Il rapporto Anac sul mercato dei contratti pubblici

Boom degli “affidamenti diretti” nel II° quadrimestre 2021. Il 70% del transato globale origina da procedure elettroniche. Si consolida l’utilizzo dell’”accordo quadro”. Cresce l’attività negoziale in proprio delle ASL.

Pubblicato il rapporto Anac sui contratti pubblici del secondo quadrimestre 2021, redatto sulla base dei dati contenuti nella Banca Unica Nazionale aggiornati alla fine del mese di dicembre 2021.  I dati fanno riferimento alle procedure di affidamento perfezionate (superiori a 40.000 euro), per cui è stato pubblicato un bando o è stata manifestata la volontà di affidare l’appalto.

Il maggior utilizzo degli affidamenti diretti  è naturalmente dovuto anche al fatto che il legislatore ha ampliato con il decreto semplificazioni e con il semplificazioni bis il loro utilizzo (Dl 76/2020 e Dl 77/2021).

Secondo i dati dell’ANAC, nel secondo quadrimestre del 2021 sono stati affidati 63 miliardi di euro di contratti pubblici.

In particolare, prendendo come riferimento i contratti pubblici di valore superiore a 40.000 euro, è stata riscontrata una netta crescita per gli affidamenti diretti – soprattutto a seguito dell’innalzamento della soglia con il PNRR – e le procedure negoziate nei settori ordinari, che rappresentano circa il 77% dei contratti. Il restante 23%, invece, è stato affidato mediante procedure aperte o ristrette, che, tuttavia, rappresentano il 73% del valore complessivo degli appalti.

Inoltre, a livello di importo, rispetto al primo quadrimestre del 2021 si registra un aumento del 50% degli appalti di lavori (che rappresentano circa il 25% dei circa 63 miliardi complessivi) ed una diminuzione delle forniture di circa il 36% (che rappresentano circa il 37% del valore complessivo). In termini di numeri si ha un aumento, rispetto al quadrimestre precedente, dei lavori di circa il 60% e una diminuzione delle forniture di oltre il 17%.

La Regione maggiormente attiva, sia in termini di CIG perfezionati che di importi gestiti è stata la Lombardia;  le stazioni appaltanti più impegnate, oltre i Comuni, sono state le Aziende del Servizio Sanitario Nazionale e le Aziende Ospedaliere.

Raffronto con il quadrimestre precedente

Considerando cumulativamente settori ordinari e settori speciali Il 2° quadrimestre del 2021 è caratterizzato, rispetto al quadrimestre precedente, da una diminuzione, a livello di importo, delle forniture di circa il 36% (forniture che rappresentano circa il 37% dei circa 63 miliardi complessivi) ed un aumento dei lavori di circa 50% (lavori che rappresentano circa il 25% dei circa 63 miliardi complessivi). In termini di numeri si ha un aumento, rispetto al quadrimestre precedente, dei lavori di circa il 60% e una diminuzione delle forniture di oltre il 17%.

Volumi di attività e di spesa   –  Settori ordinari 

Relativamente ai settori ordinari, le forniture nel periodo   maggio-agosto 2021 si sono concretizzate in n. 17.730 CIG,   per un valore di 18,3 miliardi di euro; i lavori in n. 22.305 CIG,  per un valore di 10,5 miliardi di euro; i servizi in n. 23.928 CIG, per un importo di 20 miliardi di euroQuindi le procedure nei settori ordinari sono state in totale n. 63.963, per un importo di 48,8 miliardi di euro.

Rispetto ai corrispondenti periodo degli  anni pregressi, si evidenziano i seguenti andamenti.

Forniture                                                                                   importo (mln. di euro)
Anno 2018       CIG   n. 12.981                                                12.035
Anno 2019       CIG   n. 13.964                                                20.023
Anno 2020       CIG    n. 16.817                                               26.556
Anno 2021       CIG    n. 17.730  (+5,4% sul 2020)                18.301  (- 31,1% sul 2020)
Lavori                                                                                         importo (mln. di euro)
Anno 2018       CIG  n. 9.996                                                  5.228
Anno 2019       CIG   n. 12468                                                8.599
Anno 2020       CIG    n. 15.780                                              7.983
Anno 2021       CIG    n. 22.305  (+41,3% sul 2020)            10.501   (+ 31,1% sul 2020)
Servizi                                                                                       importo (mln. di euro)
Anno 2018       CIG  n. 15.859                                                14.031
Anno 2019       CIG   n. 16.041                                               18.734
Anno 2020       CIG    n. 14.459                                              11.266
Anno 2021       CIG    n. 23.928   (+65,5% sul 2020)           19.954   (+ 77,1% sul 2020)

Fasce di importo

Prevale  per numero di procedure la fascia di importo 40-150.000 euro e la fascia

> 25.000 euro per il valore, con andamento incrementale.

Rispetto al secondo quadrimestre dell’anno precedente si osserva una crescita per i settori ordinari di circa il 50% per la fascia di importo ≥ € 40.000 < € 150.000. A livello di numerosità si registra, per i settori ordinari, un aumento delle procedure di circa il 57% per la fascia di importo ≥ € 40.000 < € 150.000.

                                                     II quadr. 2020                           II quadr. 2021
                              n.CIG                  importo                                   n.CIG                   importo
Fascia  40-150.000 euro                     26.585                 2,2 mld                                    41.821                 3,3 mld
(…………….)
Fascia  > 25.000 euro                               291                 18,8 mld                                       227                 19,1 mld
II quadr.2020II quadr. 2021
Importon.CIGImporton.CIG
Fascia 40-150000€
3,3mld
26.5852,2mld41.821
Fascia > 25000€
19,1mld
29118,8mld227

PROCEDURE PER TIPOLOGIA DI STAZIONE APPALTANTE 

II quadr. 2020
                                       CIG n.    % sul tot.    importo     % sul tot.
Agenzie reg. sanit.     1.340       ( 2,5%)       2.670 mil.     (4,1%)
Aziende SSN                5.683       (10,8%)     2.640 mil.     (4,0%)
Aziende Osped.          3.233       (6,1%)        2.331 mil.     (3,6%)
Centrali  Committ.      3.297       (6,2%)     11.550 mil.    (17,6%)
C.C. Settore sanità         890       (1,7%)       2.338 mil.      (3,6%)
IRCCS                               269        (0,6%)          237 mil.      (0,4%)
II quadr. 2021
CIG n.   % sul tot.          importo     % sul tot.
413  (0,6%)                809 mil.         (1,3%)
6.403     (9%)              3.020 mil          (4,8%)
4.285     (6%)             1.822 mil.        (2,9%)
3.025  (4,2%)           12.267 mil.      (19,4%)
696   (1,0%)            2.043 mil.          (3,2%)
395    (0,6%)               131 mil.          (0,2%)

Focus sanità

Nel  II° quadrimestre 2021 le ASL hanno incrementato il numero di procedure (+13%) e il valore dei bandi (+14%) rispetto al corrispondente periodo dell’anno precedente.  Le Aziende ospedaliere incrementano  il numero di procedure (+33%), ma diminuiscono il valore (-13%).  L’attività specificamente per la sanità delle centrali di committenza fa registrare una diminuzione del numero di procedure        (-12%)  e del valore dei bandi (-13%).

Tipologie di procedura

Nei Settori ordinari  assumono  evidenza l’incremento delle procedure aperte, da  10.674 a 11.436 (+ 7,1%)  per un valore che passa da 21,8 mln. di euro a 29,8 mln. di euro (+36,7%) e quello degli affidamenti diretti che passa da n.10.807 CIG a 26.825 CIG (+148,2%)  per un valore che passa da 1,8 mln. di euro a 3,3  mln. di euro (+85,2%).   Correlativamente, diminuiscono in termini di valore le procedure negoziate senza bando, passando da 12,3 mln. di euro a 7,7 mln. di euro  (- 37,1%)

Tipologia di strumento di svolgimento delle procedure

L”accordo quadro” ha conquistato una quota significativa di transato, con un importo, nel periodo maggio-agosto 2021, di 7,2 Md di euro, corrispondenti all11,2% del totale.  Stenta a decollare l’”asta elettronica” (0,5% in valore); resiste la tradizionale procedura “cartacea” (7,1 Md. di euro  = 11,2%). Le procedure negoziate su catalogo elettronico valgono circa 0,5 Md di euro, mentre si sono affermate,  come strumento a maggior utilizzo,  le procedure telematiche ex art. 58 del Codice, per un importo di 44,3 Md. di euro, corrispondenti al 70%in valore del totale. Il “Sistema dinamico di acquisizione” importa 3,8 Md. di euro, corrispondenti al 6% del totale.

Focus sui Comuni con più di 15.000 abitanti

Complessivamente, nel quadrimestre maggio-agosto 2021 i 745 Comuni hanno espletato circa 8.000 procedure di affidamento per un valore di circa 6,6 miliardi di euro. Si osserva che, in termini di importo, il 19,3% del valore complessivo è rappresentato da appalti avviati dai Comuni del Piemonte (in particolare circa 974 Mln dovuti ad un rilevante appalto relativo ad un progetto di “Project Financing – Affidamento in concessione dell’attività di riqualificazione impiantistica ed energetica finalizzata all’efficientamento degli immobili della Città e relativa gestione”), mentre circa il 16,0% dai Comuni della Lombardia. A seguire i Comuni dell’Emilia-Romagna e del Lazio rispettivamente con il 10,3% e il 10,2% del valore complessivo degli appalti.

Dalla distribuzione delle procedure per tipologia di contratto emerge che i 745 Comuni esaminati hanno espletato, a livello di importo, appalti soprattutto nel settore dei servizi (circa 4,3 Mld su totale complessivo degli appalti) seguiti dal settore dei lavori (circa 1,9 Mld sul valore complessivo degli appalti) e dalle forniture (circa 0,4 Mld sul valore complessivo degli appalti).

La classe d’importo con valore maggiore risulta essere quella relativa agli appalti superiori ai 25 Mln di euro (circa 3,2 Mld di euro) con ben il 48% circa del valore complessivo degli appalti.

Le prime 5 CPV a livello di importo, che rappresentano circa il 61,4% del totale degli appalti, sono relative a lavori per la costruzione completa\parziale e di ingegneria civile, servizi di riparazione e manutenzione impianti di edifici, servizi di assistenza sociale e affini, lavori di completamento edifici e servizi connessi ai rifiuti urbani e domestici.

Se in termini di procedure sono state principalmente utilizzate la procedura negoziata senza bando e l’affidamento diretto, in termini di importo la procedura aperta rappresenta quasi il 77% del valore complessivamente affidato, essendo questa utilizzata per gli appalti di maggiore importo.

Affidamento diretto – parere del MIMS

Affidamento diretto art. 1, comma 2, lettera 2 legge 120/2020 e s.m.i.

Parere MIMS n. 1155 del 31 gennaio 2022

Quesito: E’ possibile affidare al medesimo operatore economico più contratti consecutivi aventi ad oggetto commesse rientranti nelle stessa categoria merceologica ovvero nelle stessa categoria di lavori ovvero ancora nello stesso settore di servizi, se il valore complessivo dei successivi contratti è inferiore alle soglie per cui è consentito l’affidamento diretto?

Risposta: Si rappresenta che trova applicazione il principio di rotazione, come declinato dalle linee guida ANAC N. 4 (in particolare punto 3.6 e ss). Tale principio non è stato derogato dalla L. 120/2020 e s.m.i. Si ricorda che la stazione appaltante, tramite la previa adozione di apposito regolamento, può disciplinare nel dettaglio l’applicazione del principio di rotazione distinguendo l’applicazione del principio per fasce di importo, categorie etc. Si ricorda, altresì, che non si tratta di un principio inderogabile, posto che può essere disatteso previa idonea motivazione legata al caso concreto ovvero laddove la SA “in caso di indagini di mercato o consultazione di elenchi, non operi alcuna limitazione in ordine al numero di operatori economici tra i quali effettuare la selezione” (cfr. linee guida n. 4.).

L’affidamento diretto del d.l. semplificazioni non è una procedura di gara secondo il Consiglio di Stato

a cura dell’avvocato Anna Cristina Salzano

Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3287 del 23 aprile 2021 si è occupato di definire le peculiarità dell’affidamento diretto sotto-soglia, nella modalità ulteriormente semplificata rispetto a quella ordinaria del Codice Appalti, così come introdotta dall’art. 1 comma 2, lett. a) e b), del decreto legge n. 76/2020 (“Decreto semplificazioni”).

Come noto, il d.l. semplificazione, convertito con modificazione con la Legge n. 120/2020, con l’intento di incentivare gli investimenti pubblici durante il periodo emergenziale, ha introdotto procedure di aggiudicazioni semplificate sia per i contratti sotto soglia che sopra soglia comunitaria.

Nello specifico l’art. 1 del suddetto decreto ha previsto che qualora la determina a contrarre, o altro atto di avvio del procedimento equivalente, sia adottato entro il 31 dicembre 2021, “in deroga agli articoli 36, comma 2, e 157, comma 2, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, recante Codice dei contratti pubblici”, si applicano le procedure di affidamento previste dal presente articolo, e quindi:

a) affidamento diretto per lavori di importo inferiore a 150.000 euro e per servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo inferiore a 75.000 euro (nella previsione originaria del D.L. ante conversione il limite era 150 mila Euro);

b) procedura negoziata, senza bando, di cui all’articolo 63 del decreto legislativo n. 50 del 2016, previa consultazione di almeno cinque operatori economici, ove esistenti, nel rispetto di un criterio di rotazione degli inviti, che tenga conto anche di una diversa dislocazione territoriale delle imprese invitate, individuati in base ad indagini di mercato o tramite elenchi di operatori economici, per l’affidamento di servizi e forniture, ivi compresi i servizi di ingegneria e architettura e l’attività di progettazione, di importo pari o superiore a 75.000 euro e fino alle soglie di cui all’articolo 35 del decreto legislativo n. 50 del 2016 e di lavori di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore a 350.000 euro, ovvero di almeno dieci operatori per lavori di importo pari o superiore a 350.000 euro e inferiore a un milione di euro, ovvero di almeno quindici operatori per lavori di importo pari o superiore a un milione di euro e fino alle soglie di cui all’articolo 35 del decreto legislativo n. 50 del 2016. Le stazioni appaltanti danno evidenza dell’avvio delle procedure negoziate di cui alla presente lettera tramite pubblicazione di un avviso nei rispettivi siti internet istituzionali. L’avviso sui risultati della procedura di affidamento, la cui pubblicazione nel caso di cui alla lettera a) non è obbligatoria per affidamenti inferiori ad euro 40.000, contiene anche l’indicazione dei soggetti invitati”.

Nel caso al vaglio dei giudici di Palazzo Spada la stazione appaltante aveva attivato una procedura ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. a), e aveva richiesto ad alcuni operatori economici di presentare un preventivo per l’acquisto, al prezzo di più basso, di alcune tipologie di attrezzature sinteticamente descritte.

Trattandosi di affidamento diretto, la stazione appaltante specificava nella richiesta che si sarebbe comunque riservata di avviare eventuali negoziazioni con uno o più operatori economici interpellati ritenuti idonei all’esecuzione della prestazione richiesta, senza alcun vincolo sulla scelta finale.

Sta di fatto che a seguito del ricevimento dei preventivi, la stazione appaltante decideva di procedere con l’aggiudicazione di solo una parte delle attrezzature indicate nella richiesta di preventivo e alla società che aveva offerto il prezzo più basso.

Una delle società invitate proponeva ricorso al TAR asserendo l’illegittimità dell’aggiudicazione per violazione della lex specialis di gara, ritenendo che il prodotto offerto dall’aggiudicatario non rispondesse ai requisiti richiesti dalla stazione appaltante e per violazione della par condicio avendo la stazione appaltante proceduto all’acquisito di solo una parte dei beni originariamente richiesti.

Il Tar Liguria accoglieva il ricorso ritenendo fondata la censura sulla difformità del prodotto aggiudicato rispetto a quanto richiesto dalla stazione appaltante.

Di fatto quindi il TAR considerava l’affidamento diretto alla stregua di una vera e propria procedura di gara.

Il Consiglio di Stato, riformando la sentenza del TAR Liguria, ha tratteggiato le caratteristiche e le peculiarità dell’affidamento diretto introdotto dal decreto semplificazioni.

Nello specifico, il Collegio ha evidenziato che nel caso di specie si trattava di un “affidamento diretto” ai sensi della lettera a), comma 2, dell’art. 1 del decreto legge semplificazioni, che non prevede espressamente la consultazione degli operatori economici, e che lo stesso art. 36 del Codice Appalti, così come modificato dal decreto sblocca cantieri, prevede la consultazione di cinque operatori economici solo nell’ipotesi di cui alla lettera b), ovvero per gli appalti di servizi e forniture nel caso di affidamenti diretti superiori a 40.000 Euro e sotto la soglia comunitaria.

Peraltro, evidenzia il Consiglio di Stato, sia l’art. 32, comma 2, del Codice Appalti, sia l’art. 1, comma 3, del decreto legge semplificazioni, richiedono esclusivamente che la stazione appaltante motivi in merito alla scelta dell’affidatario indicando nella determina a contrarre, o in un atto equivalente, sinteticamente l’oggetto dell’affidamento, l’importo, il fornitore, le ragioni della scelta del fornitore, il possesso da parte sua dei requisiti di carattere generale, nonché il possesso dei requisiti tecnico-professionali, ove richiesti.

Pertanto, attese le caratteristiche del procedimento di acquisto posto in essere dalla stazione appaltante, ovvero un affidamento sotto-soglia, ulteriormente semplificato rispetto a quello previsto dal Codice Appalti, la stazione appaltante era libera di individuare il prodotto più rispondente alle proprie esigenze.

In definitiva, secondo il Collegio, la mera procedimentalizzazione dell’affidamento diretto, mediante l’acquisizione di una pluralità di preventivi e l’indicazione dei criteri per la selezione degli operatori, non trasforma l’affidamento diretto in una procedura di gara, né abilita i soggetti che non siano stati selezionati a contestare le valutazioni effettuate dall’Amministrazione circa la rispondenza dei prodotti offerti alle proprie esigenze.

Tale decisione appare peraltro allineata con i pareri del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 10 dicembre 2020 n. 753 e n. 764 sulle procedure introdotte dal decreto legge semplificazioni, in cui il Ministro ha precisato che il cosiddetto “affidamento diretto” non presuppone una particolare motivazione, né lo svolgimento di indagini di mercato, né l’obbligo di richiedere preventivi, poiché la finalità è quella di addivenire ad affidamenti in tempi rapidi per appalti di modico valore, con procedure snelle. Le stazioni appaltanti hanno la possibilità di mettere a confronto più offerte, ma ciò rappresenterà una best practice e non un obbligo, fermo restando il rispetto dell’art. 30 del Codice Appalti riguardante l’obbligo di rispettare i principi di non discriminazione e trasparenza.

La pronuncia in commento fornisce utili spunti di riflessione: innanzitutto emerge come le continue modifiche normative che hanno interessato gli appalti pubblici e, soprattutto, i contratti sotto soglia comunitaria, di fatto accrescono sempre più l’incertezza in cui si trovano a operare le S.A. le quali, ai fini di una presunta maggior tutela, creano delle procedure “ibride”, con l’inevitabile rischio di produrre effetti opposti a quelli di semplificazione desiderati dalla normativa. Inoltre, la sentenza sottrare di fatto dal vaglio di legittimità gli affidamenti diretti sotto soglia comunitaria lasciando spazio all’immaginario secondo cui per tali affidamenti l’Amministrazione agisce quasi come fosse un privato decidendo liberamente il proprio contraente, con il solo rispetto dei principi di non discriminazione e trasparenza, la cui concreta applicazione – però – appare invero angusta nell’ambito delle “non” procedure di cui trattasi.

Riproduzione riservata

L’Albo ANAC per gli appalti in house slitta a fine novembre

L’ANAC ha deciso di rinviare dal 30 ottobre al 30 novembre il termine a partire dal quale verrà creato un nuovo Albo delle società in house, al quale dovranno iscriversi sia le amministrazioni sia gli enti collegati che procedono ad affidamenti senza gara.

Il sistema, introdotto dalla linea guida n. 7 dell’Autorità, ha l’obiettivo di effettuare un controllo più serrato sugli affidamenti in-house, obbligando chi intende procedere ad assegnare appalti tramite affidamenti diretti a società controllate, a iscriversi a un elenco tenuto dall’Anticorruzione.

In questo modo, l’Anac potrà verificare, caso per caso, l’esistenza dei presupposti di legge che giustificano la deroga alla procedura ordinaria. Chi non fa domanda o non supera l’esame sui requisiti per l’iscrizione perde il diritto di ricevere e assegnare appalti in house. Il procedimento per l’iscrizione avrà una durata ordinaria di 90 giorni. La domanda di iscrizione, da effettuare on-line direttamente sul sito dell’Autorità, consente di per sé di procedere, fatti salvi i successivi controlli. Per gli appalti in corso l’Anac, in caso di irregolarità, potrà far scattare il potere di emanare un parere motivato, chiedendo alla stazione appaltante di adeguarsi.

Affidamento diretto, valido il principio di rotazione

Il TAR Campania – Napoli, Sez. II, con la sentenza n. 1336 dell’8 marzo 2017, si è espresso sull’affidamento diretto di un servizio mediante procedura semplificata ai sensi dell’art. 36 del D.Lgs. n. 50/2016, senza consultare il gestore uscente, in base al principio di rotazione.

I giudici del Tar hanno stabilito che nelle procedure di affidamento di lavori, servizi o forniture ai sensi dell’art. 36 del D.Lgs. n. 50/2016, definite “semplificate”, va riconosciuta alle PP.AA. appaltanti un’ampia discrezionalità anche nella fase dell’individuazione delle ditte da consultare e, quindi, della negazione della sussistenza di un diritto in capo a qualsiasi operatore del settore ad essere invitato alla procedura.

È quindi legittimo l’affidamento diretto di un servizio senza la consultazione del precedente gestore ai fini della indagine di mercato preliminare all’affidamento; infatti, anche se il combinato-disposto dagli artt. 36, 1° comma e 30, 1° comma del D.Lgs. n. 50/2016 pone sullo stesso piano i principi di concorrenza e di rotazione, tuttavia, a meno di non volerne vanificare la valenza del principio di rotazione, esso privilegia indubbiamente l’affidamento a soggetti diversi da quelli che in passato hanno svolto il servizio stesso, e ciò con l’evidente scopo di evitare la formazione di rendite di posizione e conseguire, così, un’effettiva concorrenza (che sarebbe altresì frustrata dalla posizione di vantaggio in cui si trova l’operatore uscente, a perfetta conoscenza della strutturazione del servizio da espletare).

Documenti correlati: Sentenza TAR Campania – Napoli, Sez. II, 8 marzo 2017, n. 1336