Appalti pubblici e innovazione

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

Gli appalti per l’innovazione possono qualificare la ripresa economica dell’UE dopo la crisi della COVID-19,  con investimenti pubblici migliori.  Possono essere appropriati strumenti per concorrere all’obiettivo della “missione Salute” del Piano nazionale ripresa e resilienza,  anche relativamente alla modernizzazione e digitalizzazione del sistema sanitario. Le indicazioni della Commissione Europea.

Appalto pre-commerciale, parternariato per l’innovazione, appalto di soluzioni innovative, sono strumenti – sino ad ora poco utilizzati – messi a disposizione dall’ordinamento per valorizzare adeguatamente l’innovazione produttiva.  Se lo scenario che la pandemia Covid 19 ci consegna  un futuro di grandi investimenti pubblici, uno strumento che  può essere massicciamente utilizzato per stimolare l’innovazione e fare da volano strategico alle commesse pubbliche è quello degli appalti innovativi. Le indicazioni della Commissione Europea nella comunicazione del 6 luglio 2021, n.C267/1  titolata “Orientamenti in materia di appalti per l’innovazione”

Gli strumenti negoziali

La riforma europea degli appalti, realizzata tramite la Direttiva 2014/24/UE, recepita nel nostro ordinamento dal D.Lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 e s.m.i., ha messo a disposizione per la prima volta alcuni strumenti atti a favorire lo sviluppo di soluzioni innovative. Il principale scopo di tali strumenti è quello di utilizzare la domanda pubblica come leva strategica secondo un approccio di tipo bottom up, guidando le imprese verso i fabbisogni della pubblica amministrazione non ancora soddisfatti dal mercato anche attraverso analisi di mercato e studi di fattibilità.

I nuovi strumenti messi a disposizione dalla normativa europea e nazionale sono:

  1. l’appalto pre-commerciale (Pre-commercial procurement, PCP)
  2. il partenariato per l’innovazione (Innovation Partnership, IP)
  3. l’appalto di soluzioni innovative (Public Procurement of Innovation, PPI)


L’appalto pre-commerciale (PCP)

Dal punto di vista giuridico, il PCP è escluso dall’ambito di applicazione delle direttive del 2014 sugli appalti (cfr. art. 14, direttiva 2014/24/UE).

L’appalto pre-commerciale ha lo scopo di garantire servizi pubblici sostenibili e di elevata qualità e prevede un affidamento multiplo di servizi di ricerca e sviluppo a più operatori economici selezionati in un contesto competitivo. Infatti essi sono chiamati a sviluppare, in parallelo e in concorrenza tra loro, nuove soluzioni alternative per risolvere un problema irrisolto, che necessita di un’innovazione radicale e la cui soluzione avrà impatto, nel medio-lungo termine, sulla qualità e sostenibilità economica dei servizi pubblici. La sfida posta all’appalto pre-commerciale è rappresentata dalla ricerca, attraverso una gara, di soluzioni radicalmente nuove a fabbisogni tecnologicamente complessi.

L’appalto pre-commerciale, regolamentato dall’art. 158 del Codice degli Appalti, fa riferimento esclusivamente ai servizi di ricerca e sviluppo tecnologico (R&S), ovvero alla ricerca volta allo sviluppo di tecnologie nuove e non disponibili sul mercato: la R&S può coprire attività che vanno dalla ricerca, all’elaborazione di soluzioni, alla progettazione e messa a punto di prototipi fino allo sviluppo iniziale e la sperimentazione di quantità limitate di primi prodotti o servizi in forma di serie sperimentali.

Ai sensi dell’art. 158 comma 2 del d.lgs. n. 50/2016, Le stazioni appaltanti possono ricorrere agli appalti pubblici pre-commerciali, destinati al conseguimento di risultati non appartenenti in via esclusiva all’amministrazione aggiudicatrice e all’ente aggiudicatore perché li usi nell’esercizio della sua attività e per i quali la prestazione del servizio non è interamente retribuita dall’amministrazione aggiudicatrice e dall’ente aggiudicatore, così come definiti nella comunicazione della Commissione europea COM 799 (2007) del 14 dicembre 2007nelle ipotesi in cui l’esigenza non possa essere soddisfatta ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato.”


Gli appalti pre-commerciali prevedono:

  1. la condivisione di rischi e benefici tra il committente pubblico e le imprese
  2. il co-finanziamento da parte delle imprese partecipanti
  3. lo sviluppo competitivo per fasi


Il partenariato per l’innovazione  (IP)

È una procedura d’acquisto legata ad un bisogno della stazione appaltante che non può essere soddisfatto acquisendo un prodotto o servizio già presente sul mercato. Il partenariato per l’innovazione utilizzato per servizi di ricerca, sviluppo e innovazione (RSI), può comprendere l’elaborazione di nuove soluzioni connesse al fabbisogno dell’amministrazione, o la prototipazione delle predette soluzioni, o la loro validazione e testing in ambienti pilota, o la realizzazione di piccole serie sperimentali, o l’acquisto delle soluzioni precedentemente implementate.

 Il partenariato per l’innovazione differisce dalla procedura dell’appalto pre-commerciale, per il fatto che porta sino alla produzione su scala commerciale di quanto implementato attraverso progetti di Ricerca e Sviluppo.

Secondo l’articolato di cui all’art. 65 del Codice degli Appalti, le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori possono ricorrere al partenariato per l’innovazione nelle ipotesi in cui l’esigenza di sviluppare prodotti, servizi o lavori innovativi non può, in base a una motivata determinazione, essere soddisfatta ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato, a condizione che le forniture, servizi o lavori che ne risultano, corrispondano ai livelli di prestazioni e ai costi massimi concordati tra le stazioni appaltanti e i partecipanti. La principale differenza con gli appalti pre-commerciali è che in questo caso le amministrazioni si impegnano sin dal principio ad acquistare anche le forniture, i servizi o i lavori risultanti dalla ricerca e sviluppo.

Alcune caratteristiche comuni delle procedure di appalto pre-commerciale (PCP)  e partenariato per l’innovazione (IP)
– Facilitare, disciplinandola, l’interazione fra stazioni appaltanti e operatori economici durante la fase delicata di definizione del perimetro e dell’oggetto degli acquisti pubblici innovativi, stante la difficoltà di definire esattamente cos’è “innovazione” per la pubblica amministrazione e per il mercato;
– Regolare, nelle forme consentite dalla normativa generale o di settore, la condivisione di rischi e benefici inerenti alla gara d’appalto e l’interazione leale e trasparente fra pubblico e privato in un contesto competitivo
– sia il PCP che il partenariato per l’innovazione sono strutturati in più stadi, che riflettono la normale sequenza del processo di ricerca, sviluppo e innovazione, il quale può comprendere:
– l’elaborazione di nuove soluzioni (forniture, servizi o, nel caso del partenariato, lavori) adeguate al fabbisogno dell’amministrazione
– la prototipazione di tali soluzioni
– la loro validazione e testing in ambienti pilota
– la realizzazione di piccole serie sperimentali.
Esclusivamente nel caso del partenariato, la procedura può comprendere l’acquisto su scala commerciale delle soluzioni radicalmente nuove messe a punto con i servizi di ricerca e sviluppo.

L’appalto di soluzioni innovative

Gli appalti pubblici di soluzioni innovative consentono alle Pubbliche Amministrazioni di acquisire beni, servizi e lavori, caratterizzati da un elevato grado di innovazione, tale per cui non hanno subito un processo di standardizzazione e di industrializzazione.

L’appalto pubblico di innovazione (PPI), o appalto di lavori/fornitura di soluzioni innovative di beni e servizi, può essere lanciato quando la soluzione tecnologica necessaria per soddisfare il fabbisogno pubblico è già pronta per la commercializzazione sul mercato o prossima ad essa, ma sono necessarie attività di sviluppo e miglioramento incrementale dei prodotti o processi esistenti di cui si tratta. In questo caso, la pubblica amministrazione che acquista funge da “primo cliente (early adopter)” della soluzione innovativa esistente ma non ancora commercializzata su larga scala. L’appalto e le sue condizioni contrattuali terranno conto del fatto che attraverso tale formula contrattuale la stazione appaltante contribuisce a determinare una stabilizzazione degli standard di qualità della soluzione innovativa e, in relazione a ciò, può godere di condizioni vantaggiose sul prezzo offerto.

Gli istituti previsti dal Codice dei Contratti più idonei per implementare tale tipologia di acquisti, sono:

  1. la procedura competitiva con negoziazione;
  2. il dialogo competitivo;
  3. il partenariato per l’innovazione;
  4. la procedura negoziata senza pubblicazione del bando. 

Il PPI è considerato un approccio all’innovazione che promuove appalti in cui l’autorità pubblica agisce come utente di lancio (primo compratore o primo utilizzatore) di beni, lavori e servizi innovativi vicini alla commercializzazione o già presenti sul mercato in scala ridotta, comprese quelle soluzioni basate su tecnologie esistenti utilizzate in maniera innovativa. Di conseguenza, la fase di R&S è completamente esclusa dall’ambito di applicazione del PPI (marcando la differenza sia con il PCP, il cui focus primario è posto precisamente sull’acquisto di servizi di R&S, sia con il partenariato per l’innovazione, che comprende la fase di R&S come parte essenziale della procedura). In pratica, in un PPI l’ente appaltante annuncia in anticipo la sua intenzione di acquistare un volume significativo di soluzioni innovative, al fine di spingere le imprese a portare sul mercato soluzioni aventi il rapporto qualità/prezzo desiderato entro uno specifico lasso di tempo. In quanto tale, il PPI fornisce un primo reality-check a bisogni concreti e specifici degli enti pubblici sulla base delle soluzioni fattibili, mentre i fornitori possono meglio anticipare le richieste di soluzioni innovative e abbreviare le tempistiche per portare sul mercato prodotti adeguati a tale scopo. Il PPI è integralmente disciplinato dalla Direttiva UE sugli appalti pubblici (Direttiva UE/24/2014) e ogni procedura d’appalto ivi prevista può essere utilizzata per l’implementazione di tale approccio, ad eccezione del partenariato per l’innovazione. Tale ultima procedura, infatti, combina PCP e PPI in quanto raggruppa le attività di R&S e l’acquisto di prodotti innovativi in un’unica procedura divisa in fasi. Il PPI mira all’acquisto di soluzioni innovative e a dar loro un accesso più agevole e rapido al mercato. Il PPI può essere condotto a livello nazionale, regionale o locale o, ancora volto a realizzare forme di cooperazione trans-nazionale, in ragione della complessità dell’appalto, del numero degli attori coinvolti e della disciplina giuridica.

Gli appalti per l’innovazione sono uno strumento attraverso il quale la pubblica amministrazione acquista innovazioni e nuove tecnologie per migliorare la propria performance, stimolando al contempo investimenti in ricerca e innovazione nelle imprese.

Il settore della sanità è un settore ideale per l’acquisto pubblico di innovazione per due ragioni. È un comparto a elevata spesa in acquisti pubblici; è un utilizzatore intenso di tecnologie. 

E’ stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea del 6 luglio 2021, n.C267/1 la Comunicazione della Commissione Europea titolata “Orientamenti in materia di appalti per l’innovazione”

Scopo della comunicazione è fornire orientamenti pratici in materia di appalti pubblici nel settore dell’innovazione.

COMMISSIONE EUROPEA   –   COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE

Orientamenti in materia di appalti per l’innovazione

(2021/C 267/01)

SINTESI

Gli appalti per l’innovazione possono migliorare la ripresa economica dell’UE dopo la crisi della COVID-19 con investimenti pubblici migliori. Si tratta di uno strumento importante per promuovere la trasformazione della nostra economia verso un’economia verde e digitale. Adottato nel contesto della comunicazione «Una nuova agenda europea per la ricerca e l’innovazione — l’opportunità per l’Europa di plasmare il proprio futuro» e del contributo al pranzo informale dei leader tenutosi a Sofia il 16 maggio 2018, il presente documento di orientamento è aggiornato in seguito all’adozione della strategia europea per le PMI e della strategia industriale, nonché del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Esso mira a sostenere gli acquirenti pubblici affinché possano contribuire meglio alla ripresa economica, alla duplice transizione verde e digitale e alla resilienza dell’UE.

I presenti orientamenti illustrano in modo conciso gli aspetti fondamentali degli appalti per l’innovazione: perché sono importanti, chi nutre interesse in merito e in che modo possono essere eseguiti.

Le direttive del 2014 sugli appalti pubblici hanno adeguato la normativa sugli appalti pubblici alle esigenze degli acquirenti pubblici e degli operatori economici derivanti dagli sviluppi tecnologici, dalle tendenze economiche e dalla maggiore attenzione rivolta dalla società alla sostenibilità della spesa pubblica.

Gli appalti per l’innovazione offrono opportunità non sfruttate per le start-up e lo sviluppo di soluzioni innovative, come sottolineato dalla Commissione nella strategia per le PMI e nel piano d’azione dell’UE sui diritti di proprietà intellettuale di recente adozione.

Le norme sugli appalti pubblici non si concentrano più soltanto sul «come acquistare», ma promuovono anche il «cosa acquistare», senza tuttavia dare disposizioni in merito. L’obiettivo di spendere bene il denaro dei contribuenti sta acquisendo sempre più rilevanza rispetto alla mera necessità di soddisfare le esigenze primarie degli organismi pubblici. In occasione di ogni acquisto pubblico, l’opinione pubblica è giustamente interessata a sapere se la soluzione oggetto dell’appalto sia non solo conforme a livello formale, ma anche in grado di generare il miglior valore aggiunto in termini ambientali, di qualità, di efficienza economica e di impatto sociale, e se offra opportunità per il mercato dei fornitori.

Gli appalti per l’innovazione rispondono a tutte le questioni summenzionate: permettono infatti il ricorso a soluzioni di maggiore qualità ed efficienza a favore di benefici ambientali e sociali, una migliore efficacia in termini di costi; e nuove opportunità commerciali per le imprese.

  1. COSA SONO GLI APPALTI PER L’INNOVAZIONE

Che cosa s’intende per appalti per l’innovazione?

Il termine «innovazione» può avere molteplici significati. Il presente documento propone una visione ad ampio raggio. L’espressione «appalti per l’innovazione» si riferisce a qualsiasi appalto che presenti almeno uno dei seguenti aspetti:

– l’acquisto del processo di innovazione — servizi di ricerca e sviluppo — con risultati (parziali);

– l’acquisto dei risultati dell’innovazione.

L’acquirente pubblico indica innanzitutto le sue esigenze e incoraggia le imprese e i ricercatori a sviluppare prodotti, servizi o processi innovativi che non esistono ancora sul mercato per rispondere a tali esigenze.

Nel secondo caso, l’acquirente pubblico, invece di acquistare un prodotto già disponibile in commercio, assume il ruolo di utente pioniere e acquista un prodotto, un servizio o un processo ancora sconosciuto al mercato e contraddistinto da caratteristiche fondamentalmente innovative.

Tali innovazioni, assicurando migliori prestazioni e valore aggiunto a diversi portatori di interessi, talvolta si addicono al contesto tradizionale (innovazione incrementale), sebbene spesso turbino il sistema consolidato generando attori, flussi e valori diversi (innovazione dirompente) o addirittura richiedano una trasformazione più globale, provvedendo a esigenze insoddisfatte e rispondendo a richieste di riforme strutturali e organizzative (innovazione trasformativa). I presenti orientamenti sottolineano i benefici apportati da diverse forme di innovazione e spiegano come tenerne conto nelle procedure di appalto pubblico.

Perché ricorrere agli appalti per l’innovazione?

Promuovere la ripresa economica, le transizioni verde e digitale e la resilienza dell’UE

Gli investimenti pubblici e l’innovazione sono due strumenti essenziali per affrontare le sfide della ripresa, la transizione verde e digitale e la creazione di un’economia più resiliente nell’UE. Il nuovo dispositivo per la ripresa e la resilienza stimolerà gli investimenti pubblici dopo la crisi della COVID-19 e gran parte di questi investimenti sarà convogliata attraverso appalti pubblici. L’analisi comparativa dell’UE mostra che l’Europa sfrutta solo metà del potenziale degli appalti per l’innovazione per alimentare la ripresa economica e che vi è una forte carenza di investimenti, in particolare negli appalti per soluzioni digitali e negli appalti di ricerca e sviluppo, entrambi elementi essenziali per rafforzare l’autonomia strategica e la competitività dell’UE. Gli acquirenti pubblici dovranno promuovere gli appalti per l’inno­vazione e aiutare le imprese a sviluppare soluzioni innovative nei principali ecosistemi industriali, in particolare nei casi in cui gli acquirenti pubblici sono investitori di importanza cruciale. Gli acquirenti pubblici dovranno inoltre promuovere la resilienza dell’economia europea diversificando le fonti di approvvigionamento di prodotti essenziali (ad esempio le sostanze farmaceutiche come ha evidenziato la pandemia di COVID-19) e promuovendo nuove soluzioni.

L’utilizzo degli appalti per l’innovazione per le applicazioni spaziali dell’UE da parte delle autorità pubbliche a livello nazionale, regionale e locale può contribuire notevolmente all’attuazione del Green Deal e alla digitalizzazione dell’in­ terazione tra imprese/cittadini e pubbliche amministrazioni. Presenta inoltre un notevole potenziale per la cooperazione transfrontaliera. I dati e i servizi spaziali forniti dal programma spaziale dell’UE possono essere applicati in molti settori in cui l’acquisto di soluzioni innovative rappresenta l’approccio più efficace per stimolare le transizioni digitale e verde, in quanto le forze di mercato da sole non sarebbero in grado di produrre risultati.

QUADRI STRATEGICI NAZIONALI IMPRONTATI ALL’INNOVAZIONE — STUDIO

I risultati dell’analisi comparativa evidenziano i progressi compiuti a tutt’oggi dall’Europa nell’attuazione dei quadri strategici nazionali per gli appalti per l’innovazione. Il quadro strategico complessivo relativo all’innovazione in tutta Europa sta funzionando solo a poco più di un quarto del suo potenziale.

A livello mondiale, si osserva che gli appalti per l’innovazione non sono ancora una priorità strategica in molti paesi. Gli incentivi e le strutture di sviluppo delle capacità sono inoltre insufficienti per sostenere gli acquirenti pubblici nell’at­ tuazione di appalti per l’innovazione.

È stato tuttavia accertato che gli Stati membri che sono all’avanguardia dell’innovazione in generale hanno anche istituito un quadro politico per gli appalti per l’innovazione. Il rafforzamento degli investimenti nello sviluppo di un quadro politico più strategico relativo agli appalti pubblici per l’innovazione in Europa potrebbe pertanto contribuire ad accrescere la competitività dell’economia europea.

Definire il livello di ambizione

«Partire in piccolo per progredire velocemente»: questo è il motto che contraddistingue gli appalti per l’innovazione. Le esperienze in questo campo possono rivelarsi impegnative ed è forse dunque meglio adottare un approccio fondato su un processo di apprendimento graduale. In altri termini, è opportuno che i molteplici cambiamenti (a livello culturale e procedurale) richiesti nel settore degli appalti per l’innovazione avvengano gradualmente. La concezione di un progetto di successo che implichi soluzioni innovative potrebbe anche basarsi su un approccio dal basso verso l’alto, ossia partendo dalla risoluzione di problemi semplici e pratici.

Il punto di partenza potrebbe essere l’individuazione di una serie di tematiche (ad esempio, l’ambiente/i cambiamenti climatici, la sanità) su cui concentrarsi e che trarrebbero beneficio da un approccio innovativo. Ci si potrebbe inizialmente concentrare su quei settori e progetti in cui l’innovazione può essere attuata in modo più semplice e là dove può fare realmente la differenza. «Partire in piccolo» consentirebbe di creare la credibilità e la fiducia necessarie a incentivare progetti di maggiore portata.

Tradurre le ambizioni in azioni e impegni

Affinché le ambizioni si traducano in azioni sul campo, è importante concepire un quadro strategico insieme a un piano d’azione per gli appalti per l’innovazione. In genere, il quadro strategico specifica le priorità e gli obiettivi strategici, tra cui le definizioni, gli indicatori, i ruoli e le responsabilità. Un piano d’azione contiene impegni relativi a una serie di azioni chiaramente definite, attori, strumenti, risorse, bilanci, risultati attesi e un calendario di attuazione. La partecipazione dei portatori di interessi rappresenta un aspetto fondamentale nella concezione del piano d’azione, in quanto garantisce l’impegno di tutte le parti coinvolte.

Per partecipare con successo ad appalti per l’innovazione, un acquirente pubblico deve sfruttare al meglio conoscenze e competenze nei seguenti ambiti:

  1. conoscenze:
    • coinvolgimento del mercato e delle parti interessate;
    • prodotti o servizi pertinenti;
  2. competenze di base:
    • quadro giuridico pertinente;
    • trattativa;
    • gestione dei contratti;
  3. competenze specifiche nel settore dell’innovazione:
    • valutazione dei rischi;
    • gestione dei diritti di proprietà intellettuale (DPI);
    • imprenditorialità strategica.

Tali capacità possono essere acquisite tramite formazione interna, assunzioni mirate, avvalendosi di esperti e consulenti esterni o condividendo competenze con altri acquirenti pubblici. Anche a un livello di ambizione inferiore, sarebbe utile possedere una buona conoscenza del mercato e la capacità di impiegare gli strumenti di base presentati dalle norme dell’UE, come, ad esempio, i criteri riguardanti l’offerta economicamente più vantaggiosa o i requisiti funzionali.

Tale processo di apprendimento non riguarda solo gli acquirenti pubblici. Anche le imprese, specialmente le start-up e le PMI innovative, devono infatti gradualmente iniziare a partecipare con il settore pubblico ai processi aziendali incentrati sull’innovazione e acquisire familiarità con pratiche amministrative specifiche.

LE CENTRALI DI COMMITTENZA

Le centrali di committenza stanno diventando un elemento fondamentale per l’organizzazione degli appalti pubblici negli Stati membri dell’UE. In tutta Europa sono state istituite molte centrali che operano a diversi livelli: centrale, regionale e settoriale.  

Gli appalti cooperativi in generale e l’impiego di strutture permanenti in particolare sono in grado di agevolare gli appalti per l’innovazione grazie ad alcune caratteristiche che li contraddistinguono:

– facilitano l’assunzione di personale qualificato dotato delle giuste competenze per esprimere esigenze specifiche e complesse, permettono di entrare in contatto con il mercato in modo strutturato e di elaborare procedure in grado di generare innovazione;

– favoriscono economie di scala necessarie alla creazione  di mercati d’ingresso per prodotti  e servizi innovativi;

– permettono alle soluzioni innovative di avere un impatto maggiore, poiché ogni soluzione può essere impiegata da diversi acquirenti pubblici.

È tuttavia importante evidenziare che gli appalti cooperativi devono, in quanto tali, fare in modo che il mercato degli appalti pubblici non diventi inaccessibile ai prodotti personalizzati a causa di un’eccessiva standardizzazione.

Gli appalti cooperativi possono inoltre assumere forme meno strutturate, come nel caso delle reti e delle associazioni di acquirenti pubblici che collaborano, su una base ad hoc, per attuare appalti per l’innovazione specifici, organizzare scambi di buone pratiche e favorire l’apprendimento reciproco.

ATTRARRE GLI INNOVATORI

Una delle sfide principali degli appalti per l’innovazione consiste nell’attrarre gli innovatori, in particolare le start-up nei settori ad alta tecnologia e le PMI innovative. In alcuni settori, tali imprese contano molto sugli acquirenti pubblici per diffondere le loro soluzioni innovative; al contempo, è possibile che gli acquirenti pubblici abbiano bisogno del loro potenziale innovativo per offrire servizi pubblici all’avanguardia. Simultaneamente, le start-up e le PMI sono spesso prive di quelle comprovate capacità e di quell’esperienza generalmente richiesta dagli acquirenti pubblici.

Gli acquirenti pubblici possono valutare due alternative principali: adattare le procedure degli appalti alle caratteristiche degli innovatori e mobilitare gli intermediari dell’innovazione.

Aprire le porte degli appalti pubblici anche ai piccoli innovatori

Conformemente ai principi del trattato, tutti gli appalti per l’innovazione, di importo inferiore o superiore alla soglia degli appalti pubblici, devono essere aperti agli operatori economici di qualsiasi dimensione. Tuttavia, diversamente da quanto accade per gli appalti tradizionali per prodotti di uso comune, gli appalti per l’innovazione attirano maggiormente l’interesse delle piccole imprese innovative. Le norme dell’UE del 2014 in materia di appalti pubblici hanno permesso agli acquirenti pubblici di elaborare procedure adeguate non solo alle imprese di grandi dimensioni, ma anche ai fornitori innovativi più piccoli.

Interagire con il mercato

Il primo passo per ricevere un’offerta da un innovatore è semplice: instaurare un dialogo. Questo approccio estrema­ mente semplice affronta due problemi: una scarsa conoscenza degli appalti pubblici da parte delle imprese; e la mancanza di fiducia. Dialogare direttamente con un operatore economico può risolvere entrambi questi problemi. Come nel caso delle campagne di vendita, il dialogo diretto può persino convincere un’impresa altrimenti scettica a entrare in affari con acquirenti pubblici.

Le imprese previamente individuate potrebbero essere contattate tramite e-mail o per telefono. Si potrebbero inoltre creare reti e diffondere informazioni durante le fiere commerciali. La comunicazione può essere minima e poco impegnativa (ad esempio, inviando un link a un bando di gara ad alcune imprese o associazioni di categoria) o più ampia (ad esempio, una presentazione dei documenti di gara durante una fiera commerciale, un webinar o una campagna condotta sui social media). Nei paesi in cui il livello di fiducia negli appalti pubblici è basso, tali contatti svolgono anche un ruolo importante in quanto consentono di associare un volto umano a una procedura e di accrescere la fiducia delle imprese nel fatto che l’appalto sarà aggiudicato sulla base di una concorrenza leale.

Tuttavia per evitare discriminazioni e disparità di trattamento anche gli acquirenti pubblici sono soggetti a restrizioni sui mezzi mediante i quali condividono le informazioni con i fornitori. Per garantire una concorrenza aperta ed effettiva, nessun potenziale fornitore può ottenere un accesso esclusivo o preferenziale a documenti o informazioni. Gli acquirenti pubblici devono inoltre documentare adeguatamente qualsiasi comunicazione orale intercorsa con le imprese.

L’impiego dei lotti

Suddividere gli appalti pubblici in lotti è un’altra modalità per attrarre gli innovatori. La portata di ogni lotto può essere proporzionale alle capacità operative delle start-up e delle PMI innovative. L’impiego dei lotti è inoltre finalizzato a ridurre la dipendenza da un unico fornitore, anche nel caso di fornitori prevalentemente di grandi dimensioni. In tali casi, l’acquirente pubblico può stabilire requisiti in materia di interoperabilità e/o di standard aperti per collegare i diversi blocchi di un sistema che gli appaltatori forniscono in vari lotti. A tal riguardo, il contratto concluso con il fornitore deve stabilire le regole sull’impiego futuro di qualsiasi nuovo diritto di proprietà intellettuale derivante dal progetto.

Nel quadro delle nuove norme dell’UE, si prevede che gli acquirenti pubblici prendano in considerazione la suddivisione in lotti di tutti gli appalti pubblici (30). Nella pratica, gli acquirenti pubblici devono trovare il giusto equilibrio tra due fattori: da una parte, l’impiego dei lotti per agevolare la partecipazione di fornitori innovativi più piccoli e favorire il passaggio a soluzioni più aperte e interoperabili; dall’altra, la riduzione al minimo del proprio carico amministrativo firmando un contratto con un unico contraente che si occupi di tutti gli incarichi da svolgere.

Stimolare l’innovazione mediante appalti di servizi di ricerca e sviluppo

Un acquirente pubblico potrebbe aver bisogno di appaltare servizi di ricerca e sviluppo per mettere a punto una soluzione innovativa personalizzata. Tale necessità potrebbe sorgere qualora il mercato non dovesse presentare una soluzione soddisfacente oppure in casi in cui risulta improbabile che l’adattamento delle soluzioni esistenti possa rispondere a determinate esigenze. A seconda della procedura impiegata, il risultato del processo di ricerca e sviluppo contribuirà alla preparazione delle specifiche tecniche necessarie per la fase successiva, che consiste nell’appalto della realizzazione pratica della soluzione innovativa.

L’appalto di forniture o servizi fondamentali di ricerca e sviluppo rappresenta un compito specifico svolto da istituzioni aventi determinate competenze. Rappresenta inoltre un’opzione per tutti gli acquirenti pubblici, volta a permettere loro di introdurre sul mercato un’innovazione rivoluzionaria o di adottare a proprio vantaggio una soluzione innovativa presente in un altro settore. L’appalto di servizi di ricerca e sviluppo richiede ovviamente un certo livello di capacità professionali e finanziarie, di esperienza e di resistenza ai rischi generati da tali progetti innovativi.

Tuttavia se tali appalti vengono preparati accuratamente e se hanno risultati positivi, tutte le difficoltà e i costi di sviluppo supplementari saranno compensati da costi più bassi, da una migliore qualità e dai benefici sociali apportati dalle soluzioni innovative per gli acquirenti pubblici, come ad esempio nel caso di misure volte ad assicurare l’accessibilità a persone con disabilità (che, salvo in casi debitamente giustificati, sono obbligatorie per le specifiche tecniche relative agli appalti destinati all’uso da parte di persone fisiche). Il mercato potrà inoltre beneficiare della presenza di clienti di riferimento in caso di appalti di soluzioni innovative basate sui risultati di ricerca e sviluppo, creando così le basi di possibili sviluppi ulteriori o di nuove opportunità commerciali.

Per garantire il rispetto delle norme in materia di aiuti di Stato, gli acquirenti pubblici devono prestare particolare attenzione alle condizioni alle quali la Commissione considererà che gli appalti pubblici di servizi di ricerca e sviluppo non comportino aiuti di Stato.

Appalti di servizi di ricerca e sviluppo e attribuzione dei diritti di proprietà intellettuale

Conformemente alle norme UE, nel caso in cui l’acquirente pubblico dovesse riservare al suo uso esclusivo tutti i benefici che risultano da servizi di ricerca e sviluppo (tra cui i diritti di proprietà intellettuale), l’acquisto di tali servizi rientra nella sfera di competenza delle direttive sugli appalti pubblici.

In caso contrario, a tali acquisti non si applicano le disposizioni delle direttive sugli appalti pubblici. Una parte significativa delle specifiche tecniche e del successivo appalto deve dunque essere dedicata all’attribuzione dei diritti di proprietà intellettuale derivanti dai servizi di ricerca e sviluppo.

Se l’acquirente pubblico conserva i diritti di proprietà intellettuale, può decidere di realizzare la soluzione innovativa derivante dal processo di ricerca. In tal caso, le specifiche tecniche di qualsiasi procedura di appalto pubblico successiva possono basarsi sul risultato di tale contratto di ricerca e sviluppo. È inoltre possibile che l’acquirente pubblico decida di concedere in licenza i nuovi diritti di proprietà intellettuale a tutte le parti interessate a titolo gratuito, con l’obiettivo di stimolare ulteriormente l’innovazione. I termini della licenza potrebbero prevedere che qualsiasi ulteriore innovazione fondata su tali diritti di proprietà intellettuale sia messa a disposizione di altre parti interessate a titolo gratuito.

Se l’acquirente pubblico decide di non conservare i nuovi diritti di proprietà intellettuale derivanti dal contratto di ricerca e sviluppo con il fornitore, le specifiche tecniche devono riflettere tale distribuzione dei diritti di proprietà intellettuale, in particolare il valore di mercato dei diritti lasciati al fornitore, al fine di evitare potenziali distorsioni della concorrenza. L’acquirente pubblico può, ad esempio, prevedere di impiegare tali diritti per realizzare una determinata soluzione e/o invitare il fornitore a concedere in licenza i diritti a soggetti terzi in determinate situazioni a condizioni di mercato eque (aperte, trasparenti e non discriminatorie) e ragionevoli.

Appalto pre-commerciale

L’appalto pre-commerciale consiste nell’appaltare servizi di ricerca e sviluppo a condizioni vantaggiose da diversi operatori economici.

Si tratta di un approccio disponibile sin dal 2007, che mette in pratica la deroga alle disposizioni delle direttive sugli appalti pubblici per i servizi di ricerca e sviluppo in un caso specifico in cui l’acquirente pubblico non riserva al suo uso esclusivo tutti i benefici derivanti dall’appalto di servizi di ricerca e sviluppo, ma li condivide con gli operatori economici a condizioni di mercato.

In base a tale approccio, l’acquirente pubblico concede i nuovi diritti di proprietà intellettuale derivanti dal contratto agli operatori economici partecipanti, ma conserva il diritto:

  1. di utilizzare per le proprie esigenze i risultati della ricerca e dello sviluppo;
  1. di (richiedere agli operatori economici di) concedere licenze a soggetti terzi a condizioni di mercato eque e ragionevoli.

Tale soluzione può essere reciprocamente vantaggiosa. Gli operatori economici possono commercializzare tali soluzioni con altri acquirenti pubblici o su altri mercati. Per quanto riguarda gli acquirenti pubblici, oltre al diritto di impiegare e di concedere in licenza tale soluzione in un appalto pubblico successivo per la sua diffusione, questi possono risparmiarsi l’oneroso processo di registrazione e/o manutenzione derivante dalla titolarità dei diritti di proprietà intellettuale. La documentazione degli appalti pre-commerciali dimostra che il prezzo era in media del 50 % inferiore, la qualità delle offerte era superiore e il numero di offerte ricevute era quattro volte quello normale.

L’oggetto del contratto di appalto pre-commerciale rientra in una o più categorie di attività di ricerca e sviluppo (ricerca fondamentale, ricerca industriale, sviluppo sperimentale). Tale contratto deve essere di durata limitata e può includere lo sviluppo di prototipi o di quantità limitate di primi prodotti o servizi sotto forma di serie sperimentali. L’acquisto di quantità commerciali dei prodotti o servizi non deve formare l’oggetto del medesimo contratto. Tuttavia il contratto può includere l’acquisto di prototipi e/o di quantità limitate di prodotti o servizi finali sviluppati durante l’appalto pre-commerciale se il valore dei servizi supera quello dei prodotti oggetto del contratto.

Da ciò si può dedurre che i contratti di servizi di ricerca e sviluppo sono impiegati in settori in cui le soluzioni esistenti sul mercato non rispondono alle esigenze dell’acquirente pubblico.

Per l’acquirente pubblico vi sono diversi vantaggi: può ottenere un valido contributo in vista di un appalto pubblico futuro e assistere alla concorrenza di più operatori economici, selezionati progressivamente sulla base delle prestazioni valutate secondo target intermedi e delle offerte presentate per la fase successiva. Infine, l’acquirente pubblico ha la possibilità di concludere il progetto in qualsiasi momento, quando i risultati non rispondono agli obiettivi attesi.

Anche per gli operatori economici tale procedura può essere allettante. È infatti possibile in tal modo offrire una soluzione a un’esigenza cui il mercato attuale non può rispondere in modo soddisfacente. In caso di esito positivo, si potrebbe aprire un mercato interessante tra acquirenti pubblici simili che risentono della medesima mancanza di soluzioni immediatamente disponibili sul mercato.

L’acquirente pubblico può integrare gli insegnamenti tratti dall’appalto pre-commerciale nei documenti di gara di un appalto successivo che deve sempre essere non discriminatorio per consentire la partecipazione di tutti gli operatori economici. L’acquirente pubblico non può tuttavia divulgare informazioni in merito che i) ostacolerebbero l’applicazione del diritto, ii) sarebbero contrarie all’interesse pubblico, iii) danneggerebbero gli interessi commerciali legittimi di forni­ tori coinvolti nell’appalto pre-commerciale  o vi) potrebbero distorcere la concorrenza leale tra i fornitori di servizi di ricerca e sviluppo partecipanti o altri presenti sul mercato.

Grazie agli appalti pre-commerciali è inoltre possibile ridurre il tempo di commercializzazione. Nelle specifiche circo­ stanze della procedura di appalto, gli operatori economici hanno l’opportunità di sviluppare e testare le proprie soluzioni innovative per un periodo di tempo determinato. Tale esperienza risulta vantaggiosa sia per gli acquirenti che per i fornitori: gli acquirenti hanno la possibilità di entrare in stretto contatto con gli operatori del mercato, mentre i fornitori possono ottenere una risposta tempestiva da parte dei clienti sul potenziale innovativo della soluzione proposta in circostanze reali.

Si tratta di una possibilità particolarmente interessante per le start-up innovative, le scale-up o le PMI desiderose di ricevere le prime referenze da parte di potenziali clienti.

L’accesso a tale procedura è alquanto semplice. Dato che non riguarda l’appalto di quantità commerciali di soluzioni innovative, gli offerenti devono solamente rispettare i requisiti di qualifica professionale e di capacità finanziaria stabiliti per le attività di ricerca e sviluppo, e non per la diffusione di quantità commerciali di soluzioni.

Generalmente, gli impegni internazionali dell’UE a livello bilaterale o multilaterale non contemplano tali servizi. Qualora i servizi di R&S siano oggetto di appalti separati e la titolarità dei diritti di proprietà intellettuale derivanti dalle attività di R&S resti dei fornitori (come avviene nel caso degli appalti pre-commerciali), gli operatori economici dei paesi terzi non hanno un accesso garantito. Tali servizi possono essere soggetti a condizioni relative al luogo di esecuzione.

Appalti di forniture di ricerca e sviluppo

L’appalto di forniture di ricerca e sviluppo comprende l’acquisto di prototipi o dei primi prodotti o servizi completi messi a punto in seguito ad attività di ricerca e sviluppo, il loro collaudo e valutazione per selezionare l’opzione migliore prima dell’acquisto finale su larga scala. Tale acquisto può avvenire tramite qualsiasi procedura di appalto pubblico.

È prevista un’eccezione specifica  che autorizza l’impiego di una procedura negoziata senza pubblicazione per l’appalto di forniture di ricerca e sviluppo. I prodotti o i servizi oggetto dell’appalto devono essere forniti puramente a scopo di ricerca, sperimentazione, studio o sviluppo e il contratto non comprende la produzione in quantità volta ad accertare la redditività commerciale del prodotto o ad ammortizzare i costi di ricerca e di sviluppo. Tale procedura negoziata senza pubblicazione può essere impiegata per acquistare una quantità limitata di forniture sviluppate durante un appalto pre-commerciale.

Partenariati per l’innovazione

Il partenariato per l’innovazione costituisce un tipo relativamente nuovo di procedura di appalto pubblico previsto dalla direttiva 2014/24/UE.  Esso può essere utilizzato solo nei casi in cui non sia disponibile sul mercato alcuna soluzione che risponda alle esigenze di un acquirente pubblico.

L’elemento principale che contraddistingue i partenariati per l’innovazione riguarda il fatto che il processo innovativo si verifica durante l’esecuzione del contratto stesso. Nella maggior parte delle altre procedure, l’acquirente pubblico conosce già il tipo di soluzione che acquisterà: il processo di innovazione ha luogo nella fase pre-contrattuale e termina generalmente con la conclusione del contratto, quando vengono concordate le caratteristiche esatte della soluzione.

Nel quadro di un partenariato per l’innovazione, l’acquirente pubblico entra in contatto con i fornitori di soluzioni innovative potenzialmente migliori. Si prevede che i fornitori sviluppino le soluzioni innovative e che siano in grado di assicurarne la realizzazione su scala reale per l’acquirente pubblico. Le esigenze dell’acquirente pubblico devono essere descritte con sufficiente precisione per permettere ai potenziali offerenti di comprendere la natura e la portata dell’in­ carico e di ottenere informazioni sufficienti per decidere se partecipare o meno.

Il processo riguardante i partenariati per l’innovazione si sviluppa in tre fasi.

– La fase di selezione si svolge all’inizio della procedura. A seguito di un bando di gara vengono selezionati uno o più partner adeguati sulla base di competenze e abilità. Gli appalti che istituiscono i partenariati vengono in seguito aggiudicati sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo proposto. Questa fase è simile a una procedura ristretta con previo bando di gara.

– Nella fase successiva i partner sviluppano la nuova soluzione in collaborazione con l’acquirente pubblico. La fase di ricerca e sviluppo può essere ulteriormente suddivisa in diverse fasi previste per la valutazione di idee, per lo sviluppo di prototipi e/o per la verifica delle prestazioni. In ognuna di queste fasi il numero di partner può diminuire sulla base di criteri predefiniti.

– Nella fase commerciale i partner forniscono i risultati finali, ma solo se corrispondono ai livelli di prestazione e ai costi massimi concordati tra l’acquirente pubblico e i partner.

Sebbene ci si riferisca alla presente procedura con il termine di «partenariato» e ai partecipanti con il termine di «partner», si tratta sempre di una procedura di appalto pubblico, soggetta alle norme pertinenti dell’UE e dell’OMC, e, in particolare, ai principi fondamentali degli appalti per quanto riguarda concorrenza, trasparenza e non discriminazione.

Il partenariato per l’innovazione è stato concepito specificamente per consentire agli acquirenti pubblici di istituire un partenariato al fine di sviluppare, e successivamente acquistare, una nuova soluzione innovativa. È quindi importante che il partenariato per l’innovazione sia strutturato in modo tale da poter creare la necessaria «domanda di mercato», ossia che sia in grado di incentivare lo sviluppo di una soluzione innovativa senza precludere l’accesso al mercato stesso.

A tale riguardo, anche l’assenza di una procedura di appalto distinta per l’acquisto di volumi commerciali di prodotti o servizi finali richiede un’attenzione particolare ai principi dell’UE in materia di aiuti di Stato. Per garantire che gli acquirenti pubblici non utilizzino i partenariati per l’innovazione in modo da impedire, limitare o falsare la concorrenza , la direttiva 2014/24/UE, in particolare l’articolo 31 sui partenariati per l’innova­zione, stabilisce norme volte a garantire che un partenariato per l’innovazione sia aperto, trasparente, non discrimina­torio e competitivo.

Nel condurre un partenariato per l’innovazione è quindi  importante prestare attenzione ai seguenti aspetti.

  1. conoscenza del mercato di riferimento. Gli acquirenti pubblici devono:
    • stabilire quale prerequisito per la creazione di un partenariato per l’innovazione la necessità di una soluzione innovativa che non sia già disponibile sul mercato;
    • comprendere che vi sono seri indizi che le loro esigenze sono fattibili, senza essere limitati nel desiderio di cercare anche soluzioni innovative.

Gli acquirenti pubblici possono ottenere informazioni utili e pertinenti da ricerche di mercato raccolte da precedenti consultazioni di mercato, da esperienze di precedenti gare d’appalto infruttuose e da conferenze e fiere o da analisi delle norme aziendali;

– bando di gara: il bando di gara obbligatorio deve contenere informazioni dettagliate sull’innovazione ricercata. Ciò garantisce che tutti gli operatori economici in grado di sviluppare e successivamente fornire la soluzione possano chiedere di partecipare al partenariato per l’innovazione;

– criteri utilizzati per la selezione dei partner dotati delle migliori capacità per condurre attività di ricerca e sviluppo, nonché per realizzare su scala reale le soluzioni innovative (ad esempio, basandosi su prestazioni passate, referenze, composizione del team, strutture, sistemi di garanzia di qualità ecc.);

– numero di partner: la costituzione di partenariati per l’innovazione con diversi partner può agevolare la concorrenza e consentire di esplorare diverse soluzioni;

– l’innovazione che ne risulta deve corrispondere ai livelli di prestazione e ai costi massimi concordati in anticipo tra gli acquirenti pubblici e i partner;

– equilibrio tra il valore delle forniture e gli investimenti necessari per svilupparle, in modo da impedire l’utilizzo abusivo di tale procedura. La durata dell’eventuale periodo di fornitura successivo della soluzione non deve essere sproporzionata rispetto ad essa;clausole di esecuzione.

– Le clausole di esecuzione di un appalto permetteranno all’acquirente di:

  1. monitorare la qualità delle prestazioni mediante indicatori che consentano di misurare i livelli di conformità;
  2. recedere dal contratto se gli obiettivi di prestazione tecnica, operativa o economica non vengono raggiunti;
  3. recedere dal contratto se il mercato fornisce una soluzione alternativa e il partenariato per l’innovazione diventa superfluo;
  4. assicurarsi che i diritti di proprietà intellettuale siano proporzionati all’interesse dell’acquirente pubblico nel conservarli, tenendo conto di esigenze future riguardanti l’adattamento, la modifica o il trasferimento dei processi relativi alla soluzione innovativa a un diverso acquirente pubblico;
  5. garantire che il partenariato per l’innovazione (in particolare, la durata e il valore) rifletta il grado di innovazione della soluzione proposta.

Appalti smart per stimolare l’innovazione

Francia e Germania hanno recentemente presentato un manifesto per una politica industriale europea per il XXI secolo, stimolando un vivace dibattito sul tema in tutto il continente. Il manifesto si basa su una semplice idea: in un contesto di crescente concorrenza globale, l’Europa deve unire le sue forze per rimanere una potenza manifatturiera a livello globale. A tal fine, il manifesto propone una nuova politica industriale, basata su maggiori finanziamenti pubblici all’innovazione, nonché su una revisione delle regole di concorrenza della Ue e su misure di protezione per le tecnologie e le imprese del Vecchio continente. L’idea fondante del manifesto è buona: l’Europa ha bisogno di una politica industriale per garantire che le sue imprese rimangano altamente competitive a livello internazionale, nonostante la concorrenza della Cina e degli altri grandi attori. Tuttavia, gli strumenti indicati dal manifesto franco-tedesco non paiono sufficienti al raggiungimento dell’obiettivo.

In primo luogo, va notato che il tema dei finanziamenti pubblici all’innovazione riecheggia una lunga storia di politica industriale, sia in Francia che in Germania. Una storia influenzata dall’esperienza della Defense advanced research projects agency (Darpa), un’agenzia del dipartimento della Difesa statunitense responsabile per lo sviluppo di tecnologie emergenti.

Tuttavia, la semplice trasposizione nel contesto europeo di Darpa andrebbe gestita con attenzione perché potrebbe non dare gli effetti desiderati. Il successo di Darpa è legato al più ampio ecosistema economico degli Stati Uniti, fortemente orientato alla promozione dell’innovazione e capace di tradurre l’innovazione in prodotti commerciabili, anche attraverso la creazione di un primo mercato tramite gli appalti pubblici.

In altre parole, i finanziamenti statali per l’innovazione non possono garantire, da soli, lo sviluppo industriale. Le limitate risorse economiche di Darpa dimostrano che la creazione delle condizioni per rendere commercializzabili i prodotti innovativi è più importante dei finanziamenti pubblici.

Una nuova politica industriale della Ue dovrebbe innanzitutto concentrarsi su due elementi: il completamento del mercato unico europeo e l’uso strategico degli appalti pubblici.

Il mercato unico europeo continua a essere frammentato nel settore dei servizi, impedendo di fatto alle imprese europee più innovative di accedere facilmente a un vasto mercato primario, come avviene invece per le loro controparti americane e cinesi nei rispettivi mercati nazionali. A questo proposito, è fondamentale sviluppare un solido quadro normativo europeo, incentrato sulla garanzia della concorrenza e sull’accesso a un mercato unico con norme comuni. Per fare questo è necessario coordinare le politiche industriali nazionali, che oggi incrementano le distorsioni interne al mercato comune europeo, influenzando ad esempio le decisioni di (de)localizzazione delle imprese.

In secondo luogo, è necessario fare un uso più strategico degli appalti pubblici, al fine di promuovere le imprese europee più innovative. Nella Ue gli acquisti pubblici di beni e servizi valgono circa 16% del Pil e possono quindi rappresentare uno strumento importantissimo per promuovere l’innovazione.

Il completamento del mercato unico europeo dei servizi e l’uso strategico degli appalti pubblici per creare un mercato per i prodotti più innovativi, rappresentano i passi fondamentali per creare il giusto ecosistema affinché le imprese innovative europee possano crescere in un mercato ricettivo. Dovrebbe essere questo il nucleo di una nuova politica industriale europea per il XXI secolo.

[Fonte: ilSole24ore]