongono altre di segno diverso basate su una più approfondita e contestualizzata analisi del provvedimento.

La prima considerazione è che, rispetto alle varie anticipazioni che erano circolate, la norma della Legge di Stabilità non si applica agli appalti di forniture e servizi, ma solo a quelli per lavori, per nuove fasce rispetto a quelle dell’articolo 36, ridefinite sino ad un massimo di 350.000 €.
La norma non prevede una deroga ai principi del comma 1 dell’articolo 36 (1. L’affidamento e l’esecuzione di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di cui all’articolo 35 avvengono nel rispetto dei principi di cui agli articoli 30, comma 1, 34 e  42, nonché del rispetto del principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti e in modo da assicurare l’effettiva possibilità di partecipazione delle microimprese, piccole e medie imprese. Le stazioni appaltanti possono, altresì, applicare le disposizioni di cui all’articolo 50.) che dunque continuano ad applicarsi .
Alla luce della norma introdotta nella Legge di Stabilità, dunque, per l’anno 2019 gli appalti di lavori potranno essere così affidati :
a) per affidamenti di importo inferiore a 40.000 euro, mediante affidamento diretto anche senza previa consultazione di due o più operatori economici o per i lavori in amministrazione diretta ( ai sensi dell’articolo 36 comma 2 lett.a) del Codice ;
b) per affidamento  di  lavori  di  importo  pari  o  superiore  a  40.000  euro  e  inferiore  a  150.000 euro  mediante  affidamento  diretto  previa consultazione,  ove  esistenti,  di  tre  operatori economici ( ai sensi della Legge di Stabilità ) ;
c) per affidamento di lavori di importo pari o superiore a 150.000  euro  e  inferiore  a  350.000  euro mediante  le  procedure  di  cui  al comma  2,  lettera b) ,  del  medesimo  articolo 36  ( ai sensi della Legge di Stabilità si potrà procedere con procedura negoziata previa consultazione, ove esistenti, di almeno dieci operatori economici )
d) per affidamenti di lavori, di importo pari o superiore a 350.000 euro e inferiore a 1.000.000 di euro, si procede mediante procedura negoziata con consultazione di almeno quindici operatori economici, ove esistenti, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, individuati sulla base di indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici ( articolo 36 comma 2 lett.c) del Codice ).
Va ricordato che, naturalmente, resta la possibilità, da parte delle Stazioni Appaltanti, di ricorrere a procedure aperte e ristrette anche per queste fasce di importo.

La locuzione che può portate a differenti opzioni applicative della norma è l’”affidamento diretto”. Questo, nonostante rappresenti una forma semplificata di acquisto , non si può comunque tradurre in arbitrio, perché occorre sempre rispettare i principi di cui all’articolo 30 del Codice. In ogni caso, oltre la soglia dei 40.000 euro sono previsti più interpelli, considerando anche che non è venuto meno il principio della rotazione. L’affidamento diretto oltre 40.0000 euro si potrebbe configurare come una procedura competitiva con negoziazione svolta con più operatori. . Non si tratta quindi di “affidamento diretto” come già previsto sino a 40.000 euro, che può prescindere da una pluralità di interpelli (ma che comunque deve rispettare i principi costituzionali di efficacia, economicità,tempestività, correttezza , libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza, proporzionalità, pubblicità).

Probabilmente il legislatore, con il riferimento all’affidamento diretto , ipotizza semplicemente una procedura scevra da formalismi particolari.
In realtà, con l’obbligo di consultare almeno tre operatori economici ( ove esistenti ), alla stazione appaltante continua a porsi il problema del rispetto dei principi di cui all’articolo 30 del Codice ( oltre alla rotazione ) per cui diventa determinante il procedimento per l’individuazione degli operatori da invitare a questa nuova procedura semplificata .
Le Linee Guida n.4 ANAC, in materia di procedure sotto soglia, prevedono che la selezione degli operatori avvenga con indagini di mercato o da elenchi formati presso le Stazioni Appaltanti. La riduzione del numero degli interpelli determinerebbe quindi una semplificazione del procedimento, ma non della fase istruttoria per l’individuazione degli “aventi interesse”. Ed è poi vero che la pluralità di interpelli non garantisce di per sé la correttezza dell’assegnazione, potendosi, in una accentuata discrezionalità degli inviti, ottenere le cosiddette “offerte di appoggio”.

INNALZAMENTO SOGLIA MEPA

Art. 1, comma 130. All’articolo 1, comma 450*, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, le parole:
« 1.000 euro », ovunque ricorrono, sono sostituite dalle seguenti: « 5.000 euro ».

*(“Le amministrazioni statali centrali e periferiche, ad esclusione degli istituti e delle scuole di ogni ordine e grado, delle istituzioni educative e delle istituzioni universitarie, nonche’ gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 1.000 euro e al di sotto della soglia di rilievo comunitario, sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione di cui all’articolo 328, comma 1, del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207. Fermi restando gli obblighi e le facolta’ previsti al comma 449 del presente articolo, le altre amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, nonche’ le autorita’ indipendenti, per gli acquisti di beni e servizi di importo pari o superiore a 1.000 euro e inferiore alla soglia di rilievo comunitario sono tenute a fare ricorso al mercato elettronico della pubblica amministrazione ovvero ad altri mercati elettronici istituiti ai sensi del medesimo articolo 328 ovvero al sistema telematico messo a disposizione dalla centrale regionale di riferimento per lo svolgimento delle relative procedure. Per gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative, tenendo conto delle rispettive specificita’, sono definite, con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’universita’ e della ricerca, linee guida indirizzate alla razionalizzazione e al coordinamento degli acquisti di beni e servizi omogenei per natura merceologica tra piu’ istituzioni, avvalendosi delle procedure di cui al presente comma. A decorrere dal 2014 i risultati conseguiti dalle singole istituzioni sono presi in considerazione ai fini della distribuzione delle risorse per il funzionamento).

La modifica normativa introdotta dalla Legge di stabilita 2019 va posta in connessione con il Comunicato del Presidente ANAC del 30 ottobre 2018, in riferimento agli obblighi di espletamento di procedure telematiche. In particolare, è stato chiesto all’ANAC se, in relazione alla disposizione recata dall’art. 40, co. 2 del Codice, sia consentito, per gli affidamenti infra 1.000 euro, procedere senza utilizzare mezzi telematici, in attuazione di quanto previsto dall’art. 1, co. 450 della legge 27 dicembre 2006, n. 296.
L’Autorità ritiene che, per gli acquisti infra 1.000 euro, permanga la possibilità di procedere senza l’acquisizione di comunicazioni telematiche, in forza della disposizione normativa da ultimo citata, non abrogata a seguito dell’emanazione del Codice dei contratti pubblici.

Sembrerebbe quindi ragionevole poter affermare che , dopo la Legge di Stabilità, per acquisti fino a 5.000 euro sia possibile non adottare comunicazioni (leggasi:procedure) telematiche.

Farmaci, presentate dal ministro Grillo le linee guida per la programmazione della nuova governance farmaceutica

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

“Governare il sistema dei farmaci per garantire reale innovazione ai cittadini e futuro al Servizio sanitario nazionale. Nessun taglio alle risorse, piuttosto una riallocazione della spesa. Innovazione e appropriatezza le priorità. Risparmi da 2 mld sulla convenzionata per ridurre superticket e liste d’attesa»

Un documento che, in 21 punti, affronta le tematiche focali di questo cambiamento: dalla revisione del prontuario, al potenziamento dell’informazione sui medicinali equivalenti e biosimilari, al ruolo dell’Aifa nelle individuazioni delle equivalenze terapeutiche,  fino ai  rapporti con le aziende e al coinvolgimento delle associazioni dei pazienti.

Un testo che vuole essere la bussola per le politiche di riorganizzazione del sistema del farmaco, risultato di mesi di incontri e riflessioni al tavolo insediato al ministero della Salute a cui, oltre a un gruppo di esperti indipendenti, hanno preso parte esponenti del Mef, del Mise e, naturalmente, delle Regioni.

In particolare, si prevede la Revisione del prontuario, l’applicazione del medesimo prezzo di rimborso a carico del Servizio sanitario nazionale a farmaci terapeuticamente equivalenti, spazio ai medicinali no-brand potenziando l’informazione sui farmaci biosimilari ed equivalenti, sui quali l’Agenzia italiana del farmaco (Aifa ) dovrebbe produrre un report su base regionale con le categorie su cui si concentra la spesa dei cittadini e la relativa variabilità dei prezzi. E per limitare l’impatto della spesa diretta ospedaliera la stessa Aifa dovrà supportare le aziende sanitarie nella contrattazione con le imprese fornitrici e consentire loro di effettuare gare sovraregionali svolgendo un’attività continua di revisione delle possibili categorie di farmaci da considerare terapeuticamente equivalenti.

“Il documento sarà oggetto di confronto con tutti i protagonisti del settore, non solo con le aziende, ma anche con i rappresentanti dei cittadini e delle associazioni dei pazienti, perché lo spirito di questo lavoro è di costruzione di un nuovo sistema di regole per restituire ai farmaci la loro missione centrale: strumento di cura, attraverso cui realizzare i livelli essenziali di assistenza di cui abbiamo tutti diritto” ha precisato il ministro. “Il recente rapporto dell’Ocse sull’innovazione farmaceutica indica come molti paesi stanno lottando per tenere sotto controllo la spesa sanitaria pubblica, cercando di non intaccare la qualità dei servizi offerti e l’accessibilità alle cure. Si tratta di un’operazione che, secondo l’Ocse, richiede interventi coraggiosi di riduzione degli sprechi. Il nostro lavoro, mi sento di dire, raccoglie pienamente questa sfida” chiarisce.

“All’orizzonte si stanno affacciando nuovi trattamenti che se realmente innovativi devono essere messi a disposizione dei pazienti. Per farlo – aggiunge ancora Grillo – è necessario allocare nel miglior modo possibile le risorse a nostra disposizione”.

Ma non solo alle innovazioni volge lo sguardo questo documento di governance.”Una delle mie richieste avanzate al Tavolo è stata quella di incrementare il livello di appropriatezza delle prescrizioni e aderenza ai trattamenti per rompere la spirale di crescita della spesa di compartecipazione. Non è più tollerabile – incalza il ministro –  che complessivamente ogni anno i cittadini mettano mano al portafoglio per oltre un miliardo di euro per compensare la differenza tra il prezzo di riferimento a carico del Ssn e quello più alto delle medicine “branded”, ossia di marca. Il documento se ne occupa e sarà mia cura sostenere l’Aifa affinché si superi la diffidenza per questo tipo di farmaci che ancora troppo spesso osserviamo sia tra i cittadini sia tra i prescrittori. In molti altri paesi europei la situazione è diversa. Dobbiamo recuperare questo gap” spiega.

Riflessione analoga va fatta per i farmaci biosimilari. “Le attuali conoscenze sono tali da garantire la sovrapponibilità in termini di efficacia e sicurezza tra i farmaci originatori e i biosimilari. Il tutto nel pieno rispetto delle norme che prevedono la libertà di scelta prescrittiva da parte del medico. Importanti principi attivi in questi mesi hanno visto la scadenza del loro (lecito) brevetto, altri ancora lo perderanno a breve. È necessario che il sistema colga questa occasione, ne va della sua sostenibilità” dice Giulia Grillo.

Per il Ministro questo riordino è necessario perché abbiamo ereditato una situazione difficile:

“Non possiamo dimenticare il passato, con la sua pesante eredità in ambito farmaceutico. Il livello di contenzioso sui ripiani dei tetti di spesa farmaceutica che si trascina dal 2013 e che alla fine di quest’anno, stime alla mano, supererà i 3,5 miliardi di euro sta mettendo seriamente a repentaglio i bilanci della sanità di molte regioni. Occorre il buon senso di tutti perché il sistema non può più reggere questi numeri. Il nostro documento di governance tra i suoi punti si occupa anche del funzionamento dei tetti di spesa. Noi stiamo provando con grande impegno a individuare adeguate soluzioni. Sembrano concetti difficili, lontani dalla vita delle persone, ma non è così, perché il sistema riguarda tutti noi: una riorganizzazione significa far arrivare le cure che servono, anche le più costose e innovative, a chiunque ne abbia bisogno” conclude il ministro della Salute. “Sono soddisfatto di aver partecipato alla definizione di questo documento – dichiara Silvio Garattini, farmacologo e, nel 1961, fondatore dell’Istituto di Ricerche farmacologiche “Mario Negri” di Milano – I farmaci servono per curare le persone e se non sono davvero utili, perdono la loro funzione. Una banalità che molti hanno dimenticato. Abbiamo un sistema saturo di farmaci fotocopia che servono a logiche altre rispetto alla cura dei pazienti, il sistema va razionalizzato e aggiornato. Un Prontuario fermo al 2005 con più di mille farmaci costa al Ssn più di 20 miliardi l’anno, lascia aperta una domanda: risponde alle esigenze di salute dei cittadini? Ho molti dubbi. Per questo oggi la governance deve comprendere un nuovo Prontuario, scritto con inchiostro fresco e idee nuove in cui si eliminano farmaci obsoleti e oggi non più competitivi. Nel 1993, la spesa farmaceutica era di 9mila miliardi di lire, dopo la revisione del Prontuario che portò a un risparmio di 4mila miliardi di lire, oggi la spesa è esponenzialmente più alta, ma abbiamo più salute di allora? Il Ssn e l’Aifa non possono avallare ciecamente le indicazioni di Ema, che introduce nuovi farmaci senza verificare (o ignorando) che ve ne siano di uguali già presenti in commercio, per questo ogni paese deve farsi la sua governance appropriata agli effettivi bisogni di salute. Inutile avere a disposizione 100 farmaci simili e non avere le risorse per quelli con nuovo potenziale terapeutico. Siamo più anziani, l’oncologia ha fatto passi da gigante, le malattie rare sono sempre più conosciute, le comorbilità impongono scelte terapeutiche personalizzate. Per questo, bisogna tagliare i rami secchi, evitare gli sprechi e appunto rivedere il Prontuario secondo logiche nuove. Va fatta buona informazione anche ai medici: i generici e i biosimilari sono efficaci e producono risparmi, mettiamocelo in testa una volta per tutte. Non possiamo avere in Italia 21 farmaci antidepressivi e non sapere se ce n’è uno che funziona meglio degli altri. Così come per gli antidolorifici o gli anti gastrite. E non è accettabile che il Servizio sanitario nazionale spenda 280 milioni l’anno per la vitamina D che non cambia il numero di cadute nè quello delle fratture negli anziani”.

In piena sintonia le parole del direttore generale di Aifa, Luca Li Bassi: “Sono arrivato da pochissimo all’Agenzia e, come noto, non ho partecipato al tavolo che ha impostato la nuova governance, ma come primo destinatario di queste nuove linee guida non posso che essere soddisfatto dell’impostazione generale. La complessità di questo sistema ha bisogno di concetti-guida semplici. Sono rientrato nel mio Paese – racconta Li Bassi – dopo aver lavorato in molti altri contesti internazionali e ho ritrovato il Prontuario farmaceutico che avevo lasciato anni fa, non c’è bisogno nemmeno di spiegare quanto sia mutata profondamente la situazione in oltre un decennio. La legge chiedeva già dal 2016 un documento per la nuova governance, finalmente possiamo lavorare al futuro del sistema, con una visione aggiornata ai tempi e ai progressi scientifici che ogni giorno la ricerca ci mette sotto gli occhi”.

Su questa linea anche Francesca Tosolini, che ha partecipato alla stesura del documento  per la governance in qualità di coordinatrice del tavolo delle Regioni sulla farmaceutica: “Questo lavoro è prezioso perché indica la rotta per un sistema che ogni giorno si confronta non le scoperte della scienza e con le esigenze di un servizio sanitario nazionale che deve far fronte alle esigenze di salute di una popolazione sempre più longeva. Abbiamo molte opportunità tecniche per rendere più efficiente il sistema, il testo che presentiamo oggi va letto in un’ottica costruttiva e sarà oggetto di confronto dinamico con il mondo sanitario, i pazienti e tutti i portatori di interesse, fermo restando che lo scenario richiedeva di prendere le redini di una galassia in continua evoluzione. Tutti ne trarranno beneficio, non può esserci un futuro sostenibile senza regole nuove e una visione innovativa”.

Sul fronte dei portatori di interessi, Farmindustria reagisce duramente al documento di programmazione per gli effetti che potrebbero prodursi sul sistema industriale del comparto, rispetto a risparmi tutti da dimostrare “Credo che siano numeri che non esistono, perché la spesa farmaceutica convenzionata è composta per più del 90% da medicinali a brevetto scaduto e, se sono già a brevetto scaduto e lo Stato rimborsa il prezzo più basso, non vedo dove si possano produrre risparmi. Contare su questi soldi è un’utopia” ha affermato all’AdnKronos il presidente di Farmindustria, Massimo Scaccabarozzi.

“Piuttosto – indica – spero si abbia il coraggio di riversare sulla spesa diretta le centinaia di milioni di euro che avanzano dalla convenzionata ogni anno, per avere più accesso ai farmaci. Diversamente i risparmi non si avranno, per il motivo che ho spiegato. Il mio consiglio è di non contarci”.

Farmindustria incassa anche la solidarietà dei Sindacati, tanto da essere stato predisposto un documento unitario. La richiesta per il governo è di considerare meglio le implicazioni di carattere industriale che potrebbero derivare per l’industria farmaceutica italiana dall’applicazione del documento, così come presentato.
L’associazione industriale e le organizzazioni sindacali Filctem – Cgil, Femca – Cisl, Uiltec – Uil hanno colto l’occasione dell’incontro per la 
firma del contratto collettivo nazionale di settore per esaminare insieme il nuovo Documento per la governance farmaceutica, emettendo alla fine dei lavori un comunicato congiunto.
“La farmaceutica è attualmente uno dei fiori all’occhiello dell’economia nazionale, e proprio quest’anno ha fatto segnare il sorpasso sulla Germania diventando 
il primo hub produttivo nell’Unione europea, con oltre il 70% di export per i 31 miliardi di produzione annua. Un primato conquistato anche nel segno delle buone relazioni sindacali che hanno contribuito significativamente allaumento degli investimenti farmaceutici in Italia e all’incremento dell’occupazione, e che potrebbe essere messo a rischio con l’applicazione della nuova visione, sottolinea il comunicato.

Particolarmente critica sarebbe l’applicazione forzata del criterio dell’equivalenza terapeutica, che secondo il Documento di governance dovrebbe rappresentare la base per la revisione del prontuario farmaceutico e per l’implementazione di gare regionali secondo criteri di categorie omogenee. Una visione che per Farmindustria e i sindacati potrebbe configurare potenziali rischi per la salute dei pazienti, oltre che mettere a repentaglio gli stabilimenti di produzione italiani e l’occupazione nelle diverse Regioni. Giova ricordare come il settore farmaceutico impieghi personale con skill elevati e sia uno dei pochi settori industriali che negli ultimi anni ha visto un’espansione dei posti di lavoro, in controtendenza rispetto al trend nazionale. Nel 2017 erano infatti 65.400 gli addetti totali del comparto (+1,6% rispetto all’anno precedente), di cui 6.400 impiegati in R&S (+3,2%). Gli investimenti totali nel settore sono stati di 2,78 miliardi di euro (+3,0% rispetto al 2016), di cui 1,5 miliardi in attività di ricerca e sviluppo (+2%) e 1,28 miliardi in attività produttive (+4,1%) (dati Farmindustria, Indicatori Farmaceutici 2018).
Un’altra importante ricaduta negativa derivante dall’applicazione della nuova governance, e sottolineata dal comunicato congiunto, vedrebbe un 
pesante indebolimento dei diritti di proprietà intellettuale. Tali diritti sono già da tempo al centro anche della querelle sul nuovo regolamento europeo sui certificati di protezione complementare (SPC) e rappresentano per l’industria originator – insieme ai marchi – un elemento critico per supportare gli investimenti, in quanto strumenti cardine per la ricerca e l’innovazione ed elementi distintivi di qualità.

Accoglienza tiepida – questa più inaspettata – anche da parte di Assogenerci.

No a spirali al ribasso che schiaccino la concorrenza” dice il presidente dell’associazione delle imprese di farmaci equivalenti, Enrique Häusermann. Assente nel documento del ministero l’obiettivo di reinvestire nella farmaceutica le risorse recuperate “Ci auguriamo che l’annunciata revisione del Prontuario terapeutico e la riallocazione delle risorse non si traduca in un impoverimento complessivo delle potenzialità di cura garantite ai cittadini, privilegiando una spirale al ribasso che avrebbe come unico effetto quello di schiacciare la concorrenza”. Così Enrique Häusermann, presidente di Assogenerici, commenta il documento sulla governance farmaceutica presentato dal ministero della Salute.

Häusermann ricorda di aver chiesto più volte “che le risorse liberate grazie alla concorrenza generata da equivalenti e biosimilari fossero interamente reinvestite nel capitolo della farmaceutica, contribuendo così a rendere sostenibile l’accesso alle terapie più innovative”. Ma nel documento presentato, sottolinea il presidente di Assogenerici, “non c’è traccia di questo criterio e anzi le dichiarazioni rese pubblicamente sono decisamente di segno opposto”. Eppure nello stesso documento c’è “un esplicito e reiterato riferimento”, apprezzato da Assogenerici, ai farmaci equivalenti e ai biosimilari “che hanno storicamente avuto il merito di ampliare l’accesso alle terapie stimolando la concorrenza” all’interno del mercato farmaceutico.

Durante la presentazione del documento al ministero è stata più volte ribadita l’intenzione di aprire un confronto con tutti gli stakeholder, aziende comprese. “Ci auguriamo – afferma Hausermann – che questo confronto possa essere avviato al più presto perché sia possibile condividere e dare il giusto peso a tutti i fattori in gioco: dalla necessità di percorsi terapeutici efficienti ed economicamente sostenibili alla necessità di dare supporto e slancio alla ricerca industriale”. Infine, il presidente di Assogenerici auspica che “nessuno voglia trasformare i farmaci in commodities, tradendo l’obiettivo del mantenimento dei livelli di qualità della produzione attualmente assicurata dalle normative nazionali”.

Sul fronte industriale, l’unica voce favorevole alla nuova governance è quella di Assobiotec.

Bene il documento, ma si guardi alla biotecnologia” . Per il presidente di Assobiotec-Federchimica il documento del ministero della Salute è molto buono, ma ci sono ancora degli elementi aggiuntivi da considerare. Per le imprese del settore biotecnologico il documento emendato dal ministero della Salute sulla governance farmaceutica presenta delle soluzioni interessanti. “Le tante novità previste nelle nuove linee guida per la governance del farmaco contengono certamente, dal nostro punto di vista, una serie di indicazioni positive” – commenta Riccardo Palmisano Presidente di Assobiotec – Federchimica. “Analizzando la proposta presentata dal ministro della Salute Giulia Grillo troviamo una serie di elementi che vanno nella direzione giusta. Sono fra questi: la semplificazione della governance, l’efficientamento delle procedure per garantire alle aziende tempi affidabili, la rimodulazione periodica dell’ammontare dei tetti di spesa in relazione all’evoluzione del settore farmaceutico (horizon scanning), il mantenimento dei fondi per gli innovativi e gli oncologici innovativi, il riordino di Cct e Cpr finalizzato ad evitare duplicazione e a ridurre i tempi, così come la revisione dei criteri per attribuire l’innovazione, che francamente, ad oggi, non funzionano”.

Aggiunge Palmisano: “Ora guardiamo con attenzione e fiducia al prossimo coinvolgimento delle aziende biotecnologiche nella fase di implementazione delle misure. Sottolineiamo l’importanza di mantenere la libertà di scelta prescrittiva da parte del medico nel settore dei biosimilari, ma anche quella di non mettere in equivalenza terapeutica prodotti off patent con prodotti coperti da brevetto. Il brevetto è infatti alla base di ogni investimento in ricerca e sviluppo delle aziende biotecnologiche che operano nel settore delle scienze della vita, e come tale va salvaguardato. Altro punto molto importante, sul quale riteniamo necessario un intervento, è quello di un finanziamento della farmaceutica che tenda ad essere progressivamente sempre più adeguato alla domanda di salute oltre che il mantenimento delle risorse per i farmaci all’interno della spesa farmaceutica”.

E in conclusione, in riferimento alle dichiarazioni del farmacologo Silvio Garattini sui passi da gigante fatti nel settore dell’oncologia e delle malattie rare Palmisano aggiunge “mi preme sottolineare che proprio grazie ai farmaci biotecnologici è stato possibile fare grandi progressi in molte aree terapeutiche dagli anni ’90 ad oggi, come, ad esempio, rendere cronica una malattia prima mortale come l’HIV ed eliminare il trapianto di fegato dalle prospettive dei pazienti affetti da epatite C”.

Come controllare la spesa sanitaria: investire nel public procurement. Analisi e proposte nella due giorni del MePAIE

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

Nutrita partecipazione, qualità dei contenuti e profondità del dibattito hanno caratterizzato il MePAIE 2018

Nella prima sessione è stato analizzato lo “stato di salute” e le prospettive del SSN a partire dalle analisi contenute nel 3° Rapporto GIMBE sulla sostenibilità del Servizio Sanitario Nazionale.

Il Rapporto analizza le criticità che condizionano la sostenibilità della sanità pubblica, rivaluta la “prognosi” del SSN al 2025 e propone un vero e proprio “piano di salvataggio”. Inoltre, riporta i risultati delle azioni di monitoraggio dell’Osservatorio GIMBE: dal progressivo definanziamento 2010-2018 alla retrocessione del nostro servizio sanitario nelle classifiche internazionali, dalle criticità per l’attuazione dei nuovi livelli essenziali di assistenza agli sprechi e inefficienze. Infine, analizza i rischi di privatizzazione del SSN, conseguenti anche all’espansione incontrollata del “secondo pilastro”. 

Sono stati analizzati 194 indicatori riportando per 151 di essi la posizione in classifica del nostro SSN, il dato nazionale e la media OCSE, con l’obiettivo di condividere le criticità e valutare le azioni necessarie per allinearsi a standard internazionali.

Dalla revisione emergono due raccomandazioni chiave: la classifica dell’OMS del 2000, che collocava l’Italia al 2° posto dopo la Francia, ha un mero valore storico e non dovrebbe più essere citata; la classifica Bloomberg, che posizione l’Italia al 3° posto, valuta solo l’efficienza del SSN sovrastimandone di conseguenza la qualità.

Viene anche analizzata la spesa sanitaria 2016, ultimo anno per il quale sono disponibili tutti i consuntivi relativi alla spesa pubblica e privata. Secondo le stime effettuate dal Rapporto la spesa sanitaria 2016 ammonta a € 157,613 miliardi di cui: € 112,182 miliardi di spesa pubblica; € 45,431 miliardi di spesa privata di cui € 5,601 miliardi di spesa intermediata (€ 3,831 miliardi da fondi sanitari, € 0,593 miliardi da polizze individuali, € 1,177 miliardi da altri enti) e € 39,830 miliardi di spesa a carico delle famiglie (out-ofpocket). In altri termini, nel 2016 il 28,8% della spesa sanitaria è privata e di questa quasi l’88% è sostenuta direttamente dalle famiglie.

Riguardo alla spesa pubblica, l’assistenza sanitaria per cura e riabilitazione assorbe € 82,032 miliardi, i prodotti farmaceutici e altri apparecchi terapeutici € 31,106 miliardi, la long-term care € 15,067 miliardi, i servizi ausiliari € 12,342 miliardi, i servizi per la prevenzione delle malattie € 6,057 miliardi, mentre € 2,896 miliardi sono destinati a governance e amministrazione del SSN. Per valutare i trend 2000-2016 sono stati utilizzati i dati della Ragioneria Generale dello Stato che dimostrano la progressiva riduzione della spesa sanitaria: a fronte di un tasso di crescita medio annuo del 7,4% nel periodo 2001-2005, il tasso nel quinquennio 2006-2010 scende al 3,1%, quindi diventa negativo nel periodo 2011-2016 (-0,1%). Questa sensibile riduzione della spesa sanitaria ha permesso di ridurre il gap con i valori del finanziamento corrente del SSN, determinando negli ultimi tre anni un sostanziale allineamento e, di fatto, il pareggio di bilancio. Tuttavia, il contenimento complessivo della spesa sanitaria nel periodo 2000-2016 non riflette trend omogenei tra i differenti aggregati di spesa, determinando una significativa ricomposizione della loro incidenza rispetto alla spesa sanitaria totale: da segnalare che per i redditi da lavoro dipendente l’incidenza è scesa dal 39,8% del 2000 al 31% del 2016. Considerato che le stime sulla spesa sanitaria privata (che include quella sostenuta dalle famiglie e quella intermediata da “terzi paganti”) effettuate da diverse Istituzioni e organizzazioni riportano rilevanti differenze, il Rapporto analizza le discordanze e ove possibile ne identifica le motivazioni. Per stimare la spesa out-of-pocket si è fatto riferimento al dato ISTAT-SHA integrato con alcune voci di spesa escluse, per un totale di € 39,8 miliardi, comprensivi di € 2,9 miliardi di ticket. Tuttavia, a fronte dell’entità della spesa delle famiglie, di fatto “alleggerita” da € 3,4 miliardi di rimborsi IRPEF, il Rapporto dimostra che almeno il 40% di tale spesa non compensa le minori tutele conseguenti al ridotto finanziamento pubblico, ma consegue a fenomeni di consumismo sanitario o a scelte individuali. Inoltre, nel medio periodo non si registra alcun allarme sull’incremento della spesa delle famiglie, che nel periodo 2009-2016 ha subìto lo stesso incremento percentuale rispetto al periodo 2000- 2008 (18% circa). Ancora più complessa l’analisi della spesa privata intermediata per variabili e criticità che condizionano la tracciabilità dei flussi economici. Seppure con i limiti relativi ad affidabilità di fonti e dati e alla possibile sovrapposizione di alcune cifre, per l’anno 2016 si stima una spesa intermediata di € 5,6 miliardi (12,3% della spesa privata), sostenuta da varie tipologie di “terzi paganti: € 3.830,8 milioni da fondi sanitari e polizze collettive, € 593 milioni da polizze assicurative individuali, € 576 milioni da istituzioni senza scopo di lucro e € 601 milioni da imprese.

Sono state esaminate anche le macro-determinanti della crisi di sostenibilità del SSN: definanziamento pubblico, sostenibilità ed esigibilità dei nuovi LEA, sprechi e inefficienze ed espansione incontrollata del “secondo pilastro”.

Definanziamento pubblico.

Sintetizzando l’enorme quantità di numeri tra finanziamenti programmati dai Documenti di Economia e Finanza (DEF), fondi assegnati dalle Leggi di Bilancio, tagli e contributi alla finanza pubblica a carico delle Regioni, emergono poche inquietanti certezze sulle risorse destinate al SSN. Nel periodo 2013-2018 il finanziamento nominale è aumentato di quasi € 7 miliardi, dai € 107,01 miliardi del 2013 ai € 114 miliardi del 2018, di cui sono “sopravvissuti” nei fatti solo € 5,968 miliardi; nel periodo 2015-2018 l’attuazione degli obiettivi di finanza pubblica ha determinato, rispetto ai livelli programmati, una riduzione cumulativa del finanziamento del SSN di € 12,11 miliardi; il DEF 2018, a fronte di una prevista crescita annua del PIL nominale del 3% nel triennio 2018-2020, riduce progressivamente il rapporto spesa sanitaria/PIL dal 6,6% del 2018 al 6,4% del 2019, al 6,3% nel 2020 e 2021. A seguito del costante definanziamento, le analisi effettuate sul database OECD Health Statistics dimostrano che la spesa sanitaria in Italia continua inesorabilmente a perdere terreno con progressivo avvicinamento ai livelli di spesa dei paesi dell’Europa Orientale. La regressione riguarda anzitutto la percentuale del PIL destinato alla spesa sanitaria totale, che nel 2016 è di poco inferiore alla media OCSE (8,9% vs 9%) e in Europa vede l’Italia fanalino di coda insieme al Portogallo tra i paesi dell’Europa occidentale. L’arretramento è attestato tuttavia soprattutto per la spesa pro-capite totale, inferiore alla media OCSE ($ 3.391 vs $ 3.978), che colloca l’Italia in prima posizione tra i paesi più poveri dell’Europa: Spagna, Slovenia, Portogallo, Repubblica Ceca, Grecia, Slovacchia, Ungheria, Estonia, Polonia e Lettonia. Sostenibilità ed esigibilità dei nuovi LEA. A 14 mesi dal grande traguardo politico raggiunto con la pubblicazione del decreto sui “nuovi LEA”, il Rapporto GIMBE analizza le criticità metodologiche per definire e aggiornare gli elenchi delle prestazioni, quelle relative al monitoraggio dei LEA e quelle che condizionano l’erogazione e l’esigibilità dei nuovi LEA in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale: dai recepimenti regionali dei nuovi LEA, al ritardo nella pubblicazione dei nomenclatori tariffari, dall’individuazione di limiti e modalità di erogazione delle prestazioni, agli aggiornamenti degli elenchi delle prestazioni. Il Rapporto sottolinea inoltre l’inderogabile necessità di rivalutare complessivamente tutte le prestazioni inserite nei LEA, facendo esplicito riferimento a un metodo rigoroso basato sulle evidenze e sul value al fine di effettuare un “consistente sfoltimento”, mettendo fine all’inaccettabile paradosso per cui in Italia convivono il “paniere LEA” più ricco (almeno sulla carta) ed un finanziamento pubblico tra i più bassi d’Europa

Sprechi e inefficienze.

Per l’anno 2017 sul consuntivo di € 113,599 miliardi di spesa sanitaria pubblica la stima di sprechi e inefficienze è di € 21,59 miliardi, con un margine di variabilità (±20%) e un range variabile tra € 17,27 e € 25,91 miliardi. L’impatto complessivo degli sprechi è stato ridotto di 1 punto percentuale (dal 20% delle stime OCSE al 19%) con un recupero stimato di oltre € 1,3 miliardi nel 2017. Per ciascuna delle categorie di sprechi viene riportata una “carta di identità” che include definizione, determinanti, tassonomia, esempi, normative e iniziative nazionali ed internazionali, oltre che le stime delle risorse erose dagli sprechi: sovra-utilizzo di servizi e prestazioni sanitarie inefficaci o inappropriate (€ 6,48 mld), frodi e abusi (€ 4,75 mld), acquisti a costi eccessivi (€ 2,16 mld), sotto-utilizzo di servizi e prestazioni efficaci e appropriate (€ 3,24 mld), complessità amministrative (€ 2,37 mld), inadeguato coordinamento dell’assistenza (€ 2,59 mld).

Espansione del secondo pilastro.

Le restrizioni finanziarie imposte alla sanità pubblica hanno indebolito il sistema di offerta di servizi e prestazioni sanitarie, aggravato le difficoltà di accesso alle cure e ampliato le diseguaglianze. In questo contesto, l’aumento della spesa out-ofpocket e la rinuncia a prestazioni sanitarie si sono accompagnati alla crescita di forme alternative di copertura sanitaria. Di conseguenza, l’idea di affidarsi al “secondo pilastro” per garantire la sostenibilità del SSN si è progressivamente affermata per l’interazione di alcuni fattori: dalla complessità della terminologia alla frammentazione della normativa, dalla scarsa trasparenza alla carenza di sistemi di controllo. In questo contesto si è progressivamente fatta largo una raffinata strategia di marketing basata su un assioma correlato a criticità solo in apparenza correlate (riduzione del finanziamento pubblico, aumento della spesa out-of-pocket, difficoltà di accesso ai servizi sanitari e rinuncia alle cure) alimentate dai risultati di studi discutibili finanziati proprio da compagnie assicurative. Il Rapporto analizza in dettaglio il complesso ecosistema dei “terzi paganti” in sanità, le tipologie di coperture offerte, l’impatto analitico di fondi sanitari e polizze assicurative sulla spesa sanitaria e tutti i potenziali “effetti collaterali” del secondo pilastro, troppo spesso sottovalutati sull’onda di un entusiasmo collettivo: dai rischi per la sostenibilità a quelli di privatizzazione, dall’aumento delle diseguaglianze all’incremento della spesa sanitaria, dal sovra-utilizzo di prestazioni sanitarie alla frammentazione dei percorsi assistenziali.

E’ stata effettuata la rivalutazione delle prognosi del SSN al 2025, effettuata ispirandosi alla teoria dei “cunei di stabilizzazione” che risponde alla necessità di un piano d’intervento multifattoriale per garantire la sostenibilità del SSN. Accanto alla rivalutazione della stima del fabbisogno al 2025, sono state aggiornate tutte le stime relative al finanziamento pubblico (al ribasso), alla spesa privata (al rialzo) e al disinvestimento da sprechi e inefficienze. Il fabbisogno al 2025 è stato stimato, in maniera estremamente conservativa, in € 220 miliardi, tenendo conto di vari fattori: entità del sotto-finanziamento del SSN, benchmark con i paesi dell’Europa occidentale, sottostima dell’impatto economico dei nuovi LEA, evidenza di inadempimenti LEA in varie Regioni, inderogabile necessità di rilancio delle politiche per il personale sanitario, immissione sul mercato di costosissime innovazioni farmacologiche, necessità di ammodernamento tecnologico, invecchiamento della popolazione, rinuncia a prestazioni sanitarie (dati ISTAT). Tale stima esclude espressamente le risorse da destinare al piano straordinario di investimenti per l’edilizia sanitaria e i bisogni socio-sanitari che ammonterebbero ad oltre € 17 miliardi. L’incremento della spesa sanitaria totale nel periodo 2017-2025 è stato stimato in € 27 miliardi (€ 9 miliardi di spesa pubblica e € 18 miliardi di spesa privata), che permetterebbero di raggiungere nel 2025 una cifra di poco superiore ai € 184 miliardi, ben lontana dal fabbisogno stimato. Il potenziale recupero di risorse dal disinvestimento da sprechi e inefficienze nel periodo 2017-2025 è stato stimato in oltre € 70 miliardi, recuperabili non solo tramite azioni puntuali di spending review, ma attraverso interventi strutturali e organizzativi . Nonostante la stima di € 220 miliardi sia conservativa e il disinvestimento di € 70 miliardi estremamente impegnativo, per raggiungere il fabbisogno stimato per il 2025 mancherebbero comunque ancora € 20,5 miliardi, una cifra di un’entità tale da richiedere scelte politiche ben precise. In altre parole, le valutazioni del presente Rapporto dimostrano che il disinvestimento da sprechi e inefficienze è condicio sine qua non per salvare il SSN e che al tempo stesso la soluzione non è rappresentata sicuramente dal “secondo pilastro”: di conseguenza, in assenza di un consistente rilancio del finanziamento pubblico, sarà impossibile mantenere un servizio sanitario pubblico, equo e universalistico. Visto che le azioni del prossimo Esecutivo saranno cruciali per il futuro del SSN, il Paese si trova davanti ad un bivio: se si intende realmente preservare la più grande conquista dei cittadini italiani, come da ogni parte dichiarato a parole, accanto a tutti gli interventi necessari per aumentare il value for money del denaro investito in sanità, è indispensabile invertire la rotta sul finanziamento pubblico. In alternativa, occorrerà governare adeguatamente la transizione a un sistema misto, al fine di evitare una lenta involuzione del SSN che finirebbe per creare una sanità a doppio binario, sgretolando i princìpi di universalismo ed equità che ne costituiscono il DNA.

Relativamente al tema “sprechi e inefficienze” , è stata approfondita la casistica degli “acquisti a costi eccessivi”, richiamando il recente studio ANAC sull’acquisto di dispositivi in ambito diabetologico.

E’ stata richiamata anche la rilevazione annuale IStAT-MEF sui “risparmi Consip” rispetto a corrispondenti prezzi ottenuti in procedure autonome espletate dalle pubbliche amministrazioni. E qui – osserviamo noi – non è chiara la natura e la consistenza del campione di confronto, dato che per legge le p.a. che non usufruiscono delle convenzioni Consip devono acquistare a prezzi non superiori.

In generale, la tematica sugli spreche sottende a quella dei “prezzi di riferimento” di cui si riscontrerebbe un miglioramento relativamente alla qualità del dato osservato.

Per rimarcare che non è tanto la corruzione, quanto l’”incompetenza” a dequalificare il public procurement nel nostro Paese, è stato richiamato (ancora una volta) lo studio a rilievo internazionale sulle pratiche di acquisto delle p.a. realizzato alcuni anni addietro da ricercatori dell’Università Tor Verga di Roma.

La problematica dell’”incompetenza” rinvia alla tematica della qualificazione delle stazioni appaltanti, trattato nella seconda sessione del MePAIE 2018 . Sullo schema di DPCM che regola l’avvio – quando sarà – del processo di accreditamento è stata data una valutazione complessivamente non negativa . Il fatto è che l’istituto dell’accreditamento delle stazioni appaltanti (con implicito loro sfoltimento) è uno dei punti qualificanti di natura sostanziale e non formale non attuati del nuovo Codice degli appalti (assieme a quello del rating delle imprese) e ciò – per inciso – può essere dovuto anche a resistenze nell’ambito del sistema.

A proposito di Codice, sono stati ripresi i vari “annunci” a mezzo stampa su varie ipotesi di modifica del Codice – imputato soprattutto di “rallentare” le opere pubbliche – da parte del nuovo Governo, tenendo conto della consultazione pubblica effettuata.

Nella terza sessione, focalizzata sul farmaco, è stato presentato lo studio Improving healthcare delivery in hospitals by optimized utilization of medicines commissionato dall’associazione europea di settore, Medicines for Europe, alla società di consulenza internazionale Kpmg.

Sotto la lente degli esperti il problema delle ristrettezze di budget che affligge indiscriminatamente i sistemi sanitari europei e un paio di dati altrettanto condivisi: in tutti i Paesi è l’ospedale ad assorbire la quota più elevata della spesa sanitaria e in tutti i Paesi esistono spazi concreti di ottimizzazione dell’uso dei farmaci in ambito ospedaliero.
Realizzata sulla base degli indicatori individuati dalle banche dati europee dell’European Health Consumer Index (EHC) e dell’OCSE, la ricerca mette a fuoco modelli di finanziamento, livelli di performance e meccanismi per l’approvvigionamento dei medicinali in ambito ospedaliero in 8 Paesi della Comunità.

I risultati dello studio

La qualità delle prestazioni ospedaliere è stata valutata utilizzando 8 dei 46 indicatori adottati dall’EHC e 13 dei 76 adottati dall’OCSE per valutare outcome e accessibilità delle cure ospedaliere: ad assicurarsi il punteggio più alto il Belgio (27 punti su 42 rispetto agli indicatori disponibili – quality score), seguito da Francia (25) e Portogallo (24), a fronte di un punteggio medio totale di qualità delle cure ospedaliere negli otto Paesi esaminati pari a 21.
L’analisi sui costi – realizzata sui dati di spesa OCSE 2015 – vede invece prima in classifica la Francia con una incidenza dei costi ospedalieri pari al 4,5% del PIL, seguita da Regno Unito e Italia a pari merito (4,1%), a fronte di una incidenza media negli 8 Paesi in esame del 3,7%. Sotto media (3,3%) la Germania, mentre è in coda alla classifica la Polonia, che registra una incidenza dei costi ospedalieri sul PIL pari al 2,3% e riscuote anche punteggi relativamente bassi sugli indicatori di qualità rispetto agli altri sette Paesi in esame.
Tenendo conto sia della qualità che dei costi, è il sistema ospedaliero belga ad ottenere la valutazione migliore – qualità sufficientemente elevata con costi ragionevoli – seguito da Portogallo e Germania. 
Performance decisamente più scadente per il Regno Unito, afflitto da costi relativamente elevati del sistema ospedaliero (il secondo più alto degli otto Paesi studiati) e un punteggio decisamente basso, legato in particolare alla scarsa accessibilità delle cure ospedaliere.

Le barriere

“La qualità dell’ospedale è solo parzialmente misurabile con gli indicatori disponibili pertanto, i risultati di questa analisi comparativa dovrebbero essere considerati come un’indicazione delle prestazioni ospedaliere relative, piuttosto che una misura esatta delle prestazioni degli otto sistemi ospedalieri”, avvertono a questo punto gli esperti KPMG (la scelta degli indicatori influenza la performance dei singoli Paesi). Che invece non hanno difficoltà ad analizzare – Paese per Paese – le barriere al miglior accesso di generici e biosimilari all’interno delle strutture. Eccole in sintesi: Belgio. La bassa penetrazione dei generici nel mercato ospedaliero belga viene attribuita all’assenza di scelte politica sanitaria a lungo termine che ne incentivino l’utilizzo, ai meccanismi di gara che vedono la competizione diretta sul prezzo con gli originatori off-patent e la presenza di criteri di aggiudicazione aggiuntivi, non correlati al prezzo, che finiscono con il favorire gli originator (es. distanza dell’impianto di produzione, velocità di consegna, confezioni monodose) e all’esiguità dei volumi vista la possibilità di indire gare per singolo ospedale. Trend che – segnala lo studio – potrebbero portare all’erosione dei prezzi dei generici e al rischio di carenze di farmaci determinate dalla scelta dei produttori non mantenere scorte di emergenza disponibili. Per i biosimilari invece la barriera è dovuta fondamentalmente dalla scarsa conoscenza dei prodotti da parte di medici e farmacisti e dall’assenza di incentivi al loro utilizzo. Francia. Tra gli ostacoli principali all’utilizzo dei generici figurano la scarsità delle categorie terapeutiche per le quali è prevista la sostituibilità e il tempo medio d’attesa per l’ammissione al rimborso (10 mesi; tra i più lunghi nell’UE). Per i biosimilari invece gli ostacoli principali sono rappresentati dall’assenza di linee guida prescrittive; dall’assenza di clausole di garanzia per la riapertura automatica della gara al primo ingresso sul mercato del biosimilare; dalle complessive lungaggini del meccanismo degli appalti che rende poco appetibile il mercato ospedaliero per i produttori di biosimilari.

Germania. Paradossalmente la principale barriera è costituita dal sistema di acquisto basato unicamente sul prezzo più basso, che produce una pressione costante sulla variabile prezzo, col conseguente rischio di riduzione dei fornitori e dunque della concorrenza. Sotto accusa anche le sanzioni per mancata fornitura (considerate eccessive perché basate sul prezzo di listino) e – per i pazienti non in ricovero – il meccanismo di rimborso strutture sanitarie basato su sconti standard sul prezzo di listino, che disincentiva l’uso dei biosimilari da parte degli ospedali.

Italia. Le differenze di penetrazione dei generici nei mercati regionali – causate soprattutto da fattori culturali – sono decisamente meno evidenti in ambito ospedaliero. L’ostacolo principale in questo ambito rappresentato dalle procedure di gara condizionate da un meccanismo di appalto troppo lungo, burocratico e denso di incertezze (es. assenza di quantitativi minimi d’ordine). Altro fattore disincentivante il criterio di aggiudicazione al massimo ribasso, che ha determinato negli anni una costante erosione dei prezzi e una sempre minore partecipazione alle gare da parte delle imprese con aumento dei lotti deserti. Un potente disincentivo è rappresentato infine dall’imposizione a partire dal 2012 del pay back ospedaliero anche ai farmaci generici e biosimilari acquistati in gara.

Polonia. La riduzione obbligatoria dei listini e la scontistica elevata imposta a generici e biosimilari riduce potenzialmente l’interesse dei produttori farmaceutici ad accedere al mercato ospedaliero polacco, anch’esso caratterizzato da sistemi di gara troppo farraginosi. Per quanto riguarda in particolare i biosimilari si registra la presenza di un numero limitato di aziende interessate ad operare nel Paese, probabilmente per l’assenza di linee guida per il passaggio al trattamento con i biosimilari (ne esiste una sola per l’infliximab) e per la limitatezza dei prontuari ospedalieri che generalmente garantiscono la disponibilità di un solo prodotto per classe terapeutica.

Portogallo. Tre e pesantissime le barriere che condizionano il mercato della medicina generica e biosimilare portoghese. In primis la riduzione automatica del prezzo del generico o del biosimilare al diminuire del prezzo dell’originatore. Poi la procedura di aggiudicazione in due fasi entrambe incentrate sul prezzo: la prima a livello nazionale e la seconda a livello ospedaliero, in genere aggiudicate entrambe al prezzo più basso. Infine l’accordo sul pay back introdotto nel 2016 che grava anche su generici e biosimilari.

Spagna. La prima barriera è rappresentata dal fatto che non esistono differenziazioni di prezzo di listino tra originatore e generici o biosimilari: entrambi figurano nelle liste di riferimento per ciascuna categoria terapeutica. Un ostacolo in particolare per i biosimilari è rappresentato dal fatto che il processo di determinazione di prezzi e rimborsi è simile a quello previsto per i farmaci generici, comprese le riduzioni di prezzo automatiche all’entrata nel mercato. Inoltre non esistono quote di consumo prefissate ed è vietata la prescrizione dei biologici per principio attivo: i farmacisti ospedalieri devono dispensare il marchio commerciale come prescritto dal medico.

Regno Unito. I farmacisti – sia in ospedale che in farmacia – non sono autorizzati a sostituire un originatore con un generico senza consultare e ottenere l’approvazione del medico. Per quanto riguarda le gare, il principale (e spesso unico) criterio di aggiudicazione nelle gare è il prezzo: se l’azienda non riesce a far fronte alla fornitura sarà tenuta a coprire la spesa in eccesso che ne deriva. Infine le gare non garantiscono un volume minimo di fornitura, consentendo basse economie di scala. Il rischio conseguente è quello della carenza di medicinali.
Per quanto riguarda invece i biosimilari a pesare è in generale l’assenza di linee guida specifiche per il loro utilizzo; l’obbligo di prescrizione per marca; la mancata riapertura delle gare al primo ingresso del biosimilare sul mercato.

Le raccomandazioni

È in base a questo lungo excursus che i ricercatori KPMG hanno individuato i dieci ingredienti chiave per un mercato farmaceutico ospedaliero che ottimizzi l’utilizzo di generici e biosimilari, puntando fondamentalmente ad una concorrenza sostenibile nell’ambito del sistema degli appalti.

1. Passare dall’aggiudicazione al prezzo minimo al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che tiene conto di altri elementi qualitativi (es. disponibilità di più specialità medicinali; disponibilità di dispositivi per la somministrazione; affidabilità dei fornitori), laddove sia possibile e ragionevole, consentendo la competizione su più parametri.
2. Definire una quantità minima e una quantità massima per lotto. Misura che consente ai produttori di farmaci di valutare con precisione l’effetto delle economie di scala e di valutare con maggiore precisione l’impatto di eventuali sanzioni in caso di incapacità di fornire i medicinali.
3. Favorire le gare multi-aggiudicatari. Strategia suggerita per evitare il rischio di una riduzione della competizione e dei fenomeni di carenza di medicinali, pur garantendo, nella sua implementazione, il contrasto a fenomeni anti concorrenziali.
4. Riapertura immediata della gara dopo l’ingresso del primo farmaco multisource.
5. Snellimento delle procedure. Prevedere solo la presentazione di informazioni veramente essenziali e la completa digitalizzazione della procedura riduce lo sforzo richiesto, e quindi anche i costi irrecuperabili sostenuti dai produttori per la partecipazione alla gara.
6. Diffondere informazioni scientifiche indipendenti sull’efficacia, la qualità e la sicurezza indirizzate a ai medici e ai farmacisti ospedalieri, spesso attori chiave dell’approvvigionamento e diffondere informazioni sull’efficienza dei costi tra i responsabili delle organizzazioni che organizzano gare d’appalto per le forniture.
7. Attuare accordi per obiettivi e prevedere anche, dove necessario, l’utilizzo di quote per l’uso dei farmaci biosimilari. Diversamente dagli incentivi finanziari, gli accordi sugli obiettivi non creano una pressione unicamente sul fattore prezzo e risparmio, con conseguenti dinamiche di mercato più sostenibili e maggiore concorrenza nel mercato dei biosimilari nel lungo periodo. Ma hanno anche il vantaggio di dare ai clinici una maggiore libertà terapeutica, aumentando l’accettazione dei prodotti.
8. Elaborare linee guida nazionali chiare sull’utilizzo dei biosimilari e sullo switch per migliorare l’accesso e l’erogazione di questa risorsa terapeutica negli ospedali grazie all’utilizzo ottimizzato dei farmaci biosimilari anche per i pazienti già sottoposti a trattamento con il biologico originatore.
9. Implementare metodi di condivisione dei benefici finanziari derivanti dal maggiore utilizzo di generici e biosimilari.

Le specifiche per l’Italia

10. Queste infine le indicazioni ritenute cruciali per il mercato ospedaliero Italiano:

• privilegiare il meccanismo dell’offerta economicamente più vantaggiosa per stimolare una concorrenza ormai carente in ambito ospedaliero;
• definire una quantità minima e massima per lotto;
• superare il meccanismo del pay back, per andare verso sistemi più idonei, ma ogni caso responsabilizzanti per gli attori del sistema;
• snellire le procedure di gara, alleggerendo i costi irrecuperabili a carico dei produttori di farmaci;
• prevedere la riapertura immediata della gara al primo ingresso sul mercato del generico o biosimilare;
• ottimizzare il prezzo base d’asta.

Tutte queste misure avrebbero la capacità di ridurre il numero dei lotti deserti promuovendo una concorrenza sostenibile mediante il bilanciamento rischio e ricompensa.

Il mercato nazionale

Secondo i dati elaborati dall’Ufficio studi Assogenerici su dati IQVIA 2017 il mercato farmaceutico ospedaliero complessivo (tutte le classi, esclusa la distribuzione diretta, in patent e off patent) è rappresentato da 983 milioni di UMF (unità minime frazionabili, ovvero singola fiala, compressa, etc), per un valore pari a 6,7 miliardi di euro ai prezzi ex-factory (6 miliardi nel 2016), ovvero il prezzo massimo di cessione al SSN non ancora sottoposto allo sconto medio praticato in gara. Tenendo conto del “prezzo medio ponderato” il reale valore del mercato ospedaliero si attesta a complessivi 4,7 miliardi.
Le aziende produttrici di generici equivalenti coprono circa il 33,3% del fabbisogno (era 32% nel 2016) per circa 330 milioni di UMF l’anno.

La presenza degli equivalenti è particolarmente incisiva nelle seguenti quattro classi farmaceutiche individuate secondo la classificazione ATC (Anatomica Terapeutica Chimica):
• Classe K1 (soluzioni infusionali) di cui le aziende di Assogenerici garantiscono il 99% a volumi (quota invariata nel 2017 vs 2016);
• Classe J1 (antibiotici), generici per il 72% a volumi (69% nel 2016);
• Classe N2 (analgesici) dove i generici rappresentano il 42% dei volumi (41% nel 2016);
• Classe L1 (oncologici), generici per il 33% dei volumi (35% nel 2016).

Ha chiuso il MePAIE una riflessione sul ruolo attuale e prospettico del buyer pubblico.

Nella quarta sessione sono stati presentati i risultati di un sondaggio FARE sul rapporto tra aziende sanitarie e soggetti aggregatori, secondo la percezione degli operatori che operano nelle due tipologie di struttura. Le visioni e opinioni sui reciproci comportamenti nei processi di acquisto non sempre collimano, a causa verosimilmente anche di una insufficiente integrazione operativa. C’è quindi da costruire un rapporto forse più fluente e strutturato, basato sullo scambio professionale.

Il questionario Net4Market-FARE sulla percezione del ruolo attuale e prospettico de buyer pubblico, somministrato ad appartenenti alla categoria, ha consentito di tracciare un identikit del provveditore nell’attuale contesto istituzionale e operativo.

Gli intervistati sostengono che il provveditore dovrebbe possedere un mix di competenze, in primis di carattere giuridico amministrativo (in dipendenza delle funzioni di RUP e di norme complesse sempre in divenire da applicare), ma anche, appena un gradino sotto per importanza, di natura economica e di marketing di acquisto. Al quesito se il buyer debba essere anche uno “specialista di prodotto”, la risposta è che non può e non deve avere una conoscenza merceologica approfondita in tutti i molteplici ambiti di interesse, ma deve possedere una conoscenza di base che gli consenta di valutare i giusti inquadramenti delle problematiche tecniche. Al provveditore compete svolgere ordinariamente le funzioni di RUP e si sottolinea con forza che a lui dovrebbe competere definire il “disegno” della gara. La “rotazione” nelle funzioni di buyer è tanto inefficace ai fini anti-corruttivi, quanto dannosa per la qualità dei processi di acquisto. Vengono rilevate significative criticità nel “servizio” forniti dai soggetti aggregatori relativamente alla corretta interpretazione, tempistica di risposta e completezza di soddisfacimento dei bisogni espressi dalle aziende sanitarie. Se è vero che i provveditori aziendali rischiano un processo di marginalizzazione , è altrettanto vero che, per la complessità e specificità dei bisogni sanitari, che una quota di acquisti di beni e servizi è comunque destinata a rimanere di livello aziendale.

Scontata la critica alla scarsa offerta istituzionale di formazione professionale, viene auspicato un sistema formativo per il comparto pubblico sul modello francese e l’estensione alle attività amministrative della formazione continua modello ECM.

Questo quadro rappresentato dagli intervistati porta a delineare un sistema di acquisti pubblici che – realizzata la qualificazione istituzionale e “scrematura” delle stazioni appaltanti – dovrebbe stabilizzarsi su più livelli, in una logica di sistema. La conseguenza – anche nelle risposte degli intervistati – è che non ha più senso contrapporre i provveditori “aziendali” agli operatori dei “soggetti aggregatori”, in quanto espressioni pur differenziate di una stessa categoria professionale. La quale deve interrogarsi ed essere propositiva sul rapporto con gli altri “attori” del sistema, per l’ottimizzazione dei processi di acquisto e gestione.

In questo contesto, un riconoscimento di alto livello istituzionale sull’importanza e valenza strategica per l’economia europea delle funzioni di public procurement – fuori quindi da ogni autoreferenzialità – è rappresentato dalla RACCOMANDAZIONE (UE) 2017/1805 DELLA COMMISSIONE relativa alla professionalizzazione degli appalti pubblici. Vi si afferma tra l’altro che gli Stati membri dovrebbero individuare e definire il quadro di riferimento per le abilità e le competenze su cui ciascun professionista degli appalti pubblici dovrebbe essere formato e di cui dovrebbe disporre (…….)

Le riflessioni svolte nell’ambito del IX MePAIE rimarcano, in sintonia con il pensiero delle istituzioni comunitarie , l’esigenza della (ri)progettazione delle funzioni del provveditore. Come annunciato in chiusura del convegno, la job description del buyer pubblico costituirà il tema centrale nell’agenda del prossimo Congresso nazionale della FARE. Appuntamento a Firenze a ottobre 2019.

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