Indirizzo
Corso Matteotti 15,
Cremona, CR 26100
a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market
L’ANAC considera la proroga tecnica “ammortizzatore pluriennale delle inefficienze del sistema di acquisizione degli enti del Servizio Sanitario della Regione.” Non aiuta il “continuo rimescolamento dei modelli organizzativi degli enti appaltanti e il caotico susseguirsi di iniziative che alternano modelli organizzativi differenziati”. (cfr. Comunicato del 4 novembre 2015).
Finiscono sotto indagine le aziende sanitarie, che devono comunque garantire la continuità assistenziale. Inattuabili, nel caso di forniture o servizi che richiedono complesse progettazioni, personalizzazioni, che comportano disservizi per “cambio fornitore” e/o onerose immobilizzazioni tecniche, le gare aziendali “ponte”, per contratti a durata limitata in attesa del contratto regionale, come superficialmente previsto dalla normativa.
La vigilanza ANAC sull’uso delle proroghe
“L’utilizzo reiterato della proroga tecnica, che si traduce in una fattispecie di affidamento senza gara, comporta la violazione dei principi comunitari di libera concorrenza e parità di trattamento, enunciati dall’art. 2 comma 1 del d.lgs. 163/2006, oggi art. 30 comma 1 del d.lgs. 50/2016. Il dilatarsi della tempistica per la predisposizione dei documenti di gara, che ritarda l’avvio della procedura rispetto a quanto previsto negli atti di programmazione, non risulta in linea con il principio di tempestività enunciato dall’art. 30 del d.lgs. 50/2016, corollario del principio di buon andamento di cui all’art. 97 della Costituzione. (…) L’uso improprio delle proroghe, può assumere profili di illegittimità e di danno erariale, allorquando le amministrazioni interessate non dimostrino di aver attivato tutti quegli strumenti organizzativi\amministrativi necessari ad evitare il generale e tassativo divieto di proroga dei contratti in corso e le correlate distorsioni del mercato”. (ANAC)
Già nel 2015 l’Autorità anticorruzione ha preso in esame il fenomeno delle “proroghe contrattuali”. Lo ha fatto sulla base di un’indagine relativa a 39 stazioni appaltanti e 76 contratti riguardanti i servizi di lavanolo, pulizie e ristorazione per le aziende sanitarie.
Tra le motivazioni addotte per il ricorso alla proroga ricorre quella del divieto di bandire gare aziendali e della contemporanea non disponibilità del contratto centralizzato. Casistica che riguarda l’8% di tutte le cause di ritardo nell’affidamento.
Nel campione analizzato non è raro il caso di concessione di proroghe tecniche in cui la procedura per l’affidamento del servizio non ha avuto alcun inizio. La redazione degli atti di gara appare infatti preceduta da complesse attività volte a definire gli esatti contenuti delle prestazioni oggetto della gara. Alla definizione di tali contenuti partecipano spesso una pluralità di soggetti e di uffici con procedure e tempistiche che possono descriversi come “deresponsabilizzati” rispetto all’esigenza di una definizione entro tempi determinati.
La scelta di metodi e tecnologie per lo svolgimento dei servizi prende, spesso, le mosse da un necessario ma spesso defatigante coinvolgimento dei destinatari intermedi dei servizi. La annosa definizione dei contenuti è poi non di rado rimessa in discussione dal mutare delle esigenze nei tempi successivi alla precedente definizione.
Nella fase dell’evidenza pubblica, a partire dalla pubblicazione degli atti di gara (capitolati, disciplinare, ecc.), la dilatazione dei tempi è legata spesso alla incompletezza e scarsa qualità della definizione delle prestazioni che, a seguito di richieste di chiarimento da parte dei concorrenti, determinano lo spostamento dei termini delle offerte a seguito di precisazioni o variazioni dei contenuti degli atti stessi. Infine anche la fase della valutazione delle offerte risulta fortemente espansa per la complessità delle attività, non agevolata da capitolati e criteri di selezione ben determinati, nonché per la composizione e qualificazione delle commissioni di gara che in non pochi casi determinano la sostituzione dei componenti e calendarizzazioni molto lunghe.
Nella descrizione corale ricavabile dalle relazioni e atti esaminati è costante la descrizione di una attività di continuo rimescolamento dei modelli organizzativi degli enti appaltanti. Dalle relazioni si desume come, nel decennio passato, la ricerca di efficienza degli enti del servizio sanitario, resa ancora più acuta dal diminuire delle risorse disponibili, si stia attuando con un caotico susseguirsi di iniziative che alternano modelli organizzativi differenziati. Accorpamenti territoriali cui seguono riaccorpamenti con criteri diversi, quali ad esempio quelli funzionali, visioni o modelli piramidali che vengono sostituiti da modelli a matrice, per limitarsi alle più diffuse situazioni, fanno si che gare predisposte se non avviate, subiscono ritardi o riedizioni, previamente annullate/revocate, per l’esigenza di ridefinire l’oggetto o le quantità, o ancora dilatazione dei tempi per permettere il riallineamento di differenti contratti in corso così da consentire gare con oggetto più ampio. Le scelte degli enti appaltanti sono difficilmente censurabili ove le motivazioni addotte fondino le ragioni sulla maggiore efficienza ed economicità. Tuttavia, il risultato finale è che la proroga tecnica è utilizzata – come detto – quale ammortizzatore delle scelte riorganizzative e di altri fattori.
Forme di acquisto centralizzate/associate
La chiara indicazione del legislatore, sia nazionale che della stragrande maggioranza delle regioni, di obbligare gli enti del servizio sanitario a forme di acquisto sempre più unificate ove non attuata attraverso una specifica programmazione, ha di fatto determinato, nelle situazioni monitorate, effetti distorsivi. La normativa inoltre spesso contiene divieti assoluti per le stazioni appaltanti di procedere in autonomia a nuove procedure. Al contempo, l’organo deputato alla gara centralizzata spesso le avvia con ritardo, dovuto principalmente alla esigenza di programmare le gare stesse – con cadenza pluriennale – sulle diverse tipologie di beni o in altri casi per la difficoltà di uniformare le esigenze di strutture spesso molto diversificate.
La necessità di garantire i servizi obbliga le amministrazioni in questa condizione a prorogare i contratti in essere, più volte. Il quadro fattuale delle esperienze di centralizzazione che deriva dalla lettura delle relazioni del campione appare segnato da una carenza di raccordo tra la previsione normativa e la realtà operativa.
La proroga “tecnica” – nel quadro prima descritto – non è più uno strumento di “transizione” per qualche mese di ritardo determinato da fatti imprevedibili, ma diventa ammortizzatore pluriennale di palesi inefficienze di programmazione e gestione del processo di individuazione del nuovo assegnatario.
Le istruttorie ANAC del 2021
Il Caso dell’A.O.U. Ospedali Riuniti di Ancona. (istruttoria ANAC 591/2021)
In data 1 luglio 2009 l’A.O.U. Ospedali Riuniti di Ancona ha sottoscritto con il RTI Servizi Ospedalieri S.p.A. (mandataria capogruppo) /Servizi Italia S.p.A. il contratto di appalto n. 48 avente ad oggetto il servizio di noleggio, ricondizionamento e logistica dei dispositivi tessili, della materasseria statica e dei dispositivi sterili per le sale operatorie. Il contratto prevedeva la durata del servizio per un periodo di 5 anni a decorrere dal 1 luglio 2009 e con riserva espressa all’art. 3 di rinnovare il contratto per un periodo di ulteriori quattro anni, quindi con scadenza finale prevista per il 30 giugno 2018
Con Determina n.82/DG del 23 febbraio 2015 è stata disposta la prosecuzione dell’affidamento del servizio per 4 anni, ovvero fino al 30 giugno 2018 mediante esercizio di opzione contrattuale, in attesa dell’indizione della gara da parte della Stazione Unica Appaltante Marche (SUAM)
Medio tempore infatti la Regione Marche, con DGR n.649 del 6 maggio 2013 e n.468 del 5 maggio 2013 aveva approvato il piano triennale delle procedure di acquisto di beni/servizi da parte della Stazione Unica Appaltante Marche SUAM per gli enti del Servizio Sanitario Regionale con gara unificata regionale, tra cui il servizio di lavanolo, il cui avvio era stimato per il mese di giugno 2017 con stipula del contratto prevista per il mese di giugno 2018. Nella procedura di gara indetta dall’ASUR Marche con bando del 5 ottobre 2020, il termine per la presentazione delle offerte è stato fissato al 16 marzo 2021. In data 18 marzo 2021 si è tenuta la prima seduta pubblica e con provvedimento del 13 maggio 2021 è stata disposta l’ammissione dei concorrenti e nominata la Commissione giudicatrice.
Nel corso del 2017 non risultava avviata la procedura di gara per l’affidamento del servizio di lavanolo da parte della SUAM, per cui, considerata la necessità di svolgere il servizio senza soluzione di continuità ed in considerazione dei tempi presunti per l’avvio e la conclusione della gara SUAM, l’A.O.U. Ospedali Riuniti di Ancona, con Determina n.9951DG del 4 dicembre 2017 ha disposto la prosecuzione del servizio con il RTI Servizi Ospedalieri fino al 31 dicembre 2018.
Nel corso del 2018 non risultava ancora avviata la procedura di gara per l’affidamento del servizio di lavanolo da parte della SUAM, pertanto, con Determina n. 199/DG dell’11 marzo 2019, vista la necessità di svolgere il servizio di lavanolo senza soluzione di continuità, l’A.O.U. Ospedali Riuniti di Ancona ha disposto la prosecuzione contrattuale con il RTI Servizi Ospedalieri fino al 31 dicembre 2019.
Con Determina n. 396/DG del 6 aprile 2021 l’A.O.U. Ospedali Riuniti di Ancona ha disposto un ulteriore proroga dell’affidamento del servizio al RTI Servizi Ospedalieri fino al 31 dicembre 2021,
In base alle Determine emanate dagli Ospedali Riuniti di Ancona tali proroghe sono state motivate dalla necessità di non interrompere l’erogazione di tale servizio di rilevante impatto organizzativo senza arrecare pregiudizi all’attività assistenziale nelle more dell’espletamento delle procedure di gara centralizzate da parte di SUAM prima, e di ASUR poi, individuate dalla Giunta Regionale quali soggetti aggregatori per l’affidamento del servizio di cui si tratta.
Nella comunicazione di avvio dell’istruttoria sono stati richiesti chiarimenti in merito alla decisione della A.O.U. Ospedali Riuniti di Ancona di affidare il servizio di cui si tratta ricorrendo alla proroga del contratto, anziché procedere con una cd. gara ponte.
Nelle controdeduzioni l’A.O.U. ha chiarito in forma dettagliata le motivazioni per cui non ha optato per lo svolgimento di un’autonoma gara ponte. In primo luogo ciò è avvenuto in quanto aveva stimato che per i tempi necessari alla progettazione, svolgimento della procedura con probabili contenziosi, altri tempi tecnici connessi alla fase di affidamento e stipula, si sarebbe verificata una sovrapposizione con la procedura di gara del Soggetto Aggregatore.
I motivi che hanno impedito di addivenire ad oggi ad un affidamento che avrebbe dovuto realizzarsi nel 2018, vanno ricondotti a mutamenti istituzionali, nomine e rinomine di commissioni, passaggi di titolarità del procedimento, mancati interventi sostitutivi, ritardi ed errori di progettazione, ritardi decisionali e amministrativi vari.
Dalle informazioni acquisite in corso di istruttoria – rileva conclusivamente l’ANAC – è emerso che la scelta di procedere attraverso il sistema delle proroghe tecniche è stata determinata in primo luogo dalla mancata indizione della gara SUAM e dal protrarsi della gara ASUR. D’altro canto, le motivazioni di carattere tecnico e organizzativo illustrate dall’A.O.U. Ospedali Riuniti di Ancona per cui la stessa non ha ritenuto opportuno indire una gara autonoma appaiono verosimili, anche in vista delle ripercussioni sull’attività sanitaria. Per quanto attiene invece alla mancata indizione della gara da parte della SUAM, dall’istruttoria effettuata sono emerse inefficienze e ritardi nella fase della progettazione, che appaiono principalmente imputabili al gruppo di progettazione formato dai tecnici indicati dagli enti del Servizio Sanitario Regionale e nominati dal Servizio sanità della Regione Marche, nonché alla mancata approvazione dei progetti da porre a base di gara da parte di questi ultimi enti del SSR. Ciò trova conferma nelle dichiarazioni dell’ASUR Marche, per cui ancora nel 2019 «il progetto risultava incompleto e nella fase embrionale». Anche a seguito della pubblicazione del bando di gara da parte dell’ASUR, il progetto, così come rielaborato, ha mostrato errori progettuali.
D’altra parte l’allungamento della tempistica appare dovuto anche al modello organizzativo adottato dalla Regione Marche per l’acquisto di tale tipologia di servizi, che si è rivelato poco efficace.
Il caso del dell’ASL di Foggia (istruttoria ANAC 576/2021)
L’affidamento riguarda il “Servizio di supporto alla gestione e alla manutenzione delle apparecchiature biomediche”.
Il servizio è eseguito dalla società Tecnologie Sanitarie S.p.A. sulla base di un contratto di appalto stipulato l’11 gennaio 2013, scaduto il 13 gennaio 2018.
Successivamente, il servizio è stato affidato dalla Asl Foggia alla medesima società attraverso una serie di cd. proroghe tecniche.
Con deliberazione del Direttore Generale n. 148 del 25 gennaio 2018 è stata disposta una successiva proroga del servizio per 90 giorni a decorrere dal 14 gennaio 2018 e scadenza 13 aprile 2018.
Con Deliberazione del Direttore Generale n. 1862 del 17 dicembre 2018 è stata disposta una proroga del contratto per un periodo di 12 più ulteriori 6 mesi, ovvero dal 14 aprile 2018 al 13 ottobre 2019.
La proroga è stata disposta al fine di garantire la continuità del servizio, con previsione di disdetta anticipata in caso di definitiva aggiudicazione e contrattualizzazione della gara regionale avente ad oggetto l’affidamento di Servizi Integrati per la Gestione di Apparecchiature elettromedicali delle Aziende Sanitarie della Regione Puglia, indetta dal Soggetto Aggregatore InnovaPuglia S.p.A. con determinazione del 16 giugno 2017.
Con deliberazione del Direttore Generale n.1642 del 4 dicembre 2019 la Asl di Foggia ha disposto un’ulteriore proroga tecnica del servizio di cui si tratta di 12 mesi a decorrere dal 14 ottobre 2019, e dunque scadenza al 14 ottobre 2020.
Con deliberazione del Direttore Generale n. 65 del 25 gennaio 2021 la Asl di Foggia ha disposto un ulteriore affidamento in proroga del servizio svolto dalla Tecnologie Sanitarie per 6 mesi agli stessi patti e condizioni, con decorrenza 14 ottobre 2020 e scadenza 13 aprile 2021.
L’affidamento è stato disposto con clausola di risoluzione alla data del subentro dell’operatore economico affidatario della gara regionale avente ad oggetto i servizi integrati per la gestione di apparecchiature elettromedicali delle Aziende Sanitarie della Regione Puglia, aggiudicata dal Soggetto Aggregatore InnovaPuglia S.p.A. con provvedimento del 26 ottobre 2020.
Con Delibera del Direttore Generale n. 319 del 2 marzo 2021 la Asl di Foggia ha aderito alla gara effettuata dal Soggetto Aggregatore InnovaPuglia S.p.A. con conseguente affidamento del servizio al RTI H.C. Hospital Consulting/Consorzio Mediterraneo, sottoscrivendo il relativo contratto di appalto in data 1 aprile 2021.
Tali proroghe sono state motivate dalla necessità di non interrompere l’erogazione di tale peculiare servizio e sono state strettamente connesse con i tempi dell’espletamento della gara regionale indetta dal Soggetto Aggregatore della Regione Puglia InnovaPuglia S.p.A il 29 luglio 2017, avente ad oggetto l’affidamento dei servizi integrati per la gestione di apparecchiature elettromedicali delle Aziende Sanitarie della Regione Puglia
L’attivazione del contratto a seguito della gara indetta da InnovaPuglia S.p.A. era inizialmente stimata per il mese di settembre 2019; tuttavia la gara è stata aggiudicata il 15 gennaio 2020 (determinazione DG InnovaPuglia n. 5/2020).
InnovaPuglia ha trasmesso alla Asl di Foggia la documentazione tecnica relativa all’affidamento in data 3 novembre 2020.
Il provvedimento di aggiudicazione e gli atti della gara indetta da InnovaPuglia sono stati impugnati nel mese di marzo 2020 da alcuni concorrenti dinnanzi al Tar Puglia, Bari, Sez. III, che con sentenza n. 496 del 17 aprile 2020 ha accolto il ricorso annullando l’intera procedura a valle della nomina della Commissione di gara per tutti i lotti, salve le ulteriori determinazioni della Stazione appaltante sul prosieguo della gara.
La sentenza del Tar Puglia è stata impugnata dinnanzi al Consiglio di Stato, sez. III, che con sentenza n. 6433 del 23 ottobre 2020 ha accolto gli appelli e per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, ha respinto il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.
Dunque, la proroga dell’affidamento del servizio a Tecnologie Sanitarie è stata motivata anche dalla necessità di attendere gli esisti del contenzioso giurisdizionale sull’affidamento della gara indetta dal Soggetto Aggregatore.
La Asl di Foggia ha evidenziato di aver valutato non sussistenti le condizioni per l’espletamento di una procedura negoziata (gara ponte), soprattutto per quanto riguarda la tempistica, viste le particolari caratteristiche dell’appalto, che ha ad oggetto oltre 6 mila apparecchiature e vista la particolare complessità e delicatezza del servizio di manutenzione delle apparecchiature biomediche in uso ai presidi ospedalieri e territoriali, tenuto conto altresì che il passaggio di consegne al nuovo operatore economico avrebbe comportato un adeguamento ed integrazione dei servizi informatici in uso e la formazione del personale interno per l’utilizzo degli stessi.
Inoltre, l’eccessivo prolungamento della gara indetta da InnvovaPuglia e la mancata aggiudicazione della stessa, non avrebbe consentito la pianificazione e l’adozione di soluzioni alternative in grado di garantire la prosecuzione del servizio da parte della stessa Asl.
Tra l’altro, il Soggetto Aggregatore, attraverso avvisi diffusi sul proprio sito istituzionale, la pubblicazione dei verbali del Consiglio di Amministrazione, nonché riscontrando le richieste di informazione inoltrate dalla Asl, avrebbe ingenerato in quest’ultima la legittima aspettativa che la gara per i servizi di cui si tratta sarebbe stata attivata in tempi tali per cui avrebbero potuto verificarsi le problematiche circa l’indizione di una gara ponte come prima descritte (tempistiche, passaggio di consegna, impegno economico e di risorse).
Pertanto la Asl ha valutato che l’espletamento della cd. gara ponte prima, e poi l’adesione alla gara regionale avrebbe comportato un ripetuto e difficoltoso cambio di appaltatore.
Alla luce di tali circostanze la Asl di Foggia ha ritenuto che le proroghe disposte fossero conformi ai principi di efficienza ed efficacia, nonché di razionalizzazione della spesa pubblica, anche attraverso una valutazione comparativa delle utilità perseguite, avendo sempre quale obiettivo quello di garantire la continuità dei servizi assistenziali.
Osserva conclusivamente l’ANAC che “le proroghe tecniche appaiono essenzialmente riconducibili al prolungarsi dei tempi della procedura di gara in corso da parte del Soggetto Aggregatore regionale di riferimento InnovaPuglia S.p.A e del successivo contenzioso giurisdizionale”.
