Corte dei Conti. L’attività di Consip nel 2018: valutare gli effettivi risparmi di spesa

pubblicato il: 13 Luglio 2020

a cura del dott. Marco Boni, direttore responsabile di News4market

I  425 dipendenti costano 31,8 milioni di euro. A 3,4 milioni  ammontano le spese per consulenze.  Il “gigantismo” delle gare,  pure se in contrazione,  rallenta i tempi di aggiudicazione e alimenta il contenzioso.

Spesa “presidiata”  ed “erogato” effettivo (rispettivamente 48.600 e 12.500  milioni) sono in crescita.

Per le amministrazioni centrali, i “risparmi” potenziali  sui prezzi non si traducono in minori spese a bilancio, spese che al 70%  non transitano  da Consip. La sanita’  “fattura”  4.000 milioni di euro (33% del totale transato).    In questo contesto è boom per  la procedura dell’”accordo quadro” (209 milioni).

Le risultanze del controllo eseguito sulla gestione finanziaria della Consip s.p.a.  2018

Nel corso del 2018 è stato ulteriormente incentivato il ricorso agli acquisti centralizzati, mentre le politiche di “spending review” hanno sostanzialmente esteso il perimetro di obbligatorietà dell’utilizzo del Mepa a tutte le pubbliche amministrazioni.

L’eccessivo dimensionamento delle gare si è ripercosso negativamente sia sui tempi di aggiudicazione sia per l’emergere di intese anticoncorrenziali tra le imprese dominanti. Si ritiene preferibile l’avvio di gare centralizzate suddivise in lotti di dimensioni quantitativamente più ridotte, al fine di fornire la possibilità di accesso alle stesse anche delle piccole e medie imprese e di valorizzare adeguatamente gli elementi concorrenziali del mercato.

Dalla gestione economica emerge un risultato d’esercizio positivo di 5.799.757 euro, con un incremento dell’11,43 per cento rispetto al precedente esercizio. Tale risultato netto vede aumentare la sua incidenza sul valore della produzione (7,79 per cento rispetto al 7,4 dell’esercizio precedente). Il costo del personale ammonta a 31.823 migliaia di euro con un incremento di 129 migliaia di euro rispetto all’esercizio 2017 (0,41 per cento). Il patrimonio netto ammonta a 35.035 migliaia di euro con un incremento rispetto al 2017 di 3.604 migliaia di euro, pari all’11,47 per cento rispetto all’esercizio precedente.

Se il risparmio potenziale, “inteso come valore annuo del risparmio da prezzi unitari rispetto ai prezzi medi della pubblica amministrazione sui prezzi unitari di acquisto, relativamente a “convenzioni” e “accordi quadro”, si attesta a 3.053 milioni, si osserva che tale cifra corrisponde a quanto stimato nel caso in cui, per le categorie merceologiche presidiate, si utilizzassero a pieno (e non parzialmente, come oggi accade) le convenzioni” – scrive la Corte e aggiunge che, almeno per quanto riguarda le amministrazioni centrali, negli ultimi anni non ha rilevato a consuntivo, sui capitoli di bilancio destinati all’acquisto di beni e servizi, una riduzione di spesa pari a quella preventivata, anzi, nonostante il costante rafforzamento e l’espansione degli obblighi in capo alle pubbliche amministrazioni di adesione alle convenzioni in parola, “quasi il 70 per cento della spesa per beni e servizi dei Ministeri continua ad essere effettuato, per varie cause, al di fuori degli strumenti Consip”.

“Con l’estensione del ruolo affidato a Consip, appare quindi opportuna una più attenta e oggettiva valutazione dei risparmi di spesa effettivamente conseguiti” – prosegue la magistratura contabile – “atteso che l’ordinamento prevede la possibilità per le amministrazioni centrali di indire autonome procedure per l’approvvigionamento di beni e servizi di proprio interesse, anche in deroga al generale obbligo di avvalersi delle convenzioni quadro di cui all’articolo 26, comma 3, della l. 23 dicembre 1999, n. 488, purché le amministrazioni possano dimostrare di aver ricercato e conseguito condizioni migliori rispetto a quelle contenute nelle convenzioni-quadro, nell’ambito dei vincoli posti dal legislatore sia ex ante (insuperabilità delle condizioni trasfuse nelle convenzioni quadro) che ex post (nullità degli atti realizzati in violazione e responsabilità amministrativa in sede di giurisdizione contabile in capo ai funzionari che abbiano agito in violazione di legge e con ingiustificato dispendio di pubbliche risorse)”.

ATTIVITÀ SVOLTA E RISULTATI CONSEGUITI

Nel corso del 2018 l’attività di Consip si è focalizzata sulla riqualificazione della spesa, attraverso il progressivo ampliamento del perimetro di spesa presidiata con i propri strumenti, sullo sviluppo di soluzioni di e-procurement, nell’ottica di garantire alla pubblica amministrazione un servizio affidabile, efficiente e trasparente e sulla digitalizzazione e tracciabilità dei processi d’acquisto, per contribuire al monitoraggio e al governo della spesa pubblica, in linea con quanto previsto dalla vigente convenzione Mef-Consip (stipulata in data 9 marzo 2017 e regolante la realizzazione e la gestione delle attività del programma nel triennio 2017-2019). Tale azione è stata supportata dal potenziamento delle attività di promozione di tutti gli strumenti, con particolare riferimento all’utilizzo della piattaforma in modalità Asp (Application service provider), anche in un’ottica di accompagnamento verso la digitalizzazione dei processi di acquisto (entrata in vigore dell’obbligo di eseguire le comunicazioni e gli scambi di informazioni nell’ambito delle procedure di acquisto) attraverso incontri diretti con i principali enti pubblici centrali e territoriali, nonché tramite sessioni di formazione on-line e incontri di formazione in aula.

 Nello sviluppo delle diverse iniziative d’acquisto, è stata dedicata la dovuta attenzione alla determinazione dei massimali messi a gara, allo studio del mercato di riferimento e delle misure a tutela della concorrenza, all’ampliamento del livello di utilizzo degli strumenti, all’erogato, alla continuità delle iniziative con riferimento particolare a convenzioni e accordi quadro e, infine, alla qualità delle forniture e al grado di soddisfazione degli utenti.

Più compiutamente, la gestione 2018 evidenzia una crescita di tutte le grandezze. A fronte di un perimetro di intervento della cosiddetta “spesa di pertinenza”  o “spesa presidiata”, di 48.602 milioni (+3 per cento rispetto ai 47,3 miliardi del 2017), l’erogato  segna un valore di 12.543 milioni (+31 per cento rispetto ai 9,6 miliardi del 2017), il risparmio potenziale  si attesta a 3.053 milioni (+18 per cento rispetto al 2017); l’indice di copertura  è risultato pari al 31 per cento (+28 per cento rispetto al 2017). Con specifico riferimento alla grandezza “erogato”, quanto alla distribuzione per ambito merceologico e per strumento, si evidenzia: – una copertura abbastanza omogenea dei diversi ambiti merceologici di intervento (tra il 13 per cento e il 33 per cento); – una crescita dell’utilizzo degli strumenti di negoziazione (Mepa e Sdapa) a cui afferisce circa il 60 per cento dell’erogato complessivo (7.410 milioni a fronte di 12.543 milioni).

Distribuzione merceologica e per strumento dell’erogato

Erogato (milioni di euro)

In relazione ai dati appena menzionati, occorre peraltro rilevare che, parlando di spesa di pertinenza, ci si riferisce al totale della spesa per beni e servizi che solo potenzialmente potrebbe essere effettuata attraverso gli strumenti Consip sopra evidenziati (convenzioni, accordi quadro, Mepa e Sdapa). Quanto alla spesa intermediata o “erogato”, essa solo in parte ha riguardo a prezzi prestabiliti in via centralizzata, visto che parte significativa della spesa intermediata avviene ancora a prezzi negoziati, attraverso gli strumenti del Mepa e dello Sdapa;  Con riferimento, infine, al “risparmio” (in altre occasioni opportunamente aggettivato come “potenziale”) , inteso come valore annuo del risparmio da prezzi unitari rispetto ai prezzi medi della PA sui prezzi unitari di acquisto, relativamente a “convenzioni” e “accordi quadro”, che si attesta a 3.053 milioni, si osserva che tale cifra corrisponde a quanto stimato nel caso in cui, per le categorie merceologiche presidiate, si utilizzassero a pieno (e non parzialmente, come oggi accade) le convenzioni. Non si può fare a meno, sul punto, di ribadire le osservazioni già espresse nell’anno precedente in ordine alle stime di risparmio previste in esito a tali procedure di centralizzazione degli acquisti così come metodologicamente utilizzate, con riferimento, in particolare, al c.d. “risparmio potenziale”, che, come si desume dalla terminologia utilizzata, non ha riguardo a risparmi di spesa effettivi e contabilmente accertati a consuntivo, soprattutto in materia di spese per beni e servizi. Va, anzi, ricordato che la Corte, almeno per quanto riguarda le amministrazioni centrali, negli ultimi anni non ha rilevato a consuntivo, sui capitoli di bilancio destinati all’acquisto di beni e servizi, una riduzione di spesa pari a quella preventivata. Si osserva, inoltre, che nonostante il costante rafforzamento e l’espansione degli obblighi in capo alle pubbliche amministrazioni di adesione alle convenzioni in parola, quasi il 70 per cento della spesa per beni e servizi dei Ministeri continua ad essere effettuato, per varie cause, al di fuori degli strumenti Consip. Con l’estensione del ruolo affidato a Consip, da ultimo anche a seguito della legge di bilancio per il 2020, appare opportuna una più attenta e oggettiva valutazione dei risparmi di spesa effettivamente conseguiti, atteso che l’ordinamento prevede la possibilità per le amministrazioni centrali di indire autonome procedure per l’approvvigionamento di beni e servizi di proprio interesse, anche in deroga al generale obbligo di avvalersi delle convenzioniquadro di cui all’articolo 26, comma 3, della l. 23 dicembre 1999, n. 488, purché le amministrazioni possano dimostrare di aver ricercato e conseguito condizioni migliori rispetto a quelle contenute nelle stesse convenzioni-quadro, nell’ambito dei vincoli posti dal legislatore sia ex ante (insuperabilità delle condizioni trasfuse nelle convenzioni quadro) che ex post (nullità degli atti realizzati in violazione e responsabilità amministrativa in sede di giurisdizione contabile in capo ai funzionari che abbiano agito in violazione di legge e con ingiustificato dispendio di pubbliche risorse). Per quanto attiene, infine, lo sviluppo delle iniziative di acquisto nell’ambito dei disciplinari attivi, alla crescita degli indicatori di performance corrisponde un rilevante incremento dei volumi produttivi 2018: +20 per cento di gare sopra-soglia pubblicate (che passano dalle 69 del 2017 – per un valore bandito par a 6.776 milioni di euro – alle 83 del 2018 – pari a 8.889 milioni di euro – con un incremento del 31 per cento), +28 per cento di gare sopra-soglia aggiudicate (che passano dalle 58 del 2017 alle 74 del 2018). Consip, nel documento di bilancio, non ha fornito i dati quantitativi relativi al “valore aggiudicato” negli anni di riferimento.

Sempre nell’ambito di interventi utili alla definizione di prezzi standard e al confronto tra voci di spesa pubblica per l’acquisto di beni e servizi, Consip ha collaborato, in continuità con gli anni precedenti, alla realizzazione della rilevazione conoscitiva Mef-Istat sui prezzi di acquisto delle pubbliche amministrazioni per 23 merceologie acquistate nel 2017 (per alcune delle quali, peraltro, non è stato possibile applicare il predeterminato modello di stima). Inoltre, sono stati elaborati anche i risultati concernenti il primo trimestre del 2018, relativamente a un campione di 4 merceologie delle 23 oggetto di indagine (buoni pasto, carburanti rete-fuel card, gas naturale, PC desktop). È proseguita inoltre l’analisi anche su merceologie rese disponibili attraverso lo SDA e tramite il Mepa. In riferimento al Sistema a rete (costituito da Consip e dalle altre 31 centrali di committenza), nel corso del 2018 è stato consolidato il supporto da parte di Consip alle attività del Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori con particolare riferimento al gruppo di lavoro “Integrazione banche dati e standard categorie e prodotti” anche al fine di realizzare un’analisi delle piattaforme in possesso e/o in uso da parte dei soggetti aggregatori. Trasversalmente ai diversi strumenti del Programma, si è mantenuto il focus sulla diffusione presso la pubblica amministrazione del Green public procurement, non solo per le sue ricadute sociali ma anche per le esigenze di razionalizzazione degli acquisti (soprattutto per gli aspetti di efficientamento energetico); ciò anche in considerazione delle recenti modifiche normative che hanno portato all’emanazione del “collegato ambientale” (l. n. 221 del2015) e del Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 50 del 2016) così come integrato e modificato dal correttivo di cui al d.lgs. n. 56 del 2017 che sancisce l’obbligatorietà dei criteri ambientali minimi. Inoltre, sono proseguite le attività di rifacimento del portale Acquistinretepa, in termini di ottimizzazione grafica dell’interfaccia e di semplificazione dei processi e intuitività dei cruscotti di lavoro, ed è stato ulteriormente implementato il portale Open data.

ACCORDI QUADRO

Nell’ambito delle categorie merceologiche considerate rilevanti ai fini dell’azione Consip, il ricorso all’accordo quadro è stato valutato nell’ottica di estendere il perimetro di spesa presidiata del programma e in coerenza con l’evoluzione del quadro normativo di riferimento.

In particolare, specifici approfondimenti condotti in ambito sanità, sia dal lato della domanda che dell’offerta, hanno portato ad individuare nell’accordo quadro con più fornitori a condizioni tutte fissate e senza riapertura del confronto competitivo lo strumento più idoneo, nell’ottica del raggiungimento di un più elevato livello di continuità dell’offerta.

Nel corso dell’anno, la spesa di pertinenza degli accordi quadro ha raggiunto il valore di 4.057 milioni, con un aumento, rispetto al 2017, del 56 per cento (2.603 milioni di euro), da ricondursi all’ampliamento delle merceologie presidiate, in particolare in ambito Sanità (defibrillatori, farmaci biologici, mammografi e suture chirurgiche).

L’erogato ha raggiunto un valore pari a 422 milioni, con un incremento del 178 per cento rispetto al 2017 (152 milioni). Tale andamento è collegato al maggior contributo – rispetto al 2017 – delle merceologie Service (dialisi, pacemaker, servizi applicativi e centrali telefoniche) e al contributo aggiuntivo fornito dalle nuove merceologie presidiate nell’anno (in particolare suture chirurgiche e defibrillatori).

Il numero di appalti specifici pubblicati è stato pari a 2.060, rispetto ai 515 del 2017 (per il 63 per cento riconducibile alle iniziative AQ Pacemaker 1 e AQ Suture chirurgiche 1), per un valore di importo bandito complessivo di circa 363 milioni di euro (di cui il 52 per cento sulle iniziative AQ Service dialisi 2, AQ Pacemaker 1 e AQ Centrali telefoniche 7).

MEPA

Rispetto al 2017, nel 2018 tutti i parametri di utilizzo del Mepa, sia lato pubbliche amministrazioni che fornitori, registrano degli incrementi. In particolare: il valore di erogato complessivo (considerando tutti i bandi attivi) si è attestato a 3.980 milioni (+26 per cento sul 2017) e il numero di fornitori abilitati nell’anno ha raggiunto quota 109.939 (+19 per cento rispetto ai 92.288 del 2017). Inoltre, anche per quanto concerne il numero di transazioni pari a 639.715 (+7,4 per cento sul 2017), i punti ordinanti attivi11 pari a 42.359 (+3,8 per cento sul 2017) e gli articoli offerti pari a 8.860.983 (+3,2 per cento sul 2017) si registra un incremento dei valori, anche se più contenuto. Infine, cresce anche il numero degli articoli offerti pari a 8.860.983 rispetto ai 8.582.116 del 2017.

I risultati sopra descritti sono stati supportati dal sistema di obblighi di utilizzo dello strumento sia per le pubbliche amministrazioni per gli acquisti c.d. sotto soglia comunitaria sia dall’insieme degli interventi posti in essere in termini di copertura merceologica, quantità di articoli on-line, numerosità di piccole e micro imprese abilitate (il 99 per cento circa delle imprese ha meno di 50 dipendenti), promozione dello strumento presso le pubbliche amministrazioni (con particolare riferimento alle merceologie ad alto valore aggiunto e/o caratterizzate da una maggiore complessità di acquisto).

CONTROLLI E RECLAMI

Riferisce Consip che “dalle 2.400 verifiche ispettive di Consip nel II semestre 2018, il 90 per cento di risultati si sono rivelati conformi alle attese. Risultano dimezzate le segnalazioni di disservizi da parte delle amministrazioni”.

Il monitoraggio della qualità delle forniture alle pubbliche amministrazioni effettuato da Consip ha dato esito positivo, conforme al livello di servizio atteso, nel 90 per cento delle iniziative esaminate: detto monitoraggio relativo alle convenzioni e accordi quadro stipulati da Consip nel secondo semestre 2018, è stato effettuato con il supporto di un organismo di controllo terzo, ed ha riguardato 2.454 verifiche ispettive effettuate su ordini di forniturarelativi a 10 diverse convenzioni.

Nello stesso periodo sono risultati in diminuzione anche i reclami relativi a inadempimenti sui beni e servizi pervenuti direttamente o indirettamente a Consip.

CONCLUSIONI

Nella sopraesposta ottica volta a realizzare più consistenti risparmi di spesa pubblica, un ruolo fondamentale hanno continuato a svolgere le gare centralizzate di dimensioni consistenti, ma in misura inferiore a quella degli scorsi anni.

Il progressivo ridimensionamento quantitativo medio delle gare Consip è da salutare con favore.

Alla luce delle complesse e variegate vicende processuali  risulta avvalorato l’assunto  secondo cui il gigantismo procedimentale connesso all’eccessivo dimensionamento delle gare (in quanto particolarmente articolate – fino a 18 lotti – e con base d’asta sempre maggiore della omologa gara precedente, fino a 2 miliardi e 700 milioni), si sia ripercosso negativamente sia sui tempi di aggiudicazione, avendo la copiosità delle offerte determinato il protrarsi dei lavori delle relative commissioni per periodi eccessivamente lunghi, sia dando luogo all’emergere di intese anticoncorrenziali tra le imprese dominanti nel settore merceologico proprio della gara, sia, infine, espandendo ed allargando il contenzioso, secondo dinamiche solo apparentemente contraddittorie tra loro.

Ciò che occorre ripensare è la presupposizione che la centralizzazione degli acquisti debba necessariamente essere realizzata attraverso la aggregazione delle gare in lotti di grandi dimensioni, essendo preferibile l’avvio di gare centralizzate suddivise in lotti di dimensioni quantitativamente più ridotte, al fine di fornire la possibilità di accesso alle stesse anche delle piccole e medie imprese, e per valorizzare adeguatamente gli elementi concorrenziali del mercato.

La Corte prende atto che l’acquisto centralizzato di beni e servizi, che vede Consip come la principale delle stazioni appaltanti, si pone nell’ottica costruttiva di rendere più efficiente il sistema di approvigionamento delle pubbliche amministrazioni.

Il modello accentrato di acquisto presenta, peraltro, due principali criticità.

La prima consiste nella circoscritta libertà di scelta del contraente da parte delle singole amministrazioni, le cui specifiche ed eventualmente differenziate esigenze potrebbero non essere adeguatamente soddisfatte dall’acquisto centralizzato (e tendenzialmente standardizzato) di beni e servizi.

La seconda criticità consiste nel rischio di restringere l’accesso al mercato alle sole imprese di grandi dimensioni, essendo queste le uniche in possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria

occorrenti per partecipare a gare dagli importi sempre più elevati. Il pericolo, che la Corte ha già espresso in altre occasioni, è quello di pregiudicare il principio concorrenziale in punto di massima partecipazione alle procedure di affidamento e, in particolare, di limitare la partecipazione alle gare delle piccole e medie imprese; ciò, non senza considerare l’emergere di intese anticoncorrenziali tra le imprese dominanti nel settore merceologico proprio della gara ed il considerevole ampliamento del contenzioso.

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Marco Boni
Ha ricoperto la posizione di responsabile dell’acquisizione di beni e servizi e delle attività economali a partire dal 1974, presso diverse aziende sanitarie. Da ultimo, sino al 2008, presso l’Azienda USL di Modena. Nel periodo agosto 2012 - luglio 2013 ha svolto le funzioni di provveditore a contratto presso l’Azienda USL di Rimini. Dal 1998 al 2004 è stato anche coordinatore amministrativo dell’unione di acquisto (prima in Italia, nell’ambito della pubblica amministrazione) realizzata tra le aziende sanitarie dell’area vasta Emilia nord. È stato consulente dell’Azienda Sanitaria Unica della Regione Marche per le attività di centralizzazione degli acquisti. Ha partecipato a gruppi di lavoro istituiti dalla Regione Emilia-Romagna per la predisposizione di normative e regolamenti di settore. Ha prodotto numerose pubblicazione sulle tematiche del public procurement. È co-autore del volume “L’acquisto dei farmaci in ospedale” I° e II° edizione – Aboutpharma Editore. È stato Presidente della Federazione delle Associazioni Regionali degli Economi Provveditori della sanità (FARE) dal 1993 al 2005. Ha svolto e svolge attività di consulenza e formazione, in ambito pubblico e privato. Giornalista pubblicista, è stato direttore responsabile delle rivista "TEME – Tecnica e metodologia economale". È articolista del “Sole 24 Ore Sanità", nonché direttore responsabile e articolista del periodico on line "News4market".