Corte dei Conti. L’attività di Consip nel 2018: valutare gli effettivi risparmi di spesa

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

I  425 dipendenti costano 31,8 milioni di euro. A 3,4 milioni  ammontano le spese per consulenze.  Il “gigantismo” delle gare,  pure se in contrazione,  rallenta i tempi di aggiudicazione e alimenta il contenzioso.

Spesa “presidiata”  ed “erogato” effettivo (rispettivamente 48.600 e 12.500  milioni) sono in crescita.

Per le amministrazioni centrali, i “risparmi” potenziali  sui prezzi non si traducono in minori spese a bilancio, spese che al 70%  non transitano  da Consip. La sanita’  “fattura”  4.000 milioni di euro (33% del totale transato).    In questo contesto è boom per  la procedura dell’”accordo quadro” (209 milioni).

Le risultanze del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Consip s.p.a.  2018

Nel corso del 2018 è stato ulteriormente incentivato il ricorso agli acquisti centralizzati, mentre le politiche di “spending review” hanno sostanzialmente esteso il perimetro di obbligatorietà dell’utilizzo del Mepa a tutte le pubbliche amministrazioni.

L’eccessivo dimensionamento delle gare si è ripercosso negativamente sia sui tempi di aggiudicazione sia per l’emergere di intese anticoncorrenziali tra le imprese dominanti. Si ritiene preferibile l’avvio di gare centralizzate suddivise in lotti di dimensioni quantitativamente più ridotte, al fine di fornire la possibilità di accesso alle stesse anche delle piccole e medie imprese e di valorizzare adeguatamente gli elementi concorrenziali del mercato.

Dalla gestione economica emerge un risultato d’esercizio positivo di 5.799.757 euro, con un incremento dell’11,43 per cento rispetto al precedente esercizio. Tale risultato netto vede aumentare la sua incidenza sul valore della produzione (7,79 per cento rispetto al 7,4 dell’esercizio precedente). Il costo del personale ammonta a 31.823 migliaia di euro con un incremento di 129 migliaia di euro rispetto all’esercizio 2017 (0,41 per cento). Il patrimonio netto ammonta a 35.035 migliaia di euro con un incremento rispetto al 2017 di 3.604 migliaia di euro, pari all’11,47 per cento rispetto all’esercizio precedente.

Se il risparmio potenziale, “inteso come valore annuo del risparmio da prezzi unitari rispetto ai prezzi medi della pubblica amministrazione sui prezzi unitari di acquisto, relativamente a “convenzioni” e “accordi quadro”, si attesta a 3.053 milioni, si osserva che tale cifra corrisponde a quanto stimato nel caso in cui, per le categorie merceologiche presidiate, si utilizzassero a pieno (e non parzialmente, come oggi accade) le convenzioni” – scrive la Corte e aggiunge che, almeno per quanto riguarda le amministrazioni centrali, negli ultimi anni non ha rilevato a consuntivo, sui capitoli di bilancio destinati all’acquisto di beni e servizi, una riduzione di spesa pari a quella preventivata, anzi, nonostante il costante rafforzamento e l’espansione degli obblighi in capo alle pubbliche amministrazioni di adesione alle convenzioni in parola, “quasi il 70 per cento della spesa per beni e servizi dei Ministeri continua ad essere effettuato, per varie cause, al di fuori degli strumenti Consip”.

“Con l’estensione del ruolo affidato a Consip, appare quindi opportuna una più attenta e oggettiva valutazione dei risparmi di spesa effettivamente conseguiti” – prosegue la magistratura contabile – “atteso che l’ordinamento prevede la possibilità per le amministrazioni centrali di indire autonome procedure per l’approvvigionamento di beni e servizi di proprio interesse, anche in deroga al generale obbligo di avvalersi delle convenzioni quadro di cui all’articolo 26, comma 3, della l. 23 dicembre 1999, n. 488, purché le amministrazioni possano dimostrare di aver ricercato e conseguito condizioni migliori rispetto a quelle contenute nelle convenzioni-quadro, nell’ambito dei vincoli posti dal legislatore sia ex ante (insuperabilità delle condizioni trasfuse nelle convenzioni quadro) che ex post (nullità degli atti realizzati in violazione e responsabilità amministrativa in sede di giurisdizione contabile in capo ai funzionari che abbiano agito in violazione di legge e con ingiustificato dispendio di pubbliche risorse)”.

ATTIVITÀ SVOLTA E RISULTATI CONSEGUITI

Nel corso del 2018 l’attività di Consip si è focalizzata sulla riqualificazione della spesa, attraverso il progressivo ampliamento del perimetro di spesa presidiata con i propri strumenti, sullo sviluppo di soluzioni di e-procurement, nell’ottica di garantire alla pubblica amministrazione un servizio affidabile, efficiente e trasparente e sulla digitalizzazione e tracciabilità dei processi d’acquisto, per contribuire al monitoraggio e al governo della spesa pubblica, in linea con quanto previsto dalla vigente convenzione Mef-Consip (stipulata in data 9 marzo 2017 e regolante la realizzazione e la gestione delle attività del programma nel triennio 2017-2019). Tale azione è stata supportata dal potenziamento delle attività di promozione di tutti gli strumenti, con particolare riferimento all’utilizzo della piattaforma in modalità Asp (Application service provider), anche in un’ottica di accompagnamento verso la digitalizzazione dei processi di acquisto (entrata in vigore dell’obbligo di eseguire le comunicazioni e gli scambi di informazioni nell’ambito delle procedure di acquisto) attraverso incontri diretti con i principali enti pubblici centrali e territoriali, nonché tramite sessioni di formazione on-line e incontri di formazione in aula.

 Nello sviluppo delle diverse iniziative d’acquisto, è stata dedicata la dovuta attenzione alla determinazione dei massimali messi a gara, allo studio del mercato di riferimento e delle misure a tutela della concorrenza, all’ampliamento del livello di utilizzo degli strumenti, all’erogato, alla continuità delle iniziative con riferimento particolare a convenzioni e accordi quadro e, infine, alla qualità delle forniture e al grado di soddisfazione degli utenti.

Più compiutamente, la gestione 2018 evidenzia una crescita di tutte le grandezze. A fronte di un perimetro di intervento della cosiddetta “spesa di pertinenza”  o “spesa presidiata”, di 48.602 milioni (+3 per cento rispetto ai 47,3 miliardi del 2017), l’erogato  segna un valore di 12.543 milioni (+31 per cento rispetto ai 9,6 miliardi del 2017), il risparmio potenziale  si attesta a 3.053 milioni (+18 per cento rispetto al 2017); l’indice di copertura  è risultato pari al 31 per cento (+28 per cento rispetto al 2017). Con specifico riferimento alla grandezza “erogato”, quanto alla distribuzione per ambito merceologico e per strumento, si evidenzia: – una copertura abbastanza omogenea dei diversi ambiti merceologici di intervento (tra il 13 per cento e il 33 per cento); – una crescita dell’utilizzo degli strumenti di negoziazione (Mepa e Sdapa) a cui afferisce circa il 60 per cento dell’erogato complessivo (7.410 milioni a fronte di 12.543 milioni).

Distribuzione merceologica e per strumento dell’erogato

Erogato (milioni di euro)

In relazione ai dati appena menzionati, occorre peraltro rilevare che, parlando di spesa di pertinenza, ci si riferisce al totale della spesa per beni e servizi che solo potenzialmente potrebbe essere effettuata attraverso gli strumenti Consip sopra evidenziati (convenzioni, accordi quadro, Mepa e Sdapa). Quanto alla spesa intermediata o “erogato”, essa solo in parte ha riguardo a prezzi prestabiliti in via centralizzata, visto che parte significativa della spesa intermediata avviene ancora a prezzi negoziati, attraverso gli strumenti del Mepa e dello Sdapa;  Con riferimento, infine, al “risparmio” (in altre occasioni opportunamente aggettivato come “potenziale”) , inteso come valore annuo del risparmio da prezzi unitari rispetto ai prezzi medi della PA sui prezzi unitari di acquisto, relativamente a “convenzioni” e “accordi quadro”, che si attesta a 3.053 milioni, si osserva che tale cifra corrisponde a quanto stimato nel caso in cui, per le categorie merceologiche presidiate, si utilizzassero a pieno (e non parzialmente, come oggi accade) le convenzioni. Non si può fare a meno, sul punto, di ribadire le osservazioni già espresse nell’anno precedente in ordine alle stime di risparmio previste in esito a tali procedure di centralizzazione degli acquisti così come metodologicamente utilizzate, con riferimento, in particolare, al c.d. “risparmio potenziale”, che, come si desume dalla terminologia utilizzata, non ha riguardo a risparmi di spesa effettivi e contabilmente accertati a consuntivo, soprattutto in materia di spese per beni e servizi. Va, anzi, ricordato che la Corte, almeno per quanto riguarda le amministrazioni centrali, negli ultimi anni non ha rilevato a consuntivo, sui capitoli di bilancio destinati all’acquisto di beni e servizi, una riduzione di spesa pari a quella preventivata. Si osserva, inoltre, che nonostante il costante rafforzamento e l’espansione degli obblighi in capo alle pubbliche amministrazioni di adesione alle convenzioni in parola, quasi il 70 per cento della spesa per beni e servizi dei Ministeri continua ad essere effettuato, per varie cause, al di fuori degli strumenti Consip. Con l’estensione del ruolo affidato a Consip, da ultimo anche a seguito della legge di bilancio per il 2020, appare opportuna una più attenta e oggettiva valutazione dei risparmi di spesa effettivamente conseguiti, atteso che l’ordinamento prevede la possibilità per le amministrazioni centrali di indire autonome procedure per l’approvvigionamento di beni e servizi di proprio interesse, anche in deroga al generale obbligo di avvalersi delle convenzioniquadro di cui all’articolo 26, comma 3, della l. 23 dicembre 1999, n. 488, purché le amministrazioni possano dimostrare di aver ricercato e conseguito condizioni migliori rispetto a quelle contenute nelle stesse convenzioni-quadro, nell’ambito dei vincoli posti dal legislatore sia ex ante (insuperabilità delle condizioni trasfuse nelle convenzioni quadro) che ex post (nullità degli atti realizzati in violazione e responsabilità amministrativa in sede di giurisdizione contabile in capo ai funzionari che abbiano agito in violazione di legge e con ingiustificato dispendio di pubbliche risorse). Per quanto attiene, infine, lo sviluppo delle iniziative di acquisto nell’ambito dei disciplinari attivi, alla crescita degli indicatori di performance corrisponde un rilevante incremento dei volumi produttivi 2018: +20 per cento di gare sopra-soglia pubblicate (che passano dalle 69 del 2017 – per un valore bandito par a 6.776 milioni di euro – alle 83 del 2018 – pari a 8.889 milioni di euro – con un incremento del 31 per cento), +28 per cento di gare sopra-soglia aggiudicate (che passano dalle 58 del 2017 alle 74 del 2018). Consip, nel documento di bilancio, non ha fornito i dati quantitativi relativi al “valore aggiudicato” negli anni di riferimento.

Sempre nell’ambito di interventi utili alla definizione di prezzi standard e al confronto tra voci di spesa pubblica per l’acquisto di beni e servizi, Consip ha collaborato, in continuità con gli anni precedenti, alla realizzazione della rilevazione conoscitiva Mef-Istat sui prezzi di acquisto delle pubbliche amministrazioni per 23 merceologie acquistate nel 2017 (per alcune delle quali, peraltro, non è stato possibile applicare il predeterminato modello di stima). Inoltre, sono stati elaborati anche i risultati concernenti il primo trimestre del 2018, relativamente a un campione di 4 merceologie delle 23 oggetto di indagine (buoni pasto, carburanti rete-fuel card, gas naturale, PC desktop). È proseguita inoltre l’analisi anche su merceologie rese disponibili attraverso lo SDA e tramite il Mepa. In riferimento al Sistema a rete (costituito da Consip e dalle altre 31 centrali di committenza), nel corso del 2018 è stato consolidato il supporto da parte di Consip alle attività del Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori con particolare riferimento al gruppo di lavoro “Integrazione banche dati e standard categorie e prodotti” anche al fine di realizzare un’analisi delle piattaforme in possesso e/o in uso da parte dei soggetti aggregatori. Trasversalmente ai diversi strumenti del Programma, si è mantenuto il focus sulla diffusione presso la pubblica amministrazione del Green public procurement, non solo per le sue ricadute sociali ma anche per le esigenze di razionalizzazione degli acquisti (soprattutto per gli aspetti di efficientamento energetico); ciò anche in considerazione delle recenti modifiche normative che hanno portato all’emanazione del “collegato ambientale” (l. n. 221 del2015) e del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50 del 2016) così come integrato e modificato dal correttivo di cui al d.lgs. n. 56 del 2017 che sancisce l’obbligatorietà dei criteri ambientali minimi. Inoltre, sono proseguite le attività di rifacimento del portale Acquistinretepa, in termini di ottimizzazione grafica dell’interfaccia e di semplificazione dei processi e intuitività dei cruscotti di lavoro, ed è stato ulteriormente implementato il portale Open data.

ACCORDI QUADRO

Nell’ambito delle categorie merceologiche considerate rilevanti ai fini dell’azione Consip, il ricorso all’accordo quadro è stato valutato nell’ottica di estendere il perimetro di spesa presidiata del programma e in coerenza con l’evoluzione del quadro normativo di riferimento.

In particolare, specifici approfondimenti condotti in ambito sanità, sia dal lato della domanda che dell’offerta, hanno portato ad individuare nell’accordo quadro con più fornitori a condizioni tutte fissate e senza riapertura del confronto competitivo lo strumento più idoneo, nell’ottica del raggiungimento di un più elevato livello di continuità dell’offerta.

Nel corso dell’anno, la spesa di pertinenza degli accordi quadro ha raggiunto il valore di 4.057 milioni, con un aumento, rispetto al 2017, del 56 per cento (2.603 milioni di euro), da ricondursi all’ampliamento delle merceologie presidiate, in particolare in ambito Sanità (defibrillatori, farmaci biologici, mammografi e suture chirurgiche).

L’erogato ha raggiunto un valore pari a 422 milioni, con un incremento del 178 per cento rispetto al 2017 (152 milioni). Tale andamento è collegato al maggior contributo – rispetto al 2017 – delle merceologie Service (dialisi, pacemaker, servizi applicativi e centrali telefoniche) e al contributo aggiuntivo fornito dalle nuove merceologie presidiate nell’anno (in particolare suture chirurgiche e defibrillatori).

Il numero di appalti specifici pubblicati è stato pari a 2.060, rispetto ai 515 del 2017 (per il 63 per cento riconducibile alle iniziative AQ Pacemaker 1 e AQ Suture chirurgiche 1), per un valore di importo bandito complessivo di circa 363 milioni di euro (di cui il 52 per cento sulle iniziative AQ Service dialisi 2, AQ Pacemaker 1 e AQ Centrali telefoniche 7).

MEPA

Rispetto al 2017, nel 2018 tutti i parametri di utilizzo del Mepa, sia lato pubbliche amministrazioni che fornitori, registrano degli incrementi. In particolare: il valore di erogato complessivo (considerando tutti i bandi attivi) si è attestato a 3.980 milioni (+26 per cento sul 2017) e il numero di fornitori abilitati nell’anno ha raggiunto quota 109.939 (+19 per cento rispetto ai 92.288 del 2017). Inoltre, anche per quanto concerne il numero di transazioni pari a 639.715 (+7,4 per cento sul 2017), i punti ordinanti attivi11 pari a 42.359 (+3,8 per cento sul 2017) e gli articoli offerti pari a 8.860.983 (+3,2 per cento sul 2017) si registra un incremento dei valori, anche se più contenuto. Infine, cresce anche il numero degli articoli offerti pari a 8.860.983 rispetto ai 8.582.116 del 2017.

I risultati sopra descritti sono stati supportati dal sistema di obblighi di utilizzo dello strumento sia per le pubbliche amministrazioni per gli acquisti c.d. sotto soglia comunitaria sia dall’insieme degli interventi posti in essere in termini di copertura merceologica, quantità di articoli on-line, numerosità di piccole e micro imprese abilitate (il 99 per cento circa delle imprese ha meno di 50 dipendenti), promozione dello strumento presso le pubbliche amministrazioni (con particolare riferimento alle merceologie ad alto valore aggiunto e/o caratterizzate da una maggiore complessità di acquisto).

CONTROLLI E RECLAMI

Riferisce Consip che “dalle 2.400 verifiche ispettive di Consip nel II semestre 2018, il 90 per cento di risultati si sono rivelati conformi alle attese. Risultano dimezzate le segnalazioni di disservizi da parte delle amministrazioni”.

Il monitoraggio della qualità delle forniture alle pubbliche amministrazioni effettuato da Consip ha dato esito positivo, conforme al livello di servizio atteso, nel 90 per cento delle iniziative esaminate: detto monitoraggio relativo alle convenzioni e accordi quadro stipulati da Consip nel secondo semestre 2018, è stato effettuato con il supporto di un organismo di controllo terzo, ed ha riguardato 2.454 verifiche ispettive effettuate su ordini di forniturarelativi a 10 diverse convenzioni.

Nello stesso periodo sono risultati in diminuzione anche i reclami relativi a inadempimenti sui beni e servizi pervenuti direttamente o indirettamente a Consip.

CONCLUSIONI

Nella sopraesposta ottica volta a realizzare più consistenti risparmi di spesa pubblica, un ruolo fondamentale hanno continuato a svolgere le gare centralizzate di dimensioni consistenti, ma in misura inferiore a quella degli scorsi anni.

Il progressivo ridimensionamento quantitativo medio delle gare Consip è da salutare con favore.

Alla luce delle complesse e variegate vicende processuali  risulta avvalorato l’assunto  secondo cui il gigantismo procedimentale connesso all’eccessivo dimensionamento delle gare (in quanto particolarmente articolate – fino a 18 lotti – e con base d’asta sempre maggiore della omologa gara precedente, fino a 2 miliardi e 700 milioni), si sia ripercosso negativamente sia sui tempi di aggiudicazione, avendo la copiosità delle offerte determinato il protrarsi dei lavori delle relative commissioni per periodi eccessivamente lunghi, sia dando luogo all’emergere di intese anticoncorrenziali tra le imprese dominanti nel settore merceologico proprio della gara, sia, infine, espandendo ed allargando il contenzioso, secondo dinamiche solo apparentemente contraddittorie tra loro.

Ciò che occorre ripensare è la presupposizione che la centralizzazione degli acquisti debba necessariamente essere realizzata attraverso la aggregazione delle gare in lotti di grandi dimensioni, essendo preferibile l’avvio di gare centralizzate suddivise in lotti di dimensioni quantitativamente più ridotte, al fine di fornire la possibilità di accesso alle stesse anche delle piccole e medie imprese, e per valorizzare adeguatamente gli elementi concorrenziali del mercato.

La Corte prende atto che l’acquisto centralizzato di beni e servizi, che vede Consip come la principale delle stazioni appaltanti, si pone nell’ottica costruttiva di rendere più efficiente il sistema di approvigionamento delle pubbliche amministrazioni.

Il modello accentrato di acquisto presenta, peraltro, due principali criticità.

La prima consiste nella circoscritta libertà di scelta del contraente da parte delle singole amministrazioni, le cui specifiche ed eventualmente differenziate esigenze potrebbero non essere adeguatamente soddisfatte dall’acquisto centralizzato (e tendenzialmente standardizzato) di beni e servizi.

La seconda criticità consiste nel rischio di restringere l’accesso al mercato alle sole imprese di grandi dimensioni, essendo queste le uniche in possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria

occorrenti per partecipare a gare dagli importi sempre più elevati. Il pericolo, che la Corte ha già espresso in altre occasioni, è quello di pregiudicare il principio concorrenziale in punto di massima partecipazione alle procedure di affidamento e, in particolare, di limitare la partecipazione alle gare delle piccole e medie imprese; ciò, non senza considerare l’emergere di intese anticoncorrenziali tra le imprese dominanti nel settore merceologico proprio della gara ed il considerevole ampliamento del contenzioso.

Consip: sistema dinamico di acquisto anche per i farmaci biologici

Consip recepisce la Legge di Bilancio 2020 e offre alle PA la possibilità di utilizzare lo Sdapa anche per acquistare farmaci biologici, grazie alla possibilità di stipulare Convenzioni e Accordi quadro attraverso appalti specifici sul Sistema dinamico di acquisto

 Dal 30 gennaio 2020 le amministrazioni pubbliche possono negoziare sul bando del Sistema dinamico di acquisto (Sdapa) dedicato ai Farmaci messo a disposizione da Consip anche i farmaci biologici, grazie alla possibilità – introdotta con la Legge di bilancio 2020 e recepita all’interno del Capitolato d’Oneri dell’iniziativa – di utilizzare questo strumento per negoziare appalti specifici da cui derivano Convenzioni e Accordi quadro.

La recente novità apre nuovi e interessanti scenari per le amministrazioni, che da oggi potranno scegliere tra le diverse modalità di scelta del contraente quella più adatta a rispondere alle proprie esigenze.

Fino ad oggi le Amministrazioni potevano utilizzare lo Sdapa per l’aggiudicazione di appalti specifici ad un unico concorrente, il primo in graduatoria. Pertanto le amministrazioni non potevano acquistare sullo Sdapa i farmaci biologici, per i quali – in base alla Legge di Stabilità 2017 – è previsto l’obbligo di ricorso allo strumento dell’Accordo quadro, ma dovevano ricorrere all’Accordo quadro Consip farmaci biologici o indire procedure ad hoc al di fuori del Sistema dinamico.

Da oggi le amministrazioni potranno invece bandire gli Accordi quadro direttamente attraverso un appalto specifico su Sdapa, acquisendo i farmaci biologici con la stessa semplicità e velocità che contraddistinguono questo strumento. In tal modo avranno la possibilità di soddisfare il proprio fabbisogno di medicinali sia tradizionali sia biologici attraverso un unico canale di acquisto, razionalizzando il processo di approvvigionamento ed eliminando i costi amministrativi derivanti dagli adempimenti legati alla pubblicazione e alla gestione di Accordi quadro ad hoc.

Più in generaleper acquisire tutte le tipologie di farmaci le amministrazioni potranno scegliere autonomamente la struttura di gara, differenziandola, se opportuno, per singoli lotti. Potranno, ad esempio, decidere di aggiudicare alcuni lotti al fornitore primo in graduatoria e altri lotti a più fornitori, nel caso in cui necessitino di disporre di più farmaci a base del medesimo principio attivo.

Inoltrela novità introdotta dalla Legge di Bilancio consente anche ai soggetti aggregatori di avvalersi dello Sdapa Consip per stipulare Convenzioni che impegnino il fornitore aggiudicatario ad accettare ordini dalle amministrazioni di riferimento, fino al raggiungimento del massimale contrattuale, stipulando contratti che si perfezionano direttamente tra fornitore e amministrazione richiedente.

Tali possibilità aumentano ulteriormente la flessibilità dello strumento e si aggiungono ai già numerosi vantaggi offerti dallo Sdapa, tra cui, solo a titolo esemplificativo, la disponibilità di modelli di negoziazione già predisposti, la possibilità di costruire lotti secondo il principio dell’equivalenza terapeutica, la gestione più efficiente delle fasi di valutazione e aggiudicazione, la formulazione automatica della graduatoria di merito e la generazione di un report, di libera consultazione, contenente i prezzi di aggiudicazione di tutte le negoziazioni effettuate sullo Sdapa stesso.

 Umbria Salute e Servizi Scarl è stata la prima stazione appaltante ad utilizzare il Sistema dinamico di acquisto della PA (Sdapa) per i farmaci di Consip per l’avvio di un appalto specifico, che si concluderà con la stipula di un Accordo Quadro con più operatori economici.

L’appalto specifico, bandito il 14 febbraio scorso, ha ad oggetto farmaci biologici rientranti nel perimetro di applicabilità della Legge di Stabilità 2017, che prevede l’obbligo di ricorso allo strumento dell’Accordo quadro per acquistare tali specialità medicinali.

In presenza di una convenzione Consip attiva, può essere indetta in sovrapposizione una procedura regionale vincolante per le aziende sanitarie

A cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Cons. di Stato, Sez. III, 26/02/2019, n. 1329

Le leggi  296/2006 e 208/2015 relative al settore sanitario, stabiliscono che per ciò che concerne gli affidamenti pubblici “gli enti del Servizio sanitario nazionale sono in ogni caso tenuti ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni stipulate dalle centrali regionali di riferimento ovvero, qualora non siano operative convenzioni regionali, le convenzioni-quadro stipulate da Consip S.p.A.”.

Sulla compatibilità/coesistenza tra le due procedure, il Consiglio di Stato ha ribadito l’indirizzo già espresso nella sua precedente pronunzia n. 5826/2017, secondo cui deve essere data assoluta prevalenza alle gare svolte dalle centrali di committenza regionali, dovendosi invece riservare una funzione “meramente suppletiva” alle gare indette da Consip.

Con la precisazione che – proprio in ragione del carattere sussidiario dell’intervento – la centrale regionale può sempre e comunque attivare i propri strumenti di acquisizione/negoziazione al fine di conseguire condizioni economiche più favorevoli, anche dopo che è stata avviata (e nel caso di specie addirittura conclusa) una gara CONSIP avente le medesime caratteristiche.

In conclusione, anche in presenza di due procedure aventi profili analoghi, deve essere sempre affermarsi la prevalenza della procedura di gara indetta dalla centrale di committenza regionale.

“La Società Baglioni S.r.l. si duole del fatto che, pur essendo risultata aggiudicataria della gara relativa alle “attività di gestione, conduzione e manutenzione degli impianti tecnologici, delle strutture edili e dei relativi complementi, la fornitura dei vettori energetici termico ed elettrico e la realizzazione di interventi di riqualificazione e di efficientamento energetico degli impianti di climatizzazione ed elettrici, per gli edifici, in uso, a qualsiasi titolo, alle Pubbliche amministrazioni Sanitarie”, indetta da Consip – quale mandante di ATI costituita con CMP s.p.a. (mandataria) e FPM s.r.l. (mandante), in data 23 giugno 2017 e avendo, dunque, stipulato la convenzione quadro relativa al Lotto 6, ad oggetto l’ambito territoriale Regioni Emilia Romagna 2 e Marche 1, con successivo bando (pubblicato sulla G.U.U.E., in data 13 luglio 2017), la centrale di Committenza regionale Intercent – Er indiceva apposita procedura di gara per l’affidamento del “multiservizio di manutenzione degli immobili in uso alle aziende sanitarie della Regione Emilia – Romagna 2”, ad oggetto la stipula di una convenzione, ai sensi della l. reg. Emilia Romagna n. 11/2004, per un multiservizio manutentivo di tutte le attività di gestione, conduzione e manutenzione degli immobili e degli impianti loro asserviti delle aziende sanitarie regionali e la forniture di combustibile.

Avverso tale procedura di gara, dunque, ricorreva in primo grado l’odierna appellante, deducendo i seguenti motivi:

1) violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buon andamento ed affidamento; violazione dell’art. 1337 c.c. ed eccesso di potere sotto diversi profili; sarebbe illegittima la scelta di Intercent-ER di indire la gara per cui è causa, in presenza di una precedente aggiudicazione, operata da Consip s.p.a., asseritamente relativa ad analoghe prestazioni sia sul versante oggettivo sia territoriale in quanto espressione di mancato coordinamento tra centrali di committenza e di irragionevolezza in violazione dell’affidamento riposto dalla aggiudicataria nello svolgimento delle prestazioni a seguito della conclusione della procedura espletata da Consip s.p.a.;

2) violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, buon andamento della p.a.; violazione di legge (art. 26 della l. n. 488 del 1992; art. 58 della l. n. 388 del 2000; d.m. 24 febbraio 2000; d.m. 2 maggio 2001; art. 1 commi 455-457 della l. n. 296 del 2006; art.1, commi 499 e ss. della l. n. 208 del 2015; art. 9 del d.l. n. 66 del 2014; d.P.C.M. 24 dicembre 2015; d.P.C.M. 14 novembre 2014; artt. 32 e 41 d. lgs. n. 50 del 2016; l. reg. Emilia Romagna n. 11 del 2004); eccesso di potere sotto diversi profili, poiché la duplicazione delle gare sarebbe distonica rispetto all’assetto normativo sulla centralizzazione degli affidamenti in relazione alla quale, l’armonizzazione delle procedure, propria di un sistema a rete, costituirebbe elemento indefettibile; la disciplina vigente non consentirebbe, peraltro, di attribuire una prevalenza delle centrali regionali né alcun carattere sussidiario alle convenzioni Consip s.p.a. relative agli appalti del S.S.N.

La sentenza di primo grado respingeva il ricorso, confermando l’orientamento già assunto in altra controversia (sent. n. 423 del 2017) e condiviso da questo Consiglio con la sentenza n. 5826 del 2017, che ha riconosciuto la prevalenza ai sistemi di acquisizioni al livello regionale. Ulteriormente, il primo giudice precisava che, in applicazione del disposto di cui agli artt. 19, c. 1 lett. a) e b) e 21 l. reg. Emilia Romagna n. 21 del 2004, gli enti del S.S.N. sarebbero comunque obbligati ad aderire alla procedura indetta dalla centrale di committenza regionale.

Avverso siffatta sentenza, propone appello la Società Baglioni per i motivi di seguito esposti.

1 – Error in judicando, insufficiente ed inconferente motivazione, travisamento del fatto, erroneo richiamo alla sentenza del Consiglio di stato n. 5826 del 2017, in quanto tale citazione sarebbe erronea, poiché la menzionata decisione si riferirebbe unicamente all’indizione di una gara da parte della Centrale regionale in pendenza di una procedura centralizzata.

1.1 Violazione del principio di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento della P.A. (art. 97 Cost.), violazione dell’affidamento, violazione dell’art. 1337 c.c., eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità, perplessità, contraddittorietà, in quanto la pubblica amministrazione avrebbe il dovere di conservare le legittime aspettative, che maturano attraverso la presentazione di offerte ammissibili e positivamente valutate dalla P.A., e si consolidano a seguito della definitiva aggiudicazione della commessa.

1.2 Violazione del principio di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.), violazione e/o falsa applicazione di legge, con riferimento all’ art. 26 della l. 23 dicembre 1999, n. 488, all’art. 58 della l. 23 dicembre 2000, n. 388, al d.m. 24 febbraio 2000, al d.m. 2 maggio 2001, all’art. 1, commi 455 – 457 della l. 27 dicembre 2006 n. 296, all’art. 1, commi 499 e ss. della l. 28 dicembre 2015 n. 208, all’art. 9 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66 convertito in l. 23 giugno 2014 n. 89, al d.P.C.M. 24 dicembre 2015 e al d.P.C.M. 14 novembre 2014 pubblicato nella G.U.R.I. del 20 gennaio 2015, n. 15, agli artt. 32 e 41 del d.lgs. n. 50 del 2016, violazione e/o falsa applicazione della l. reg. Emilia-Romagna n.11 del 2004, eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione, illogicità, perplessità, contraddittorietà.

L’operato di Intercent-Er sarebbe illegittimo anche alla luce della normativa relativa alle convenzioni-quadro di cui all’art. 26 della l. 23 dicembre 1999, n. 488 (cioè il contratto attraverso cui l’impresa affidataria si impegna ad accettare, sino a concorrenza della quantità massima complessiva stabilita dalla convenzione ed ai prezzi e condizioni ivi previsti, ordinativi di fornitura di determinati beni e servizi da parte delle Pubbliche Amministrazioni destinatarie del servizio), in forza della quale si prevedrebbe che esse siano oggetto di procedure di appalto indette dalla centrale di committenza nazionale (Consip s.p.a.) e da quelle regionali. Successivamente, la l. 27 dicembre 2006 n. 296 (art. 1, commi 455 – 457) ha stabilito che, ai fini del contenimento e della razionalizzazione della spesa pubblica, le regioni possano costituire centrali di acquisto. Al fine di consentire il coordinamento di tutti questi soggetti aggregatori l’art. 9 del d.l. 24 aprile 2014, n. 66 conv. in l. 23 giugno 2014 n. 89 ha istituito il “Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori, coordinato dal Ministero dell’economia e delle finanze”, avente la finalità di sviluppare programmi di razionalizzazione della spesa armonizzati e coordinati.

Con la l. n. 208/2015 il legislatore avrebbe, poi, previsto che gli enti del SSN debbano aderire alle convenzioni-quadro attivate ‘indifferentemente’ da Consip o dalla centrale di committenza regionale. Tale legge, dunque, confermerebbe che Consip ha ‘competenza’ anche nell’indire gare per l’aggiudicazione di convenzioni per gli enti del S.S.N., tuttavia senza attribuire alcuna “prevalenza delle centrali regionali”. Infine, il d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50 ha stabilito, all’art. 32, che “Le procedure di affidamento dei contratti pubblici hanno luogo nel rispetto degli atti di programmazione delle stazioni appaltanti previsti dal presente codice o dalle norme vigenti”, sottolineando, pertanto, l’esigenza di coordinamento.

  1. Error in judicando, violazione dell’art. 12 delle preleggi, dei principi di proporzionalità, di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica amministrazione, di cui all’art. 97 Cost., nonché violazione di legge con riferimento all’art. 26, della l. n. 488 del 199, all’art. 58 della l. n. 388 del 2000, al d.m. 24 febbraio 2000 e al d.m. 2 maggio 2001, all’art. 1 commi 455.457 della l. n. 296 del 2006, all’art. 1 comma 548 e ss. della l. n 2018 del 2005, all’art. 9, del d.l. n. 66 del 2014, conv. in l. n. 89 del 2014 e agli artt. 32 e 41, de d.lgs. n 50 del 2016, già indicati, perché la sentenza impugnata risulterebbe viziata e censurabile nella misura in cui, richiamando la sentenza Cons. Stato 5826/2017, verrebbe (implicitamente) ad interpretare la normativa sull’istituzione delle centrali di committenza e sulle competenze loro attribuite in difformità da quanto espressamente previsto dalla legge e dai principi cardine dell’azione amministrativa. A tale conclusioni si arriverebbe proprio dall’esame delle norme già sopra menzionate e dalla ricostruzione ordinamentale delineata.
  2. Violazione della l. reg. n. 11 del 2004, del principio lex posterior derogat priori e dell’obbligo di disapplicazione della l. reg. n. 11 del 2004 per violazione dell’art. 117 lett. e) della Costituzione, dell’art. 4, d.lgs. n. 163 del 2006 e dell’art. 2, d.lgs. n. 50 del 2016, nonché ancora dell’art. 58 l. n. 388 del 2000, del d.m. 24 febbraio 2000 e del d.m. 2 maggio 2001, in quanto le conclusioni sin qui riportate non sarebbero contraddette dagli artt. 19 e 21 della legge regionale citata n. 11/2004, richiamati dalla sentenza impugnata; una normativa regionale che, in violazione della riserva statale posta dalla Costituzione ed in ogni caso in violazione dei suddetti principi generali posti dalla legge, precluda agli enti del SSN di aderire alle convenzioni-quadro Consip meriterebbe di essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
  3. Erroneità della motivazione e violazione della riserva del merito amministrativo e difetto assoluto di giurisdizione, poiché la sentenza gravata sarebbe infine erronea e censurabile anche là dove il Tribunale di prime cure, a preteso sostegno della ritenuta irrilevanza – ai fini del decidere – dell’aggiudicazione disposta da Consip, giunge ad affermare che “la gara di Consip s.p.a. è stata indetta nel 2014 sulla base di parametri ormai datati e considerato che l’aggiudicazione è avvenuta tre anni dopo con una (evidenziata) insufficiente copertura delle esigenze delle Amministrazioni aderenti”.

Secondo il Collegio  i motivi sono infondati.

In primo luogo, non può trovare condivisione la ricostruzione operata da parte appellante e tesa a contestare, nell’ambito dell’operazione ermeneutica dell’assetto ordinamentale, la priorità assegnata alle procedure regionali da parte del legislatore.

Il Collegio non ha motivo di discostarsi, al contrario, da quanto affermato proprio dalla citata pronunzia n. 5826 del 2017 come principio di carattere generale con riguardo ai rapporti tra gara centralizzata Consip e gara della centrale di committenza regionale.

Proprio dalla interpretazione prima di tutto letterale delle norme (ultimo periodo del comma 449 dell’articolo unico l. 27 dicembre 2006, n. 296 e comma 548 dell’articolo unico l. 28 dicembre 2015, n. 208), questo Consiglio ha rinvenuto sicura prevalenza ai sistemi di acquisizioni al livello regionale e ruolo meramente suppletivo (e cedevole) all’intervento sostitutivo di Consip.

Ancora, vale ricordare che con la richiamata pronunzia questo Consiglio ha evidenziato – a differenza di quanto affermato da parte appellante – l’esistenza di un disegno normativo che non preclude (ma anzi disciplina) la contestuale attivazione sia a livello centrale sia a livello regionale di aggregazione degli acquisti, sicché non si può ritenere impedito alla centrale di acquisti regionale di attivarsi al fine di ripristinare l’iter fisiologico delineato dalla disciplina, anche dopo che sia avviata una gara Consip.

Ne discende che perdono di forza le censure contenute nel primo motivo e specificamente al punto 1.2, anche con riferimento alla interpretazione della l. n. 2018 del 2015, che parte appellante vorrebbe aver attribuito valore ‘paritetico’ alle convenzioni Consip e della centrale regionale.

Invero, non può farsi discendere dalla sussistenza di un medesimo obbligo di adesione degli enti del SSN alle convenzioni –quadro Consip e della centrale regionale la non graduazione tra le procedure. Nell’operazione ermeneutica svolta dall’appellante vi è un salto logico.

Se è vero che in presenza, ‘indifferentemente’, di una convenzione quadro gli enti debbano – in via generale (salvo quanto di seguito precisato) – aderire alla stessa, ciò non significa automaticamente che in presenza di due procedure non vi sia la prevalenza di quella indetta dalla centrale di committenza regionale.

Ciò posto rimane da valutare cosa avvenga per il caso in cui la gara Consip sia stata non solo avviata ma conclusa.

A riguardo soccorre un ulteriore principio posto in evidenza da altra sentenza di questo Consiglio (28 marzo 2018, n. 1937), secondo la quale, fermo il carattere di principio del dovere di cui all’art. 26 comma 3 l. n. 488/99, permane la facoltà per le amministrazioni (ivi comprese le amministrazioni statali centrali e periferiche) di attivare in concreto propri strumenti di negoziazione laddove tale opzione sia orientata a conseguire condizioni economiche più favorevoli rispetto a quelle fissate all’esito delle convenzioni-quadro.

A supporto di tale decisione, è richiamato anche quanto previsto dal quarto periodo del comma 1 del d.l. n. 95/12, in base alla quale “la disposizione del primo periodo del presente comma non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip s.p.a., ed a condizione che tra l’amministrazione interessata e l’impresa non siano insorte contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza”.

In particolare, questo Consiglio ha evidenziato che: “La sussistenza del richiamato (e legittimo) rapporto fra regola ed eccezione è confermato dallo stesso articolo 26 della l. 488 del 1999 il quale

– al comma 3 stabilisce che “le amministrazioni pubbliche possono ricorrere alle convenzioni stipulate ai sensi del comma 1, ovvero ne utilizzano i parametri di prezzo-qualità come limiti massimi per l’acquisto di beni e servizi comparabili oggetto delle stesse (…)”. La disposizione per un verso conferma (attraverso il ricorso alla modalità deontica “possono”) il carattere non pienamente vincolante del ricorso alle convenzioni-quadro e, per altro verso, consente la ricerca da parte delle amministrazioni di opzioni negoziali alternative (scil.: con il vincolo/limite dell’insuperabilità delle condizioni negoziali proprie delle convenzioni-quadro);

– al comma 3-bis obbliga le amministrazioni che abbiano deliberato di procedere in modo autonomo agli acquisti di proprio interesse di trasmettere le relative delibere alle strutture e agli uffici preposti al controllo di gestione, per l’esercizio delle funzioni di sorveglianza e di controllo di propria competenza.

Le disposizioni appena richiamate (lette in combinato disposto con il richiamato articolo 1 del decreto-legge n. 95 del 2012) delineano un coerente quadro normativo il quale (al fine di assicurare in modo adeguato la razionalizzazione degli acquisti da parte delle PP.AA.)

– demanda alla Consip il cruciale compito di rinvenire, in sede di centralizzazione, le migliori possibili condizioni di offerta da porre a disposizione delle amministrazioni;

– consente (ma in via eccezionale e motivata) alle amministrazioni di procedere in modo autonomo, a condizione che possano dimostrare di aver ricercato e conseguito condizioni migliorative rispetto a quelle contenute nelle convenzioni-quadro;

– responsabilizza le amministrazioni che intendano procedere in modo autonomo fissando taluni vincoli ex ante (insuperabilità delle condizioni trasfuse nelle convenzioni quadro) e talune serie conseguenze ex post (nullità degli atti realizzati in violazione e responsabilità in capo ai funzionari che abbiano agito in violazione di legge e con ingiustificato dispendio di risorse pubbliche)”.

Orbene, quanto sin qui evidenziato offre una chiave ermeneutica anche per il caso che occupa. Dal rapporto regola-eccezione evidenziato emerge una ratio della disciplina finalizzata al conseguimento delle condizioni economiche più favorevoli.

In quest’ottica deve, concludersi che la prevalenza della gara svolta a livello regionale può essere affermata anche con riguardo alla fattispecie in esame, ovvero quando la procedura sia stata già aggiudicata, ai fini della stipula della convenzione quadro (su cui poi, di seguito ci si soffermerà per in merito all’affidamento).

La gara svolta a livello regionale risponde – quanto alla aderenza alle necessità dell’area di riferimento e, ove svolta successivamente, anche per la coerenza con il mercato – ai principi di maggior efficienza, efficacia e economicità che regolano l’azione pubblica.

E tale interpretazione trova, altresì, conferma nella già evidenziata lettura del ruolo cedevole della gara Consip rispetto a quella della centrale di committenza regionale.

Vale ribadire che il d.l. 24 aprile 2014, n. 66, al comma 1 dell’articolo 9, ha previsto che “nell’ambito dell’Anagrafe unica delle stazioni appaltanti […] è istituito, senza maggiori oneri a carico della finanza pubblica, l’elenco dei Soggetti Aggregatori di cui fanno parte Consip S.p.A. e una centrale di committenza per ciascuna Regione, qualora costituita ai sensi dell’articolo 1, comma 455, della Legge 27 dicembre 2006, n. 296”. All’art. 1 commi da 548 a 550, la l. n. 208 del 28 dicembre 2015 (Legge di stabilità 2016), già richiamato, ha previsto che gli enti del Servizio Sanitario Nazionale “sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, come individuate dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui all’articolo 9, comma 3, del Decreto Legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla Legge 23 giugno 2014, n. 89, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali regionali di committenza di riferimento, ovvero della Consip SpA.

Qualora le centrali di committenza non siano disponibili ovvero operative, gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale sono tenuti ad approvvigionarsi, relativamente alle categorie merceologiche del settore sanitario, avvalendosi, in via esclusiva, delle centrali di committenza iscritte nell’elenco dei Soggetti Aggregatori, di cui all’articolo 9, comma 1, del Decreto Legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89. In tale ipotesi, spetta alla centrale regionale di committenza di riferimento l’individuazione, ai fini dell’approvvigionamento, di altra centrale di committenza. La violazione degli adempimenti previsti dal presente comma costituisce illecito disciplinare ed è causa di responsabilità per danno erariale. I singoli contratti relativi alle categorie merceologiche individuate dallo schema di DPCM, in essere alla data di entrata in vigore della presente legge, non possono essere prorogati oltre la data di attivazione del contratto aggiudicato dalla centrale di committenza individuata.

Le proroghe disposte in violazione della presente disposizione sono nulle e costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa”.

Ciò posto, non sfugge che la disciplina di riferimento ha posto la preferenza– secondo un’analisi del vantaggio dal punto di vista economico finanziario che risulta effettuato da parte del legislatore – dell’approvvigionamento per il tramite delle centrali di committenza regionali.

VII – Ma, ancora, per il caso che occupa – e ben diversamente da quanto prospettato da parte appellante – la valutazione risulta dagli atti di causa svolta anche in modo precipuo con riferimento alle esigenze specifiche.

Ne discende che, per un verso, la gara Consip di cui si controverte costituisce una gara c.d. “zattera” in attesa delle procedure svolte a livello regionale; per altro verso, risulta agli atti di causa – come contradetto dall’amministrazione – la gara Consip – contrariamente a quanto affermato dall’appellante – risulta quantitativamente coordinata con la gara Intercent, essendo incapiente per lo svolgimento del global service di Emilia Romagna e Marche cui si riferisce.

Inoltre, dalla documentazione in atti si evince che non trova fondamento neppure l’assunto di parte appellante in ordine alla coincidenza quantitativa delle gare: sia per i servizi prestati che per quanto concerne l’attinenza specifica alle esigenze delle singole Aziende.

L’Amministrazione ha ampiamente precisato in atti i seguenti profili:

con riferimento a quello quantitativo relativo al Lotto 6, la gara Consip (denominata MIES 2) attinente all’ estensione geografica relativa alle Regioni Emilia Romagna 2 (Province di: Bologna, Ferrara, Ravenna, Forlì-Cesena e Rimini) e Marche 1 (Provincia di Pesaro-Urbino), è previsto un importo massimo pari a Euro 108.000.000,00 in 7 anni, pari a circa 15 milioni di euro annui, per Emilia Romagna e Marche, sicché il Lotto 6 della convenzione MIES 2 risulta totalmente incapiente rispetto ai fabbisogni delle Aziende Sanitarie dell’Emilia Romagna, poiché la gara Emilia Romagna vale all’anno 77 milioni di euro;

con riguardo a quelli qualitativi, le due gare manifestano diversità quanto alla gestione degli interventi extra canone, ai servizi di manutenzione delle apparecchiature elettriche destinate al benessere del paziente, agli interventi di manutenzione ordinaria (inclusi nei canoni); alle frequenze e alle tipologie di interventi richiesti in considerazione degli assetti, anche organizzativi, delle Aziende; inoltre, per quel che concerne la manutenzione correttiva, ed in termini di calcolo dei canoni, indicizzazione della revisione prezzi, penali, livelli di servizio;

quanto, infine al procedimento e all’istruttoria, la procedura risulta condivisa al Tavolo dei Soggetti Aggregatori, essendo, dunque, la gara Intercenter coordinata con le altre sulla base della disciplina sopra ricordata.

VIII – Alla luce della ultime considerazioni, risulta infondato (oltre che ulteriormente il primo motivo) anche il secondo motivo di appello, poiché l’interpretazione del primo giudice trova conferma non solo nel quadro normativo evidenziato ma anche con specifico riguardo alla fattispecie in esame, senza che possa lamentarsi una assenza di istruttoria, né la violazione dei canoni dell’azione della pubblica amministrazione sopra elencati.

Né risulta che vi sia stata una sovrapposizione (con alterazione del significato) della operazione ermeneutica del primo giudice all’assetto normativo.

Ed ancora non ha ragione di essere la censura di mancata disapplicazione della legge regionale per violazione della disciplina sopravvenuta, mentre risulta manifestamente infondata il dubbio di legittimità costituzionale della richiamata normativa regionale, profilata dalla parte appellante, nel terzo motivo di appello.

IX – E’ infondato, ancora, il quarto motivo di appello, che per ragioni di sinteticità e logicità viene qui esaminato. Infatti, le valutazioni del primo giudice in ordine all’in appropriatezza dei risultati della procedura Consip stante il lungo tempo trascorso, si giustificano proprio in considerazione della necessità del conseguimento da parte dell’amministrazione di risultati di maggiore efficienza ed economicità, ai quali risulta finalizzata la gara Inercent e trovano, dunque, la loro ragione d’essere nel ragionamento interpretativo svolto e sinora esplicato. Come contro dedotto dall’Amministrazione si appalesa più coerente con le situazioni di mercato la stipula di contratti sulla base di offerte del 2017 piuttosto che del 2014.

X – Infine, deve evidenziarsi per completezza, con riguardo alle censure contenute nel punto 1.1 ed in parte anche nel punto 1.2. del primo motivo, che le convenzioni quadro sono finalizzate ad instaurare tra le parti una forma stabile di collaborazione, da attuare nel medio o lungo periodo, per la cui disciplina operativa si rinvia a successivi specifici accordi. Esse dunque si distinguono dai singoli accordi attuativi devono essere sempre approvati dagli organi competenti delle parti.

Risulta priva di pregio, dunque, la censura di violazione dell’aspettativa allo svolgimento delle prestazioni oggetto di gara, che risultano comunque rimesse a successivi accordi.

Nella specie che occupa, peraltro, come precisato, la parte appellante non riesce a smentire quanto puntualmente evidenziato – in radice – dall’Amministrazione in ordine alla non corrispondenza delle due procedure al fine di dimostrare quale spazio di mercato le sia stato sottratto.”

 

La spesa PA gestita sale a 49 miliardi: 3 di risparmi

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market.

L’Ad Cannarsa: piccoli ritocchi immediati al codice appalti per velocizzare le gare.

Oltre 12,5 miliardi nel 2018 di “erogato”, la spesa per acquisti Pa gestita in “proprio” da Consip, con una crescita del 31% sul 2017. Circa 48,6 miliardi di uscite presidiate con “strumenti” centralizzati, che rappresentano oltre la metà dei 90 miliardi considerati sulla carta aggredibili (in realtà non in toto) del flusso complessivo di oltre 130 miliardi destinato alle forniture della pubblica amministrazione. E risparmi sui prezzi d’acquisto superiori ai 3 miliardi: il 18% in più rispetto al 2017. I risultati conseguiti quest’anno dalla società controllata dal ministero dell’Economia, almeno sulla base dei dati di preconsuntivo, appaiono quasi fuori contesto in un momento in cui la spending review non sembra andare tanto di moda. «Il modello della centralizzazione non può essere superato – afferma l’ad di Consip, Cristiano Cannarsa –, anche perché tutto mira al raggiungimento di obiettivi su cui in questi anni si è puntato in maniera importante, come la trasparenza, la tracciabilità delle operazioni e anche i controlli antiriciclaggio». L’attività svolta nel 2018 lo conferma. «Quello dell’erogato, il valore di spesa che la pubblica amministrazione indirizza su strumenti Consip, è un dato di grande rilevanza, perché per la prima volta vengono superati i 10 miliardi», sottolinea Cannarsa, che è al timone di Consip dal giugno 2017. La società del Mef, insomma, è rimasta fedele alla sua mission anche dopo gli scossoni giudiziari del 2016, mostrando pure un bilancio senza numeri in rosso: le prime stime di chiusura mostrano un utile netto di quasi 5 milioni e un valore della produzione di quasi 80 milioni. «In 18 mesi questa gestione – afferma Cannarsa – ha prodotto circa 10 milioni di utile netto per l’azionista». E quanto ai target riguardanti la razionalizzazione degli acquisti Pa, Cannarsa fa notare che «il cosiddetto indice di copertura, ovvero il rapporto tra l’erogato e la spesa di pertinenza supera il 30%. E questo dimostra che gli strumenti Consip sono entrati in pianta stabile nella Pa e ciò si traduce anche in uno intervento strutturale sul risparmio». Un’ulteriore conferma in questo senso arriva dalla ricognizione effettuata annualmente da Mef e Istat, dalla quale emergono risparmi in tutte le aree merceologiche interessate dalla centralizzazione degli acquisti: si va dal 60% realizzato nell’area dell’It (server, telefonia, stampanti) al 25% conseguito sull’acquisto di veicoli, al 30% sul versante dei carburanti e al 10% su quello dell’energia elettrica. Nel 2018 è cresciuto anche il ricorso da parte delle imprese, in particolare le Pmi, al Mepa, il mercato elettronico per gli acquisti sotto “soglia” comunitaria. «Un mercato al dettaglio che sfiora i 4 miliardi, con una crescita del 26% sul 2017», osserva Cannarsa. Complessivamente il valore della gare pubblicate nel 2018 è stato di circa 8,7 miliardi contro i 6,7 miliardi dell’anno precedente. «Consip – dice l’ad – ha assunto un ruolo di cerniera tra le imprese e la spesa della Pa. Sostanzialmente Consip svolge un’attività che è anche quella di scegliere le imprese che presentano capacità di offerta e solidità necessaria per stipulare contratti con la Pa. Una scelta effettuata applicando pienamente il Codice degli appalti e le linee guida dell’Anac». Anche per questo motivo, ma non solo, Cannarsa auspica che Governo e Parlamento possano prendere in considerazione la possibilità di migliorare il Codice appalti «con piccoli interventi immediati», finalizzati ad esempio a velocizzare l’aggiudicazione delle gare. Secondo l’ad di Consip, «se ci concentrassimo sull’offerta tecnica e sull’offerta economica, come si fa in Europa, e limitassimo l’analisi della documentazione amministrativa a chi risulta essere primo in graduatoria, avremmo tempi molto più ristretti, riducendo così il contenzioso e consentendo anche a Consip di bandire più gare». In attesa di possibili correzioni, Cannarsa definisce «un risultato molto importante» il patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato (scattato il 1° gennaio 2019) per le gare legate al programma di razionalizzazione della spesa sulle quali fino allo scorso anno Consip si avvaleva del libero foro. «In questo modo – aggiunge – Consip viene ulteriormente riconosciuta come soggetto al servizio dello Stato». (fonte: IlSole24Ore)

CONSIP: attività, performances e “potenziale” effettivo della centrale acquisti

La Consip ha diffuso il rapporto annuale sull’attività del 2015. Obiettivi raggiunti, secondo la Centrale acquisti. Infatti:
“La gestione 2015 raggiunge tutti gli obiettivi prefissati, grazie a una conduzione in sintonia con il complessivo indirizzo di sviluppo, crescita e innovazione che permea l’intero settore pubblico. La spesa presidiata si attesta a 40,1 miliardi (+5% su 2014), il valore intermediato è pari a 7 miliardi (+18% su 2014), il risparmio su convenzioni e accordi quadro è di 3,3 miliardi (+5% su 2014).
Una menzione particolare merita il Mercato Elettronico della P.A. (Mepa), che dimostra come siano “sempre più on-line gli acquisti della PA”. Nel 2015, il valore degli acquisti effettuati attraverso questo strumento ha superato i 2 mld/€, facendo segnare un incremento del +39%. Il risultato è stato raggiunto con un aumento, da 523mila a 650mila (+24%), dei contratti stipulati. Sono stati oltre 39mila i buyer che hanno effettuato almeno un acquisto nel 2015, con una crescita del +19%. Significativo anche lo sviluppo dell’offerta. I fornitori sono quasi 55mila, con una crescita del +50%. Di questi, il 99% sono piccole e medie imprese (72% micro, 23% piccole, 4% medie). Gli articoli disponibili sono 7.510.270 (+38%), confermando il Mepa come il mercato elettronico (pubblico) più grande d’Europa.”
L’anno trascorso ha visto, poi, la messa a regime del nuovo sistema di governance degli acquisti pubblici che – in attuazione di quanto previsto dal DL 24 aprile 2014 n. 66 – ha interessato la costituzione di 33 Soggetti aggregatori per gli acquisti di beni e servizi e il progressivo avvio delle attività.”

Il documento prosegue con un richiamo alle variazioni di fine anno sul quadro regolamentare:
“- Rafforzamento della centralizzazione degli acquisti (Legge Stabilità 2016): potenziamento delle misure di spending review relative agli acquisti pubblici; rafforzamento del “benchmark” e del sistema dei controlli; estensione del perimetro soggettivo e oggettivo di obbligatorietà degli strumenti Consip;
-Rilancio dell’Agenda digitale (Legge Stabilità 2016): centralizzazione degli approvvigionamenti ICT tramite Consip e/o Soggetti aggregatori; innovazione dei processi della PA (Giustizia, Sanità, Scuola digitale); digitalizzazione dei rapporti con la PA di cittadini e aziende.
– Spinta ad una maggiore trasparenza (riforma degli appalti): semplicità di accesso e tracciabilità delle informazioni; maggiore ricorso delle amministrazioni agli strumenti telematici di acquisto; accesso più facile per le imprese e, in particolare, per le PMI.
Quanto sopra per rimarcare quanto la centrale di committenza nazionale sia nodo di scambio nella strategia di riqualificazione della spesa pubblica, che passa attraverso la capacità di fare aggregazione, di qualificare la domanda, di creare dei flussi trasparenti, di diffondere le conoscenze, di utilizzare le moderne tecnologie, di formare e riqualificare il personale, di innovare i processi amministrativi e organizzativi, di monitorare e controllare i risultati.
Attraverso un eccellente processo di approvvigionamento – fondato sulla necessaria digitalizzazione dello stesso – si può riportare fiducia nello Stato non solo per acquistare bene, ma per definire masse critiche di contratti contendibili, per garantire mercati vitali e competitivi, per stimolare innovazione sviluppo, per garantire occupazione e un utilizzo efficiente delle risorse disponibili.
Consip ha visto ancora una volta rafforzato il proprio ruolo nel sistema degli approvvigionamenti pubblici, attraverso una serie di nuove norme che ne hanno allargato ulteriormente il perimetro di azione, confermando la fiducia dei soggetti decisori verso la capacità dell’azienda di realizzare gli obiettivi che le vengono affidati.”

Il rapporto dettaglia le modifiche al quadro normativo:

“Nel corso del 2015, la disciplina che regola le attività di Consip si è arricchita di nuove norme che hanno apportato modifiche, anche sostanziali, sia nell’ambito delle attività del Programma di razionalizzazione degli acquisti pubblici sia nelle altre aree di intervento dell’Azienda, in particolare quelle della legge di stabilità 2016.
In materia di acquisti pubblici, ferma restando la disciplina già da anni vigente sull’obbligo/ facoltà di ricorso a Consip e alle centrali regionali – che prevede per alcune amministrazioni e determinate categorie merceologiche l’obbligo del ricorso a Consip o alle centrali di committenza regionali e comunque il rispetto dei parametri di qualità e prezzo fissati dalle convenzioni quadro di Consip o della centrale di committenza regionale di riferimento, nonché un obbligo pressoché generalizzato di ricorso al Mepa (o altri strumenti telematici) per gli acquisti sotto la soglia comunitaria – sono state dettate nuove norme tra le quali in particolare:

  • l’estensione anche agli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale e alle agenzie fiscali dell’obbligo di ricorso alle convenzioni Consip e al Mepa (art.1, comma 495)
  • l’estensione alle società controllate dallo Stato e a quelle controllate dagli enti locali che siano organismo di diritto pubblico dell’obbligo di rispettare il benchmark di qualità e prezzo fissato dalle convenzioni Consip (art.1, comma 498)
  • con riferimento alle merceologie di spesa del DL 95/2012 (energia elettrica, gas, carburanti rete ed extrarete, combustibili per riscaldamento, telefonia fissa e mobile, a cui sono stati aggiunti i buoni pasto), la possibilità per le amministrazioni di acquistare autonomamente a prezzi inferiori a quelli delle convenzioni Consip e centrali di committenza se ottengono un corrispettivo inferiore del 10% per le categorie merceologiche telefonia fissa e telefonia mobile e del 3% per le restanti categorie, rispetto ai migliori prezzi delle convenzioni e degli accordi quadro di Consip e delle centrali di committenza regionali, disposizione che non si applica però nel triennio 2017-2019 (art.1, comma 494)
  • la possibilità per tutti i comuni di procedere autonomamente per gli acquisti di beni, servizi e lavori di valore inferiore a 40 mila euro e l’esclusione dell’obbligo di ricorso al Mepa, ai mercati elettronici e agli strumenti di acquisto e negoziazione telematici per gli acquisti di importo inferiore a mille euro. (art.1, commi 501, 502 e 503)
  • la possibilità per Consip di attivare strumenti di acquisto e negoziazione che hanno per oggetto attività di manutenzione (art.1 comma 504)
  • una nuova disciplina del benchmark di qualità e prezzo. Un decreto del MEF, sentita l’A- nac, definisce le caratteristiche essenziali delle prestazioni principali che saranno oggetto delle convenzioni stipulate da Consip. All’attivazione di convenzioni Consip, vengono pubblicati i valori delle caratteristiche essenziali e i relativi prezzi, che costituiscono i parametri di prezzo-qualità. Nei casi di indisponibilità della convenzione Consip e in mancanza dei prezzi di riferimento forniti dall’Anac, i prezzi dell’eventuale precedente edizione di una convenzione, opportunamente adeguati con provvedimento dell’Anac, costituiscono prezzo massimo di aggiudicazione. Le PA obbligate a ricorrere alle convenzioni Consip o a quelle delle centrali regionali di committenza possono procedere ad acquisti autonomi solo a seguito di apposita autorizzazione, specificamente motivata dall’organo di vertice ammini- strativo e trasmessa alla Corte dei conti, qualora il bene o servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza delle caratteristiche essenziali (art. 1, commi 507, 508 e 510).

Tra le norme previste dalla Legge di stabilità ve ne sono alcune che impattano anche sulle attività di Consip legate ai progetti innovativi per la PA:

  • per l’acquisizione centralizzata dei beni ICT e di connettività, le amministrazioni pubbliche e le società inserite nel conto consolidato Istat hanno l’obbligo di procedere esclusivamente tramite Consip o i soggetti aggregatori per i beni e i servizi disponibili presso gli stessi soggetti, salvo che vi sia apposita autorizzazione motivata dell’organo di vertice amministrativo, il servizio non sia disponibile o idoneo al soddisfacimento dello specifico fab- bisogno dell’amministrazione e nei casi di necessità ed urgenza comunque funzionali ad assicurare la continuità della gestione amministrativa (art.1, comma 512 e 516)
  • l’Agid predispone il Piano triennale per l’informatica nella PA che, approvato dal Presidente del Consiglio, contiene per ciascuna amministrazione (o categoria di amministrazioni) l’elenco dei beni e servizi informatici e di connettività e dei relativi costi, individuando quelli di rilevanza strategica. Per l’acquisizione dei beni e dei servizi strategici indicati nel Piano, Consip o il soggetto aggregatore interessato programmano gli acquisti in coerenza con la domanda aggregata di cui al predetto Piano (art.1 comma 513).

Il nuovo sistema degli approvvigionamenti pubblici

L’anno trascorso ha visto anche la messa a regime del nuovo sistema di governo degli acquisti pubblici che – in attuazione del DL 24 aprile 2014 n. 66 (poi convertito con legge 23 giugno 2014 n. 89) – ha portato alla costituzione di 33 Soggetti aggregatori per gli acquisti di beni e servizi (Consip in qualità di centrale di committenza nazionale, 21 Centrali regionali, 9 Città metropolitane e 2 Province) e il progressivo avvio delle attività.

Il disegno riformatore del sistema degli appalti pubblici è caratterizzato da alcuni punti cardine:
– riduzione del numero delle stazioni appaltanti, storicamente superiore a 32mila, aggregando gli acquisti verso un numero limitato di soggetti dotati di competenze e risorse di alto livello (Soggetti aggregatori)
– incremento della quota di spesa pubblica da gestire in forma aggregata, per favorire la ra- zionalizzazione della stessa, oltre che diffondere buone pratiche tra le amministrazioni
maggiore utilizzo degli strumenti telematici di negoziazione
– definizione di un quadro dettagliato di prezzi di riferimento per gli acquisti pubblici
rafforzamento del sistema dei controlli sugli appalti, in particolare sui contratti non stipulati da Soggetti aggregatori, attraverso un ruolo più incisivo dell’Anac (Autorità nazionale anti corruzione)
I Soggetti aggregatori, riuniti nel Tavolo tecnico, hanno il compito di aggregare la spesa partendo dall’analisi dei fabbisogni delle amministrazioni che rientrano nei propri ambiti territoriali di competenza e di gestire le procedure di gara, per le amministrazioni obbligate, su determinate aree merceologiche e al di sopra di determinate soglie, definite attraverso un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri (Dpcm) emanato annualmente.

A tale proposito, proprio negli ultimi giorni dell’anno, è stato emanato il Dpcm 24 dicembre 2015 che individua le categorie merceologiche e le soglie – intese come importo annuo massimo negoziabile autonomamente – al superamento delle quali, a partire dal 1 gennaio 2016, le amministrazioni statali e regionali nonché gli enti del SSN e gli enti locali (questi ultimi a partire dal 1 luglio), devono ricorrere a Consip o ad altro Soggetto aggregatore.

Si tratta di categorie di spesa che riguardano principalmente il settore sanitario e in misura minore la spesa comune a tutte le amministrazioni (con un focus sui fabbisogni degli enti locali), per le quali le amministrazioni pubbliche spendono annualmente circa 15,6 miliardi di euro.

Sulla disciplina dei Soggetti aggregatori, inoltre, è intervenuta anche la recente Legge di stabilità 2016 (L. 28 dicembre 2015 n. 208) che ha previsto, tra le varie disposizioni:
l’obbligo per le PA di trasmissione al Tavolo tecnico dei dati di programmazione in relazione ai beni e ai servizi di importo unitario superiore a un milione di euro (art. 1, comma 505)
l’obbligo per gli enti del Servizio sanitario nazionale di approvvigionarsi, per le categorie sanitarie previste dal Dpcm sopracitato, esclusivamente attraverso la centrale di committenza regionale di riferimento o Consip (art.1, commi 548 e seguenti).”

Riguardo alle performances di Consip, il rapporto mette in evidenza quanto segue.

Le tradizionali grandezze che misurano l’attività aziendale hanno fatto registrare un’ulteriore crescita rispetto al 2014. Sono aumentati, infatti, sia il valore di spesa presidiata (+ 5% rispetto al 2014) con tutti gli strumenti Consip, sia il valore degli acquisti effettuati attraverso i medesimi strumenti (l’“intermediato”, che ha segnato un +18%)

2012

2013

2014

2015

Spesa presidiata (mln/€)

30.092

36.127

38.070

40.102

Intermediato (mln/€) (*)

3.390

4.257

5.798

7.046

(*) Il valore intermediato (o erogato) è la grandezza che registra il valore degli ordini di fornitura attribuendo pro quota tale valore per il periodo di durata del contratto stipulato, neutralizzando così gli effetti contabili prodotti dall’attribuzione dell’intero valore dell’acquisto nel momento della conclusione del contratto.

Nel 2015 l’insieme degli strumenti di e-procurement messo a disposizione da Consip, come anticipato, ha consentito di “presidiare” una spesa complessiva delle pubbliche amministrazioni pari a 40,1 miliardi di euro, con un’opportunità di risparmio complessiva sui prezzi d’acquisto – riferita ai soli strumenti Convenzioni e Accordi quadro che fissano un benchmark di prezzo per le PA – pari a 3,3 miliardi di euro.

Il sistema delle Convenzioni – che costituisce da sempre il principale pilastro del Programma – ha registrato anche nel 2015 valori significativi, con una crescita diffusa di tutti i principali indicatori.

CONVENZIONI

2014

2015

2015 vs 2014

Intermediato (mln/€)

3.457

3.644

+ 5%

Risparmio potenziale (mln/€)

3.006

3.061

+ 2%

Ordini (n°)

58.281

62.061

+ 6%

Punti ordinanti registrati (n°)

129.271

134.975

+ 4%

Il Mepa (Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione) ha ulteriormente consolidato il proprio posizionamento quale strumento centrale per la razionalizzazione degli acquisti pubblici sotto la c.d. soglia comunitaria (135mila euro per le PA centrali e 209mila euro per tutte le altre), in grado di fornire vantaggi sia alle amministrazioni abilitate, in termini di risparmi di tempo nonché di maggiore trasparenza e tracciabilità dell’intero processo di acquisto, sia alle piccole e medie imprese fornitrici, favorendone l’accesso alla domanda pubblica. L’importanza di questo strumento è testimoniata dal fatto che, in Italia, il 99% delle procedure di acquisto pubbliche per beni e servizi (circa 4.500.000, dati Anac) è di valore in- feriore a 200mila euro.

Nel 2015 tutti i principali indicatori del Mepa hanno riportato una considerevole crescita. Il valore intermediato ha superato i 2 miliardi di euro, facendo segnare un incremento del + 39% rispetto al 2014. Il risultato è stato raggiunto con un aumento, da 523mila a 650mila (+ 24%), del numero dei contratti stipulati. Sono stati oltre 39mila i ‘buyer’ pubblici che hanno effettuato almeno un acquisto nel corso del 2015 (c.d. Punti ordinanti attivi), con una crescita del + 19% rispetto al 2014. I fornitori abilitati sono oggi quasi 55mila, con una crescita del + 50% rispetto allo scorso anno.
Di questi il 99% è rappresentato da PMI (72% micro, 23% piccole, 4% medie). Gli articoli disponibili, suddivisi in 30 bandi, hanno raggiunto la quota di 7.510.270 (+ 38% rispetto al 2014), confermando il Mepa come il mercato elettronico più grande d’Europa.
Il 2015 ha inoltre segnato anche il consolidamento e l’incremento nel ricorso ai nuovi strumenti di acquisto quali l’Accordo quadro – utilizzato sia dalle singole amministrazioni come strumento per aggiudicare in modo semplificato i loro appalti specifici sia da Consip per la stipula di convenzioni – e il Sistema Dinamico di Acquisto della Pubblica Amministrazione (Sdapa), utilizzato nell’ottica di estendere il perimetro di spesa presidiata dal Programma.
Ad oggi Consip misura “ufficialmente” solo i dati di risparmio sui prezzi unitari relativi al sistema delle convenzioni e agli Accordi quadro (Area Programma Acquisti, complessivamente 3,30 miliardi di euro nel 2015), alle gare per l’Agenda digitale e alle iniziative legate ad alcune delle convenzioni con amministrazioni per le quali Consip svolge il ruolo di centrale di committenza (Le Aree Procurement verticale per tutta la PA e per singole amministrazioni, un valore pari 125 milioni di euro nel 2015), per un totale che arriva a 3,42 miliardi di euro. A questo valore va aggiunta la quantificazione (attualmente non contabilizzata) del risparmio sui prezzi unitari ottenuto grazie agli acquisti effettuati nel 2015 sul Mepa (125 milioni di euro), con le gare espletate nel corso dell’anno in modalità Application Service Provider effettuate dalle amministrazioni su piattaforma MEF/Consip o su delega di altre amministrazioni (8 milioni di euro), con il Sistema dinamico di acquisto (37 milioni di euro).

Oltre al dato dei risparmi sui prezzi unitari, Consip ha valorizzato anche le altre componenti di risparmio oggi non contabilizzate, quelle legate al Green Public Procurement (GPP), alla dematerializzazione documentale, ai risparmi di processo, da fatturazione elettronica e da contenzioso, per un totale (che include anche l’area non contabilizzata relativa ai risparmi da prezzi unitari) di 2,62 miliardi di euro. Un risultato, questo, che incrementa di oltre il 75% il risparmio attualmente contabilizzato.
L’applicazione di tale metodologia porta complessivamente a un risultato finale, corrispondente al valore creato da Consip per la PA, pari a 6,05 miliardi di euro, rispettivamente attribuibile per 5,87 miliardi di euro all’attività del Programma Acquisti, e a 171 milioni di euro per l’area del Procurement verticale per tutta la PA o per singole PA.

Le Convenzioni e gli Accordi quadro

Le Convenzioni sono il principale strumento attraverso il quale Consip contribuisce alla realizzazione degli obiettivi di razionalizzazione della spesa, in quanto attraverso di esse vengono presidiati i maggiori volumi di spesa, si realizza in pieno l’effetto di aggregazione della domanda e si fissano i prezzi di riferimento per tutta la Pubblica Amministrazione.
Le convenzioni sono contratti quadro stipulati da Consip, per conto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in base all’art. 26 della legge 488/99, con i quali il fornitore aggiudicatario della gara bandita da Consip si impegna ad accettare ordinativi di fornitura emessi dalle singole amministrazioni abilitate al sistema, alle condizioni di prezzo e qualità offerte, fino a concorrenza del quantitativo massimo di beni e servizi previsto dalla gara.
Le gare svolte da Consip riguardano quantità di beni e servizi atte a coprire una parte rilevante del fabbisogno complessivo delle PA nei vari settori merceologici. Per questo esse consentono di ottenere risparmi notevoli, legati all’effetto prodotto dall’aggregazione della domanda delle amministrazioni e rappresentano ancora oggi una larga percentuale del valore complessivamente creato da Consip per la Pubblica Amministrazione.
Nel 2015 sono state gestite complessivamente 118 iniziative (fra gare pubblicate, aggiudicate o in aggiudicazione, convenzioni attive e non attive con contratti in corso di validità) afferenti a diverse merceologie per un valore complessivo di spesa presidiata di circa 17.761 milioni di euro.
Il valore di spesa presidiata, inferiore rispetto al 2014, è riconducibile all’aggiornamento dei valori di spesa annua stimati per le diverse merceologie, alla variazione del contenuto specifico di alcune iniziative e alla conseguente ridefinizione del perimetro di presidio merceologico e della dinamica dei “prezzi di mercato”, con impatti sui valori di spesa associati alle diverse merceologie (es. prodotti energetici).

Il volume degli acquisti intermediati direttamente attraverso il sistema delle convenzioni – misurato dall’intermediato – ha raggiunto un valore di 3.644 milioni di euro, con un aumento del 5% circa rispetto al 2014.

L’andamento di queste grandezze ha generato un risparmio potenziale messo a disposizione delle amministrazioni di 3.061 milioni di euro. Tale grandezza è determinata dalla riduzione dei costi unitari, rispetto ai prezzi praticati alla PA, ottenuta con l’aggiudicazione delle singole iniziative – in media il 17% come certificato dalla più recente rilevazione MEF/Istat fra le amministrazioni pubbliche. Esso misura il possibile risparmio di spesa per la PA, a parità di quantità acquistate, attraverso l’utilizzo dello strumento delle convenzioni, sommando il “risparmio diretto” ottenuto dalle PA che acquistano attraverso Consip (il valore di questa grandezza nel 2015 è stato pari a 605 milioni di euro) e il “risparmio da benchmark”, ottenuto dalle amministrazioni che acquistano attraverso proprie procedure, dovendo comunque adeguarsi ai parametri di qualità e prezzo fissati dalle convenzioni (2.456 milioni nel 2015).
In termini assoluti, il numero degli ordinativi di fornitura complessivamente emessi dalle Pubbliche Amministrazioni si è attestato a 63.967 segnando una crescita del 10% rispetto al 2014, mentre il valore medio unitario per ordine è stato pari a circa 41.839 euro.
Per quanto riguarda i punti ordinanti – ovvero i funzionari che all’interno delle amministrazioni sono dotati del potere di sottoscrivere un ordinativo – sono 137.142 quelli complessivamente registrati sul sistema dall’inizio del Programma di razionalizzazione, mentre nel corso del 2015 sono stati 14.228 quelli che hanno effettuato almeno un ordine.

Il Mepa

Il Mepa (Mercato elettronico della Pubblica Amministrazione) è un vero e proprio mercato virtuale dedicato alla PA, in cui il processo d’acquisto si svolge totalmente in via telematica, sviluppato da Consip per gli acquisti sotto la soglia di rilievo comunitario (135mila euro per le PA centrali, 209mila per tutte le altre). In tal senso assume una valenza complementare al sistema delle convenzioni e agli altri strumenti di approvvigionamento.

Si tratta dell’unico mercato elettronico a catalogo del mondo nell’ambito della PA e il primo in Europa per numero di articoli disponibili (7.510.270, con una crescita del 38% rispetto al 2014); uno strumento in grado di semplificare i processi d’acquisto delle pubbliche amministrazioni, rendendoli più rapidi, economici, semplici e trasparenti e, al contempo, di facilita- re la partecipazione delle Piccole e medie imprese (PMI) al mercato della fornitura pubblica, abbattendo le barriere all’ingresso e allargando il mercato potenziale dei singoli operatori economici.
Il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione nel corso del 2015, ha fatto registrare una sensibile crescita di tutti gli indicatori.
Rispetto al 2014, tutte le principali grandezze sono in crescita, in particolare l’intermediato ha superato i 2 miliardi di euro (+39% rispetto al 2014). Sono stati perfezionati complessi- vamente 649.692 ordinativi con un incremento del numero di transazioni nel 2015 pari al 24%.
I punti ordinanti attivi sono stati 38.983 (+19% vs 2014) mentre i fornitori abilitati nell’anno risultano essere 54.237 (+50% vs 2014) confermando che la diffusione dello strumento nel mercato della fornitura è capillare. Particolarmente significativo il dato relativo alla pre- senza di Piccole e medie imprese sul Mepa che supera il 99% (di cui 72% micro, 23% picco- le, 4% medie imprese).”

Ma quanto mi costi?

Il conto economico della Consip evidenzia costi della produzione 2015 per 42.805.560 di euro, contro 41.647.080 di euro del 2014.
La spesa per il personale è stata nel 2015 di 26.099.000, per una consistenza media di organico di 345 unità (+7% sul 2014). L’incremento di spesa rispetto al 2014 è stato di 541.000 euro.
Pesano anche le “esternalizzazioni”. Infatti per “servizi” sono stati spesi 12.709.340 euro (12.030.502 nel 2014). Tra i servizi spiccano – in aumento – quelli “di assistenza” ( 8.077.530 euro contro 6.792.355 del 2014), riferibili principalmente a personale atipico, stagisti, ecc.

È tutto oro quello che luccica?

I dati esposti da Consip, incrociati con altri indicatori, consentono alcune valutazioni.

La prima considerazione è che le performances dichiarate non misurano il grado di efficienza e quindi di economicità e qualità di azione della Consip, dal momento che l’attività della medesima è svolta in regime di monopolio legale. Non essendo possibili confronti di mercato, non è possibile determinate il “valore” delle performances della Centrale acquisti rispetto a quello di ipotetici concorrenti. Il valore “vero” sarebbe correttamente determinato dalle quote di mercato occupate in un mercato competitivo. I numeri snocciolati nel rapporto quindi dicono poco nulla sull’efficienza operativa effettiva della Centrale, se non in termini di confronto temporale, tra un esercizio e l’altro.

Il dato che annualmente “giustifica” l’esistenza della Consip (e degli altri soggetti aggregatori) è in definitiva quello dei risparmi o mancati incrementi prodotti sulla spesa pubblica. E qui vien stimato il risparmio sui prezzi come raffronto tra i prezzi spuntati nelle convenzioni Consip rispetto a quello degli acquisiti diretti delle pubbliche amministrazioni, ovviamente per beni o servizi comparabili.

“La rilevazione MEF/Istat
Ogni anno il Ministero dell’Economia e delle Finanze, utilizzando metodologie sviluppate da Istat, conduce un’indagine statistica sulle modalità di acquisto di beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni, mettendo a confronto, per una serie di categorie merceologiche, i prezzi delle convenzioni Consip con quelli mediamente pagati dalle amministrazioni che hanno acquistato i beni e servizi al di fuori delle convenzioni.

Anche nel 2015 si è svolta questa rilevazione, basata sull’analisi di 22 categorie merceologiche e un campione statistico di amministrazioni coinvolte pari a 1.390, scelte secondo criteri di rappresentatività dei diversi comparti della PA utilizzando uno schema di campionamento stratificato. La rilevazione ha registrato un tasso di redemption pari all’86,05%. Il numero totale degli utenti registrati delle diverse amministrazioni coinvolte è stato di 7.935 compilatori e 848 referenti statistici.”

Oltre al limite intrinseco della rilevazione Istat, consistente nel campionamento e non nella rilevazione della totalità dei prezzi pagati, a fronte di doviziose indicazioni sul numero e tipologia dei soggetti che hanno fornito i dati, non si rinviene nel documento del MEF quello – cruciale, ai fini della significatività – della quantità di rilevazioni per ogni merceologia indagata, e del motivo per cui in certi casi è stato realizzato dalle singole amministrazioni un acquisto a prezzi più alti di quelli delle corrispondenti convenzioni, visto che esiste un divieto normativo in tal senso. Questa mancanza di trasparenza sui prezzi extra-convenzione (sui quali però si regge tutto il “castello” che legittima gli acquisti centralizzati e quindi l’esistenza stessa della Centrale) non fuga il dubbio che si tratti di acquisti spot, “marginali” od episodici, magari in corrispondenza di convenzioni “esaurite”, quindi in sostanza un “campione” di prezzi del “campione” di amministrazioni, non confrontabile commercialmente con acquisti sistematici pianificati.
Nelle note metodologiche della rilevazione viene genericamente dichiarato che “Non vengono tuttavia riportate le stime dei livelli dei prezzi medi di acquisto nei casi in cui le stesse risultano scarsamente significative dal punto di vista statistico (ad es. a causa dell’esiguo numero di osservazioni disponibili per la stima o in presenza di molteplici anomalie nei dati rilevati)”.

Il dubbio sulla significatività dei dati di confronto viene espresso anche dalla Corte dei Conti là dove rileva che “Con l’estensione del ruolo affidato a Consip, si fa impellente la necessità di una più attenta e oggettiva valutazione dei risparmi di spesa effettivamente conseguiti” (Relazione su Consip – 2014)
Cio, considerando anche che non viene valorizzata l’altra componente del costo, oltre i prezzo, e cioè la quantità acquistata, grandezza che potrebbe essere influenzata della resa in utenza dei prodotti o servizi.

I dati sui “risparmi” Consip (come quelli degli altri soggetti aggregatori) vengono sbattuti in prima pagina come se fossero economie di spesa. Ma sono minori spese virtuali, basati sull’assunto (come tale non verificato) che, in assenza delle convenzioni, le amministrazioni avrebbero pagato gli stessi beni e servizi (acquistati nelle stesse quantità, e anche ciò è aleatorio) a prezzi maggiori. Nulla di originale. E’ la famosa teoria del risparmio sul “tendenziale” con cui si sono storicamente costruite le leggi finanziarie.

Un altro elemento cruciale che viene taciuto nelle vulgate di beatificazione delle centrali di acquisto è la copertura effettiva “del paniere” di spesa. Questo può essere quantificato a livello nazionale in circa 90.000 milioni di euro (consumi intermedi “in senso stretto”, cioè depurati degli acquisti di prestazioni finali).
Rispetto a questo paniere, viene presidiata, cioè affrontata dalla Consip con almeno un contratto, una spesa di 40.000 milioni, per un intermediato effettivo (ordinativi di fornitura) di 7.000 milioni (3.644 quello delle convenzioni).

Da un lato, si tratta di una copertura molto parziale della spesa globale di riferimento. Ma è quella che, per le sue caratteristiche, la stessa Consip valuta come aggredibile. Ne’ si può sostenere che, dopo oltre 15 anni di attività della Consip, la centralizzazione degli acquisti di beni e servizi non vada considerata “a regime”.
Dall’altro lato, pur considerando l’incremento di utilizzo degli strumenti Consip, più sopra evidenziato, il rapporto tra spesa presidiata e intermediato effettivo rimane, nonostante gli obblighi normativi, basso.

La dinamica della spesa globale della p.a. per consumi intermedi totali negli ultimi anni è stata la seguente: (in milioni di euro): 133.131 nel 2013; 132.348 nel 2014 (-0,6%); 133.025 nel 2015 (+0,15%). Questo andamento non risulta particolarmente coerente con la progressione dei “risparmi” dichiarati.
Risparmi virtuali e parziale copertura del “paniere” rendono evidente come non sia dimostrabile una correlazione diretta tra andamento della spesa per consumi intermedi e “risparmi” Consip (+ quelli delle altre centrali, calcolati generalmente come variazione sui prezzi precedenti) di volta in volta rivendicati, e come la capacità di incidenza della centralizzazione della domanda sul totale dei consumi intermedi della pubblica amministrazione sia giocoforza limitata. Ma questo è bene non si sappia.

articolo a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

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