Analisi della Corte dei Conti sull’attività di Aria Spa, soggetto aggregatore della Regione Lombardia

pubblicato il: 7 Maggio 2021

Nel 2019   il  36% dei beni e servizi acquistati in sanità acquistati è avvenuto in modo centralizzato tramite ARIA, a fronte di acquisti programmati intorno al 70% del totale.  Il restante 64% è avvenuto  attraverso altri canali (CONSIP, autonomi, aggregati, in concessione).

Ammontano a 481 le unità di personale dipendente della società, che opera anche per la “…promozione e  sviluppo di piattaforme digitali,  sviluppo e alla valorizzazione del patrimonio informativo regionale,  supporto alla Regione Lombardia nella definizione delle strategie di razionalizzazione e di adozione di nuovi modelli di acquisizione e governo della spesa.”

CORTE DEI CONTI    –     SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA

RELAZIONE SULLA GESTIONE DELL’AGENZIA REGIONALE PER L’INNOVAZIONE E GLI ACQUISTI (ARIA SPA) E LA PROGRAMMAZIONE E GESTIONE DEGLI ACQUISTI DI BENI E SERVIZI IN AMBITO SANITARIO

Sintesi della relazione

Inquadramento della società

 I risultati economico patrimoniali

ARIA Spa è una società in house nata dalla fusione di tre preesistenti organismi a totale partecipazione regionale: Lombardia Informatica Spa (LIspa), Agenzia regionale centrale acquisti Spa (ARCA), dal 1° luglio 2019, e Infrastrutture Lombarde Spa (ILspa), dal 1° luglio 2020. Il fatto che le fusioni siano avvenute a metà anno rende difficoltoso il confronto tra esercizi, rinviando al 2022 il primo esercizio in cui sarà compiutamente possibile un confronto anno su anno. Il bilancio al 31.12.2019 di ARIA Spa si presenta in utile d’esercizio (616.728 euro), con un elevato valore della produzione (227.520.597 euro), costituito prevalentemente da entrate provenienti dalla Regione (192.191.994 euro). Tali ricavi non risultano completamente incassati entro l’anno: sono presenti infatti elevati crediti per fatture emesse e da emettere (91.536.358 euro). Sebbene non tutte le entrate siano state incassate a fine esercizio, la società presenta una consistente liquidità, prevalentemente allocata su depositi bancari (10.879.833 milioni). Il totale delle disponibilità liquide (10.882.027 euro), se sommato all’importo delle fatture emesse e da emettere al 31.12.2019, copre il totale dei debiti a breve (72.105.112 euro), di cui 63.844.450 euro verso fornitori. È emerso in sede istruttoria che la presenza, tra le rimanenze, di un elevato importo di lavori in corso su ordinazione (9.612.524 euro), è correlata prevalentemente a progetti o servizi commissionati dalla Regione Lombardia e non conclusi per 8.542.023 euro. Questi elementi saranno ripresi e approfonditi nello svolgimento dei previsti controlli di questa Sezione.

Il personale: numeri e costi

Il personale in servizio, a tempo indeterminato e determinato, presso ARIA Spa al 31.12.2019 ammontava a 481 unità, di cui 18 dirigenti, a fronte dei 59 dipendenti di ARCA Spa e dei 452 di LISpa (totale 511) al 31.12.2018. Il costo del personale nel 2019 ammontava a 33.561.510 euro, contro i 34.336.039 euro a carico delle due preesistenti società nel 2018.

Tale riduzione (-774.529 euro), evidentemente dovuta alle cessazioni del personale in servizio (il 47% per pensionamenti e il 35% per dimissioni volontarie), rappresenta l’unico decremento di spesa significativo registrato successivamente alla fusione tra LISpa ed ARCA Spa.

Analisi e criticità

Assetto societario

Dal confronto tra lo Statuto di ARIA Spa con quello delle tre preesistenti società è emerso con evidenza come siano state trasferite e armonizzate le funzioni già presenti negli Statuti delle società originarie, e come a queste siano state aggiunte nuove funzioni: tra queste, una diversa attribuzione della funzione di promozione, e non di mera diffusione, dell’utilizzo della piattaforma regionale di e-Procurement da parte degli enti, un ampliamento della tipologia di attività finanziarie e la possibilità di concessione di garanzie reali e/o personali e lo svolgimento di attività di supporto al risparmio ed efficientamento energetico. In particolare, poi, emerge un ruolo specifico attribuito alla società per lo svolgimento di attività collegate alla promozione e allo sviluppo di piattaforme digitali, allo sviluppo e alla valorizzazione del patrimonio informativo regionale, e una funzione particolare di supporto alla Regione Lombardia nella definizione delle strategie di razionalizzazione e di adozione di nuovi modelli di acquisizione e governo della spesa. Le funzioni attribuite sono declinate anche orientandole all’esterno, in una logica di mercato (promozione della diffusione delle piattaforme e dei servizi digitali della Regione Lombardia fra gli operatori economici, le associazioni di categoria o i portatori d’interesse; promozione, realizzazione e valorizzazione, eventualmente anche all’estero, delle soluzioni, servizi, esperienze e competenze sviluppate; possibilità di rendere il patrimonio informativo disponibile a soggetti, anche privati, di volta in volta individuati ed indicati dalla Regione Lombardia). Questo riferimento frequente all’informazione come patrimonio, definito asset per lo sviluppo di politiche regionali ed anche per lo sviluppo dell’economia del territorio, mette in risalto il riconoscimento del collegamento stretto che esiste tra azioni amministrative come generatrici di dati e necessità di acquisirli e trasformarli in informazioni come supporto alle valutazioni di efficacia e di efficienza della spesa e alle decisioni politiche. Ed è in questo collegamento importante che si definisce, dunque, un profilo innovativo affidato alla nuova società ARIA spa quale partner strategico in un processo di monitoraggio dell’azione amministrativa della Regione Lombardia. Sulla scia delle linee di azione previste nello Statuto, il Piano industriale della società risponde alle premesse, indicando obiettivi strategici molto ambiziosi: posizionarsi come punto di riferimento dell’ecosistema dei dati della pubblica amministrazione (PA) lombarda attraverso l’istituzione di Centri di Competenza per specifiche tematiche a supporto del governo regionale e degli stakeholder del territorio; assumere il ruolo di Hub per la trasformazione digitale della PA lombarda, governando le forniture dei servizi di Information and Communication Technology (ICT), al fine di svolgere un ruolo di intermediazione fra gli enti regionali e il mercato; rafforzare il ruolo di Soggetto Aggregatore e Centrale di Committenza, attraverso un ampliamento del perimetro di categorie merceologiche oggetto di approvvigionamento e un’ottimizzazione di tutte le fasi di procurement attraverso, per esempio, un approccio data-driven; ancora, assicurare la realizzazione delle opere pubbliche di interesse regionale; valorizzare le competenze interne su ambiti trasversali e verticali, al fine di rafforzare il ruolo di advisor per la PA lombarda su specifiche tematiche; introdurre un approccio per settore industriale, al fine di sfruttare le sinergie derivanti dalla fusione degli ambiti ICT, acquisti e infrastrutture.

Dall’analisi svolta dalla Sezione è emerso, tuttavia, uno scarto significativo tra l’adeguatezza dei modelli organizzativi adottati da ARIA Spa, rispetto anche alle ulteriori attribuzioni assegnate, e le risorse (umane, finanziarie e strumentali) disponibili.

Una prima discrasia tra gli obiettivi di ARIA Spa e le possibilità di realizzazione effettiva si riscontra nella politica del personale. Tenendo conto dei rapporti, alla data del 1° luglio 2019, tra i dipendenti ARIA Spa provenienti da LiSpa e quelli da ARCA Spa, rispettivamente pari a 89% e 11%, la distribuzione per funzioni aziendali lascia la Direzione centrale Servizi ICT pressoché stabile in termini di risorse umane all’inizio del 2020, riducendo, sia pur lievemente, la sua consistenza a favore della funzione di staff. Particolarmente ridotta, invece, appare la dotazione organica della Direzione centrale Acquisti, un ridimensionamento, questo, che risulta poco funzionale alla mission della società e, precisamente, quella di assurgere ad efficiente ed efficace centrale di committenza, che qui particolarmente rileva. Nel rammentare che, in seguito a processi di ridefinizione delle competenze ed attività, è di fondamentale importanza verificare l’adeguatezza dei modelli organizzativi adottati rispetto alle funzioni assegnate e risorse disponibili, si evidenzia che, in sede di ristrutturazione organizzativa scaturente dalle avvenute fusioni, il management dell’ente, a fronte di una fisiologica esigenza di potenziare le strutture preposte allo svolgimento delle funzioni istituzionali della società, ha proceduto, invece, ad incrementare, in termini di risorse umane, gli uffici di staff agli organi di amministrazione. Sempre con riferimento al personale, si sono riscontrate ulteriori criticità. Si tratta, ad esempio, della molteplicità di discipline contrattuali, che genera immotivate disparità di trattamento e ingiustificati maggiori oneri per la società, o al mancato rispetto del limite dei compensi dell’organo amministrativo, di cui all’art. 4, comma 4, D.L. 95/2012. In riferimento all’incarico di direttore generale, attribuito a soggetti interni all’amministrazione regionale, va posta l’attenzione sul rispetto del principio di onnicomprensività del trattamento economico dirigenziale, secondo cui i compensi dovuti dai terzi al dirigente sono corrisposti direttamente all’amministrazione cui appartiene e confluiscano nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza. Si è riscontrato, inoltre, un ricorso eccessivo, nel numero e negli importi conferiti, alle consulenze che collide con il pieno rispetto del principio di buon andamento ed equilibrio di bilancio. Tali principi impongono all’apparato pubblico, nell’ambito della propria capacità di auto-organizzarsi, di adottare adeguate soluzioni per garantire il pieno ed efficiente utilizzo di tutte le risorse disponibili, limitando gli incarichi e/o consulenze esterne a casi eccezionali. In particolare, in relazione all’affidamento dei servizi legali, emerge, tra l’altro, una scarsa rotazione degli incarichi di affidamento dei servizi stessi, in distonia con i principi di economicità, efficacia, imparzialità, buon andamento, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità e pubblicità, come, tra altro, precisato nelle linee guida n. 12/2018 dell’ANAC. Rientra, quindi, nelle migliori pratiche la costituzione di elenchi di professionisti, eventualmente suddivisi per settore di competenza, previamente approntati dall’amministrazione mediante una procedura trasparente e aperta, pubblicati sul proprio sito istituzionale. In tal modo, infatti, l’amministrazione può restringere tra essi il confronto concorrenziale al momento dell’affidamento, con effetti positivi in termini di maggiore celerità dell’azione amministrativa.

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La programmazione degli acquisti sanitari Nel quadro delle norme nazionali e regionali concernenti gli acquisti accentrati o effettuati mediante le Centrali acquisti, la DGR n. 2672 del 16 dicembre 2019, “Regole di gestione del servizio sanitario e sociosanitario per il 2020”, contiene specifiche disposizioni in materia di acquisti effettuati dagli enti del Sistema sanitario regionale. In particolare, la disciplina regionale ribadisce il divieto per gli enti sanitari di attivare procedure di acquisto autonome di beni o servizi ricompresi in Contratti/Convenzioni/Accordi Quadro stipulati in loro favore da ARIA o CONSIP o che formano già oggetto di programmazione sanitaria a livello regionale ed attribuite ad ARIA Spa. La programmazione degli acquisti è affidata al Tavolo Tecnico degli Appalti, istituito presso ARIA Spa, il quale “prevede le modalità e tempistica della Pianificazione e Programmazione degli Acquisti”. Le Aziende inviano ad ARIA Spa e alla DG Welfare della Regione la pianificazione degli acquisti attraverso il Modulo Budget previsto quale base per lo scambio di informazioni necessarie alla definizione della programmazione centralizzata ed aggregata. Questa programmazione si intreccia con quella annuale delle aziende che, entro il mese di ottobre, devono inviare la programmazione annuale al Tavolo Tecnico dei Soggetti Aggregatori, limitatamente agli acquisti di beni e servizi di importo unitario stimato superiore a 1 milione di euro. La DGR n. 3751 del 30 ottobre 2020, che definisce per il biennio 2021 – 2022 l’attività contrattuale per l’acquisizione di beni e servizi e approva la “programmazione integrata di sistema”, riguardante tutti gli enti del Sistema regionale (SIREG), sembra delineare un ruolo di ARIA Spa molto rilevante, quale elemento di coordinamento e indirizzo nella programmazione degli acquisti, tecnostruttura di cerniera tra le direttive della Regione e la complessa architettura di tutti gli enti del SIREG. Tale ruolo risulta ancor più enfatizzato, se si considera che la fusione che ha dato vita ad ARIA Spa è indicata come strategia per “massimizzare i benefici per il sistema regionale nel suo complesso e per i cittadini lombardi”. In questo nuovo contesto, ARIA Spa si configurerebbe come “soggetto regionale a disposizione e a supporto degli Enti locali dell’intera Regione, per guidare la trasformazione integrata ‘dalla razionalizzazione della spesa alla trasformazione digitale’ del territorio lombardo”. Le risultanze raccolte in questa relazione, riferita al 2019 e 2020, mostrano una realtà molto diversa. ARIA Spa, allo stato attuale, si configura come un mero soggetto aggregatore “a domanda”, senza una sostanziale possibilità di influenzare le richieste degli enti sanitari, con particolare riferimento alla definizione dei fabbisogni veicolati dal Modulo Budget. ARIA Spa risulta così semplice destinataria degli scenari determinati, da una parte, dagli enti sanitari che presentano le richieste e, dall’altra, dalla Regione Lombardia che fornisce agli enti il nulla osta all’attivazione dell’acquisto. Un ruolo più incisivo di ARIA Spa emerge in fase di costruzione della gara, in cui si definisce la scelta della tecnologia più appropriata. La programmazione degli enti sanitari L’analisi dei dati ricavati dalla programmazione degli acquisti dei singoli enti sanitari consente di osservare che, sul totale di 8 miliardi di euro, l’importo canalizzato tramite ARIA sull’orizzonte complessivo di programmazione risulta di circa 5 miliardi e 637 milioni di euro, pari ad una quota, rilevante, di quasi il 70%. A questo dato medio, tuttavia, corrispondono comportamenti molto eterogenei tra enti che riflettono propensioni diverse nella scelta dei canali di approvvigionamento, una dispersione sulle cui cause sarebbe opportuno un approfondimento. Dalla relazione emerge che questa programmazione degli enti non interagisce con la programmazione degli acquisti di ARIA Spa, pur traendo essa origine dalle esigenze rappresentate dalle aziende sanitarie tramite il descritto Modulo Budget. Invero, ARIA Spa non solo non partecipa alla programmazione degli acquisti degli enti del SSR, ma, con la propria programmazione si pone “a valle” del processo che conduce all’adozione del piano biennale degli acquisti degli utenti; inoltre, neppure dispone dei piani biennali approvati dagli enti e delle informazioni ivi contenute. Tali peculiari caratteristiche del processo di pianificazione degli acquisti di ARIA Spa, oltre a discostarsi dalle finalità di raccordo fra le programmazioni, possono contribuire a spiegare alcuni dei fenomeni emersi nel corso dell’indagine e più precisamente: a. l’elevato volume di acquisti effettuati autonomamente da singoli enti a seguito di richieste c.d. “estemporanee”; b. l’elevato volume di acquisti tramite c.d. contratti “ponte”, affidati in autonomia dagli enti, allorché i tempi di attivazione della convenzione accentrata di riferimento non siano da essi ritenuti compatibili con i propri fabbisogni; c. gli scostamenti tra fabbisogni dichiarati e volumi effettivamente acquistati dagli enti, relativamente ad alcune procedure specificamente monitorate nel 2019, durante il periodo di validità delle Convenzioni ARIA, come rilevati – e comunicati in sede istruttoria – dalla DG Welfare della Regione; d. la presenza di procedure congiuntamente effettuate da alcuni enti sanitari con una forma, che nei fatti diventa intermedia, di “aggregazione locale” di fabbisogni individuali.

La gestione delle Convenzioni di ARIA Spa

Dalla documentazione inviata nel corso dell’istruttoria, non risulta in che modo ARIA Spa conduca le valutazioni sugli specifici dati relativi alle convenzioni, una volta che esse sono stipulate, e se queste includano, nello spirito dell’approccio data-driven, modalità di stima della velocità della loro erosione che potrebbero tradursi in proiezioni dei tempi di esaurimento delle disponibilità residue. Sotto altro profilo, non sfuggono le ricadute che le richieste “estemporanee” di acquisto possono avere sulle procedure di gara programmate da ARIA Spa e sulle convenzioni stipulate all’esito di tali procedure dal soggetto aggregatore. Non a caso, i dati forniti nel corso dell’istruttoria mostrano che il ricorso alle richieste di acquisto al di fuori dell’ordinario ciclo della programmazione rappresenta evenienza tutt’altro che episodica e riguarda le più importanti procedure di gara pianificate da ARIA per il periodo 2019-2020.

Alla raccolta dei fabbisogni al di fuori di quelli previsti dal Modulo Budget non è dedicata un’apposita piattaforma informatica. Il flusso informativo relativo alla spesa farmaceutica è interamente affidato alla comunicazione ad un indirizzo e-mail dedicato, senza peraltro un formato predefinito che possa permettere la raccolta sistematica e automatica delle informazioni; per le altre categorie merceologiche, invece, non è previsto un unico destinatario delle richieste via e-mail. La Sezione si riserva di verificare la natura della modulistica introdotta nel 2020 per i farmaci da parte di ARIA Spa, contenente, fra le altre, necessarie informazioni su quantità e prezzi unitari dei farmaci oggetto di richiesta, che dovrebbe consentire al soggetto aggregatore di uniformare le domande c.d. “estemporanee” e di rilevare le quantità annuali dei fabbisogni, nonché i prezzi di riferimento. In più occasioni, ARIA Spa ha affermato, durante l’istruttoria, che il proprio compito si limita al monitoraggio delle convenzioni in essere, intendendo per esso, in buona sostanza, la verifica della capienza residua ad intervalli periodici. A giudizio della Sezione, invece, un monitoraggio efficiente delle convenzioni non può prescindere dall’esigenza di studiare i comportamenti di acquisto degli enti in generale, quindi anche in relazione alle loro caratteristiche: localizzazione geografica, bacino di utenza, dimensione, possibile specializzazione, ecc. Questa azione di verifica dei comportamenti dovrebbe coinvolgere, proprio per la loro interdipendenza, tutti i canali (ARIA, CONSIP, autonomi, aggregati) effettivamente utilizzati dagli enti distinti per categoria merceologica. È, inoltre, possibile osservare come l’acquisizione della conoscenza dei volumi dei fabbisogni consentirebbe una più compiuta valutazione delle decisioni di acquisto degli enti del SSR, all’interno di questo più efficiente sistema di monitoraggio, permettendo di: a. individuare l’incidenza degli acquisti non programmati su un orizzonte adeguato sull’intero volume degli acquisti effettuati dal singolo ente; b. ricercare ed analizzare le cause del ricorso ad acquisti autonomi da parte degli enti del SSR, identificando i casi nei quali le richieste siano riconducibili a sopravvenienze non prevedibili, ovvero a inadeguata rilevazione dei fabbisogni; c. mettere a punto i necessari correttivi per ridurre il ricorso ad acquisti autonomi da parte degli enti, anche in relazione al fenomeno dell’artificioso frazionamento degli acquisti per evitare il ricorso al soggetto aggregatore. Il comportamento di acquisto degli enti Per verificare l’obbligo di acquisto tramite il canale ARIA, le linee guida regionali prevedono l’invio da parte dell’ente di una relazione trimestrale alla Regione Lombardia contenente l’elenco delle gare aggiudicate nel trimestre di riferimento. Ad oggi, queste relazioni avvengono su un supporto informatico, un foglio Excel, del quale, nella Relazione, vengono evidenziate le inadeguatezze a rappresentare l’evoluzione del comportamento in acquisto, anche a causa di discrepanze in compilazione tra enti. In prospettiva, se ridisegnate, le relazioni trimestrali potrebbero costituire un utile strumento per il monitoraggio delle modalità con le quali gli acquisti avvengono, e, conseguentemente, per il controllo della spesa. A partire dalle relazioni trimestrali acquisite, la Sezione, mediante approfondita analisi dei dati, esposta in dettaglio nella Relazione, ha ricostruito un quadro, necessariamente parziale, relativo al comportamento effettivo degli enti sanitari. L’esito mostra decisioni di acquisto diverse da quelle programmate. Sul totale degli acquisti effettuati nel periodo 1° gennaio 2019-30 giugno 2020, quasi il 90% degli acquisti sono riferibili alle ASST, e circa il 49% sono in adesione a convenzione ARIA; quindi, numericamente, più della metà delle gare non viene espletata attraverso il canale ARIA: il dato più rilevante è l’incidenza degli acquisti autonomi da parte delle ASST.

Facendo riferimento ai valori di bilancio, una discrepanza sostanziale è riscontrabile tra il totale degli acquisti per il 2019 (4.213.668.943 euro) e quello che risulta dalle relazioni trimestrali (2.541.036.704 euro), quasi il 40% in meno: una tale differenza, non verificabile senza ulteriori approfondimenti istruttori, potrebbe indicare che in alcune relazioni trimestrali non figurino alcuni acquisti sottosoglia, non veicolati da ARIA. Questo comporta, altresì, una notevole distanza tra la quota percentuale di acquisti tramite ARIA dai dati di bilancio (35,78%) e quella calcolata in aggregato sui dati censiti nelle relazioni trimestrali (circa il 60%), entrambe comunque inferiori al programmato, già menzionato, di circa il 70%. La Relazione documenta, poi, una pronunciata e generalizzata eterogeneità di comportamento tra enti, con propensioni diverse a veicolare gli acquisti tramite ciascun canale, e scarsa connessione tra programmato e realizzato. L’istruttoria ha consentito di chiarire solo in minima parte le ragioni sottese alla scelta degli enti del SSR di provvedere all’approvvigionamento di beni e servizi in autonomia. Della distanza fin qui delineata, la Regione Lombardia sembra non avere piena consapevolezza, non avendo adottato alcun intervento correttivo per perseguire l’obiettivo individuato di incrementare la quota di acquisti centralizzati. La Sezione ritiene utile offrire alcuni spunti di riflessione su un possibile sviluppo degli strumenti di monitoraggio. Lo schema adottato per le relazioni trimestrali non risponde, a giudizio della Sezione, alle esigenze conoscitive generali del SSR, delle quali ARIA Spa, in virtù delle sue funzioni, potrebbe e dovrebbe essere veicolo, proprio nella prospettiva dell’approccio data-driven, più volte indicato. In particolare, in vista di un monitoraggio efficiente, questo sistema di raccolta dei dati dovrebbe alimentare un dettaglio sui flussi degli acquisti, incrociandoli in maniera chiara con la programmazione da parte degli enti, e con l’evoluzione della durata effettiva delle convenzioni. Questi dati, poi, dovrebbero dare indicazioni concrete, essere vere e proprie informazioni di supporto a chi governa il processo degli acquisti al fine di individuare aree di inefficienza e ragioni di questa inefficienza, ma anche identificare quali siano le best-practice; al tempo stesso, in senso dinamico, le informazioni devono essere tradotte in azioni che, proprio perché sono basate sui dati, permettono di verificarne l’efficacia nella risoluzione dei problemi. Allo stato, il flusso informativo impone una – peraltro onerosa – disamina manuale, ente per ente e trimestre per trimestre, nel ricondurre i vari casi ad una classificazione di interesse, per canale e per importo. Non sono comunque presenti, nella documentazione in possesso della Sezione, comunicazioni né di ARIA Spa, né della Regione Lombardia verso gli enti in relazione ad una valutazione del contenuto delle relazioni rese su fogli Excel, sia per la qualità dei dati comunicati che per la natura delle scelte effettuate dagli enti. Giova qui ricordare che, al di là di quanto attualmente previsto dalle direttive regionali, da un punto di vista sostanziale la comunicazione trimestrale potrebbe costituire uno strumento a sostegno della programmazione e del monitoraggio verso l’obiettivo dell’efficienza e dell’efficacia della spesa in ambito sanitario. Il fatto stesso che nello schema esistente siano presenti campi dedicati ad un confronto tra spesa storica e spesa effettiva rivela come sia stata chiara, all’atto della predisposizione della scheda, l’esigenza di raccogliere dati sui risparmi ottenuti o su maggiori spese sostenute; e questo, presumibilmente, allo scopo di addivenire a un’opportuna sintesi che sia strumento di supporto alle decisioni. Nella logica del monitoraggio del come gli acquisti si concretizzino per oggetto, importi, durata e modalità di gara e della rispondenza delle decisioni di acquisto alla programmazione dichiarata, è essenziale, a giudizio della Sezione, mettere a disposizione del sistema strumenti informatici adeguati alla raccolta di dati di buona qualità. Nel rispondere al dettato normativo, questi strumenti possono essere ampliati per costituire un valido supporto ad un controllo coordinato di gestione, quanto mai necessario dato l’ambito sanitario in cui avviene la spesa; questo potrebbe anche permettere, ad esempio, di valutare la velocità di erosione delle convenzioni ARIA esistenti e la necessità di nuove convenzioni in funzione di nuovi fabbisogni (quindi di adeguatezza delle convenzioni per oggetto, importo di capienza e durata), di identificare quali siano gli ambiti merceologici di maggiore o minore allineamento tra gli acquisti effettuati e la programmazione. Al tempo stesso, una sistematizzazione di questa acquisizione di dati può utilmente servire a complemento delle analisi di mercato, soprattutto con informazioni provenienti dagli acquisti autonomi. Da questo punto di vista, nella Relazione, si sono evidenziate alcune esigenze meritevoli di attenzione, legate alla predisposizione di una piattaforma informatica di riferimento dedicata per guidare un inserimento dei dati omogeneo e coerente. Un disegno efficiente della raccolta dei dati, ed una loro traduzione in informazione, oltre a semplificare il carico di lavoro sia degli enti in compilazione che della Regione Lombardia che riceve le relazioni, permetterebbe l’alimentazione in automatico di un sistema più esteso di Business Intelligence per il monitoraggio degli acquisti, sia per canale che per categoria merceologica, ed essere uno strumento complementare sia alla programmazione che alla predisposizione delle gare.

Gli investimenti in campo sanitario

L’analisi dei dati acquisiti durante l’istruttoria e di quelli provenienti da fonti aperte qualificate hanno mostrato la debolezza dell’attività di programmazione degli investimenti nel settore sanitario regionale, una debolezza, peraltro, che ripropone il dato nazionale: a fronte di investimenti sulla spesa sanitaria complessiva che si attestano, a livello nazionale, intorno all’uno per cento, la spesa per investimenti del servizio sanitario regionale lombardo nel 2019 ammonta a 223 milioni sui circa 20 miliardi del fondo sanitario regionale, indicando che la spesa corrente per consumi intermedi risulta predominante. Il dato finanziario è confermato anche dai dati dell’ANAC sulle 31.713 procedure di scelta del contraente (CIG) avviate nel 2019 e nei primi sei mesi del 2020 dagli enti del servizio sanitario regionale: solo 634 – il due per cento circa – sono le acquisizioni di lavori, servizi e forniture associate a un progetto di investimento (CUP), pari al 2,68% dell’importo complessivo di tutte le procedure di scelta del contraente. Lo 0,21% dello stesso valore totale si riferisce ad acquisizioni per investimenti riconducibili a convenzioni o accordi quadro ARIA o CONSIP. I dati acquisiti dal portale dell’ANAC sulle procedure di aggiudicazione d’importo inferiore a 40.000 euro, che tipicamente costituiscono acquisti non programmati, mostrano 201.598 procedure per un importo complessivo di 1,1 miliardi di euro nel periodo oggetto di esame, a fronte di circa 11 miliardi di euro per le procedure ordinarie; una dimensione rilevante, questa, sia in valore assoluto, che in termini percentuali. Con riferimento agli investimenti, le procedure individuate sono solo 2.011 e, di queste, le adesioni a convenzioni o accordi quadro ARIA o CONSIP sono solo 97 (pari allo 0,07% del totale). Alla debolezza dell’attività di programmazione degli investimenti del servizio sanitario regionale lombardo si aggiunge lo scarso ricorso all’aggregazione e alla centralizzazione delle procedure per gli investimenti e gli acquisti di attrezzature sanitarie. Questo fenomeno è confermato dai dati sui lavori pubblici di edilizia sanitaria: negli undici interventi in corso riportati in istruttoria, infatti, ARIA Spa non risulta aver mai assunto il ruolo di soggetto aggregatore, bensì la diversa funzione di stazione appaltante delegata. La Sezione si riserva di approfondire in sede di giudizio di Parifica alcuni aspetti relativi allo scarso ricorso a procedure aggregate e alle caratteristiche generali delle procedure di aggiudicazione inferiori ai 40.000 euro.

Il processo di integrazione tra l’aggregazione degli acquisti e la gestione dell’informazione

Nel processo di fusione tra LIspa e ARCA spa è evidente come, nella scelta di avvalersi del modello dell’in house providing, la Regione Lombardia abbia voluto salvaguardare, in senso lato, due aree importanti: le funzioni collegate alla gestione dell’informazione e alla transizione alla digitalizzazione da una parte, e quelle collegate all’aggregazione degli acquisti; queste ultime, come previsto dalle direttive dell’UE recepite nel codice dei contratti pubblici, sono importante veicolo attraverso il quale migliorare l’efficacia e la concorrenza nella spesa pubblica. Al perseguimento degli stessi obiettivi di efficacia ed efficienza, come è stato riconosciuto nello Statuto della nuova società, gioca un ruolo essenziale l’informazione come elemento strategico a supporto del governo della cosa pubblica, al punto di elevarla al rango di patrimonio informativo da promuovere e valorizzare. In qualunque attività, sia essa economica, amministrativa o gestionale, si producono, infatti, dati, anche in misura superiore alla capacità di loro immagazzinamento materiale. Ciò pone un dovere stringente di tradurre i dati in informazione, cioè in un insieme di elementi che documentino la rispondenza dei risultati alla motivazione delle azioni che li hanno prodotti e che forniscano la possibilità di identificare relazioni sistematiche tra fenomeni rilevati; che individuino, al tempo stesso, elementi critici relativi al recente passato e mettano in campo elementi correttivi per il futuro, dando sostegno alla gestione dei rischi con una quantificazione rigorosa dell’incertezza. Affinché siano patrimonio, le informazioni vanno viste in un processo dinamico, frutto di investimento e di consolidamento, aderenti a standard, che le traduca in effettiva capacità di interoperabilità, vale a dire l’abilità di diversi sistemi con diverse infrastrutture di condividere i dati in maniera accurata e affidabile. La ricostruzione dei flussi informativi gestiti da ARIA Spa ha messo in luce carenze organizzative, come dimostrano gli strumenti utilizzati: mail, prospetti e maschere con rilevazione di dati non omogenei e meccanismi non univoci di silenzio-assenso che impediscono la ricostruzione dei comportamenti effettivi. V’è, in altri termini, una differenza qualitativa tra dati raccolti al mero fine di osservare una previsione normativa e dati in grado di indicare l’allineamento tra scopi desiderati e obiettivi conseguiti. Nella completezza dei secondi, non solo si è in grado di materializzare l’auspicata governance by data, e si dà concretezza all’analisi dei dati come supporto alle politiche regionali, ma si mettono a disposizione delle cittadine e dei cittadini i necessari elementi di valutazione dell’attività amministrativa. A giudizio di questa Sezione, il monitoraggio delle convenzioni non può essere visto in modo riduttivo, limitandosi a verificarne la capienza con periodicità regolare. La convenzione, in quanto realizzazione dell’attività di aggregazione, è solo un mezzo in un processo più ampio che, partendo dalla definizione di tutte le esigenze di approvvigionamento, arriva alla loro soddisfazione. Affinché questo processo sia tenuto sotto effettivo controllo, occorre conoscere i fabbisogni nel loro insieme, tenere traccia di quanto transiti tramite convenzione, e quanto resti al di fuori per oggettiva impossibilità ad aggregare o perché altre forme di approvvigionamento sono state preferite. Appare significativo che non risulti un approfondimento delle cause degli acquisti in autonomia, anche in relazione all’accertamento della loro entità in termini di oggetto merceologico, quantità e ripetizione nel tempo degli stessi, nonché dei costi ad essi relativi; d’altro canto, le informazioni sui contratti c.d. “ponte” sarebbero necessarie per l’opportunità che esse offrirebbero per limitarne l’uso (per loro natura, importi limitati, durata limitata e clausola risolutiva portano a minore economicità), o per definire in maniera più efficiente il timing delle convenzioni. Infine, le forme di “aggregazione locale” tra più enti riscontrate nell’indagine potrebbero essere ricomprese in convenzioni a livello regionale.

Il monitoraggio delle convenzioni va dunque inteso in senso più allargato, come parte del processo che dalla ricognizione dei fabbisogni degli enti conduce al monitoraggio di come questi fabbisogni siano soddisfatti, nell’ottica di perseguire quote maggiori di centralizzazione degli acquisti.

Conclusione

La fusione di due realtà così diverse come LIspa e ARCA Spa offre alla Regione Lombardia l’opportunità di unire le rispettive funzioni di gestione e valorizzazione del patrimonio informativo, tramite le competenze informatiche, e di centralizzazione dei fabbisogni, tramite le competenze di centrale regionale degli acquisti: come anche rappresentato in fase istruttoria, questa concentrazione di funzioni su un unico soggetto ha come obiettivo il governo integrato della spesa regionale attraverso le attività di governance by data, intese come il supporto alle politiche regionali, anche in relazione alla spesa, secondo un approccio guidato dall’analisi dei dati. Questo obiettivo è in linea con le sfide poste dalle rapide trasformazioni in atto nella società ed in particolare quelle imposte dalla rivoluzione digitale, che evolveranno ulteriormente a seguito delle conseguenze della pandemia. Il settore pubblico è, al tempo stesso, un importante utilizzatore di dati e una fonte di dati che possono generare benefici per l’economia, se ben strutturati e integrati in strumenti operativi per l’azione amministrativa. Il concetto stesso di efficienza economica si esprime non solo attraverso una riduzione dei costi, ma può essere quantificato in termini del valore aggiunto che la conoscenza dei fenomeni fornita dall’analisi dei dati permette in termini di “governo della complessità” e di gestione più efficace nel soddisfacimento dei fabbisogni. Secondo stime dell’OCSE, le innovazioni generate da un efficiente utilizzo dei dati da parte delle amministrazioni pubbliche potrebbero tradursi in risparmi di spesa dell’ordine del 15%-20%. Dalle evidenze presentate in questa relazione, a giudizio di questa Sezione, la realtà attuale di ARIA Spa, sotto il profilo del suo contributo alla programmazione e alla gestione degli acquisti di beni e servizi in ambito sanitario, non corrisponde pienamente alle finalità che la Regione Lombardia intende realizzare.

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Marco Boni
Marco Boni
Ha ricoperto la posizione di responsabile dell’acquisizione di beni e servizi e delle attività economali a partire dal 1974, presso diverse aziende sanitarie. Da ultimo, sino al 2008, presso l’Azienda USL di Modena. Nel periodo agosto 2012 - luglio 2013 ha svolto le funzioni di provveditore a contratto presso l’Azienda USL di Rimini. Dal 1998 al 2004 è stato anche coordinatore amministrativo dell’unione di acquisto (prima in Italia, nell’ambito della pubblica amministrazione) realizzata tra le aziende sanitarie dell’area vasta Emilia nord. È stato consulente dell’Azienda Sanitaria Unica della Regione Marche per le attività di centralizzazione degli acquisti. Ha partecipato a gruppi di lavoro istituiti dalla Regione Emilia-Romagna per la predisposizione di normative e regolamenti di settore. Ha prodotto numerose pubblicazione sulle tematiche del public procurement. È co-autore del volume “L’acquisto dei farmaci in ospedale” I° e II° edizione – Aboutpharma Editore. È stato Presidente della Federazione delle Associazioni Regionali degli Economi Provveditori della sanità (FARE) dal 1993 al 2005. Ha svolto e svolge attività di consulenza e formazione, in ambito pubblico e privato. Giornalista pubblicista, è stato direttore responsabile delle rivista "TEME – Tecnica e metodologia economale". È articolista del “Sole 24 Ore Sanità", nonché direttore responsabile e articolista del periodico on line "News4market".